Internasjonale sammenligninger av ressursbruk i grunnskole og videregående opplæring Temanotat 1/2015
Internasjonale sammenligninger av ressursbruk i grunnskole og videregående opplæring Temanotat 1/2015 Utgitt i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk, august 2015 Saksansvarlig: Nicolai Stensig Denne publikasjonen er utarbeidet i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk. Publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf. 24 14 20 00 post@utdanningsforbundet.no
Innholdsfortegnelse Innledning... 5 Mange indikatorer på ressursbruk... 6 Hvordan er elevene gruppert?... 7 Hvordan er kostnadene gruppert?... 8 Utfordringer med å sammenligne ressursbruk med ulik valuta... 9 Kostnader som andel av brutto nasjonalproduktet (BNP)... 10 Hvorfor er kostnadene til skole relativt høye i Norge?... 11 Oppsummerende kommentar... 13 Litteraturliste... 14
4
Innledning Internasjonale sammenligninger av ressursbruk innen utdanning koples ofte til elevenes læringsresultater slik disse blir målt i internasjonale undersøkelser, og setter dagsordenen for utdanningsdebatten i Norge. Sammenligningene brukes blant annet som bakgrunn for vurderinger og analyse i politikkutformingen i Norge. For eksempel blir det mange ganger stilt spørsmål ved om hvorfor Norge med sin ressursbruk ikke oppnår bedre resultater på PISA-undersøkelsene. Internasjonale sammenligninger gjør det mulig å se ulike sider av eget utdanningssystem i lys av hva som skjer i andre land. Dette kan f.eks. være lærertetthet, elevens trivsel eller undervisningsformer. Det er store forskjeller mellom landene med hensyn til finansiering, organisering, struktur og innhold i skolen, og denne typen sammenligninger bør derfor brukes med forsiktighet. Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling, OECD, har en særlig sterk stilling som leverandør av denne typen sammenligninger. Norske politikkdokumenter bruker ofte data fra OECD, se f.eks. «Meld. St. 22 (2010 2011) Motivasjon Mestring Muligheter Ungdomstrinnet» eller «NOU 2015:1 Produktivitet grunnlag for vekst og velferd». OECD har i dag 34 medlemsland som kjennetegnes av et relativt høyt inntektsnivå. Et område der data fra OECD ofte blir brukt i den norske debatten, er data om ressursbruk i utdanningssektoren, hentet fra den årlige publikasjonen «Education at Glance» (EaG). I EaG sammenstiller OECD en rekke indikatorer om utdanning fra medlems- og partnerland. EaG inneholder også indikatorer om f.eks. gjennomføring, unges tilknytting til arbeidsmarkedet og sosiale effekter av utdanning. I dette temanotatet vil noen av hovedfunnene fra EaG 2014 bli presentert. Videre vil det bli diskutert hvordan tallene er definert og hvilken metodikk OECD bruker når de foretar sammenligninger mellom land. De fleste tallene i dette notatet er fra 2011, noe som skyldes at OECD bruker lang tid på å utarbeide statistikken. 5
Mange indikatorer på ressursbruk En av de mest brukte indikatorene for å måle ressursbruken i skolen er totale kostnader per elev. Dette inkluderer kostnader til lærere, drift av skolen og støttetjenester, som f.eks. skoleskyss. Figur 1: Årlig kostnad per elev Figur 1 Årlig kostnad per elev 2011 i USD Luxembourg Sveits Norge Østerrike Nederland Sverige Danmark Gjennomsnitt OECD Finland Island 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 Videregående opplæring 8.-10 trinn 1.-7. trinn Kilde: Education at a Glance 2014: OECD indicators. Av figur 1 framgår det at det er store forskjeller mellom landene. Norge har høyere kostnader på 1. 7. trinn og videregående opplæring sammenlignet med de fleste OECD-landene. Kostnadene til 8. 10. trinn er noe lavere, men ligger fortsatt over gjennomsnittet i OECD-landene. Kostnadene i Norge er høyere enn for de andre nordiske landene, men lavere enn for Sveits og Luxembourg. Et annet og relevant mål er å se på utgiftene til lønn til undervisningspersonell i forhold til antall elever. Generelt er lønnskostnadene per elev i Norge relativt sett noe lavere enn de årlige totale kostnadene per elev i forhold til de andre landene. F.eks. er lønnskostnadene per elev i hele grunnskolen (1. 10. trinn) i Norge lavere enn på tilsvarende trinn i Danmark. Lønnskostnadene per elev er relativt sett lavest på ungdomstrinnet. 6
Figur 2: Årlige lønnskostnader per elev Figur 2 Årlige lønnskostnader per elev 2012 i USD Luxembourg Danmark Belgia Tyskland Østerrike Norge Canada Nederland Finland Gjennomsnitt OECD 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 Videregående opplæring 8.-10 trinn 1.-7. trinn Kilde: Education at a Glance 2014: OECD indicators. For å kunne tolke indikatorene vist i figur 2 og forholdet mellom dem, er det nødvendig å ha et klart bilde av hvordan indikatorene er definert og hvordan de er beregnet. Hvordan er elevene gruppert? I statistikken i figur 2 over er elevene gruppert i tre nivåer, barnetrinnet (primary education), ungdomstrinnet (lower secondary education) og videregående opplæring (upper secondary education). Det er forskjeller mellom landene med hensyn til nøyaktig hvilke aldersgrupper som inngår på hvert nivå, men dette har trolig mindre betydning når kostnadene sammenlignes. I Norge er skolen organisert med en 10-årig grunnskole, noe som gjør at det ikke er mulig å skille ressursbruken på barne- og ungdomstrinnet eksakt. Fordelingen av ressursbruk mellom disse to nivåene er derfor kun et estimat som kan avvike noe fra den reelle situasjonen. OECD fremhever at hele utdanningssystemet skal inkluderes i statistikken, uavhengig av eierform, finansiering og alder på deltakerne. Dette betyr at voksenopplæring som drives i henhold til opplæringsloven på grunnskolenivå eller videregående opplærings nivå, skal inkluderes. I OECD-statistikk skal kostnadene til barn med særlige behov inkluderes, uavhengig om tilbudet foregår på en ordinær skole, spesialskole eller helseinstitusjon. Det avgjørende er om tilbudet faller inn under 7
OECDs definisjon av utdanning. Dette betyr at integrering av barn og unge med særlige behov ikke bør påvirke forskjellene i utgifter mellom land i betydelig grad. Kostnader til SFO og tilsvarende ordninger i andre land er ikke tatt med. Det norske SFO-tilbudet påvirker altså ikke kostnadene i Norge. Hvordan er kostnadene gruppert? OECD klassifiserer i sine rapporter kostnadene i støttetjenester (ancillary services), kjerneutdanningstjenester (core education services) og forskning og utvikling (R&D). Støttetjenester er tjenester som blir ytt av utdanningsinstitusjonene, men som er utenfor kjernevirksomheten. Dette gjelder blant annet: mat skolehelsetjenester transport til og fra skolen I gjennomsnitt utgjør støttetjenester 5,8 prosent av kostnadene i grunnskolen og videregående opplæring i OECD-landene. I Finland og Sverige utgjør kostnader til støttetjenester om lag 10 prosent. Norge rapporterer kun de samlede kostnadene, slik at vi ikke vet hvor stor andel av kostnadene i Norge som går til støttetjenester. I KOSTRA utgjør skoleskyss om lag 2 prosent av kostnadene til grunnskolen i Norge, skyss er derfor neppe en betydelig årsak til de relativt høye kostnadene i Norge sammenlignet med f.eks. Finland. Kjerneutdanningstjenester inneholder alle kostnader som er direkte relatert til undervisning. Detter gjelder: kostnader til lærere drift av skolebygninger undervisningsmateriale administrasjon av skoler lærlingtilskudd til lærebedrifter Kostnader til lærere er for eksempel lønn og innbetalinger til pensjonsordninger. Drift av skolebygninger omfatter kostnader til daglig drift som strøm, varme og løpende vedlikehold. I gjennomsnitt utgjør kjerneutdanningstjenestene knapt 95 prosent av kostnadene i OECD-landene og lønnskostnader til lærere utgjør klart den vesentligste kostnaden. Forskning og utvikling (R&D) er kun relevant for høyere utdanning. Kostnadene skal inneholde all forskning uavhengig av finansieringskilde. 8
OECD fordeler kostnadene på løpende driftskostnader og kapitalkostnader. Kapitalkostnader er definert som kostnader til anskaffelse av varer som varer lenger enn ett år, blant annet nybygg, renovasjon eller anskaffelse av forskjellig utstyr som normalt varer lenger enn et år. Betaling av gjeld er ikke inkludert. Løpende driftskostnader er kjøp av varer og tjenester som blir forbrukt i løpet av ett år. Dette vil særlig gjelde kostnader til personell som lønn og innbetalinger til pensjonsordninger, men kan også omfatte skolemat, løpende vedlikehold av bygningsmasse eller leie av lokaler. Norge bruker 88,4 prosent av kostnadene på løpende driftskostnader. Sammenlignet med de andre nordiske landene bruker Norge en lavere andel av ressursene på driftsutgifter, Island bruker eksempelvis 94,1 prosent av kostnadene på drift. Norge bruker altså en lavere andel av sine kostnader på løpende driftsutgifter til f.eks. personale, og tilsvarende en høyere andel av kostnadene på kapitalkostnader til nybygg, renovasjon og utstyr med lang levetid. Hvis vi kun ser på de løpende driftsutgiftene går i gjennomsnitt 78,9 prosent til undervisningspersonale og annet personale i OECD-land. Norge bruker om lag det samme. Dette er mer enn 10 prosentpoeng høyere enn i de andre nordiske landene. Det er uklart hvorfor de andre nordiske landene bruker en betydelig lavere andel av løpende driftsutgifter på personale. Utfordringer med å sammenligne ressursbruk med ulik valuta OECD-landene bruker mange forskjellige valutaer. Dette skaper utfordringer når kostnadene skal sammenlignes mellom landene. Den enkleste måten å sammenligne kostnadene mellom land ville vært å bruke vanlige valutakurser. Dette gir et dårlig sammenligningsgrunnlag da valutakursene svinger mye. Land hvor valutakursen stiger, vil framstå med en økt ressursbruk i forhold til de andre landene, selv om den reelle ressursbruken egentlig er uendret. De samme varene og tjenestene har ulike priser i forskjellige land. Dette gjør at land som har et høyt prisnivå, vil framstå med et høyere ressursbruk enn det reelt sett har. For å løse disse utfordringene bruker OECD kjøpekraftspariteter for å sammenligne kostnadene mellom de ulike landene. Dette er en teoretisk valutakurs som ikke er så følsom for kortsiktige valutasvingninger, og som forsøker å utligne forskjellene i prisnivå mellom de ulike landene. OECD regner om alle kostnadene til amerikanske dollar. I 2011 ble denne kursen beregnet til 8,98 USD. Dette kan forståes slik at for det du måtte bruke én dollar på i USA måtte du bruke 8,98 kroner i Norge for å kjøpe det tilsvarende. Den ordinære valutakursen i 2011 var om lag 5,6 kroner for én dollar. Hvis denne i stedet hadde blitt benyttet, hadde ressursbruken i Norge framstått som 60 prosent høyere enn hvis det blir tatt hensyn til det høye prisnivået i Norge ved å bruke kjøpekraftspariteter. Hva den kjøpekraftsjusterte kursen blir, avhenger av hvilke varer og tjenester som inkluderes. OECD bruker to ulike beregningsmåter. Når de sammenligner de totale kostnadene, bruker man varer og tjenester som tilsvarer kostnadsnivået i hele økonomien. Men når de sammenligner lønnskostnadene, tar de utgangspunkt i kostnadsnivået for privat forbruk. 9
Det er viktig hvordan kjøpekraftsparitetene er beregnet. Én prosent endring i den beregnede kjøpekraftspariteten vil gi én prosent endring i kostnadene i dollar. En mulig feilkilde kan være hvis det er store forskjeller i kostnadssammensetningen i utdanningssektoren i forhold til økonomien totalt. Hvis dette er tilfellet i Norge eller andre land, vil kostnadsammenligningen mellom landene bli feil. I rapporten «International comparisons of education expenditure» (Econ analyse 2014) blir effekten av ulike beregningsmåter for kjøpekraftspariteter analysert, blant annet bruker de en egen kostnadsindeks for utdanningssektoren. Resultatene er ikke entydige og effekten av å endre beregningsmetode er relativt liten for alle landene. Møinichen-Berstad (2012) skriver i en artikkel om ressursbruk i helsevesenet, at kjøpekraftspariteter basert på hele økonomien bidrar til at ressursbruken i helsevesenet i Norge blir beregnet for høyt i forhold til hvordan den reelt sett er, men det er usikkert hvor stor direkte overføringsverdi dette har på utdanningssektoren. Basert på disse to kildene er det derfor vanskelig å konkludere med at bruken av kjøpekraftspariteter basert på hele økonomien er en betydelig feilkilde når vi sammenligner kostnader til utdanning mellom ulike land. Kostnader som andel av brutto nasjonalproduktet (BNP) En vanlig måte å sammenligne myndighetenes prioritering av utdanning, er hvor stor andel kostnader til utdanning utgjør av verdiskapningen målt ved brutto nasjonalprodukt, BNP. Av tallene i figur 3 ser vi at utgiftene til grunnopplæringen ikke utgjør spesielt mye mer av BNP i Norge enn i sammenlignbare land. F.eks. er utgiftene på 1. 7. og 8. 10 trinn sett i forholdt til BNP per innbygger like på Island og Norge, og vi bruker bare ett prosentpoeng mer i gjennomsnitt enn Danmark. I OECDs statistikk er nå kun verdiskapningen i Fastlands-Norge inkludert. Norge har lagt press på OECD for at man ikke skal bruke Norges totale BNP som grunnlag for sammenligningene i EaG. Dette begrunnes med at BNP kan svinge svært mye som følge av endringer i priser og i olje og gass. Det store fallet i oljeprisen i 2014 vil eksempelvis få BNP i Norge til å falle, mens det vil få utdanning som andel av BNP til å stige selv om kostnadene til utdanning er uendret. Fordelen med å utelate olje og gass er at man får et mer stabilt mål over tid for hvordan utdanning blir prioritert i Norge. Svakheten med å utelate olje og gass er at det vanskeliggjør sammenligning med andre land, da utdanning som andel av BNP kan bli «kunstig» høy i Norge. Det gjør det også vanskelig å sammenligne EaG-statistikk for Norge over tid ettersom man tidligere la til grunn den totale BNP for Norge (olje og gass inkludert). Dette betyr at tallene i figur 3 reelt sett gir et kunstig høyt bilde av hvor høyt utdanning er prioritert i Norge. 10
Figur 3: Kostnader til grunnskoler og videregående opplæring som andel av BNP per innbygger OECD gjennomsnitt Figur 3 Kostnader til grunnskoler og videregående opplæring som andel av av bruttonasjonaprodukt per innbygger 2011 Slovenia Portugal Storbritannia Sveits Norge Sverige Finland Danmark Nederland Island 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Videregående opplæring 8.-10 trinn 1.-7. trinn Kilde: Education at a Glance 2014: OECD indicators. Hvorfor er kostnadene til skole relativt høye i Norge? Som det framgår av figur 1 har Norge relativt høye kostnader til skole per elev. Dette gjelder særlig på videregående nivå. Den viktigste kostnaden i skolen er kostnader til lærere. OECD forklarer variasjonen i disse kostnadene med fire faktorer: lønnsnivå antall undervisningstimer elevene mottar antall timer lærene underviser lærertetthet 11
Figur 4: Lønnsnivå grunnskole og videregående opplæring Figur 4 Lønnsnivå grunnskole og videregående opplæring 2012 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1.-7. trinn startlønn 1.-7. trinn topplønn 8.-10. trinn startlønn 8.-10. trinn topplønn Videregående opplæring startlønn Videregående opplæring topplønn Danmark Island Norge Sverige Gjennomsnitt OECD Kilde: Education at a Glance 2014: OECD indicators. Lønnsnivået til lærere i Norge er noe under gjennomsnittet i OECD når det tas hensyn til kjøpekraft, slik at lønnsnivået bidrar til lavere kostnader enn gjennomsnittet. Dette gjelder særlig lærere med lang ansiennitet, da forskjellen mellom startlønn og topplønn er relativt liten i Norge. Dessuten er det relative lønnsnivået for lærere i Norge lavest i Norden, når man sammenligner lærernes lønnsnivå med lønnen til andre i samfunnet med høyere utdanning. Elever i Norge får noen færre undervisningstimer enn gjennomsnittet i OECD, men forskjellen er relativt liten. Norske elever har om lag det samme antallet undervisningstimer som Danmark, slik at antall undervisningstimer elevene får, isolert sett gjør at kostnaden blir noe lavere enn OECD-gjennomsnittet. Norske lærere underviser om lag like mange timer som OECD-gjennomsnittet på barne- og ungdomstrinnet, slik at dette ikke påvirker kostnadene per elev. Unntaket er videregående opplæring der norske lærere har færre undervisningstimer enn gjennomsnittet i OECD, noe som gir høyere kostnader i videregående opplæring. En viktig faktor som gir høyere kostnader i Norge, er lærertetthet. Den relativt høye lærertettheten i Norge gir høyere kostnader på alle nivåer i Norge. OECD estimerer at det i gjennomsnitt er om lag 10 elever per lærer på grunnskolenivå i Norge. Dette er om lag 30 prosent lavere enn gjennomsnittet i OECD, og også vel 15 prosent lavere enn i Sverige og Danmark, hvor forholdstallet er om lag 12 elever per lærer. 12
Norge måles lærertetthet ofte ved den såkalte gruppestørrelse 2 1, som innhentes i Grunnskolens informasjonssystem, GSI. Gruppestørrelse 2 er definert på en annen måte enn OECDs mål (jf. kulepunkt s. 11) og er ikke direkte sammenlignbar. Lærertettheten i Norge er nært knyttet til skolestrukturen med mange små skoler, omfanget av spesialundervisning og særskilt norskopplæring. Dette betyr at selv om OECD estimerer en relativt høy lærertetthet i Norge, er det mange elever i Norge som får undervisning i store grupper. Tall fra GSI viser at 22 prosent av elevene går på grunnskoler med gruppestørrelse 2 større enn 20. En siste faktor som påvirker utgiftene pr. elev i Norge er det såkalte lærlingtilskuddet, som er overføringer fra det offentlige til bedrifter og opplæringskontor med ansvar for lærlingeopplæringen på yrkesfag. Omfanget av lærlingeopplæringen varierer mye mellom land, men det er veldig spesielt for Norge at det offentlige betaler så mye av utgiftene for denne. I andre land med en betydelig lærlingeopplæring er det lærebedriftene eller bransjene i fellesskap som betaler de aller meste av disse utgiftene. Oppsummerende kommentar Dette temanotatet viser at Norge bruker betydelige ressurser på skolen også sammenlignet med andre land, men forskjellene er ikke så store som det ofte blir framstilt i debatten, særlig når vi sammenligner med de andre nordiske landene. Temanotat viser at forskjellen i kostnader mellom Norge og andre land i liten grad skyldes integrering av barn med særlige behov eller hvordan OECD justerer for forskjeller i kostnadsnivået. De relativt høye kostnadene i Norge er nært knyttet til skolestrukturen med mange små skoler, som gir høyere kostnader enn mange andre land. Norge bruker ikke en spesielt stor del av BNP på utdanning, slik at det er vanskelig å hevde at utdanning er særlig høyt prioritert i Norge. 1 Gruppestørrelse, dvs. forholdet mellom elever og lærere, brukes som et mål på lærertetthet i skolen. I GSI brukes både gruppestørrelse 1 og 2. Gruppestørrelse 1 defineres som forholdet mellom det totale antallet elevtimer og det totale antallet lærertimer. Gruppestørrelse 2 defineres som forholdet mellom elevtimer minus timer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring og ordinære undervisningstimer pluss oppdeling til samiske språkalternativer. 13
Litteraturliste OCED (2014): «Education at a Glance 2014: OECD indicators» Utdanningsdirektoratet (2014): «Utdanningsspeilet 2014» ECON Analysis (2014): «International comparisons of education expenditure» T. L. Møinichen-Berstad (2012): «Helseutgiftene i Norge sammenliknet med andre land» Samfunnsøkonomen nr. 3 2012 14
Publikasjoner fra seksjon for samfunn og analyse hittil i 2015: Temanotat 1/2015 Internasjonale sammenligninger av ressursbruk i grunnskole og videregående opplæring Faktaark 1/2015 Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet et likestillingsparadoks 2/2015 Foreløpige nøkkeltall for barnehagen 2014 Rapporter 1/2015 Lytt til medlemmene! Rapport fra særskilt evaluering av hovedtariffoppgjøret på KS-området 2/2015 «Vi utdanner Norge». Medlemmenes innspill Annet Utdanningsforbundet og kommunereformen. Ressurshefte for tillitsvalgte Alle Utdanningsforbundets publikasjoner er tilgjengelig på www.utdanningsforbundet.no/publikasjoner
Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo tel +47 24 14 20 00 fax +47 24 14 21 00 utdanningsforbundet.no