Norsk Industri. Fremtidens avfallsstrømmer råvarer til gjenvinning

Fremtidens avfallsstrømmer råvarer til gjenvinning Mars 21

PROSJEKTRAPPORT Prosjektnr.: 575-682 Rapportdato: 23.3.21 Distribusjon: Etter avtale Tittel: Forfatter(e): Tor Gundersen, Hjellnes Consult as Frode Syversen, Mepex Consult AS Antall sider: 74 Antall vedlegg: Oppdragsgiver: Norsk Industri Kontaktperson: Thoralf H. Thorsen Axel Hammer Utdrag: Norsk Industri har stilt spørsmål om pågående oppbygging av forbrenningskapasitet i Norge og Sverige vil påvirke markedet for materialgjenvinning i negativ retning. Dette spørsmål er analysert i prosjektet og vurdert i sammenheng med aktuell virkemiddelbruk for å nå målene i avfalls- og gjenvinningspolitikken. Et hovedresultat fra prosjektet er at det i perioden fram mot 213 må forventes en betydelig overkapasitet på forbrenning av restavfall i Norge og Sverige. Det vil bli et gap mellom forbrenningskapasitet og tilgjengelig mengde restavfall fra det norske marked. Gapet kan bli på 45. tonn/år ved et basis scenario som bygger på en videreføring av dagens situasjon og at planlagte forbrenningsanlegg realiseres. Selv om alle planer om ytterligere utbygging av kapasitet på 365. tonn skrinnlegges vil det bli et gap. Prosjektet viser at det er grunnlag for økt materialgjenvinning i den samme perioden, noe som vil være i tråd med gjeldende politikk på området og bestemmelser i det nye avfallsdirektivet i EU. Det vil kunne øke gapet av for lite restavfall til forbrenningsanleggene til 9. tonn/år. Analysen inneholder følgende hoveddeler: - rammevilkårene for gjenvinning og en miljømessig god avfallshåndtering i Norge og EU - avfallsmengder og sammensetning for 28 - markedet for materialgjenvinning - markedet for forbrenning og energiutnyttelse - prognoser for fremtidig avfallsgenerering - analyse av faktorer som påvirker markedet - scenarier for avfallstrømmer fram til 213 - markedstilpasninger og virkemiddelbruk som kan påvirke avfallsstrømmene Situasjonen når det gjelder utviklingen av overkapasitet på forbrenning gir grunn til flere bekymringer. Prisene på avfall til forbrenning er betydelig redusert det siste året og det kan forventes ytterligere prisreduksjon. 23.3.21 side 2/74

En eventuell fjerning av den norske forbrenningsavgiften vil være et ledd i ett ytterligere prisfall. Dette vil i liten grad forbedre konkurranseevnen til de norske forbrenningsanleggene i forhold til svenske forbrenningsanlegg. De norske anleggene vil imidlertid bedre sin konkurranseevne i forhold til materialgjenvinningsprosjekter i hjemmemarkedet. Forbrenningsanleggene i Norge og Sverige vil søke etter alle mulige løsninger i markedet for å kunne fylle opp anleggene med avfall selv om prisen ( gate-fee ) blir lav. Anleggene vil med stor sannsynlighet også vurdere andre typer brennbart avfall, herunder kildesortert avfall i form av trevirke, hageavfall, papir eller plast. Prosjektet viser at det økonomiske fundamentet for sortering og med etterfølgende materialgjenvinning blir redusert når kostnaden for levering til forbrenning reduseres. Dette kombinert med at det kan utvikles en etterspørsel etter utsortert papir, plast og lignende til energiutnyttelse, gir god grunn til å anta at andelen avfall til materialgjenvinning ikke vil øke, men heller bli redusert. Dette kan være i konflikt med nasjonale mål og EUs rammedirektiv for avfall. Prosjektet viser imidlertid at kildesortering med materialgjenvinning har god forankring i norske husholdninger og bedrifter og det forventes ikke raske endringer her. I noen tilfeller må det forventes nedjustering av ambisjonene og overgang til energiutnyttelse på bekostning av materialgjenvinning. Potensialet for å utvikle moderne sorteringsanlegg for å øke materialgjenvinningen vil imidlertid kunne bli mindre i og med at lave priser til forbrenning vil være markedsstyrende. Det kan konkluderes med at overkapasitet på forbrenning mest sannsynlig vil medføre redusert materialgjenvinning med mindre det iverksettes tiltak og virkemidler for å stimulere til å opprettholde og utvikle sortering og materialgjenvinning. Fjerning av forbrenningsavgiften vil forsterke utviklingen i retning av overkapasitet ved forbrenning og redusert materialgjenvinning. Det kan være behov for virkemidler som både bidrar til løsninger for forbrenningsanleggene og samtidig sikrer fremtidig sortering og materialgjenvinning. Sett ut fra hensynet til materialgjenvinning ville en økt forbrenningsavgift isolert sett være et effektivt styringsvirkemiddel for avfallsstrømmene, men som vil ha begrenset virkning åpent eksportmarked og bare forverre situasjonen for forbrenningsanleggene. Krav til kommuner og bedrifter om kildesortering fremstår som en løsning som kan være effektiv for å sikre videre utvikling av materialgjenvinning. Dette er også i tråd med EUs rammedirektiv som sier at det skal være fysiske systemer for separat håndtering av papir, plast, glass og metall. Videre vurderes i EU et mulig krav om utsortering av matavfall. Krav om forbehandling før forbrenning er også et virkemiddel som er foreslått av Norsk Industri, men som vil kreve ytterligere utredning. Utvikling av produsentansvar for trykksaker og matvarer har tidligere vært lansert som ideer og som eventuelt kan kombineres med krav om kildesortering. Emneord: Avfall, råvarer, energi, marked Fylke: Norge Kommune(r): Prosjektleder: Frode Syversen Kontrollert av: 23.3.21 side 3/74

Innholdsfortegnelse PROSJEKTRAPPORT... 2 1. INNLEDNING... 6 1.1 BAKGRUNN... 6 1.2 METODIKK OG GJENNOMFØRING... 7 2. OVERORDNEDE RAMMEVILKÅR OG MARKEDSBESKRIVELSE... 8 2.1 GJENVINNING AV AVFALL EN VIKTIG DEL AV MILJØ- OG ENERGIPOLITIKKEN... 8 2.1.1 Nasjonale mål... 8 2.1.2 Gjenvinning er materialgjenvinning og energiutnyttelse... 8 2.1.3 Deponiavgift og deponiforbud... 9 2.2 AVFALLS- OG GJENVINNINGSMARKEDET... 1 2.3 INTERNASJONALE OG NASJONALE RAMMEBETINGELSER... 11 3. AVFALLSMENGDER OG SAMMENSETNING 28... 13 3.1 AVFALL FRA HUSHOLDNINGER... 13 3.1.1 Mengde og sammensetning... 13 3.1.2 Håndtering husholdningsavfall... 14 3.2 NÆRINGSAVFALL... 15 3.2.1 Mengde og sammensetning... 15 3.2.2 Håndtering av næringsavfall... 17 3.3 AVFALLSMENGDER I ALT... 18 3.3.1 Mengde og sammensetning... 18 3.3.2 Avfallshåndtering... 19 3.4 SAMMENSETNING RESTAVFALL OG POTENSIAL FOR ØKT GJENVINNING... 2 3.4.1 Husholdningsavfall... 2 3.4.2 Næringsavfall... 21 3.4.3 Avfall er ikke fornybar bioenergi... 22 4. MARKEDET FOR MATERIALGJENVINNING... 23 4.1 GENERELT... 23 4.1.1 Markedet for avfallbaserte materialer... 23 4.1.2 Prisfastsettelse og aktuelle indekser... 24 4.1.3 Betydning av produsentansvar... 25 4.2 PAPIR OG PAPP... 26 4.2.1 Pris avsvertingskvaliteter... 26 4.2.2 Pris brun fiber - bølgepapp... 27 4.3 PLASTEMBALLASJE... 27 4.4 MATAVFALL... 29 5. MARKEDET FOR AVFALL TIL ENERGIUTNYTTELSE... 31 5.1 KAPASITETSUTVIKLING NORGE... 31 5.2 KAPASITETSUTVIKLING SVERIGE - OVERSKUDD... 33 5.3 EKSPORT AV RESTAVFALL 29... 34 5.3.1 Eksport av søknadspliktig avfall fra Norge... 34 5.3.2 Import til Sverige... 35 5.3.3 Kontrakter restavfall husholdning... 36 5.4 ENERGIUTNYTTELSE FRA RESTAVFALL TIL FJERNVARME... 36 23.3.21 side 4/74

5.4.1 Energiutnyttelse av avfall tap av energi... 36 5.5 RELEVANTE AVGIFTER... 39 5.6 PRISVURDERING FOR RESTAVFALL TIL ENERGIUTNYTTELSE... 4 5.6.1 Prisnivåer 29... 4 5.6.2 Kostnadsstruktur og variable kostnader... 41 5.7 ENERGIPRISER... 43 5.8 RETURFLIS... 44 6. PROGNOSER FOR FREMTIDIG AVFALLSGENERERING... 45 6.1 SAMMENHENG MELLOM ØKONOMISKE INDIKATORER OG AVFALLSMENGDER... 45 6.2 ØKONOMISKE INDIKATORER... 46 6.2.1 BNP-utvikling... 46 6.2.2 Konsum i husholdningene... 48 6.3 PROGNOSER FOR AVFALLSMENGDER... 49 6.3.1 Husholdningsavfall... 49 6.3.2 Næringsavfall... 5 6.3.3 Totale avfallsmengder... 51 7. ANALYSE AV ANDRE FAKTORER SOM VIL PÅVIRKE MARKEDET... 52 7.1 DOKUMENTASJON VEDRØRENDE MILJØNYTTE AV GJENVINNING... 52 7.2 TRENDER INNEN KILDESORTERINGEN HOLDNINGER OG ADFERD... 53 7.3 TEKNOLOGIUTVIKLING SORTERINGSANLEGG OG MBT... 55 8. SCENARIER FOR FREMTIDIGE AVFALLSSTRØMMER... 57 8.1 FREMTIDIGE AVFALLSMENGDER... 57 8.2 BESKRIVELSE AV SCENARIER FOR MENGDE BRENNBART RESTAVFALL... 57 8.2.1 Mengde brennbart restavfall... 57 8.2.2 Deponimengder... 58 8.2.3 Kapasitetsutvikling forbrenningsanlegg... 59 8.2.4 Eksport... 6 8.2.5 Økt kildesortering og sentral sortering... 6 8.3 RESULTATER FRA ANALYSE SCENARIER... 61 8.3.1 Basis-scenario... 61 8.3.2 Scenario 1 Brems bygging av avfallsforbrenningsanlegg... 62 8.3.3 Scenario 2 - økt materialgjenvinning... 62 8.3.4 Scenario 3 redusert eksport... 63 8.3.5 Oppsummering alternative scenarier... 64 8.4 RESULTATVURDERING OG USIKKERHET... 64 9. MARKEDSTILPASNINGER OG MULIGE ENDRINGER AV VIRKEMIDLER... 66 9.1 MARKEDSTILPASNINGER FORBRENNINGSANLEGG... 66 9.2 EFFEKTER PÅ MARKEDET FOR SORTERING OG MATERIALGJENVINNING... 68 9.3 BETYDNINGEN AV MULIGE VIRKEMIDDELENDRINGER... 69 9.3.1 Forbrenningsavgiften... 69 9.3.2 Eksportrestriksjoner... 7 9.3.3 Krav om sortering eller forbehandling... 7 9.3.4 Produsentansvarsordninger... 71 1. KILDER... 72 23.3.21 side 5/74

1. Innledning 1.1 Bakgrunn Norsk Industri har sett behov for å få fram mer kunnskap om de endringer som nå skjer i avfall- og gjenvinningsbransjen og hvordan det kan påvirke fremtidens avfallsstrømmer, i første rekke innenfor et perspektiv på 3-5 år. En forståelse av situasjonen og de utfordringer man står overfor er avgjørende for å kunne bidra til å finne gode løsninger i markedet og gi innspill vedrørende mulige endringer i virkemidlene innenfor avfallssektoren for økt gjenvinning. Det skjer store endringer i avfall- og gjenvinningsbransjen med økt markedsorientering og konkurranse om å utnytte ressursene. Det er mange forhold som påvirker denne utviklingen og et viktig tiltak er deponiforbudet som ble innført i 29 og som har stor betydning for økt tilgang på avfallsressurser til gjenvinning. Fokus på eksport av restavfall til forbrenningsanlegg i Sverige er skjerpet den senere tiden. Det har pågått en slik eksport over mange år, men den har økt kraftig i 29-21. I Sverige ble deponiforbud for brennbart avfall innført i 22 og det er investert titalls milliarder SEK i nye forbrenningsanlegg de siste 1 år. Det etableres en kapasitet som er større enn nasjonal tilgang på avfallsbrensel. Dette kompenseres ved å importere avfall blant annet fra Norge. I Norge pågår også stor utbygging av avfallsforbrenningsanlegg med tilhørende satsning på utvikling av vannbåren fjernvarme. Norske kommuner, interkommunale selskap og energiselskaper er i ferd med å investere ca. 6-7 milliarder NOK i nye forbrenningsanlegg over en periode på 5-6 år. Spørsmålet er om det allerede er etablert en overkapasitet på forbrenning i Norge og Sverige som truer grunnlaget for materialgjenvinning og bruk av råstoff fra avfall i prosessindustrien. En slik utvikling er i direkte konflikt med hovedmålet som er å bruke ressursene i avfallet til materialgjenvinning før forbrenning. Den norske gjenvinningsbransjen står derfor overfor en situasjon som krever en grundig analyse av de mulige langsiktige konsekvenser som kan følge av en forventet overkapasitet i markedet for forbrenning av avfall som kan undergrave råstofftilgangen til materialgjenvinning. Norske myndigheter og EU har satt mål for materialgjenvinning og for energiutnyttelse. Materialgjenvinning og energiutnyttelse av avfall skal utfylle hverandre i et integrert avfallssystem, og så langt har det ikke vært store konflikter mellom disse to løsningene. Dette er nå i ferd med å endres pga av omfattende utbygging av nye kapitalintensive forbrenningsanlegg som vil kunne fortrenge materialgjenvinning pga. overkapasitet ved forbrenningsanleggene. Prisene på forbrenning har blitt vesentlig lavere og kan synke ytterligere, noe som medfører at den økonomiske balansen mellom materialgjenvinning og energiutnyttelse endres og gjør det økonomisk ulønnsomt å videreføre materialgjenvinning. 23.3.21 side 6/74

1.2 Metodikk og gjennomføring Prosjektet er gjennomført i et prosjektsamarbeid mellom Mepex Consult og Hjellnes Consult i perioden januar mars 21. Mepex står som formell prosjektansvarlig overfor Norsk Industri. Foreløpig presentasjon av resultater ble fremlagt i et frokostseminar Norsk Industri avholdt 18. februar 21 i Oslo. Prosjektet har trukket veksler på et prosjekt som er gjennomført parallelt for Maskinentreprenørenes Forening (MEF) vedrørende avfallsstrømmer og prisutvikling for avfall i Norge for perioden 1995-29. Det har vært enighet mellom Norsk Industri og MEF om å kunne dele på grunnlagsmaterialet. Påfølgende tabell viser prosjektets hoveddeler med kort angivelse av metodegrunnlag for de ulike elementene. I hovedtrekk bygger analysen på tilgjengelig avfallsstatistikk, nye og tidligere markedsanalyser, kontakt med de aktuelle bransjer og andre kilder til informasjon, både skriftlig og gjennomførte intervjuer. Prosjektstruktur og metodegrunnlag for fremtidens avfallsstrømmer Prosjektdel Metode 1. Beskrive markedene, aktørene og Beskrive de ulike markedene som kan ha ulike dagens virkemidler. forutsetninger og rammevilkår for sin virksomhet. 2. Avfallsmengder 28, Bygger på data fra SSB sin statistikkbank for referansesituasjonen. 28 tall (ikke endelig). 3. Sammensetning av restavfall og Plukkanalyser for avfall og andre kilder som potensial for utnyttelse av beskriver sammensetning og effektivitet i dagens ressursene i avfallet. sorteringsløsninger. 4. Marked for materialgjenvinning. Priser materialgjenvinning fra ulike tilgjengelige 5. Marked for forbrenning med energiutnyttelse. 6. Fremskriving av samlet avfallsgenerering. 7. Analyse av faktorer som påvirker valg av løsninger i ulike markeder. 8. Etablering av scenarioer for fremtidig utvikling av avfallsmengdene og vurdering av resultater. 9. Vurdering av mulige markedstilpasninger og bruk av virkemidler. prisindekser i markedet. Oppdatert kartlegging av markedet, både for forbrenningsanlegg og priser for forbrenning fra anbud for husholdning og basert på opplysninger om næringsavfall fra private aktører. Rapporter, litteratur og websider. Bruk av ulik tilgjengelig statistikk, korrigert for 29 ut fra egne analyser. Analyse som delvis bygger på foreliggende rapporter, supplert med intervjuer med aktører i bransjen. Basert på de ulike aktivitetene skissert aktuelle scenarier for å avklare om det er et gap mellom norsk forbrenningskapasitet og den mengden som er tilgjengelig i Norge. Det foretas en vurdering av hvordan markedet kan møte utfordringen og hvordan ulike virkemidler kan påvirke balansen mellom materialgjenvinning og energiutnyttelse. 23.3.21 side 7/74

2. Overordnede rammevilkår og markedsbeskrivelse 2.1 Gjenvinning av avfall en viktig del av miljø- og energipolitikken 2.1.1 Nasjonale mål Det strategiske mål på avfallssektoren er å sørge for at skadene fra avfall på mennesker og naturmiljø blir så små som mulig. Avfallsproblemene skal løses gjennom virkemidler som sikrer en samfunnsøkonomisk god balanse mellom omfanget av avfall som genereres, og som gjenbrukes, gjenvinnes, forbrennes eller deponeres. Gjeldende nasjonale resultatmål fremgår av Prop. 1 S (29-21) om forslag til Miljøverndepartementets budsjett for 21. Resultatmål 1: Utviklinga i generert mengd avfall skal vere vesentleg lågare enn den økonomiske veksten. Resultatmål 2: Det blir teke sikte på at mengda avfall til gjenvinning skal vere om lag 75 pst. i 21 med ei vidare opptrapping til 8 pst., basert på at mengda avfall til gjenvinning skal aukast i tråd med det som er eit samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå. Resultatmål 3: Praktisk talt alt farleg avfall skal takast forsvarleg hand om og anten gå til gjenvinning eller vere sikra god nok nasjonal behandlingskapasitet. Genereringa av ulike typar farleg avfall skal reduserast innan 22 samanlikna med 25-nivå. Følgende dokumenter er beskrivende for norsk avfallspolitikk. St.meld. nr. 8 (1999-2), nr 24 (2-21) og nr. 26 (26-27) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand St.meld. nr.14 (26-27) Sammen for et giftfritt miljø forutsetninger for en tryggere fremtid (Kjemikaliemeldingen) St.meld. nr. 34 (26-27) Norsk klimapolitikk. Prop. 1 S (29-21) om forslag til Miljøverndepartementets budsjett for 21 Basel-konvensjonen om farlig avfall Rammedirektivet for avfall 28/98/EF 2.1.2 Gjenvinning er materialgjenvinning og energiutnyttelse I St meld 26 (26-27) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand heter det; Det overordnete målet med avfallspolitikken er å øke utnyttelsen av avfallet som en ressurs, samtidig som utslipp av klimagasser og miljøgifter fra avfallet minimeres. Regelverk, avgifter og andre virkemidler skal medvirke til at flere avfallsfraksjoner kan tas inn i kretsløpet og komme til nytte som råvarer. Det foreligger likevel ikke noe uttalt nasjonal målsetning om at materialgjenvinning på generelt grunnlag skal prioriteres høyere enn energiutnyttelse, men myndighetene har lagt til grunn at avfallshierarkiet er retningsgivende og der er materialgjenvinning rangert foran energiutnyttelse. Det heter videre at valg av løsninger skal baseres på samfunnsøkonomiske vurderinger ut fra lokale forhold. 23.3.21 side 8/74

Et viktig grunnlag for avfallspolitikken ble lagt rundt 199 med økt satsning på kildesortering og gjenvinning av avfall. Produsentansvarsordninger med fastsatte gjenvinningsmål for næringslivet for ulike avfallstyper ble etablert utover på 199-tallet og har utviklet seg trinnvis. Norge var tidlig ute med å etablere returordninger basert på produsentansvar som bygger på forskrift og/eller forhandlede avtaler mellom myndighetene og næringslivet. I disse avtaler som nå også bygger på gjeldende EUdirektiv, har myndighetene og næringslivet vært enige om å prioritere materialgjenvinning foran energiutnyttelse som en hovedregel. 2.1.3 Deponiavgift og deponiforbud I Norge ble det innført sluttbehandlingsavgifter for deponering og forbrenning i 1999 og i 23 startet vurderingene av et deponiforbud for nedbrytbart avfall. Fra 1. juli 29 ble det forbudt å deponere biologisk nedbrytbart avfall i Norge. Klif antok før innføring av forbudet at om lag 75 prosent av det nedbrytbare avfallet som tidligere ble deponert vil gå til energiutnyttelse og 25 prosent til materialgjenvinning. Det ble ikke vurdert nye virkemidler for å bidra til en slik utvikling, men at avgift til sluttbehandling og kravet om gjenvinningsmål i produsentansvarsordningene ville være tilstrekkelig. Etter at deponiforbundet kom, og det ble etablert egne ordninger med finansiering av fjernvarmeløsninger i kommunene, har mange kommuner og energiverk valgt å satse på forbrenningsanlegg for avfall. Når det gjelder materialgjenvinning har det ikke vært tilsvarende nye virkemidler, De eksisterende produsentansvarsordningene er videreført, men ingen nye vurdert. Tilskudd til materialgjenvinning blir da finansiert gjennom vederlag på produkter som settes ut på markedet. Disse ordningene administreres av de enkelte material- /returselskap. Videre ble det lansert en dispensasjonsordning fra forbudet mot deponering av nedbrytbart organisk avfall som skulle benyttes ved manglende behandlingskapasitet. Det første året har mange fått dispensasjon, men på grunn av god tilgang på alternativer til deponering, er Klif nå i ferd med å innskjerpe dispensasjonspraksisen. Sluttbehandlingsavgiften på forbrenning i Norge er direkte knyttet til målte forurensningsutslipp til luft. Eiere av forbrenningsanleggene og fjernvarmeanlegg avgiften fjernet i lys av at en lignende svensk forbrenningsavgift, som i Sverige kun gjelder for husholdningsavfall, er vedtatt fjernet fra 1. oktober 21. 23.3.21 side 9/74

2.2 Avfalls- og gjenvinningsmarkedet En analyse av fremtidens avfallsstrømmer må bygge på en god forståelse av markedet og hvordan markedet vil påvirkes av ulike rammevilkår. Følgende tabell gir en beskrivelse av ulike markedssegmenter, aktuelle markedsaktører og geografisk utstrekning. Oversikt over markedsaktører i avfallsmarkedet Markedsaktører Husholdningsavfall Næringsavfall Avfallsprodusent Privathusholdninger Alle typer off. og privat virksomhet Kommunale etater eller avfallsselskap, +interkommunale selskap Forvaltningsansvar Egenproduksjon av tjenester, tildeling basert på enerett eller kjøp i marked Konkurrerer med private aktører om innsamling og/eller behandling av avfall Private renovatører Gjenvinningsbransjen Material- og returselskap (emballasje, biler, elektrisk og elektronisk utstyr, mv) Eiere forbrenningsanlegg Utfører tjenester for kommunale enheter basert på off. anskaffelser Overtar utsortert avfall som skal til gjenvinning. Utfører også egen sortering og kvalitetskontroll. Offentlige anbud. Forvalter et produsentansvar og tilbyr normalt standard vilkår overfor kommunene Kjøper avfall i markedet enten gjennom enerettstildeling eller åpen anbudskonkurranse Selger tjenester til det private bedriftsmarked i åpen konkurranse. Har normalt en vertikal verdikjede for å sikre seg avfall fra kunde og håndtere avfallet fram til det er en råvare i markedet for avfallsbaserte materialer og energibærere. Produsentansvar tilpasset en markedsmodell for private gjenvinningsbedrifter med tilhørende vilkår Forhandler direkte med aktørene i gjenvinningsbransjen om tonnasjer, priser, varighet, mv. Noe på spotmarkedet. Energiselskap Meglere avfall og avfallseksportører Prosessindustri Deponieiere Interesseorganisasjoner og bransjeforeninger Kjøper energi fra forbrenningsanlegg som både er basert på avfall fra husholdninger og næringsliv. Kan også eie forbrenningsanlegg og fjernvarmenett og levere energi til store industrikunder, næringsliv og boliger. Kjøper og selger avfall til materialgjenvinning (papir, mv) eller energiutnyttelse (restavfall og RT-flis) Kjøper returbasert råstoff til egen produksjon eller avfall som energikilde, gjerne i form av foredlet avfallsbrensel (FAB) Mottar avfall fra både husholdninger og næringsliv til deponering. Har behov for å utvikle alternative virksomhet. Arbeider for bedre vilkår for avfallsbransjen under ett eller for spesifikke deler av bransjen. 23.3.21 side 1/74

Avfall og gjenvinningssektoren har blitt en stor næring i Norge. Bransjen står for betydelig verdiskapning og sysselsetting. Det er et stort antall aktører som har direkte tilknytning til avfallsbransjen og har sine interesser inn i avfallsstrømmene. En kartlegging fra Norsk Industri viser at bare i privat sektor er de1t 54 arbeidsplasser og 13 milliarder i omsetning i gjenvinningsbransjen. Det registreres økt konkurranse om ressursene i avfallet innenfor stadig mer velfungerende nasjonale og internasjonale konkurransemarkeder. Materialer fra avfall har over tid utviklet seg til i økende grad å bli en global handelsvare. Jern, metaller, papir og plast selges stort sett fritt over hele verden på samme måte som jomfruelig råstoff som malm, tømmer, olje osv. Det er etablert egne børser for returråstoff og det etableres internasjonale priser i markedene som kjøper og selger forholder seg til. Gjenvinningsmarkedet ble, som alle andre markeder, påvirket av finanskrisen. Det pågår en storstilt utbygging av forbrenningsanlegg for avfall i Norge parallelt med økt satsning på vannbåren fjernvarme i norske byer og tettsteder. Kapasiteten ved norske forbrenningsanlegg for restavfall ser ut til å bli fordoblet over en periode på 5 år. På kort sikt bidrar det til at Norge faktisk klarer å løse utfordringen med å følge opp et effektivt deponiforbud i praksis. Samtidig er det i Sverige en situasjon med overkapasitet som blant annet har resultert i økende eksport av avfall fra Norge til svenske forbrenningsanlegg. Økt konkurranse kombinert med økte energipriser har redusert behandlingskostnadene for restavfall betraktelig. Norge står dermed overfor en helt ny situasjon som i sterkere grad vil gjøre seg gjeldende i tiden som kommer. Ønske om økt utnyttelse av energien i avfallet til fjernvarme og prosessindustri bidrar nå til at det mest sannsynlig blir et betydelig gap mellom utbygd kapasitet og mengde restavfall tilgjengelig for norske forbrenningsanlegg. Det kan gi store utfordringer for forbrenningsanleggene å kompensere for et slikt gap. Det er sannsynlig at dette kan påvirke utviklingen innen materialgjenvinning negativt ved at råvarer som skulle gått til materialgjenvinnes forbrennes. Forbrenningsanleggenes utfordringer er knyttet til konkurransekraft, alternative energibærere og effektiv utnyttelse av produsert energi. 2.3 Internasjonale og nasjonale rammebetingelser Mye av norsk avfall- og gjenvinningspolitikk utvikles innenfor rammen av en felles miljøpolitikk innenfor EU og EØS-landene. EU har vedtatt et rammedirektiv for avfall i 28 som skal implementeres i norsk regelverk i løpet av 21. Det viktigste signalet i det nye direktivet er skarpere fokus og økt bruk av virkemidler for å sikre utsortering og gjenvinning av ulike råstoff, samt at nasjonene skal ha en forpliktende plan avfallsreduksjon, dvs. å forebygge at avfall oppstår. Viktige elementer i rammedirektivet er gjengitt i det følgende: Avfallshierarkiet skal inn i nasjonalt lovverk. Forbrenningsanlegg godkjennes som gjenvinningsanlegg om energieffektiviteten er høyere enn 6 % (65 % for nye anlegg med tillatelse etter 31.12.28). Krav om i det minste separat innsamling for papir, plast, metall, glass innen 215. 23.3.21 side 11/74

Krav om minst 5 % gjenbruk og materialgjenvinning for husholdningsavfall av de samme fraksjoner innen 22. Krav om minst 7 % materialgjenvinning av avfall fra byggebransjen Program for avfallsforebygging skal etableres innen 12. desember 213. Klif har sendt et forslag til MD om hvordan det nye direktivet skal implementeres, og signalene så langt er at Norge allerede er på god vei til å møte mange av kravene. Det kan være grunnlag for å se nøyere på grunnlaget for implementering av rammedirektivet utfordringene i lys av forventet negativ utviklingen i markedet hvor materialgjenvinning. Regjeringen arbeider med å utforme en nasjonal plan for å oppfylle målet i Stortingets klimaforlik innen 22. Klif fremla i februar forslag til rapport (Klimakur 22) som skisserer aktuelle tiltak. For avfallssektoren vurderes det i denne rapporten økt materialgjenvinning av avfall. Materialgjenvinning av plast blir spesielt fremhevet som et viktig klimatiltak. Et forslag om 4 % materialgjenvinning av all plast lanseres i rapporten da det har en positiv klimaeffekt. En utfordring er at gevinsten av gjenvinning i liten grad synliggjøres i de nasjonale regnskapene. Det er et dilemma at de nasjonale klimaregnskapene ikke er tilpasset materialgjenvinning som et klimatiltak med globalt perspektiv. Det forventes en økt satsning på fornybar energi i Norge. I mange henseende kan avfall være bioenergi, for eksempel rent trevirke, halm etc. og inngår således i satsingen på fornybar energi. Energi produsert fra blandet restavfall har ca. 5 % fossil opprinnelse og er ikke biobrensel, samtidig som det er en begrenset ressurs som ikke passer inn i videre satsning på fornybar energi. Rammevilkårene for utvikling av biogass som fornybar energi er et område hvor det ikke er iverksatt effektive virkemidler. Det er også skapt usikkerhet om det vil bli avgiftsfritak for bruk av biogass i samferdselssektoren. Med bakgrunn i den økende kampen om ressursene og noe manglende samsvar mellom mål og virkemidler i avfallspolitikken har mange etterlyst en ny og oppdatert gjennomgang av avfallspolitikken. 23.3.21 side 12/74

3. Avfallsmengder og sammensetning 28 3.1 Avfall fra husholdninger 3.1.1 Mengde og sammensetning Mengden husholdningsavfall er nær doblet fra 1995-28. Mengden i 28 var på ca. 2,2 mill tonn. Det inkluderer total mengde, også det som leveres kommunale gjenvinningsstasjoner. Det foreligger ikke tall for 29, men basert på innhentede opplysninger fra kommuner og IKS-er som representerer omtrent 1/3 av befolkningen har vi anslått en nedgang på 2,9 prosent i 29. Det omtales i kapittel 6 og 8. 2 5 Husholdningsavfall 1995-28 Kilde: SSB / å r n to 1 2 15 1 5 Mengder i 1 tonn/år Statistisk Sentralbyrå (SSB) har utviklet et avfallsregnskap for avfall fra husholdninger som kombinerer statistiske oppgaver og informasjon om avfallets sammensetning. Påfølgende figur viser de siste tallene fra 27 som inkluderer både det som kildesorteres og det som finnes igjen i restavfallet. Det fremgår at matavfall (våtorganisk avfall) og papir er de to største avfallskategoriene fra husholdningene og utgjør over 5 vektprosent. Treavfall og metall utgjør henholdsvis 17 % og 11 %, men det leveres i hovedsak til de kommunale gjenvinningsstasjoner. Andelen plast oppgis til 7 %. 23.3.21 side 13/74

Andre materialer 9 % Slam % Betong % Våtorganisk avfall 26 % Farlig avfall 1 % Tekstil 2 % Treavfall 17 % Husholdningsavfall 27 Kilde: SSB Papir 23 % Metall 11 % Glass 4 % Plast 7 % Gummi % Teoretisk sett er mesteparten av avfallet fra husholdninger brennbart avfall. Samlet mengde brennbart husholdningsavfall utgjorde i 27 ca 1,7 mill tonn, som inkluderer papir, plast, tekstil, treavfall, våtorganisk og 5 % av annet avfall. Tilsvarende er en stor andel av avfallet biologisk nedbrytbart avfall ut fra et perspektiv med deponering over lang tid. Samlet mengde utgjorde i 27 ca 1,45 mill tonn som inkluderer papir, treavfall, våtorganisk, 2 % av tekstiler og 2 % av annet avfall. 3.1.2 Håndtering husholdningsavfall Figuren viser hvor mye av husholdningsavfall som ble utsortert til gjenvinning og hvilken behandling resten fikk i 28. Håndtering husholdningsavfall 28 Annen håndtering 1 % Kilde: SSB Forbrent 37 % Utsortert 44 % Deponert 18 % 23.3.21 side 14/74

Mengden husholdningsavfall til deponering i 28 utgjorde 372 tonn. Figuren nedenfor viser hvordan mengden utsortert og gjenvunnet husholdningsavfall 28 fordeler seg på ulike materialtyper. Her er mengdene fra gjenvinningsstasjonene inkludert. Utsortert fra husholdningsavfall 28 Tekstiler 1 % Park- og hage 13 % Farlig avfall 2 % Kilde: SSB Papir 31 % Annet 4 % Tre 16 % våtorganisk 16 % EE-avfall 5 % Glass 4 % Plast 2 % Metall 6 % Noen utvalgte mengder som utsorteres fra husholdningsavfall framgår av tabellen. Husholdningsavfall levert til materialgjenvinning i 28 (SSB) Strømmer Mengde Disponeringsform Papir/ Papp/kartong 335 Materialgjenvinning Våtorganisk avfall 172 Kompostering/biogass Hageavfall 14 Kompostering Trevirke 176 Energiutnyttelse Plast 18 Ca. 6 % materialgjenvinning 3.2 Næringsavfall 3.2.1 Mengde og sammensetning Næringsavfallsmengdene er hentet fra SSBs avfallsregnskap. Mengdene er beheftet med stor usikkerhet. Det er også en stor ulempe ved bruken av SSBs tallmateriale at postene annen/uspesifisert er store både ved fordeling på materialer og ved fordeling på avfallshåndtering. 23.3.21 side 15/74

/ å r n to 1 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Næringsavfall 1995-28 Kilde: SSB Mengder i 1 tonn/år Fordeling på aktuelle næringsgrupper er vist i figuren nedenfor. Jord-, skogbruk og fiske 2 % Næringsavfall sektorfordelt 28 Kilde: SSB Bergverk og utvinning 3 % Annen eller uspesifisert næring 11 % Tjenesteytende næringer 21 % Bygge- og anleggsvirksom het 17 % Industri 46 % Kraft-og vannforsyning % De største sektorene, industri (4 mill tonn), BA-virksomhet (1,5 mill tonn) og tjenesteytende næring (1,8 mill tonn) utgjorde 84 % av næringsavfallet i 27. Avfallsregnskapet gir også en fordeling av næringsavfallsmengdene fordelt etter kategori. Samlet mengde våtorganisk til alle behandlingsformer var 1,2 mill tonn, papir,8 mill tonn og treavfall 1,2 mill tonn. Det utgjorde 37 % av næringsavfallet i 27. Andelen andre materialer (1,5 mill tonn) utgjorde 18 % av totalmengden næringsavfall. 23.3.21 side 16/74

Slam 5 % Betong 1 % Andre materialer 18 % Næringsavfall 27 Farlig avfall 12 % Kilde: SSB Papir 9 % Metall 1 % Plast 4 % Gummi % Glass Treavfall 3 % 14 % Tekstil 1 % Våtorganisk avfall 14 % Brennbart avfall i næringsavfallet utgjorde i 27 ca 4,4 mill tonn. Da har vi regnet inn fraksjonene papir, plast, tekstil, treavfall, våtorganisk og 5 % av annet avfall. Slam er ikke medregnet. Det inkluderer også de mengdene som i dag materialgjenvinnes. Biologisk nedbrytbart næringsavfall utgjorde i 27 ca 3,6 mill tonn. Da har vi regnet inn fraksjonene papir, treavfall, våtorganisk, 2 % av tekstiler og 2 % av annet avfall. Slam inngår ikke i dette tallet. 3.2.2 Håndtering av næringsavfall I figuren nedenfor er det vist hvorledes næringsavfallet håndteres. Andelen annen/uspesifisert utgjør hele 1,5 mill tonn (18 %) og gjør det vanskelig å vurdere hvilke avfallsmengder som i realiteten er tilgjengelig for andre håndteringsmåter. Annen behandling, uspesifisert 18 % Håndtering næringsavfall 28 Annen sluttbehandling 2 % Forbrenning uten energiutnyttelse 3 % Kilde: Beregnet på basis av SSB Deponering 2 % Materialgjenvinning 34 % Fyllmasse, dekkmasse 7 % Kompostering 2 % Energiutnyttelse 14 % 23.3.21 side 17/74

3.3 Avfallsmengder i alt 3.3.1 Mengde og sammensetning Totale avfallsmengder har økt fra 7,3 mill tonn i 1995 til 1,9 mill tonn i 28. Som vist tidligere er andelen husholdningsavfall 2,2 mill tonn i 28. 12 Avfallsmengder i alt 1995-28 Kilde: SSB / å r n to 1 1 8 6 4 2 Mengder i 1 tonn/år Avfallssammensetning 28 er vist i neste figur. 23.3.21 side 18/74

3.3.2 Avfallshåndtering Figuren viser håndtering av totale avfallsmengder 28. Mengde levert til gjenvinning (material og energi) utgjør i følge SSB-tall 6 % av totalmengdene. Hvordan mengden til annen behandling/uspesifisert vurderes vil påvirke den totale gjenvinningsgrad, jf nasjonale mål på 75 % gjenvinning, økende til 8 % gjenvinning. Annen behandling, uspesifisert 15 % Annen sluttbehandling 2 % Forbrenning uten energi - utnyttelse 4 % Fyllmasse og dekkmasse 5 % Håndtering avfall i alt 28 Kilde: SSB Deponering 19 % Materialgjenvinning 32 % Energiutnyttelse 19 % Biologisk behandling 4 % Av dette utgjør materialgjenvinning 3,4 mill tonn, forbrenning (med og uten energiutnyttelse) 2,5 mill tonn og deponering 2,1 mill tonn. Mengden annen behandling/uspesifisert utgjør hele 1,6 mill tonn (15 %). Påfølgende figur viser materialregnskap for noen utvalgte materialer fordelt på disponeringsform. Materialregnskap Norge 27 (SSB) 12 1 tonn 1 8 6 4 2 Deponering Forbrenning Materialgjenvinning Metall Papir Plast Glass 23.3.21 side 19/74

De største mengdene som ble utsortert fra avfall i 28 framgår av tabellen. Mengde utsortert avfall levert gjenvinning i 28 fordelt på hovedgruppe (SSB) Strømmer Mengde Disponeringsform tonn Metall 1 35 Materialgjenvinning Papir/ Papp/kartong 683 Materialgjenvinning Våtorganisk 56 Kompostering/biogass Trevirke 376 Energiutnyttelse 3.4 Sammensetning restavfall og potensial for økt gjenvinning 3.4.1 Husholdningsavfall I norske kommuner gjennomføres ofte analyser av avfallets sammensetning for å få informasjon om hvor effektive systemene for kildesortering faktisk er. Denne type analyser følger i hovedtrekk foreliggende standardiserte metoder og er anerkjent som et verktøy for å beregne hvilke materialer som havner i restavfallet. Mepex Consult og Hjellnes Consult har gjennomført mange slike analyser, noe som også gir en forståelse for de kvalitetsmessige utfordringer som kan ligge i å utnytte materialene. SSB har samlet inn og analysert ulike plukkanalyser for avfall, og på det grunnlag foretatt en estimering av materialfordelingen i husholdningsavfallet i Norge. Resultatene foreligger i en upublisert rapport fra SSB (Skullerud 21). Påfølgende tabell viser resultatene fra SSB sin rapport og gjelder i gjennomsnitt for de kommuner som undersøkelsene dekker (36 kommuner eller kommunalt eid avfallsselskap). Gjennomsnittlig sammensetning restavfall husholdninger i Norge (SSB) Uten kildesort. matavfall (SSB) Med kildesort. matavfall (SSB) Variasjonsbredde Totalt i % (SSB) Matavfall 38,9 21,1 15-52 Papir/papp 2,2 13,7 8-3 Plast 1,7 19,4 9-3 Glass 3,7 3,7 1-7 Metall 2,3 4,1 1-7 Tekstil 3,7 6,2 3-1 Farlig avfall, inkl EE 1,6 1,7 1-4,4 Hage/park 5,3 2,4 1-12 Annet brennbart 1,1 22,1 7-3 Annet ikke brennbart 3,5 5,6 1-1 SUM 1 1-23.3.21 side 2/74

Restavfallet inneholder i stor grad materialer som teoretisk sett kan utsorteres og materialgjenvinnes. Dersom alle innbyggere hadde fulgt anvisningene for kildesortering hver dag kunne restavfallsmengden fra husholdninger sannsynligvis vært redusert med 5 vektprosent. I Stavangerregionen vurderer IVAR IKS mulighetene for å etablere et sentralt sorteringsanlegg for restavfall for i første rekke å ta ut plast, metall og noe papp/papir. I den sammenheng ble det vurdert som realistisk med en utsortering av ca. 2 vektprosent av inngående restavfall til materialgjenvinning. Det inkluderte da ca. 1/3 næringsavfall i samme anlegg som har noe høyere innhold av papp og plastfolie. SSB har ut fra avfallsstatistikken og plukkanalysene satt opp et avfallsregnskap per materialtype for å beregne nasjonale resultater for utsortering og materialgjenvinning av ulike materialer. Det fremgår blant annet av det kun er 32 % av matavfallet som faktisk utsorteres, selv om 6 % av innbyggerne har et tilbud. Videre er det 64 % av papiret som utsorteres selv om de aller fleste kommuner har et godt tilbud for sortering av papp og papir. 3.4.2 Næringsavfall Det gjennomføres i liten grad tilsvarende systematiske analyser av avfall fra ulike deler av næringslivet. Mepex Consult gjennomførte for Avfall Norge og NVE et prosjekt i 26 for å beregne sammensetning av avfallet som sendes til energiutnyttelse i Norge og hvor stor andel som hadde fossil opprinnelse. Det ble i den forbindelse gjennomført flere avfallsanalyser av næringsavfall. En hovedstruktur med anlegg for mottak og enkel maskinell sortering av næringsavfall dominerer i Norge. Næringsavfall som inneholder mye matavfall tas ikke inn på denne type enkle anlegg, men sendes rett til forbrenning. På denne type sorteringsanlegg er hovedoppgaven i dag å fjerne ikke brennbart avfall før resten sendes til forbrenning med energiutnyttelse. I en markedsanalyse utført for Veolia for noen år siden fremgikk det at sorteringsgraden ofte lå rundt 1-2 % av inngående mengde. Ny markedsinformasjon viser at det tallet heller er redusert enn økt. Tabell viser noen hovedtyper avfall ut fra en undersøkelse for Avfall Norge/NVE (Mepex 26) Utvalgte avfallstyper i restavfall fra næringsliv (vekt-%) Mepex 26 Sortert næringsavfall Usortert næringsavfall Gjenvinningsstasjon Matavfall 5,6 33,2 1,2 Papir/papp 28,3 21,3 29,3 Plastemballasje 8 15,7 2,8 Annen plast 13,4 2,2 8,1 23.3.21 side 21/74

3.4.3 Avfall er ikke fornybar bioenergi Det fremgår at forbrenning av restavfall med energiutnyttelse baserer seg på en blanding av ulike materialer. I restavfall fra husholdninger kan det være 25-5 % matavfall som gir lite bidrag til energiproduksjon ved forbrenning. Restavfallet vil også inneholde plast, papir, metall, glass som kan gjenvinnes. Det finnes også stein, gips og andre ikke brennbare materialer og en del farlig avfall og elektronisk avfall som ikke er sortert ut. Det synes å være en stor misforståelse når en slik blanding av avfall fremstilles som fornybar bioenergi. I et prosjekt utført for Avfall Norge og NVE (Mepex 26) fremgår det at om lag 5 % av energiinnholdet i alt restavfall til forbrenning i Norge er fra plast, gummi og tekstiler med fossil opprinnelse. Tabellen viser hovedresultat med variasjonsintervall. Nøkkeltall fra prosjektet er at 2 vektprosent av avfallet har fossil opprinnelse og det representerer 5 % i forhold til energipotensial ut fra brennverdi. Fornybar og fossil andel av avfall til forbrenning (Mepex 26) Avfallsinndeling Mengdefordeling Vekt-% Energifordeling % Fornybar andel 65-72 46-53 Fossil andel 19-24 47-54 Inert andel 9-11 23.3.21 side 22/74

4. Markedet for materialgjenvinning 4.1 Generelt Prisutvikling i markedene for avfallsbaserte materialer og avfallsbasert brensel vil være den viktigste faktoren som påvirker avfallsstrømmene og hvilke løsninger som fremstår som mest lønnsomme. Det er utbygd en infrastruktur omfattende for innsamling, sortering, gjenvinning og sluttbehandling av avfall. Mye av denne strukturen medfører en viss stabilitet i avfallsstrømmene selv om det er prissvinginger i markedet. Når det gjelder beslutninger om ytterligere investeringer i infrastruktur vil det i stor grad være avhengig av forventet utvikling av priser i markedet. I dette kapittel har vi i hovedsak sett på historiske tall som grunnlag for å forstå hvordan markedsprisene kan svinge og hvordan det påvirker prisfastsettelse oppstrøms i verdikjeden. Følgende konklusjoner oppsummeres: Prisene svinger og følger internasjonale konjunkturer Generelt var det prisstigning i de fleste markeder fra 25-28 Det skjedde en kraftig korreksjon av prisene i november 28 med nedgang på 5 % eller mer og som representerer nivået fra 24-25 som var mer normalt. Avfallsbesitter ble i begrenset grad berørt av prisendringene Det forventes at prisene trinnvis øker, men vil i lang tid være på et lavere nivå enn før finanskrisen Nyetableringer og investeringer i sorteringsanlegg for materialgjenvinning stoppet opp pga. usikkerheten i markedet, men det er signaler på at det er noe bevegelse i markedet. 4.1.1 Markedet for avfallbaserte materialer Markedet for avfallsbaserte materialer har lange tradisjoner i Norge. Særlig gjelder dette for papir/papp, metaller og matavfall. For fiberfraksjoner og metaller er disse materialene viktige innsatsfaktor i den norske industrien prosessindustrien som papirindustrien, støperiene, metallprodusentene og stålverk. Prosessindustrien kjøper slikt råstoff i Norge og i det internasjonale markedet, fordi avfallsbaserte materialer er internasjonale handelsvarer. Begrensede volumer i Norge bidrar lite til det globale bildet av tilbud og etterspørsel og de norske aktørene må innrette seg etter internasjonale priser. Internasjonale priser følger de generelle svingninger i verdensøkonomien. 23.3.21 side 23/74

Figuren for bølgepapp viser betydelige endringer i perioden 25 29. Figuren er basert på prisen i desember i de enkelte år. Slike illustrasjoner for andre materialer viser det samme mønster med økte markedspriser frem mot 28, deretter et kraftig prisfall og først en begynnende økning mot slutten av 29. 4.1.2 Prisfastsettelse og aktuelle indekser Pris på avfallsbaserte materialer følger ofte prisvariasjoner for jomfruelige materialer. Følgende figur basert på data fra Steel Business Briefing illustrerer dette. Slike sammenhenger mellom jomfruelige og avfallsbaserte materialer innebærer at avfallsbransjen i noen grad bruker ulike indekser i forbindelse med prisfastsettelse. En gitt spesifikasjon for en utsortert fraksjon kan eksempelvis være priset som en gitt prosent av en gitt indeks for pris på jomfruelig materiale. Bruk av indeks vil dermed bidra til 23.3.21 side 24/74

løpende regulering av kontraktens priser i samsvar med endring av pris på jomfruelige materialer. Når det gjelder plast er sammenhengen mellom råolje, jomfruelig plast og resirkulert plast ofte ikke så tydelig, men med en viss korrelasjon. 4.1.3 Betydning av produsentansvar I Norge er det etablert produsentansvarsordninger for avfall på en rekke produktområder. Følgende kan nevnes; Batterier Brunt papir/fiber Dekk Glassemballasje Elektrisk og elektroniske produkter (EE) Metallemballasje Plastemballasje Bilvrak Emballasjekartong PCB-holdige isolerglassruter Drikkekartong Gjennom slike ordninger forplikter de ulike parter i næringslivet (produsent og handel) seg til å oppnå definerte gjenvinningsmål for de aktuelle produkter og materialer avtalene omfatter. Kostnadene forbundet med dette finansieres gjennom vederlag på det enkelte produktet som settes ut på markedet. De forskjellige material- og returselskaper forvalter vederlaget og bidrar gjennom økonomiske virkemidler og andre virkemidler til måloppnåelse. Produsentansvarsordningene skal sikre at gjenvinning skjer i uavhengig av markedspris. Det innebærer at prisen på avfallsbasert materiale i begrenset grad påvirker graden av gjenvinning. Garantien er at gjenvinning skjer uansett. 23.3.21 side 25/74

4.2 Papir og papp 4.2.1 Pris avsvertingskvaliteter Påfølgende figur for sortert brukte trykksaker viser prisen for papir levert papirfabrikk i det tyske marked. Priskurven er ikke justert for inflasjon i perioden. Figuren viser en trend med ingen økning i prisene, heller en svak nedgang fra 2-29. Mye av denne kvaliteten hentes gjennom papirinnsamlingen fra husholdninger. Det er i perioden skjedd en utvikling av papirsorteringsanlegg både for å effektivisere håndteringen og kunne levere riktig kvalitet til norske fabrikker. Prisene i anbudskonkurranser i kommunene har ofte ligget på +/- 1 kr/tonn litt avhengig av hvor man er i landet. Det betyr at kildesortering papir ikke direkte gir en inntekt til kommunene, men redusere kostnadene til behandling av restavfall. 23.3.21 side 26/74

4.2.2 Pris brun fiber - bølgepapp Figuren viser samme mønster for bølgepapp som for trykksaker. Prisen gikk fra 8 til 4 /tonn i løpet av kort tid i 28. Norsk Resy som ivaretar produsentansvaret i Norge tilbyr markedet en garantert minstepris på 42 kr/tonn, samt et transporttilskudd. Ved utgangen av 28 slo dette systemet inn med full tyngde og representerte en viktig sikkerhet for aktørene. På den måten kunne de fleste private avfallsselskapene opprettholde kildesortering av papp hos sine kunder og unngå å foreta de store prisjusteringene. Tilbudet om gratis henting har i stor grad vært opprettholdt ute hos kundene. 4.3 Plastemballasje Returbaserte plastmaterialer er en internasjonal vare. Prisene påvirkes av pris på jomfruelig vare og den økonomiske utviklingen. Figuren viser indeks for prisutvikling 26 29 for PELD (folieplast polyetylen low density) som jomfruelig vare og som avfallsplast. Underliggende priser er hentet fra det europeiske markedet. 23.3.21 side 27/74

), 1 = 6 (2 k s e d In 1,2 1,,8,6,4,2, Prisindeks PELD 26-29 26 27 28 29 Jomfruelig PELD Avfallsplast PELD Prisen på returbasert plast av forskjellige spesifikasjoner varierer innenfor vide grenser. Den påfølgende figuren viser prisutviklingen for sortert avfallsplast levert forhandler i England. Priskurvene er ikke justert for inflasjon i perioden. Figuren viser en trend med relativt stabile priser fram mot midten av 28. Vi kjenner igjen forløpet fra mange andre materialer med et dramatisk fall i prisene i siste halvdel av 28. Prisene synes å være på vei tilbake til nivået før finanskrisen. n to / 25 2 15 1 5 Avfallsplast levert forhandler i UK 26-21 Kilde: LetsRecycle.com HDPE 8/2 LPDE 95/5 PET bottles Clear PET bottles Coloured Grønt Punkt Norge AS (GPN) sikrer finansiering av returordningene for plastemballasje gjennom vederlag innkrevd fra importører, produsenter, pakkere og fyllere. I tillegg drifter Grønt Punkt Norge AS innsamling og gjenvinning av plastemballasje og ivaretar på denne måten emballasjekjedens produsentansvar i Norge. 23.3.21 side 28/74

GPN tilbyr kommunene en garantert pris på 11 kr/tonn hentet hos avtaleparten. Innsamling av plastemballasje fra privat og offentlig næringsliv reguleres i egne innsamlings- og avsetningsavtaler for plastemballasje fra næringslivet. Det er knyttet spesifikasjoner og kvalitetskrav til avtalene. GPN sikrer på denne måten at kommuner, avfallsselskaper og private aktører kan opprettholde kildesortering av plast og være sikret avsetning av innsamlet vare. 4.4 Matavfall Innsamling og anvendelse av matavfall til dyrefôr er gjennom et stadig strengere regelverk i praksis uaktuelt. Komposteringsanleggene tar fortsatt i mot matavfall fra husholdning og næring og produserer kompost. Kvaliteten på ferdig kompost har vært sterkt varierende, men det har mange steder skjedd en meget positiv utvikling. Dette slår ut på markedsmulighetene og oppnådde i priser for sluttproduktet. God kvalitetssikret kompost kan omsettes for 2 kr/tonn. Tekniske problemer, spesielt luktproblemer, har etter hvert begrenset utviklingen av komposteringsanleggene. Fra rundt 25 ble teknologien med anaerob behandling og biogassproduksjon basert på rent matavfall kommersielt tilgjengelig i Norge. Biogassteknologien utvikles fortsatt, og er i dag det dominerende alternativ ved vurdering av nye (større) anlegg for matavfall. Mottaksprisen ( gate fee ) for kommunale anlegg basert på selvkost skal gjenspeile den reelle behandlingskostnaden. Prisen har de siste årene vært relativt stabil, og variert mellom 6 kr/tonn og 1.2 kr/tonn avfall avhengig av energiinnhold (gasspotensial) og graden av emballering og dermed behov for forbehandling. De siste par årene har behandling av næringsavfallet møtt sterk konkurranse blant annet fra Danmark og Sverige, noe som har resultert i reduserte priser på behandling. Prisen for leveranse til enkelte anlegg i Sverige kan være ned mot 6 prosent av kostnaden ved norske anlegg. Normalt høyere transportkostnad til Sverige reduserer denne forskjellen noe. Den økte konkurransen kombinert med fallende avfallsmengder har dermed ført til redusert pris for levering av matavfall til biogassanlegg. I dagens marked er normal pris som oppnås for mottak av matavfall til produksjon av biosubstrat i størrelsesorden 75 kr/tonn. Substratet leveres da gratis videre til biogassproduksjon i Danmark. 23.3.21 side 29/74

Markedspriser behandling (29-21) Inkl SbA -ekskl mva n to k r/ 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Norge Sverige Figuren viser prisnivå for biologisk behandling av organisk materiale. Selv om prisene er redusert i løpet av de seneste årene, er likevel prisene i dag høyere enn prisen på forbrenning av tilsvarende avfall. Dette kan påvirke fremtidige valg av løsning, også i forhold til forbrenning med energiutnyttelse. 23.3.21 side 3/74

5. Markedet for avfall til energiutnyttelse 5.1 Kapasitetsutvikling Norge Det er foretatt en oppdatert vurdering av utviklingen av forbrenningskapasitet for restavfall i Norge. Den bygger på tidligere prosjekter, men er oppdatert ut fra den siste tilgjengelige informasjon, spesielt for de prosjekter hvor det ikke foreligger endelig budsjettvedtak om realisering av utbyggingsplaner. Det foreligger en rekke anslag i tidligere rapporter. Det har ofte vært presentert en god blanding av mer eller mindre realistiske planer. Tabell under viser de norske anleggene som er i drift og utnytter brennbart restavfall. Samlet kapasitet for disse anleggene er per mars 21 summert til 1 395 tonn per år. Driftstiden for de fleste anleggene ligger på over 8 timer per år. Det er et visst potensial for å driftsoptimalisere anleggene og iverksette tiltak som kan bidra til noe høyere kapasitet. Det er forsiktig antatt en økning av kapasitet på 2. tonn/år. Det er kun Viken i Oslo som stenger fjernvarmeleveransene om sommeren. Det anlegget baserer seg på fluidized bed teknologi. Det er kun BioEl i Norge som benytter tilsvarende teknologi. Norske anlegg for energiutnyttelse av restavfall i drift per mars 21 (Mepex 21) Anlegg Kommunale eide anlegg (mest fjernvarme) Energigjenvinningsetaten, Klemetsrud Energigjenvinningsetaten, Brobekk Frevar Trondheim Energi Fjernvarme Tafjord kraft Hallingdal Renovasjon, Kleivi Senja Avfallsselskap BIR Avfallsenergi (m/ny linje fra primo 21) Nordmøre Energigjenvinning Forus Energigjenvinning Privat eid anlegg (mest industri) Norcem, Brevik Hafslund Miljøvarme, Grorud Varmesentral Hafslund Miljøvarme, BioEl Hurum Energigjenvinning, Daymio *) Østfold Energi, Sarpsborg energigjenvinning Finnmark Miljøvarme (3 anlegg) Energos, Norsk Varme og Energi, Nærbø Østfold Energi Hafslund Miljøenergi (startet desember 29) *) Hurum Energigjenvinning har midlertidig stoppet forbrenningsanlegget Sted Oslo Oslo Fredrikstad Trondheim Ålesund Ål Senja Bergen Averøy Sandnes Brevik Oslo Fredrikstad Tofte Sarpsborg Alta Ranheim Nærbø Rakkestad Sarpsborg 23.3.21 side 31/74

Norske anlegg for energiutnyttelse av restavfall under utbygging (Mepex 21) Anlegg Tonnasje 21 Tonnasje 211 Tonnasje 212 Ny linje Klemetsrud, Oslo 8 16 Returkraft, Kristiansand 6 12 12 Eidsiva Energi, Hamar 4 8 Norcem Kjøpsvik (sammenslått i over) 25 25 25 SUM 85 265 385 Når det gjelder Heidelberg Cement sitt anlegg i Kjøpsvik er det inngått avtale med Veolia Miljø om levering av brensel, men det er noe usikkert om når anlegget står klart. Norske anlegg for energiutnyttelse av restavfall planlagt uten endelig vedtak Anlegg Tonnasje 211 Tonnasje 212 Tonnasje 213 Forus Energigjenvinning, Sandnes 6 6 Troms Kraft, Tromsø 6 6 Daimyo, Gjøvik 75 75 Hafslund Miljøvarme, Slagen 6 6 IRIS Salten IKS, Bodø 6 6 Norske Skog Follum, Hønefoss 1 SUM 265 365 Endelig vedtak om utvidelse av Forus anlegget utenfor Stavanger kan bli avklart før påske 21. Basert på de signaler som foreligger er det sannsynlig at det blir fattet et vedtak om utbygging. Det er i det videre lagt til grunn at dette anlegget blir bygget. Det kan gis ulik vurdering av de øvrige prosjektene og hvor sannsynlig det er at de blir realisert. Markedssituasjon for avfall kan være avgjørende. I Nord Norge har man meget begrenset kapasitet i dag og man er helt avhengig av eksport til Sverige og anleggene i Kiruna og Umeå. Det eksisterer i tillegg en del andre planer som ikke er tatt med da de oppleves mer usikre i dagens situasjon eller fordi planleggingen ikke har kommet så langt. 23.3.21 side 32/74

Kapasitetsutvikling forbrenning restavfall i Norge 2 5 2 Planlagt -ikke endelig vedtak Under etablering Utbygd kapasitet 1 5 tonn 1 5 28 29 21 2 11 2 12 2 13 Basert på denne oversikten kan følgende nøkkeltall for kapasiteten i 213 legges til grunn 1 415 tonn/år - Kapasitet dagens anlegg/linjer 1 86 tonn/år - Ny kapasitet som blir realisert 2 215 tonn/år - Mulig kapasitet med realistiske planer Mengden restavfall som vil oppstå i Norge og som trenger forbrenningskapasitet, vil påvirkes av flere forhold og er analysert nærmere i kapittel 8. 5.2 Kapasitetsutvikling Sverige - overskudd Det er utarbeidet flere rapporter som viser utviklingen av forbrenningskapasitet i Sverige og angir hvilke regioner hvor det er overkapasitet. Profu (Sundberg 29) har utarbeidet en rapport for Avfall Norge som analyserer kapasitetsutviklingen i både Sverige og Norge. Analysen viser at dagens kapasitet i Sverige på ca. 4,7 mill tonn restavfall, allerede dekker behovet for brennbart avfall i Sverige isolert sett, men videre utbygging av kapasitet fortsetter selv om det i fremtiden vil forutsette import av avfall. Det oppleves økende behov for import av avfall til Sverige for å dekke kapasiteten i 21. Ut fra forventet vekst i avfallsmengdene har Profu kommet fram til at det vil være behov for import av restavfall til Sverige på mellom,6-1,4 mill tonn i 215, avhengig av hvor mange av foreliggende planer som realiseres. Rapporten påpeker forskjeller mellom svenske og norske forutsetninger for energiutnyttelse av avfall i fjernvarmesystemer. Forfatteren hevder i rapporten at i et slikt perspektiv kan eksport fra Norge til Sverige være en fordel for begge landene. Videre understrekes at svenske anlegg vil være konkurransedyktige, selv om man inkluderer lang veitransport. 23.3.21 side 33/74

5.3 Eksport av restavfall 29 5.3.1 Eksport av søknadspliktig avfall fra Norge Klif er myndighet i forbindelse med import / eksport av avfall. Følgende figur er basert på rapporterte tall i samsvar med Baselkonvensjonens krav og foreløpige tall fra Klif bearbeidet av oss. Tallene for 28 omfatter all eksport av avfall, ikke bare restavfall til energiutnyttelse. Tallene inkluderer også i stor grad av avfallsflis selv om det ikke er søknadspliktig. Søknadsmengden registrert hos Klif økte betydelig i 29 Dette samsvarer med andre observasjoner som tyder på betydelig økt eksport av avfall til energiutnyttelse i Sverige i 29. Rapporterte mengder for 29 foreligger ikke. Rapporteringstidspunkt til Klif er 1. februar. Mepex har på oppdrag for Grønt Punkt Norge gjennomført en oppdatert undersøkelse av eksport av restavfall til energiutnyttelse i utlandet for 29. Det er basert på intervju og mailkorrespondanse med de aktuelle aktører som utfører eksport. Det er gjennomført etter tilsvarende mønster som tidligere år. Påfølgende figur viser denne utviklingen og hvor det skilles mellom avfall fra næringsliv og husholdningen. 23.3.21 side 34/74

1 tonn/år 45 4 35 3 25 2 15 1 5 Eksport av restavfall fra Norge til energiutnyttelse i Sverige Næring Husholdning 25 26 27 28 29 Kilde: Mepex 21 Det framgår at eksporten av restavfall til energiutnyttelse i 29 utgjorde omkring 4. tonn/år og det representerte en økning på nærmere 1% i forhold til 28. Sammenligner vi Mepex tallene fra 28 med de offiselle tallene fra Klif er det bra samsvar når man tar ut eksport av avfallsflis som ligger på ca. 2. tonn/år. 5.3.2 Import til Sverige Følgende figur er basert på opplysninger fra det svenske Naturvårdsverket. Det må antas at tallmaterialet ikke skiller i tilstrekkelig grad mellom søknadspliktig avfall (restavfall) og ikke søknadspliktig avfall (eksempelvis RT-flis). 23.3.21 side 35/74

Registrert import til Sverige (Kilde: Naturvårdsverket) viser at det også importeres avfall fra andre land enn Norge, men at 2/3 av importen kommer fra Norge i form av restavfall og returflis. 5.3.3 Kontrakter restavfall husholdning Det er mange kommuner og interkommunale selskap som kjøper behandlingstjenester i det åpne marked og må legge det ut på offentlig anbud. I den årlige kartleggingen av energiutnyttelse av avfall i Norge (Mepex 21) for 29 fremgår det at om lag 41 % av husholdningsavfallet til norske forbrenningsanlegg ble levert innenfor bestemmelser om tildeling basert på enerett. Det skulle tilsi at om lag 5. tonn/år restavfall skal ut på offentlig anbud regelmessig, før man tar hensyn til den mengden hvor det per i dag er gitt dispensasjoner til deponering Det er ikke foretatt en fullstedig kartlegging av alle kontrakter med kontraktsvolumer, varighet, mv. Normalt er det ofte 4 års varighet på denne type kontrakter med opsjon om 1-2 års forlengelse. Det binder opp volumer over tid. Det finnes noen kontrakter som løper over 1 år, men det er sjeldent forekommende. Det forventes at mengden som eksporteres til Sverige kan øke betraktelig i lys av allerede inngåtte kontrakter som skal starte levering i 21-211. Det vil løpende komme nye muligheter hvor de norske anleggene kan være med å konkurrere. Det er stor variasjon i hvilken grad miljøforhold vektlegges i anbudene og tilhørende metoder for å vurdere miljøhensyn. Erfaring viser at miljøforhold kan ha betydning for totalvurderingen. Mepex har selv erfaring fra 5 ulike kontrakter med bruk av en miljøkalkulator som verdsetter ulemper fra transport og gevinsten av energiutnyttelse. Erfaring viser at eksterne kostnader ved lang transport kan bety over 1 kr/tonn og i et samfunnsøkonomisk perspektiv gjøre svenske anlegg mindre konkurransedyktige. Det har vært stilt spørsmål om forbrenningsavgiftens betydning for hvem som vinner anbudskonkurranser. Erfaringer fra konkurranser viser at de svenske anleggene var konkurransedyktig også før avklaring om bortfall av den svenske avgiften og det har vunnet kontrakter etter at avklaringen kom. Økningen av eksport av restavfall til Sverige fra 28 til 29 har vært klart størst for næringsavfall. I det markedet har det ikke vært noen avgift i Sverige og således er det ikke en endring av avgiften som har gitt denne eksporten. 5.4 Energiutnyttelse fra restavfall til fjernvarme 5.4.1 Energiutnyttelse av avfall tap av energi Forbrenning av avfall er vanlig i mange land i Europa, men ofte er det kun en begrenset andel av produsert energi som faktisk utnyttes. Det er flere steder kun produksjon av elektrisitet med ca. 2 % utnyttelse av tilgjengelig energi. Produksjon av foredlet avfallsbrensel til sementindustri er også utbredt, men da oppnås nær 1 % utnyttelse av energien til erstatning for kull, med forholdsvis høy andel CO 2 besparelse. 23.3.21 side 36/74

I EUs nye rammedirektiv for avfall er det kun anlegg med minst 65 % energieffektivitet som defineres som anlegg for gjenvinning av avfall. Ved lavere energieffektivitet vil anlegget defineres som sluttbehandlingsanlegg (destruksjonsanlegg). Danmark og Sverige skiller seg ut med meget høy grad av energiutnyttelse av avfall gjennom godt utbygd struktur for fjernvarme. Fjernvarmesystemene er basert på en større kombinasjon av ulike energikilder og hvor energi fra avfall kun er en grunnlast, slik at man kan fyre med avfall gjennom sommersesongen uten å tape energien. Om vinteren når energibehovet er større, brukes andre energikilder. Denne typen løsning finnes også i Norge, men mindre utbredt. Det er foretatt en ny kartlegging for Grønt Punkt Norge i samarbeid med Avfall Norge (Mepex 21) som viser at det ble forbrent ca. 1,1 mill tonn restavfall i Norge i 29 fordelt på 22 anlegg. I gjennomsnitt ble 78 % av produsert energi utnyttet. Om lag 35 % av avfallet ble utnyttet i industrien i anlegg med 9-1 % energiutnyttelse, ofte som forbehandlet brensel. Forbrenningsanlegg som i hovedsak leverer til fjernvarmesystem i Norge har i snitt over året et sted mellom 5-8 % utnyttelse av energien, men i sommersesongen må en betydelig andel av energien kjøles og går tapt. Eksport av avfall til Sverige kan i dette perspektivet bidra til bedre samlet miljønytte. Det er store forskjeller mellom Sverige og Norge når det gjelder hvilke energibærere som benyttes i fjernvarmesystemene. De norske tallene fra SSB viser at hele 42 % av energien til fjernvarme kommer fra avfall, mens tilsvarende tall fra Svensk fjernvarmeforening er 16 % i Sverige. Det benyttes i stor grad biobrensel som energikilde til fjernvarme, nærmere 5 % i Sverige, mens tallet i Norge er 13 %, hvorav noe er avfallsflis. Sverige har hatt en bevisst satsning på biobrensel og at man har etablert avfallsforbrenning trinnvis etter hvert som avfall kan utgjøre grunnlast i fjernvarmesystemene uten tap av energi om sommeren. 23.3.21 side 37/74

Energikilder til fjernvarmeproduksjon %-andel 5 45 4 35 3 25 2 15 1 5 Norge 28 Sverige 28 Avfall Biogass Biobrensel Torv Spillvarme Varmepumpe Kull Olje Gass El 23.3.21 side 38/74

5.5 Relevante avgifter Både i Norge og Sverige er det avgifter på sluttbehandling av avfall. Den norske forbrenningsavgiften var opprinnelig en mengdebasert avgift med et grunnledd og et variabelt ledd avhengig av energiutnyttelsesgrad. Etter endringen i 24 ble avgiften lagt om til en utslippsbasert avgift regulert etter målte utslipp og en årlig fastsatt utslippstariff (årlig avgiftsvedtak) og et fastledd for CO 2 basert på innveid avfallsmengde. Avgiften er ikke energidifferensiert. Avgiften utgjør normalt mellom 85-1 kr/tonn avfall. Den svenske avgiften er illustrert i figuren nedenfor. Den svenske forbrenningsavgiften for husholdningsavfall er vedtatt fjernet fra 1. oktober 21. Den har vært innrettet for å stimulere til overgang til elproduksjon, noe som også i stor grad har skjedd. Imidlertid hadde avgiften den effekten at husholdningsavfall som var avgiftsbelagt ble sendt til anlegg med elproduksjon, mens næringsavfall ble sendt til anlegg kun for fjernvarme. Det er avgift på deponering både i Sverige og Norge. Den svenske avgiften gjelder alt avfall, mens den norske er basert på en rekke unntak. Det viktigste i så henseende er uorganisk avfall lagt på særskilt avgrenset område. Slagg/bunnaske fra forbrenningsanleggene inngår normalt i denne kategorien i Norge og er så langt fritatt for avgift. Den svenske avgiften har unntak for masser brukt til tildekking. Bunnaske fra svenske forbrenningsanlegg deponeres normalt under dette unntaket fra avgiften. 23.3.21 side 39/74

5.6 Prisvurdering for restavfall til energiutnyttelse 5.6.1 Prisnivåer 29 Prisnivåer for avfall til energiutnyttelse er innhentet gjennom informasjon fra offentlige anbudskonkurranser og ved intervju av private aktører. Det har skjedd en vesentlig nedjustering av prisene for avfall til energiutnyttelse de siste 1-2 årene. Prisen består normalt av flere elementer, både transport, behandling og forbrenningsavgift. Transportavstand varierer betydelig og kostnadene for transport kan variere stort sett innenfor 5 3 kr/tonn avhengig av leveringssted. Ser man på netto pris levert forbrenningsanlegg uten avgift ligger prisnivået i dag på rundt 3-35 NOK per tonn levert svenske anlegg. Går man ett år tilbake i tid var tilsvarende priser på 45-6 NOK per tonn. Det gjelder offentlige anbud med kontraktsvarighet på normalt 4 år. Prisnivået fritt hentet på det sentrale Østlandet ligger nå på 5-6 NOK/tonn. For ett år siden var prisene rundt 8-9 NOK/tonn. Det betyr et prisfall på 3 kr/tonn på ett år. Prisnivået i næringsmarkedet følger samme utvikling og bekreftes gjennom kontakt med de private aktørene i markedet. En del av aktørene forbehandler avfallet og produserer foredlet avfallsbrensel til anlegg som krever slik forbehandling. Det gjelder i første rekke sementovner og virvelsjikt ovner i Norge, Sverige og Danmark. Det skjer i tillegg en grovkverning og evt. metallseparering av avfall til noen vanlige ristovner, uten at det kategoriseres som foredlet avfallsbrensel. Spesifikasjonene for foredlet avfallsbrensel kan variere, både i forhold til innhold, partikkelstørrelse og energiinnhold, noe som også gjenspeiles i produksjonen av brenselet. 23.3.21 side 4/74

Markedet for foredlet avfallsbrensel er begrenset i Norge og den aller største norske avtager av slikt brensel er Norcem sitt anlegg i Brevik til erstatning for kull. Det mottas i underkant av 1. tonn foredlet avfallsbrensel hvert år som direkte erstatter ca. 5. tonn kull og gir en større CO2 gevinst per tonn avfall i forhold til andre løsninger med forbrenning og energiutnyttelse. Den generelle prisnedgangen i markedet for avfall til forbrenning påvirker også de som produserer foredlet avfallsbrensel og deres kunder. Produksjonskostnadene for denne type brensel kan ligge mellom 15-25 kr/tonn, mens pris levert sluttbruker har ligget på rundt 4 kr/tonn. Når prisene for forbrenning uten forbehandling reduseres vil det også være nødvendig med nedjusteringer av prisene på foredlet avfallsbrensel. Sementindustrien lever i et annet marked og har ikke nødvendigvis de samme forutsetninger for å kunne foreta en markedstilpasning. Dersom prisene i markedet på forbrenning av avfall fortsetter å falle kan det få negative konsekvenser for brenselkostnadene til sementindustrien. Bruk av foredlet avfallsbrensel til Norcem er fritatt for forbrenningsavgift. Dersom avgiften fjernes for all forbrenning vil det slå ut negativt for konkurranseevnen til Norcem i markedet for avfallsbrensel. 5.6.2 Kostnadsstruktur og variable kostnader Svenske anleggs konkurranseevne er stryket gjennom bortfall av forbrenningsskatten. Dette utgjør likevel bare en del av de konkurransefortrinn svenske anlegg har i forhold til norske anlegg. I følge Profu sin rapport til Avfall Norge (29) kan konkurranseforskjellen utgjøre så mye som 4 kr/tonn avfall (forskjell i laveste pris på levert avfall før negativt resultat) i favør av svenske anlegg. Det kan både utgjøres av lavere behandlingskostnad i store anlegg og høyere inntekter fra salg av energi. Skal norske anlegg vinne kontrakter må de innrette seg etter denne markedssituasjon i et internasjonalt marked. Det er derfor vanskelig å svare på et spørsmål om hvilke kontrakter som hadde havnet i Norge dersom den norske avgiften var fjernet. En fjerning av norsk avgift ville sannsynligvis medført at de svenske aktørene ville redusere sin pris ytterligere. Svenske anlegg bruker det som i spillteori kalles en dominerende prisstrategi, i den hensikt å være sikre på å vinne kontrakter. I en situasjon med overkapasitet og mangel på restavfall er det relevant for aktørene å vurdere hvor langt man er villig til å redusere prisen for å sikre seg avfall. Man kan stå overfor valget å skaffe seg avfall eller bruke en annen energibærer, alternativt ikke kunne levere fjernvarme. Da vil en marginal vurdering kunne legges til grunn for å bestemme hva som lønner seg. Inntekter fra salg av energi ved norske anlegg ligger normalt lavere enn anlegg i Sverige. I følge Profu (29) ligger det svenske inntektsnivået på 33-45 NOK/tonn, men det norske angis å ligge på 5-25 NOK/tonn. Det lave inntektsnivået i Norge skyldes en kombinasjon av lavere grad av energiutnyttelse og lavere priser. Mepex sine rapporter fra markedet indikerer dog at det er norske aktører som ligger opp mot samme inntektsnivå som angitt for svenske anlegg. 23.3.21 side 41/74

De direkte mengdevariable kostnadene per tonn avfall i et forbrenningsanlegg er ikke spesielt høye og dekker forbruk av driftsmidler som strøm, vann, kjemikalier og askehåndtering. Mepex sin erfaring fra mange prosjekter og anlegg tilsier at de mengdevariable kostnadene utgjør ca. 2 NOK/tonn. I rapport fra Profu angis 2-25 NOK/tonn (Profu 29). De største kostnadsposter er kapitalkostnader og faste driftskostnader, personalkostnader, vedlikehold, mv. Kombinasjonen av energipriser som tilsvarer 3-4 NOK/tonn avfall og lave marginale kostnader gjør at det på kort sikt kan være lønnsomt for et forbrenningsanlegg å kjøpe inn avfall til 1-2 kr/tonn når alternativet er at man ikke få tak i avfall og derfor måtte bruke olje eller elektrisitet for å dekke opp et gitt energibehov. Basert på en slik vurdering kan det legges til grunn at vi må forvente et spotmarked for restavfall hvor prisene for avfallsleverandør kan gå ned mot null kostnad, evt. at man kan få betalt for å levere til forbrenning. En slik utvikling i markedet for restavfall til forbrenning vil trolig påvirke andre markeder for brennbare avfallstyper. Det gjelder både kvaliteter av treflis, papir og plast som kan bli aktuelt å utnytte i forbrenningsanlegg. Treflis og blandet papir vil i mange deler av landet ha en lokal pris på +/-,- kr. I et spotmarked vil et forbrenningsanlegg dermed kunne tilby å motta disse typene avfall til bedre vilkår. Det kan medføre at avfall går til lokalt forbrenningsanlegg fremfor at det sendes avfall til flisfyring eller blandet papir til papirsortering og materialgjenvinning. Innenfor et konsern som både har forbrenningsanlegg og samtidig tar hånd om sorterte avfallsfraksjoner vil man kunne stå overfor det dilemma om å gjøre det som er mest lønnsomt - sende papir i eget forbrenningsanlegg når det er mangel på avfall for å produsere energi, eller å sende papiret til materialgjenvinning Det er allerede rapportert i markedet at eiere av forbrenningsanlegg som normalt selger returflis endrer løsning og lar trevirke gå grovkvernet i eget forbrenningsanlegg for restavfall i stedet for å sende det finkvernet til flisfyrt biobrenselanlegg i Norge eller Sverige. Det må forventes at tilsvarende vurderinger vil gjøres for innsamlet blandet papir og plastemballasje, spesielt om kvaliteten ikke er den beste. Når prisene i markedet for avfallsforbrenning evt. kommer ned mot null blir inntektsbidraget fra å brenne matavfall også tilnærmet lik null, da matavfall har lav brennverdi. Det vil representere en vesentlig endring i markedet når inntektsbidraget fra forbrenning i mindre grad blir leveringsavgifter for avfall. Det vil tilsi at matavfall med lav brennverdi ikke lengre vil bidra til et positivt resultat. Det kan gi bedre incentiver for å sørge for utsortering av matavfallet. 23.3.21 side 42/74

5.7 Energipriser En viktig konkurransefaktor i markedet for forbrenning av restavfall er priser som oppnås ved salg av energien og hvor stor andel av energien som faktisk selges. Det er i dette prosjektet ikke innhentet oppdaterte priser som oppnås ved salg av energi fra norske eller svenske forbrenningsanlegg. Tradisjonelt har betalingsviljen for avfallsenergi i Norge vært lav, spesielt i situasjoner hvor et avfallsselskap skal selge energien til en stor monopolkunde, dvs. fjernvarmeleverandør eller industribedrift. Avfallsenergi har vært ansett som en billig energikilde og derfor også gjort det interessant å foreta store investeringer i forbrenningsanlegg. Situasjonen er i ferd med å endre seg i et marked med hvor man har etablert en infrastruktur for avfallsenergi, men får underskudd på avfall. Det kan forventes at det vil medføre endringer i prissettingen av avfallsenergi. Det er forskjellige kostnadsstruktur for fjernvarme i Norge og Sverige. En liten markedsundersøkelse gjort i prosjektet viser at fjernvarme levert sluttbruker normalt har lavere pris i svenske byer enn i Norge, noe som delvis kan forklares med lavere distribusjonskostnader. Elpris til forbruker er normalt vesentlig lavere i Norge enn i Sverige og Danmark grunnet lave elavgifter i Norge. Påfølgende figur viser priser for salg av el i Norge og Sverige uten avgifter. 23.3.21 side 43/74

5.8 Returflis Det er et samlet marked for returflis i Norge på ca. 45. tonn i 27 før nedgangen i byggevirksomheten. Om lag 2. sendes på eksport og resten utnyttes som brensel i industrien og noe fjernvarme. Nedgangen i tilgangen på flis har presset prisene oppover. I det svenske marked har man oppnådd 8-9 norske øre/kwh. Det gir en pris per tonn levert varmesentral på ca. 35-4 NOK/tonn. Fraktkostnadene er høye og kan utgjøre opp til 5 kr/tonn fra Vestlandet til Sverige. Prisene i markedet fastsettes ut fra energiinnhold og påfølgende tabell viser utviklingen i det norske markedet, (kilde: Nobio). Tabellen er ikke oppdatert for den siste utviklingen. Prisutvikling i det norske marked for biobrensel (øre/kwh) 24 25 26 27 Skogsflis 17,9 16,2 2,5 19,5 Returflis 9,2 8,9 8,2 7,8 Sagbruksavfall 12,3 14,2 8,1 9,3 Bark 5,6 6,4 5,8 23.3.21 side 44/74

6. Prognoser for fremtidig avfallsgenerering 6.1 Sammenheng mellom økonomiske indikatorer og avfallsmengder I flere Stortingsmeldinger om Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand sammenlignes utviklingen av totale avfallsmengder med brutto nasjonalprodukt (BNP). Det er regjeringens mål at avfallsmengdene skal øke vesentlig mindre enn økningen i BNP. I et nylig avsluttet prosjekt for Maskinentreprenørenes Forbund har vi oppdatert grunnlaget og sammenstilt resultatet sammen med anslag for utvikling av avfallsmengdene i 29. Også generering av husholdningsavfall er nært knyttet til økonomiske indikatorer. Vi har vurdert husholdningsavfallsmengdene opp mot hvordan konsum i husholdningene endrer seg. Husholdningsavfallet utgjør i SSBs avfallsregnskap om lag 2 prosent av de totale mengder. Det synes å være god sammenheng mellom utviklingen i mengden husholdningsavfall og utviklingen av konsum i husholdningene. 23.3.21 side 45/74

6.2 Økonomiske indikatorer 6.2.1 BNP-utvikling SSB definerer BNP slik: Bruttonasjonalproduktet (BNP) er et mål på all verdiskapning i et land og omfatter all markedsrettet næringsvirksomhet, dessuten offentlig forvaltning, ideelle organisasjoner og produksjon for eget bruk. Sammenhengen mellom BNP og avfallsmengdene kan benyttes til å beskrive den fremtidige utvikling i avfallsmengdene. Vi benytter BNP for Fastlands-Norge som relevant indikator. Figuren nedenfor er basert på BNP til og med 4. kvartal 29 og SSBs prognoser for makroøkonomiske størrelser for 21 213. BNP i forskjellige sektorer viser hvordan utviklingen svinger over tid og hvordan næringsaktivitetene utvikler seg forskjellig fra sektor til sektor. Slike forskjeller framkommer av ulike årsaker hvor graden av eksport, nasjonal etterspørsel og hvorvidt næringene er skjermet eller ikke har stor betydning. I etterfølgende figur illustreres de store svingninger som er dokumentert i forkant og under finanskrisen. Figuren er basert på SSBs tall til og med 4. kvartal 29. Lignende oppstillinger for BNP i Norge opp mot andre land og områder viser at svingningene har vært relativt små i vårt land. 23.3.21 side 46/74

Av figuren ovenfor kan det ikke konkluderes med at virkningene av finanskrisen er over. SSB uttaler følgende: Aktiviteten i norsk økonomi vil trolig fortsette å ta seg opp, men noen klar konjunkturoppgang er ikke ventet før rundt årsskiftet 212/13. Det ligger dermed an til økt arbeidsledighet og moderat lønnsvekst i flere år framover. Figuren nedenfor viser at aktiviteten har begynt å ta seg opp. I denne rapporten drøftes ikke konjunkturutviklingen nærmere. Hensikten med å trekke inn opplysninger om konjunkturutvikling er å benytte relevante indikatorer for å kunne prognostisere fremtidige avfallsmengder. 23.3.21 side 47/74

6.2.2 Konsum i husholdningene SSB definerer konsum i husholdningene slik: Konsum i husholdninger er husholdningenes utgifter til konsum, dvs. til anskaffelser av varer og tjenester for konsumformål. Varige og halv-varige konsumvarer - bortsett fra boliganskaffelser og verdigjenstander - regnes som konsumert i den perioden de blir anskaffet. Boliganskaffelser regnes som bruttoinvestering i fast realkapital, men over levetiden beregnes boligtjenester som inngår løpende i konsum i husholdninger. Husholdningenes anskaffelser av verdigjenstander (antikviteter, kunstgjenstander mv.) regnes som bruttoinvestering. Figuren nedenfor er basert på SSB-tall til og med 4. kvartal 29 og SSBs prognoser for konsum i husholdningene fram mot 213. 23.3.21 side 48/74

6.3 Prognoser for avfallsmengder Våre avfallsprognoser er bygget på BNP Fasstlands-Norge og konsum i husholdningene. Figuren nedenfor er basert på SSB-tall til og med 4. kvartal 29 og SSBs prognoser for utviklingen fram mot 213. 6.3.1 Husholdningsavfall Utviklingen for mengden husholdningsavfall i perioden 26 212 er basert på 3 kilder. Mengdene fram til og med 28 er hentet fra SSBs avfallsregnskap. Endringen fra 28 til 29 er basert på innhentede opplysninger i kommuner og IKS-er i januar-februar 21 og viser en nedgang på 2,9 prosent. Grunnlagsmaterialet er hentet fra et befolkningsgrunnlag på 1,7 mill. innbyggere. Den siste del av kurven 21 212 er basert på SSBs prognose for konsum i husholdningene. 23.3.21 side 49/74

6.3.2 Næringsavfall Mengdene fram til og med 28 er hentet fra SSBs avfallsregnskap. Det foreligger ikke tall for 29. Endringen fra 28 til 29 er derfor basert på innhentede opplysninger blant sentrale avfallsaktører. Disse opplysninger tyder på følgende endringer: Reduksjon på 15-2 % for bygg- og anleggsavfall Reduksjon på 3-6 % for industriavfall og avfall fra tjenesteytende næringer Uendret for andre kilder Samlet reduksjon for næringsavfall fra 28 til 29 er på dette grunnlag anslått til 5 %. Anslaget er svært usikkert. Sammenholdt med utviklingen i BNP Fastlands-Norge (-1,5 %) er anslaget høyt. Det er likevel grunn til å tro at den sterke nedgangen i brutto investeringer i fastlands-norge i 29 (- 12,1 %) har bidratt til så vidt betydelig nedgang i mengden næringsavfall. Utviklingen i mengden næringsavfall for 21 til 212 er basert på utviklingen i total avfallsmengde fratrukket mengden husholdningsavfall. Mengder i 1 tonn/år 23.3.21 side 5/74

6.3.3 Totale avfallsmengder Utviklingen for totale avfallsmengder i perioden 26 212 er basert på 3 kilder. Mengdene fram til og med 28 er hentet fra SSBs avfallsregnskap. Det foreligger ikke tall for 29. Endringen fra 28 til 29 er derfor basert på innhentede opplysninger blant sentrale avfallsaktører. Basert på dette grunnlag er endring i totalmengden fra 28 til 29 basert på 2,9 % nedgang for husholdningsavfall og 5 % nedgang for næringsavfall. Denne figuren viser en samlet nedgang i avfallsmengdene på nær 6. tonn i 29. Prognosen viser at nivået fra 28 først er tilbake i 211. Det er betydelig usikkerhet knyttet til anslag for 29 og prognosen for 21 212. 23.3.21 side 51/74

7. Analyse av andre faktorer som vil påvirke markedet 7.1 Dokumentasjon vedrørende miljønytte av gjenvinning Det foreligger mye dokumentasjon fra ulike studier som har vurdert miljøgevinstene ved materialgjenvinning av avfall i forhold til energiutnyttelse. De fleste internasjonale rapporter har fokusert mye på klimautslipp og de fleste viser at materialgjenvinning gir god klimagevinst i forhold til energiutnyttelse Det foreligger internasjonal standard for gjennomføring LCA-analyser, men allikevel er det ofte ulike systemgrenser, ulike forutsetninger og ulike modeller som kan benyttes og gi forskjellig svar. Det er en utfordring å finne de riktige forutsetninger og man savner bedre retningslinjer for gjennomføring av slike analyser Det blir ofte et ensidig fokus på klima og noe som medfører at det helhetlige miljø- og ressursperspektivet ofte kommer i bakgrunnen. Beregninger av energiforbruk gir normalt et entydig svar om at resirkulering medfører betydelig lavere energiforbruk enn bruk av jomfruelige materialer. Utslipp av ulike forurensninger til vann og luft er også ofte større ved jomfruelig produksjon. EUs rammedirektiv som skal implementeres i Norge. Det medfører at vi i lovgivning skal klargjøre avfallshierarkiet hvor materialgjenvinning skal prioriteres foran energiutnyttelse ut fra miljøhensyn. Dersom man skal avvike fra dette prinsippet skal livsløpsanalyser benyttes som verktøy for å dokumentere at energiutnyttelse ikke er miljømessig dårligere. Dokumentasjon av miljøeffekter vil trolig bare bli mer viktig framover og det er stor tro på at man kan sette på entydige regnestykker som skal gi en fasit. Det er en utfordring å få beslutningstakere til å se begrensningene i denne type analyser som beslutningsverktøy. I dette perspektivet er innstrammingen i EUs rammedirektiv for avfall en klargjøring av det er de overordede prinsipper som skal gjelde. I norske kommuner og bedrifter er det stort fokus på å dokumentere klimanytte. Det er gjennomført analyser for avfallshåndtering både på nasjonalt plan og i enkelte regioner. Det er to forhold om man spesielt bør stilles spørsmålstegn ved: kan man konkludere med hva som er miljømessig best ut fra et klimaregnskap benytter man metoder som er egnet for å ta beslutninger om fremtiden Det er en betydelig risiko for at ensidige klimaregnskap blir tillagt for stor vekt og at man ikke får med andre miljø- og ressursforhold. Videre har vi erfaring med at det benyttes metoder som har systemavgrensninger slik at man ikke inkluderer ressursaspektene og hvor man ser på gjennomsnittlig bruk av energibærere i stedet for marginale energibærer i aktuelle produksjonssystemer. I den norske debatten ser vi også noen ganger tendenser til en marginalisering av miljøfordelene av materialgjenvinning uten at det gir noen nye perspektiver for valg av løsninger innen avfallsfeltet. 23.3.21 side 52/74

7.2 Trender innen kildesorteringen holdninger og adferd Innledning I Norge er det utstrakt kildesortering i de fleste kommuner og mange bedrifter. Det har skjedd en stor utvikling siden tidlig på 199 tallet. Kildesorteringen har medført at den generelle veksten i avfallsgenereringen i stor grad har blitt kompensert med økt kildesortering og gjenvinning. Kildesorteringen er avhengig av deltagelse fra husholdninger og bedrifter i det daglige. Det er nettopp den lille innsatsen hver dag som bidrar til at over 3 mill tonn norsk avfall tilføres et marked hvor avfall er råvare i ny produksjon. I det følgende er det sett nærmere på de forutsetninger som skal til for at kildesorteringen skal kunne videreføres og utvikles videre. Det skilles mellom husholdningsavfallsmarkedet som til en viss grad er politisk styrt og næringsavfallsmarkedet som styres av markedets preferanser. Generelt viser erfaringer at systemer for kildesortering i liten grad påvirkes av kortsiktige prisendringer i markedet for de ulike fraksjoner. Kildesortering innebærer at det er etablert en infrastruktur som består av beholdere, biler, avfallsmottak, mv. med tilhørende rutiner som er tilpasset konseptet. Når kildesortering er innført som system er ikke det noe som stoppes og startes i takt med kortvarige endringer i pris på utsorterte fraksjoner. Prisvilkårene i markedet vil ha betydning over tid og spesielt i forhold til å innføre nye løsninger og videreutvikle systemer. Samtidig kan det foretas endringer i sorteringsveiledere hvor man for eksempel kan endre kvalitetskravene og påvirke graden av kildesortering og la mer gå til en brennbar fraksjon som sendes til energiutnyttelse. Husholdninger Det er en fremdeles en god del kommuner som ikke har innført kildesortering av matavfall og plastemballasje, men som har det til vurdering. Samtidig er det kommuner som er i ferd med å iverksette ny kildesortering, som Oslo og Asker kommune. Det er også noen regioner hvor man vurderer å kutte ned på kildesorteringen i lys av at man skal bygge eget forbrenningsanlegg eller levere avfall til forbrenning. Å kutte ned på kildesortering skal da være med å finansiere økte kostnader på annen behandling og redusere gebyrøkningene. Diskusjonene har vært størst i Bodø og andre steder i Nord Norge hvor man argumenterer for at de miljømessige fordelene av kildesortering er lave i forhold til de ekstra kostnader det medfører. Litt av problemet er at man mangler gode regionale løsninger for behandling av matavfall. Videre vurderes å kutte ut ordninger for plastemballasje og kartongemballasje, selv om det her er produsentansvarsløsninger som sikrer en viss kostnadsdekning. Det er gjennomført en rekke undersøkelser som dokumenterer innbyggernes holdninger og adferd når det gjelder kildesortering og gjenvinning. Generelt viser alle undersøkelser at det er en stor oppslutning om systemer for kildesortering og at de fleste ser på dette som et viktig miljøtiltak. Det er alltid en viss andel som er negative til sortering og som 23.3.21 side 53/74

ikke mener det bør prioriteres, mellom 5-2 % av innbyggerne. Mange er med på kildesortering fordi det oppleves som det som er normalt og riktig å gjøre. Et interessant spørsmål er hvor robuste innbyggernes holdninger er på dette området og hva som skal til for evt. å endre på holdningene og gi redusert oppslutning om systemene. Det har historisk sett vært en del bråk og støy rundt kildesorteringsordningene. Det har vært spørsmål om det man sorterer faktisk blir gjenvunnet. Det har tidligere vært spørsmål om man faktisk får levert til materialgjenvinning i perioder med lagring når markedet svikter. På tross av disse hendelsene som tydelig har bidratt til negative oppslag og redusert tillit til systemene, synes det som om sorteringen fortsetter stort sett som før. En ny omfattende brukerundersøkelse utført for FostPlus i Belgia i mars 29 underbygger at kildesortering og materialgjenvinning av avfall styrker sin posisjon i befolkningen. Undersøkelsen er gjennomført 3-4 måneder etter det kraftige fallet i markedspriser november 28 og med usikkerhet om avsetning av kildesortert materiale. Usikkerhet om miljønytten ved kildesortering og gjenvinning bringes også ofte i tvil og er populært mediastoff. Det er ikke foretatt nye undersøkelser den senere tiden som kan underbygge en eventuell negativ trend i holdninger den senere tiden. Det er grunn til å tro at det vil være vanskelig å avvenne innbyggere med kildesortering når man først har etablert ordningene. De fleste innbyggere synes å ha en god magefølelse for at dette er viktig for miljøet og at man ikke tar negative mediaoppslag særlig alvorlig. Næringsliv Det er gjennomført en oppdatert runde med intervju til de sentrale avfallsaktører som tilbyr komplette avfallsløsninger overfor næringslivet. I den anledning er det stilt spørsmål om trender vedrørende utvikling av kildesortering i næringslivet. Det er en entydig tilbakemelding om at kildesorteringen har styrket sin posisjon i markedet og at etterspørselen etter kildesortering i næringslivet fortsatt øker. Det stilles krav om kildesortering i aktuelle forespørsler for avfallstjenester og det fremstår som et miljøkrav. Mange viser til at det har sammenheng med skjerpet fokus på miljø som innebærer at bedriftene har en miljøstrategi, har systemer for miljøsertifisering, miljørapportering og dokumentasjon. De fleste bedrifter ser at markedet stiller krav til miljøledelse og at det er behov for å kunne dokumentere og sikre sporbarhet også for håndtering av avfall. Det er i dag lite aktuelt for seriøse aktører å foreslå løsninger uten kildesortering selv om det isolert sett skulle gi økt lønnsomhet. På den annen side vil det i et konkurranseutsatt marked alltid være noe som først kommer med løsninger som kan gi kostnadsbesparelser som konkurransefortrinn. Det er spesielt utsortering av matavfall som kan fremstå som en ekstra kostnad både ved separat innsamling og behandling. Det er rapportert fra markedet om noen aktører som ser for seg at man i større grad vil droppe kildesortering av matavfall på storkjøkken, institusjoner og lignende. 23.3.21 side 54/74

Oppsummering Kildesortering av avfall står sterkt i Norge som et godt miljøtiltak og med stor oppslutning både i husholdninger og næringsliv. Rapporter fra markedet indikerer at kildesortering ikke er svekket etter en periode med lavere priser for returråvarer og mindre marginer i forhold til restavfall til forbrenning. Den relative lønnsomheten ved kildesortering reduseres når prisene for forbrenning av restavfall reduseres. Det er grunn til å tro at det vil påvirke markedet for næringsavfall over tid og bidra til at mindre blir sortert for materialgjenvinning. Når det gjelder husholdningsavfall og den kommunale sektor vil man neppe oppleve samme effekt og det forventes at kildesorteringsløsninger i hovedsak opprettholdes og utvikles videre. Holdningene kan endres, spesielt når det er sterke krefter som ensidig ønsker avfall som en energikilde og som samtidig kan så tvil om miljønytte ved materialgjenvinning. Det er også kommuner som vurderer å redusere kildesorteringen i lys av at man trenger avfallet til forbrenning. En slik utvikling kan være i konflikt med nasjonale mål i avfallssektoren. 7.3 Teknologiutvikling sorteringsanlegg og MBT Det er et betydelig potensial for økt utsortering av materialer fra restavfallet, ref. kap. 3.5. Et supplement til kildesortering vil være sentral sortering av blandet avfall. Det eksisterer i dag i liten grad moderne sorteringsanlegg i Norge for avfall som er innrettet på materialgjenvinning. Slike anlegg er et godt supplement til kildesortering og har en fleksibilitet til å tilpasse seg endringer i markedet. Det er flere sentrale aktører i Norge som har arbeidet med planer om å investere nye sorteringsanlegg for næringsavfall med moderne teknologi for skille ut materialer med positiv verdi for materialgjenvinning. Nedgangskonjunkturen fra 28 har skapt usikkerhet og sammen med lavere priser på forbrenning av restavfall har realisering av de fleste planer stoppet opp. Det foreligger også prosjektskisser for investering i sortering av restavfall fra husholdninger. Det gjelder både i Stavangerregionen og store deler av Akershus. Denne type anlegg kan kombineres med å håndtere næringsavfall. I de prosjektplaner som foreligger for sentrale sorteringsanlegg legges det til grunn at 2-25 % av avfallet kan utsorteres til materialgjenvinning i form av plast, papp og metaller. Dette kan variere noe avhengig av type og sammensetning avfall og valg av konsept. Mepex har vurdert effekten av at redusert behandlingspris for restavfall til forbrenning i et skisseprosjekt for sorteringsanlegg for Stavanger regionen for 5. tonn/år restavfall. Om forbrenningsprisen for restavfall reduseres med 4 kr/tonn, noe som kan være realistisk, reduseres lønnsomheten i prosjektet i forhold til alternativet å sende alt til forbrenning. Forskjellen mellom de to alternativene øker med 1 kr/tonn, som tilsvarer 5 mill kr/år i disfavør av et sorteringsanlegg. Dette kan klart påvirke en beslutning om utbygging. Økt satsning på sortering av husholdningsavfall i Norge kan også bidra til utvikling av sorteringsanlegg for å skille plastemballasje i ulike typer plastmaterialer. Det kan bidra til 23.3.21 side 55/74

å utvikle løsninger for de 18. tonn kildesortert plastemballasje som i dag sendes til sortering i Tyskland. Avfall Norge er i ferd med å sluttføre en rapport som ser på mulighetene for utvikling av såkalt mekanisk biologisk avfallsbehandling (MBT-anlegg). Rapporten klargjør at det er et potensiale for denne type anlegg i Norge, tilpasset de lokale forhold og at det kan kombinere økt materialgjenvinning med biologisk behandling av organisk avfall. Det ligger til rette for at tidligere deponikommuner/regioner kan etablere denne form for forbehandling før restavfall sendes til forbrenning med energiutnyttelse. Alle typer sorteringsanlegg som er beskrevet over er følsomme for både behandlingspris på restavfall til forbrenning og priser på de materialer som skal selges med positiv verdi. Dersom utviklingen vi ser i markedet på forbrenning av restavfall opprettholdes vil det økonomiske grunnlaget for denne type anlegg svekkes, med mindre det iverksettes virkemidler for å hindre dette eller det kompenseres gjennom høyere markedspriser, noe som er høyst usikkert. 23.3.21 side 56/74

8. Scenarier for fremtidige avfallsstrømmer 8.1 Fremtidige avfallsmengder For første gang i nyere tid er det i 29 registrert nedgang i avfallsmengdene. Vi har i kapittel 6 satt opp basis for avfallsmengdeutviklingen fram til 212. Tallene er basert på innhentede opplysninger om redusert avfallsgenerering av både husholdningsavfall og næringsavfall i 29 og at avfallsmengdene igjen kommer til å øke i samsvar med prognoser for indikatorer for økonomisk utvikling. Klif oppga i forbindelse med iverksetting av deponiforbudet at om lag 9. tonn nedbrytbart avfall ikke lenger skulle gå til deponering. SSBs tall for 27 viser at ca 9. tonn brennbart avfall gikk til deponi. Dette er noe høyere enn tidligere anslag på ca 6. tonn, men det var knyttet kun til den nedbrytbare andelen av restavfallet. Det er i denne analysen valgt å legge til grunn at 9. tonn brennbart avfall gikk til deponi i 27 og er et reelt potensial for forbrenningsanlegg med energiutnyttelse. 8.2 Beskrivelse av scenarier for mengde brennbart restavfall I dette prosjektet er det gjennomført en beregning av tilgjengelig mengde brennbart restavfall for å synliggjøre den situasjon som har oppstått hvor norske avfallsforbrenningsanlegg ikke klarer å fylle opp anleggene i samsvar med utbygd kapasitet. Brennbart restavfall fordelte seg i 29 i en tilnærmet likevektsituasjon mellom deponi, forbrenning, biologisk behandling og eksport. 8.2.1 Mengde brennbart restavfall Figuren nedenfor viser utviklingen for tilgjengelig brennbart restavfall forutsatt samme nivå for materialgjenvinning av brennbare fraksjoner som i 28. Figuren er basert på hva som i 28 gikk til forbrenning i Norge og i utlandet for henholdsvis husholdningsavfall og næringsavfall og hva som ble deponert av brennbart restavfall fra de samme kildene. Mengdene for 29 er anslag basert på innhentede 23.3.21 side 57/74

opplysninger fra kommuner, IKS-er og avfallsaktører. Videre utvikling er basert på SSBprognoser for konsum i husholdningene og BNP i fastlands-norge. Mengden i basis scenarioet øker fra 2 mill tonn i 29 til 2,2 mill tonn i 212. Brennbart restavfall 28-213 / å r n to 1 25 2 15 1 5 28 29 21 2 11 2 12 2 13 Mengder i 1 tonn/år Tilgjengelig brennbart restavfall Norge uten mer til materialgjenvinning Brennbart fra husholdning Brennbart fra næringsliv Reelle mengde tilgjengelig brennbart restavfall vil være avhengig av ulike faktorer; Hvor raskt nedtrappingen av mengden til deponi skjer Mengden som går til materialgjenvinning kan endres. Økt materialgjenvinning gir redusert mengde tilgjengelig brennbart restavfall. Eksport/import av avfall vil påvirke hvor mye som er tilgjengelig for norske anlegg av brennbart restavfall 8.2.2 Deponimengder Ved utforming av dispensasjonskriteriene la Klif vekt på at eksisterende og planlagt nyetablering skulle gi tilstrekkelig behandlingskapasitet i Norge innen 213. AvfallNorge og KS understreket i sine høringer at det ville være underskudd på behandlingskapasitet i lang tid framover. Fylkesmannen ble gitt anledning til å dispensere fra deponiforbudet i påvente av ny alternativ behandlingskapasitet. Fylkesmennene har fattet vedtak om dispensasjon i påvente av ny kapasitet i betydelig omfang. SFT opplyser at de antar at det ble gitt dispensasjoner tilsvarende 38. tonn i 29. Mange av dispensasjonene hadde kort varighet. Enkelte av dispensasjonene ble påklaget og klager er gitt medhold. SFT har i en melding 18. desember 29 understreket at unntak fra forbudet bare skal gis i helt spesielle tilfeller og har derfor strammet inn på dispensasjoner gitt av Fylkesmannen. SFT antar likevel at ca 38. tonn avfall er gitt dispensasjon for 21. SFT signaliserer at det ikke kan forventes fornyelse av dispensasjoner og at omfanget vil være svært lite i 211. 23.3.21 side 58/74

På denne bakgrunn viser følgende figur utviklingen for brennbart avfall til deponi de nærmeste årene framover. B re n n b art re s ta vfa ll til d e p o n i - p ro g n o s e 1 9 8 7 6 n to 5 1 4 3 2 1 27 28 29 21 211 212 Mengder i 1 tonn/år Sett i sammenheng med den overkapasitet som råder blant forbrenningsanleggene er det grunn til å stille spørsmål om noen av de gitte dispensasjoner er gitt på feilaktig grunnlag. Gitte dispensasjoner er likevel ikke til hinder for at dette avfallet kan ende i forbrenningsanleggene. Det må antas at dette er et spørsmål om pris ved de to alternativene. Avfall deponert i samsvar med dispensasjon skal svare høy sluttbehandlingsavgift (kr 455, - per tonn avfall). 8.2.3 Kapasitetsutvikling forbrenningsanlegg Forventninger om økte avfallsmengder og aktiv virkemiddelbruk for å fjerne avfall fra deponiene har resultert i etableringer og planer om nye av forbrenningsanlegg med energiutnyttelse. Etter hvert som nye anlegg realiseres oppstår det etterspørsel etter avfall for å fylle disse anleggene. I noen tilfeller er anleggene basert på å løse kommunenes lovpålagte ansvar for å sikre løsninger for husholdningsavfall og med tilhørende mulighet for bruk av enerett ved tideling. Ut over det må anleggseierne konkurrere i et åpent marked om tilgang på avfall til å fylle anleggets kapasitet. Denne konkurranse er internasjonal og påvirkes av kapasitet og pris utenfor landets grenser. Vi har lagt til grunn følgende utvikling for kapasitet ved norske avfallsforbrenningsanlegg, jf kap. 5. 23.3.21 side 59/74

å r / n to 16 14 12 1 8 6 4 2 Forbrenningskapasitet Utbygd kapasitet Under etablering Forbrenning planlagt -ikke endelig vedtak Mengder i tonn/år 8.2.4 Eksport Det er i kap. 3 vist til ulike kilder for beskrivelse av eksport av avfall. Kildene er ikke nødvendigvis sammenfallende. Vi har isolert problemstillingen til brennbart restavfall til energiutnyttelse i Sverige. Avfallsaktører innen eksport av avfall har gitt grunnlag for vårt anslag på ca. 4. tonn i 29. Vi har registrert økende eksport også ut i 21 og vi legger til grunn at eksporten minst vil bli opprettholdt på samme nivå i de kommende årene. Vi bygger dette hovedsakelig på at svenske anlegg er i en betydelig sterkere konkurransesituasjon enn norske anlegg og at eksportnivået vil bli opprettholdt så lenge det er mangel på avfall ved svenske anlegg. Gjennomgang av en del nye anbudskonkurranser viser en slik trend, og at den kan være uavhengig av en evt. fjerning av den norske forbrenningsavgiften. Vi har lagt til grunn 4. tonn årlig i eksportert mengde brennbart restavfall. 8.2.5 Økt kildesortering og sentral sortering Foreliggende rapport viser at det fremdeles er et stort potensial for økt utsortering av materialer til gjenvinning fra blandet restavfall fra husholdninger og næringsliv. Dersom vilkårene for satsning på kildesortering opprettholdes og ikke ensidig svekkes pga. lavere alternativkostnad ved forbrenning forventes det en videre utvikling. Det forventes i utgangspunktet ingen store endringer i løsninger for kildesortering, men det vil være noen flere som utvider og forbedrer sine systemer, mens andre kan evt. foreta en forenkling og nedjustering. Det er videre et betydelig potensial for utbygging av sentrale sorteringsanlegg for både husholdningsavfall og næringsavfall hvor man benytter moderne sorteringsteknologi for automatisk utsortering av materialer. En aktiv satsning på materialgjenvinning gjennom tilpasset virkemiddelbruk vil redusere mengden tilgjengelig brennbart restavfall. En opptrapping av mengden som tas ut av brennbart restavfall og bidrar til økt materialgjenvinning kan øke trinnvis til 2 % av 23.3.21 side 6/74

mengden tilgjengelig brennbart avfall i 213. Vi har lagt følgende utvikling til grunn for dette scenarioet: 5 Økt materialgjenvinning fra brennbart avfall å r / n to 1 4 3 2 1 28 29 21 2 11 2 12 2 13 Mengder i 1 tonn/år 8.3 Resultater fra analyse scenarier 8.3.1 Basis-scenario Vårt basisscenario bygger på vedtatte utbyggingsplaner for avfallsforbrenning og en del prosjekter som ikke er endelig vedtatt. Videre legges nedtrappingsplan for deponiene og uendret eksport til grunn. 3 25 å r 2 / n to 15 1 1 Basis-scenario 3 25 2 15 1 Forbrenningskapasitet i Norge ikke vedtatte planer Forbrenningskapasitet i Norge - vedtatt utvikling Eksport videreføring på 29 nivå Deponi nedtrapping 5 5 28 29 21 2 11 2 12 2 13 Tilgjengelig brennbart restavfall Norge uten mer til materialgjenvinning Mengder i 1 tonn/år I figuren er de forskjellige elementene lagt på hverandre. Samlet mengde tilgjengelig brennbart restavfall (stiplet linje) er lagt ut på sekundæraksen. Basisscenario viser et kapasitetsoverskudd som er stigende til 44. tonn i 213. 23.3.21 side 61/74

8.3.2 Scenario 1 Brems bygging av avfallsforbrenningsanlegg Det er tatt utgangspunkt i basisscenariet. Alle nye forbrenningsprosjekter som ikke er endelig vedtatt utsettes på ubestemt tid. Eksporten opprettholdes. Materialgjenvinningen opprettholdes på dagens nivå. Deponinedtrappingen følger prognosen. 3 25 å r 2 / n to 15 1 1 Scenario 1 - Ikke vedtatte anlegg utsettes 3 2 5 2 1 5 1 Forbrenningskapasitet i Norge - vedtatt utvikling Eksport videreføring på 29 nivå Deponi nedtrapping 5 28 29 21 2 11 2 12 2 13 5 Tilgjengelig brennbart restavfall Norge uten mer til materialgjenvinning Mengder i 1 tonn/år I figuren er de forskjellige elementene lagt på hverandre. Samlet mengde tilgjengelig brennbart restavfall (stiplet linje) er lagt ut på sekundæraksen. Scenario 1 viser et kapasitetsoverskudd på avfallsforbrenning 2. tonn på sitt høyeste i 21 og på 8. tonn i 213. 8.3.3 Scenario 2 - økt materialgjenvinning Det er tatt utgangspunkt i basis-scenariet. Materialgjenvinningen opptrappes med opp til 2 % av mengden tilgjengelig brennbart avfall i 213. Det innebærer at økt avfallsgenerering oppveies av økt materialgjenvinning og mengden tilgjengelig brennbart avfall går ned. Alle nye forbrenningsprosjekter (også de som ikke er vedtatt) legges til grunn. Eksporten opprettholdes. Deponinedtrappingen følger prognosen. 3 25 å r 2 / n to 15 1 1 5 Scenario 2 - økt materialgjenvinning 3 2 5 2 1 5 1 5 Forbrenningskapasitet i Norge ikke vedtatte planer Forbrenningskapasitet i Norge - vedtatt utvikling Eksport videreføring på 29 nivå Deponi nedtrapping Mengder i 1 tonn/år 28 29 21 2 11 2 12 2 13 Tilgjengelig brennbart restavfallved opptrapping til 2 % MG 23.3.21 side 62/74

I figuren er de forskjellige elementene lagt på hverandre. Samlet mengde tilgjengelig brennbart restavfall (stiplet linje) er lagt ut på sekundæraksen. Scenario 2 viser et kapasitetsoverskudd som øker opp til 9. tonn i 213. Dersom ingen av de foreliggende, men ikke vedtatte planer, iverksettes vil kapasitetsoverskuddet reduseres til 55. tonn. 8.3.4 Scenario 3 redusert eksport Det er motstridende oppfatninger i avfallsbransjen om hvordan eksport av brennbart restavfall vil endre seg. I basisalternativet har vi lagt til grunn uendret eksport. Avfallsaktørene synes å være av den oppfatning at sterk svensk konkurransekraft vil bidra til å opprettholde eksporten på et høyt nivå og at den trolig vil øke. Avfallsforbrenningsanleggene/energiselskapene synes å være av den oppfatning at avfallseksporten vil kunne reduseres dersom sluttbehandlingsavgiften falt bort. For å beskrive konsekvensene av redusert eksport har vi med utgangspunkt i basisscenariet lagt til grunn 5 % lavere eksport. Det innebærer et nivå som i 28. Alle de nevnte planlagte forbrenningsprosjektene inkluderes. Materialgjenvinningen opprettholdes på dagens nivå. Deponinedtrappingen følger prognosen. 3 25 å r 2 / n to 15 1 1 Scenario 3 - redusert eksport 3 25 2 15 1 Forbrenningskapasitet i Norge ikke vedtatte planer Forbrenningskapasitet i Norge - vedtatt utvikling Redusert eksport 5% Deponi nedtrapping 5 28 29 21 2 11 2 12 2 13 5 Tilgjengelig brennbart restavfall Norge uten mer til materialgjenvinning Mengder i 1 tonn/år I figuren er de forskjellige elementene lagt på hverandre. Samlet mengde tilgjengelig brennbart restavfall (stiplet linje) er lagt ut på sekundæraksen. Scenario 3 viser et kapasitetsoverskudd som går mot null og deretter stiger til 24. tonn i 213. 23.3.21 side 63/74

8.3.5 Oppsummering alternative scenarier Tabell viser resultat for de ulike scenarioenes hvor manglende volum representerer i prinsippet gapet mellom faktisk tilgjengelig mengde restavfall fra det norske markedet og kapasitet på forbrenning i Norge. Forventet underskudd på norsk restavfall til norske forbrenningsanlegg Manglende Alternative scenarier volum 213 Merknad tonn/år Basis scenario Scenario 1 - Ikke vedtatte 44. 8. Alle alternativ bygger på vanlig vekstprognose avfall. Fortsatt eksport på 4. tonn. prosjekter utsettes på ubestemt tid Scenario 2 økt sortering til 9. Vedtatte planer kildesortering opprettholdes. Scenario 2 materialgjenvinning Scenario 3 redusert eksport 24. forutsetter 2 % reduksjon i tilgjengelig brennbart restavfall. Scenario 3 forutsetter 5 % redusert eksport. Basis scenario beskriver situasjon med økende kapasitetsoverskudd i Norge. Kapasitetsoverskuddet stiger til 44. tonn i 213. Dette overskuddet reduseres til 8. tonn i 213 dersom de anlegg som ennå ikke er vedtatt blir utsatt på ubestemt tid. Disse anlegg er det ikke avfall til i dag med de forutsetninger vi har lagt til grunn for avfallsgenereringen framover. Dersom det iverksettes økt sortering av avfall vil tilgangen på brennbart restavfall reduseres ytterligere og kapasitetsoverskuddet vil nå 9. tonn i 213. Redusert eksport tilbake til nivået i 28 vil utsette og redusere kapasitetsoverskuddet. Dette er likevel ikke nok til å hindre et kapasitetsoverskudd på 24. tonn i 213. Dersom man kombinerer scenario 1 og 3 ved at vedtatte planer om utbygging av forbrenningskapasitet ikke iverksettes og eksporten halveres, vil kapasitetsoverskuddet snu til et kapasitetsunderskudd på 11. tonn i 213. 8.4 Resultatvurdering og usikkerhet Det er på mange måter ett oppsiktsvekkende resultat som fremgår av den analysen som er gjennomført. Det kan på mange virke noe overraskende at vi om kort tid kan komme i den situasjon at den forbrenningskapasitet som nå etableres ikke vil ha tilstrekkelig tilgang på restavfall fra det norske markedet. Det kan stilles spørsmål ved om de ulike scenarier som er beskrevet er de som er mest realistiske. De scenarier som er beskrevet har ikke lagt til grunn vesentlige endringer i rammevilkårene og innføring av nye statlige virkemidler, bortsett fra scenariet med økt materialgjenvinning. Et slikt scenario som i størst grad legger opp til å videreføre linjene i miljøpolitikken vil nok forutsette visse grep. Dette er da også tatt med av den grunn for å vise det store gapet på 9. tonn/år restavfall mellom den forbrenningskapasitet 23.3.21 side 64/74

som kan bygges ut og hva som kan være av tilgjengelig avfall om vi satser på økt sortering og materialgjenvinning. I neste kapittel vurderes hvordan markedet kan møte denne nye situasjonen og hvilke muligheter som myndighetene har for å justere avfallsstrømmene. Det er i utgangspunktet lagt til grunn at mengde brennbart restavfall i Norge i 28 var i overkant av 2 mill tonn avfall. Det er en viss usikkerhet til den delen brennbart avfall som ble deponert i 28, totalt oppgitt til 85. tonn. Det tallet bygger på opplysninger fra SSB og Klif, men har visse usikkerheter. Det stilles spørsmål om det kan være noe brennbart restavfall som ikke omfattes i tallene. En alternativ fremgangsmåte med å se på total statistikk for alt næringsavfall ble vurdert som ennå mer usikker pga SSBs tall har den svakhet at en stor andel avfall rubriseres under annen behandling/uspesifisert. Antagelig går en del av dette avfallet til deponi. Det er videre usikkert hvilken vekstkurve som vil gjelder for samlet avfallsgenerering og om veksten i mengden restavfall ha samme vekstkurve som total avfallsmengde. Det nasjonale målet er å redusere veksten i avfallsmengdene. Det er forutsatt at veksten fordeles jevnt på utsorterte avfallstyper og restavfall. Det kan være større usikkerhet til om vi vil få en slik vekst i mengdene restavfall framover. I de siste 15 årene er veksten tatt opp i økt sortering og materialgjenvinning. Det er derfor usikkert om vi kan oppnå en vekst på nærmere 3. tonn avfall fram til 213 som er lagt til grunn. Det vil bare øke gapet mellom tilgjengelig avfall og forbrenningskapasiteten. Under forberedelsene til deponiforbudet innhentet Klif oversikt over etablerte og planlagte biogassanlegg. Gjennomgangen viste en planlagt kapasitetsøkning på ca 3. tonn. Mesteparten av økningen er relatert til anlegg for husdyrgjødsel og slam. Det er i basis scenario ikke tatt hensyn til at de pågår en planlagt innføring av kildesortering i en del kommuner som er vedtatt. I Oslo forventes alene ca. 4. tonn å bli kildesortert. Det er heller ikke tatt med noen utvikling for økt utsortering av matavfall fra næringslivet til de biogassanlegg som også er under planlegging. 23.3.21 side 65/74

9. Markedstilpasninger og mulige endringer av virkemidler 9.1 Markedstilpasninger forbrenningsanlegg Resultatene fra analysen av ulike scenarier synliggjør at vi står overfor en ny situasjon i Norge når det gjelder fremtidens avfallsstrømmer. På den ene siden ligger det politisk til rette for å videreføre satsning på materialgjenvinning av avfall ut fra klare prioriteringer i Norge og EU-EØS. Dette framgår av EUs rammedirektiv for avfall som skal implementeres i norsk rett i løpet av 21. På den andre siden er det etablert en ny struktur med forbrenningsanlegg som krever mer restavfall enn det som vil være tilgjengelig i det norske marked. Hvordan vil markedet håndtere denne situasjonen? Det skjer allerede en markedstilpasning hvor de norske anleggene justerer ned prisene på avfall for å møte konkurransen fra det svenske markedet. Spørsmålet er om det skjer raskt nok, spesielt i de offentlige anbudskonkurransene. Det er samtidig skapt en slags forventning i markedet om at utslippsavgiften på forbrenning i Norge vil bli fjernet. Det er per dags dato høyst usikkert. Markedet for forbrenning av restavfall er under kraftig endring. For det første er det på mange måter blitt ett mer fungerende marked med en mer reell prissetting av avfall som energikilde. Avfall har tradisjonelt blitt betraktet som en interessant energikilde nettopp fordi man har sett på det som billig energibærer. I situasjon med overkapasitet og et fungerende marked blir det press på prisene, noe som reduserer lønnsomheten til forbrenningsanleggene, men som delvis bør kunne kompenseres gjennom økte inntekter ved energisalg. Den største utfordringen for forbrenningsanleggene, den som har størst betydning for lønnsomheten, er at anlegg som er etablert faktisk får tilgang til avfall, i hvert fall i perioder med full energiavsetning. Det er rapportert om at flere norske anlegg nå får for lite restavfall og at det også medfører at man bruker alternative energibærere i form av el, olje eller gass. Det skyldes til dels at man ikke har fått nødvendig kontrakter, men også at de som har inngått avtaler om levering av avfall ikke oppfyller leveringsforpliktelsene. I en slik situasjon vil forbrenningsanleggene på kort sikt være tjent med å senke prisene på restavfall. 23.3.21 side 66/74

I det følgende er vurdert noen strategier som alle er rapportert fra ulike markedsaktører som aktuelle: La kildesortert avfall gå til forbrenning Det kan fremstå som lønnsomt på kort sikt å forbrenne kildesorterte fraksjoner, evt. de med dårlig kvalitet hvor det følger kostnader med sentral sortering. Det må forventes at dette i mindre eller større grad faktisk vil skje. Det tilsvarende vil skje med trevirke fra gjenvinningsstasjoner og evt. fra byggebransjen. Slikt avfall kan bare grovknuses før det kan gå til de fleste forbrenningsanlegg. Import av restavfall En mer langsiktig strategi er å legge opp til import av restavfall fra andre deler av Europa. Det vil være en utfordring å finne økonomiske rammevilkår for en slik virksomhet, men innenfor et 3-5 års perspektiv. Lagring av avfall om sommeren Ved omfattende mangel på restavfall til forbrenning kan det være økonomisk lønnsomt å foreta lagring av avfall om sommeren når energibehovet ofte er lavt og bruke denne mengden til å sikre full kapasitetsutnyttelse om vinteren når all energi kan utnyttes. Det vil normalt være høyere inntekter på energisalg enn kostnader til balling og lagring. Utsette utbyggingsplaner/stoppe linjer Det er grunn til å anta at planlagte forbrenningsanlegg som ikke er endelig vedtatt vil bli underlagt en revurdering for å se på om forutsetningene er endret og om lønnsomheten kan bli tilfredsstillende. Det kan også gjelde de anlegg som planlegger ut fra at en betydelig andel avfall kan sikres gjennom tildeling etter enerett. Det er eksempler på de siste månedene at forbrenningsanlegg eller forbrenningslinjer stoppes i perioder enten fordi man ikke får nok avfall i perioder eller man ikke finner det økonomisk forsvarlig å opprettholde driften. Det siste gjelder Hurum Energigjenvinning, et anlegg som har mistet sin hovedkunde for levering av energi. Bruk av avfall fra nedlagte deponier Et tiltak som kan bidra til brensel i markedet er oppredning av gamle deponier hvor det av miljømessige grunner kan være spesielt aktuelt. Det er gjort forsøk i Norge på dette. Det kan forventes at det arbeides videre med å se på en slik mulighet for å hente ut den delen av avfallet som er egnet til energiutnyttelse. Det kan også ha en god klimaeffekt spesielt på deponier med store lekkasjer av deponigass. Andre typer avfall I tillegg til avfallstrevirke vil det være andre typer trevirke, som for eksempel hageavfall, samt spesielle kategorier som kan være aktuelle som brensel i forbrenningsanleggene. Tilsvarende kan gjelde for spesielle plasttyper som kan være vanskelig å materialgjenvinne, blant annet fra demontering av EE-avfall. 23.3.21 side 67/74

Restavfall fra fragmenteringsverk er i dag en avfallstype uten en god løsning og det skjer en utvikling for å teste ut slike kvaliteter i norske anlegg. Det er mer vanlig i Sverige å brenne slik fluff i forbrenningsanleggene for avfall og det startet opp en viss eksport fra Norge til Sverige av slikt avfall allerede. 9.2 Effekter på markedet for sortering og materialgjenvinning Foreliggende analyse viser at utviklingen i markedet for forbrenning mest sannsynlig vil påvirke markedet for sortering og materialgjenvinning. Dersom det ikke settes inn virkemidler, kan det relativt sett bli ennå billigere å forbrenne blandet restavfall. Materialgjenvinning blir slik sett mindre lønnsomt. Det som i første rekke kunne motvirke en negativ utvikling med redusert sortering og materialgjenvinning er om prisene i markedene for gjenvunnet materiale økte. Selv om det har vært en positiv utvikling i de fleste markeder etter finanskrisen er det fremdeles usikkerhet i markedet framover. I Sverige er det fra Återvinningsindustrien lansert et forslag om klimasertifikat for materialgjenvinning hvor det gis et økonomisk bidrag for hvert tonn avfall som går til materialgjenvinning for å sikre bedre vilkår for denne løsningen, og som kan gjenspeiler de globale klimagevinstene. Dette er en variant av grønne sertifikater slik vi kjenner den fra produksjon av elektrisitet. Det forventes ingen vesentlig utvikling av sentral sortering før de markedsmessige vilkår bedres. Dette kan enten skje gjennom økt alternativkostnad på forbrenning av avfall, økte råvarepriser på gjenvunnet råvare, eller en form for tilskudd til sortering og materialgjenvinning, slik vi blant annet kjenner det fra produsentansvarsordningene Potensialet for å fylle opp forbrenningsanleggene med kildesortert avfall som papir og plast er absolutt til stede i Norge. En slik utvikling ville medføre redusert gjenvinning av avfall og påvirke tilgangen til norsk gjenvinnings- og prosessindustri som eventuelt må kompensere ved å importere sortert returråvare fra andre land. En eventuell utvikling basert å forbrenne kildesortert papir og plast vil også ha store konsekvenser for tilliten til kildesortering som system i befolkningen og medføre at kildesortering taper terreng over tid, noe som kan være vanskelig å bygge opp igjen. Det planlegges også etablert flere biogassanlegg for matavfall, men det må forventes at både råstofftilgangen og økonomisk lønnsomhet må vurderes på nytt for flere anlegg. Prisene for å behandle kildesortert matavfall ligger over behandlingspris ved forbrenningsanlegg og forskjellen forventes å øke. 23.3.21 side 68/74

9.3 Betydningen av mulige virkemiddelendringer I det følgende er det foretatt en grov vurdering av mulige endringer i virkemidler i forhold til den betydning det kan ha for fremtidige avfallstrømmer. 9.3.1 Forbrenningsavgiften Fjerning av avgift vil gjøre forbrenning mer konkurransedyktig i forhold til materialgjenvinning, uten at det nødvendigvis vil ha noen effekt i forhold til konkurransen mellom norske og svenske forbrenningsanlegg. Det er fra ulikt hold uttrykt usikkerhet til hvilken effekt en ensidig fjerning av avgiften faktisk vil ha på avfallsstrømmene på kort sikt. Det vil bidra til en viss harmonisering med Sverige, men det er grunn til å hevde at de svenske anlegg vil fortsette å vinne kontrakter da de sårt trenger avfall og har en klar konkurransefordel gjennom mer effektive energisystemer og lavere kapitalkostnader. Resultatet er trolig at prisene går ennå ett hakk ned, eksporten fortsetter som før og den økonomiske marginen som er grunnlaget for kildesortering og gjenvinning reduseres ytterligere. Fjerning av avgiften i kombinasjon med overkapasitet i markedet og økte energipriser, reduserer samlet sett marginene for sortering og materialgjenvinning vesentlig. Det er ikke foretatt en analyse av de langsiktige effekter, men situasjonen er at man ved å fjerne forbrenningsavgiften fjerner et virkemiddel som har hatt til hensikt å bidra til økt sortering og materialgjenvinning. Det kan være at denne avgiften ikke fremstår som det mest effektive virkemiddel for å opprettholde og stimulere til materialgjenvinning i nåværende markedssituasjon. Sagt på en annen måte kan det være behov for myndighetene å se på nye virkemidler som kan opprettholde og gi mer forutsigbare rammebetingelser for sortering og gjenvinning. Et alternativ til å fjerne avgiften kunne være en økning av avgiften forutsatt at en slik trend ble fulgt av andre land. I Danmark er forbrenningsskatten betydelig høyere, men der er det også andre virkemidler for å styre avfallstrømmene. Det må forventes økt handel med avfall som brensel over landegrenser også i en situasjon med ulike avgifter i ulike land. I en slik sammenheng kan økt internasjonal harmonisering være ønskelig, men neppe realistisk. Endret avgiftsstruktur, jfr. brev 3.7.21 (22/3 5) fra SFT (nå Klif) til Miljøverndepartementet I forslaget fra SFT foreslås en gradert avgift for forbrenningsanlegg knyttet til grad av energigjenvinning som oppnås. Det vil gi ytterligere incentiver for til å øke energiutnyttelsen. Salg av energi har samtidig blitt en viktigere del av inntektsgrunnlaget og er en viktig drivkraft i seg selv. En slik avgift kan gjøre tiltak for økt energiutnyttelse mer lønnsomme og samtidig kan det invitere til større grad av lagring av avfall i perioder hvor man normalt ikke får solgt all produsert energi til perioder med fullt salg. Det kan bidra til at flere anlegg ikke går for full kapasitet om sommeren, når det ikke er fyringssesong, og dermed reduseres behovet for brensel. 23.3.21 side 69/74

9.3.2 Eksportrestriksjoner Det er fra flere hold i en tidlig fase av debatten tatt opp spørsmålet om å iverksette restriksjoner på eksport av restavfall til forbrenning med energiutnyttelse. Norge har gjennom internasjonale avtaler og regelverk knyttet til transport av avfall inn, ut og gjennom EØS bundet til å opprettholde handel med avfall som råstoff og samtidig sette restriksjoner for eksport/import. Selv om det kan være et nasjonalt regelverk som tillater så vidt drastiske tiltak som forbud, er det fra myndighetene signalisert at det er en lite aktuell fremgangsmåte som kun ville ha til hensikt å beskytte norske avfallsforbrenningsanlegg. I tillegg er det myndighetenes oppfatning at eksport av avfall til Sverige ikke fremstår som et miljøproblem samlet sett og økt transport kan ofte oppveies av høyere grad av energiutnyttelse ved svenske anlegg. Effekten av manglende avfall i norske forbrenningsanlegg kan være at man i større grad bruker alternative energibærere i norske energisystemer, men i Sverige vil avfallet i stor grad fortrenge de samme energibærere. Eksportrestriksjoner vil ikke være forenlig med sitasjonen i Nord-Norge som i dag i stor grad er basert på nødvendig eksport til Kiruna og andre forbrenningsanlegg i Sverige. 9.3.3 Krav om sortering eller forbehandling Krav om kildesortering Mange land har implementert krav om sortering av avfall i kommunene. I Norge har vi tidligere hatt forskrift som skulle sikre at bedriftene med en viss mengde bølgepapp eller matavfall sørget for å kildesortere avfallet for materialgjenvinning. Videre er det et krav om at norske kommuner skal ha et mottakssystem for EE-avfall. EUs rammedirektiv påpeker at det skal være fysiske systemer for utsortering av materialer som papir, plast, metall og glass, uten at man trenger å tolke det i retning av at alle kommuner skal ha det. Videre er arbeidet med et eget direktiv for matavfall i EU kommet i gang igjen og krav om utsortering diskuteres innenfor dette arbeidet. I en situasjon hvor flere kommuner vurderer å kutte ut kildesortering kan det fra myndighetens side vurderes om det skal stilles mer spesifikke krav til kommunene om å ha et tilbud om kildesortering, dog hvor man evt. kan ha en dispensasjonsordning. Forurensningsloven hjemler allerede en mulighet til å pålegge kildesortering. Det kan være et effektivt virkemiddel for å opprettholde og videreutvikle materialgjenvinning. Krav om forbehandling og sortering før forbrenning Det er allerede et krav at avfall til deponi skal forbehandles, herunder ha gjennomgått sortering før deponering. Det er i brev til Miljøverndepartementet fra Bellona og Norsk Industri fremmet forslag om at alt restavfall som skal til forbrenning først skal gjennomgås en forbehandling tilsvarende regelverket for deponering. Det for å sikre at usortert blandet avfall går rett til forbrenning uten noen større kontroll med hva det inneholder. 23.3.21 side 7/74

Et slikt krav kan være med å styre avfallet via et avfallsanlegg hvor det kan skje en form for forbehandling. Utfordringen er å stille de riktige minimumskravene som både kan fungere ut fra noen fastsatte målsetninger og tilstrekkelig fleksible i forhold til ulike situasjoner og typer avfall. En foreløpig vurdering tilsier at dersom det faktisk skal bidra til å endre avfallsstrømmene så bør det stilles strenge krav til at anleggene faktisk har løsninger for å foreta utsortering av materialer til gjenvinning. 9.3.4 Produsentansvarsordninger Norge og deler av Europa har et godt utviklet produsentansvar på en rekke materialer. Utvidelse av produsentansvarsordninger til å omfatte flere materialer og produkter kan være en løsning som kan bidra til å sikre dagens nivå for materialgjenvinning og videre utvikling. Bruk av produsentansvarsordninger innebærer normalt fastsettelse av konkrete mål for gjenvinning og at finansieringen sikres gjennom vederlag fra aktørene i verdikjeden. Det er i flere utredninger påpekt som potensielt mulige løsninger for trykksaker og matavfall som ikke omfattes i dag. Det er de to store fraksjonene hvor det er størst risiko for redusert materialgjenvinning i en situasjon med overkapasitet ved forbrenning. Miljøverndepartementet har foretatt en kartlegging av alle ordningene i 28 og bebudet en vurdering av en videre utvikling av produsentansvar som virkemiddel innen avfallsfeltet. Det statlige miljøgiftutvalget ser også på muligheter for videre utvikling av produsentansvaret. Det vil være behov for en konsekvensvurdering av slike ordninger. 23.3.21 side 71/74

1. Kilder 1. Mepex Consult AS; Avfall til energiutnyttelse for Norge 29, Grønt Punkt Norge og AvfallNorge, 21. 2. Mepex Consult AS; Skisseprosjekt Avfall- og papirsorteringsanlegg IVAR IKS, sept. 29 3. Mepex Consult AS, MBT-prosjekt 29. Mekanisk Biologisk Avfallsbehandling, internasjonal status og erfaringer mulige løsninger under norske forhold. Avfall Norge 21. 4. Mepex Consult AS; Fornybar andel avfall til norske forbrenningsanlegg, Avfall Norge og NVE 26 5. Mepex Consult AS; Alternative behandlingsformer for nedbrytbart avfall og tiltak som fremmer kraft-, varme- og drivstoffproduksjon. SFT 28. 6. Mepex Consult AS; Markedsvurdering RT flis, Holmen biovarme 21 7. Fostplus; Sorting and recycling of packaging, How good are Belgian consumers, 29. 8. SSB; Langvarig, men moderat lavkonjunktur, http://www.ssb.no/kt/ 9. Profu; Marknaden för avfallsförbränning i Sverige och Norge. Samverkan, konkurrens och skillnader i rammebetingelser. 29-11-27 1. Hjellnes Consult as, Avfallsstrømmer i Norge, MEF, 21 11. Hjellnes Consult as; Kartlegging av produsentansvarsordningene,, juni 28 Miljøverndepartementet 12. Grønt Punkt Norge AS, avtale med kommunene. http://www.grontpunkt.no/husholdningsplast/kommuner 13. SSB Emne avfall http://www.ssb.no/avfall/http://www.ssb.no/emner/1/5/ 14. SSB statistikkbanken, Forbruk http://statbank.ssb.no/statistikkbanken/default_fr.asp?productid=5.2&pxsid= &nvl=true&planguage=&tilside=selecttable/menuselp.asp&subjectcode=5 15. SSB statistikkbanken, Nasjonalregnskap og utenrikshandel 16. http://statbank.ssb.no/statistikkbanken/default_fr.asp?pxsid=&nvl=true&plan guage=&tilside=selecttable/menusels.asp&subjectcode=9 17. SSB Konjunkturtendensene for Norge og utlandet http://www.ssb.no/emner/8/5/kt/ 18. SSB nedgang i BA-virksomhet http://www.ssb.no/bygganloms/ 19. SSB Estimering av materialfordelingen til husholdningsavfallet i Norge, hovedrapport (upublisert utgave) 2. KLIF, Import-eksport av avfall http://www.klif.no/no/tema/avfall/eksport-ogimport-av-avfall/ 21. KLIF, Klimakur 22, Sektorrapport avfall, 21 22. SFT; SFTs vurdering av avgiftsplikt for avfall ved forbrenning, brev av 3.7.29 til Miljøverndepartementet 23. SFT strammer inn deponiforbudet. http://www.sft.no/no/aktuelt/nyheter/29/desember-29/strammer-inn-padispensasjoner-fra-deponiforbudet/ 24. St. meld nr 24 (2-21) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/regpubl/stmeld/221/stmeldnr-24-2-21-/8.html?id=32436 23.3.21 side 72/74

25. Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/regpubl/stmeld/26-27/stmeldnr-26-26-27-.html?id=465279 26. Rammedirektivet for avfall http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:28:312:3:3:da:pdf 27. Statsbudsjettet 21 om avgift på deponering og forbrenning http://www.statsbudsjettet.dep.no/statsbudsjettet-21/dokumenter/html/prop- 1-S-Skatte--avgifts--og-tollvedtak/35746/3576/ 28. Proposisjon 1 S (29-21) om avgift på deponering og forbrenning http://www.statsbudsjettet.dep.no/upload/statsbudsjett_21/dokumenter/pdf/s katt.pdf 29. St. meld nr 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/regpubl/stmeld/19961997/st-meldnr-58_1996-97.html?id=191317 3. St. meld nr 8 (1999-2) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/regpubl/stmeld/19992/stmeldnr-8-1999-2-.html?id=192641 31. NoU 22 : 19 Avfallsforebygging http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/nou-er/22/nou-22-19.html?id=145734 32. Miljøstatus Norge Import og eksport av avfall http://www.miljostatus.no/tema/avfall/import-og-eksport-av-avfall/ 33. Norsk fjernvarme http://www.fjernvarme.no/ 34. Nord Pool, energipriser http://www.nordpool.com/en/asa/markets/market-dataservices/ 35. Pris- og salgsstatistikk 27, Nobio, http://www.nobio.no/images/stories/fakta/statistikk/prisog%2salgsstatistikk%2for%2bioenergi%2i%2norge%227.pdf 36. Deponiforbud for nedbrytbart avfall http://www.sft.no/publikasjoner/2463/ta2463.pdf 37. Østfoldforskning; Klimaregnskap ved avfallshåndtering,, 29 http://ostfoldforskning.no/uploads/dokumenter/publikasjoner/576.pdf 38. Bergfall&Co as, Klimanytte av gjenvinning 39. Norsk Energi nr 3 29, diverse innlegg om avfallseksport til Sverige 4. Econ; Konkurranseflaten mellom offentlig og privat renovasjon, 26 31 41. Veolia; Finanskrisens innvirkning på et globalisert gjenvinningsmarked, Runa Opdal Kerr, 42. Avfall Norge m.fl., Opprop om fornybar energi http://www.avfallnorge.no/om_avfall_norge/viktigste_saker/opprop_for_fornybar _energi 43. Avfall Norge, Fjern forbrenningsavgiften, http://www.avfallnorge.no/om_avfall_norge/viktigste_saker/fjern_forbrenningsav giften 44. Avfall Sverige, Svensk avfallshantering 29 45. Naturvårdsverket, Avfall i Sverige 26, sept 28 46. Profu; Avfallsförbränning i ett internationellt perspektiv, 29 47. Tolltariffen, http://toll.no/templates_tad/tolltariffen/startpage.aspx?id=16454&epslanguage =NO 48. Avfallsforskriften, http://www.lovdata.no/for/sf/md/md-2461-93.html 23.3.21 side 73/74

49. Den europeiske avfallslisten, EAL http://www.lovdata.no/for/sf/md/td-2461-93-57.html 5. Wastebase,(bl.a. Basel-rapporteringen) http://scp.eionet.europa.eu/facts/wastebase 51. CEPI Recovered Paper Monthly Survey 52. Euwid Packaging Market http://www.euwid-packaging.com/markets.html 53. WRAP Market Knowledge Portal http://www.wrap.org.uk/recycling_industry/market_information/market_knowle dge_portal/index.html 54. The Steel Index, http://www.steelbb.com/steelprices/ 55. The RecycleNet Composite Index, http://www.scrapindex.com/ 56. WorldScrap, http://www.worldscrap.com/modules/price/index.php 57. London Metal Exchange, http://www.lme.com/home.asp 58. Metal Pages, http://www.metal-pages.com/ 59. Letsrecycle.com, http://www.letsrecycle.com/materials/ 6. Plastic & Rubber Weekly, http://www.prw.com/subscriber/aboutus.html 61. Aurskog-Høland kommune, Avfallsmengder husholdning, t.o.m. 28-29 62. Oslo kommune, Renovasjonsetaten, Avfallsmengder husholdning t.o.m. 29 63. VESAR, Avfallsmengder husholdning t.o.m. 29 64. BIR, Avfallsmengder husholdning t.o.m. 29 65. IVAR, Avfallsmengder husholdning t.o.m. 29 66. Indre Østfold Renovasjon, avfallsmengder husholdning t.o.m. 29 og markedspriser transport og behandling av avfall 67. ØRAS, avfallsmengder husholdning t.o.m. 29 68. Halden kommune, markedspriser transport og behandling av avfall 69. RKR, priser på mottak og behandling av avfall 7. Norsk Institutt for Landbruksforskning NILF 71. REN, Avfallsanalyse for Oslo 29, utarbeidet av Hjellnes Consult as 72. BA Gjenvinning AS 73. Europeisk liste over kvalitetsstandarder for returpapir, Norsk returpapirforbund 74. Oslo kommune, Renovasjonsetaten, Årsberetning 29 75. NOAH, http://www.noah.no/noahogmiljøet/avfallsmengderbehandlet/tabid/67/defa ult.aspx 23.3.21 side 74/74