Oslo kommune OSLO KOMMUNE nntatt off. og partsinnsyn BYSTYRETS E',EKRETARIAT 1f. offl. 15, og fv1. 18b (2) og (3) Oslo kommune Bystyrets sekretariat Rådhuset 0037 Oslo 1 4 SEPT, 2011KL. SAKSNR ARK NR AVD KOPI Deres ref.: 11 01461-3 Vår ref.: C20110216-fl (Bes oppuitt ved henvendelse) Dato: 13.09.2011 DEPUTASJONER FORHOLDET TIL KOMMUNELOVEN 1. Innledning Jeg viser til henvendelse av 22.08.2011, hvor det bes om s vurdering av forholdet mellom deputasjoner og kommunelovens regler om møteoffentlighet. En deputasjon er et forum hvor utsendinger fra foreninger, grupper eller lignende kan fremføre sine synspunkter på en sak for den aktuelle bystyrekomité eller bystyret. Det fore2år ikke diskusjoner. samtaler eller realitetsdratelser på deputasjonene, men de folkevalgte (eller de som møter) kan stille oppklarende spørsmål. Det er ikke møteplikt for komiteens medlemmer, men alle partigrupper inviteres til å være tilstede, også de som ikke har medlemmer i vedkommende Deputasjonsordningen er forankret i reglement for bystyret 37 og reglement for bystyrekomiteene 23. I forbindelse med behandlingen av saken om etablering av skulptur- og kulturminneparken på Ekeberg, mottok finanskomiteen og byutviklingskomiteen deputasjoner. Forretningsutvalget vedtok i forkant at deputantene selv i tråd med tidligere praksis fikk bestemme om deputasjonene skulle gå for lukkede eller åpne dører. To av deputantene deriblant Christian Rin2nes ønsket lukkede dører. Det ble ikke tatt referat fra de lukkede deputasjonene. Avviklingen av møtet med Rimmes har i ettertid blitt kritisert offentli2. Professor Jan Fridthjof Bernt har uttalt til Kommunal Rapport at kommuneloven er brutt ved at deputasjonene ikke ble holdt for åpne dører. Ordfører Fabian Stang har senere ikke villet svare på sporsmålet om lukkede dører og vist til at han har bedt om s uttalelse. Jeg nevner også at partiet Rødt har begjært lovlighetskontroll av avviklingen av deputasjonen overfor Fylkesmannen etter kommuneloven 59 pkt. 2. Byutviklingskomiteen er av Fylkesmannen i brev av 23. august bedt om å ta stilling til begjæringen. Jeg oppfatter det dermed slik at vår uttalelse både skal tjene som grunnlag for kommunens svar til Fylkesmannen og for hvordan fremtidige deputasjoner skal praktiseres. Postadresse: Rådhuset 0037 OSLO Kontoradresse: l'r. Nansens pl. 5 Telefon: 23 46 15 22 Telefaks: 23 46 15 31 1-postadr Bankgiroi 6004.06 46046 Org.nr 958 935 420 postmonak 0 kao.oslo.kommune.no
Side 2 2. Rettslig utgangspunkt Kommunelovens regler om møteoffentlighet innebærer at "enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer", jf kommuneloven 31 nr 1.1 og med at deputasjonene avholdes overfor bystyrets eller bystyrekomiteenes medlemmer, legger jeg til grunn at organet i dette tilfellet er folkevalgt. Det omstridte spørsmålet som også er bakgrunnen for kritikken mot avviklingen av møtet er om en deputasjon er et -møte- i kommunelovens forstand. Hvis det er et "møte-, gjelder de vanlige reglene om møteoffentlighet. Det innebærer at det kun er adgang til å lukke møtet i medhold av unntakene i kommuneloven 31 nr. 2 til nr. 5. Kommunelovens begrep om møte- kan nok skille seg fra det man i politisk dagligtale vanligvis legger i ordet "møte". Lovens begrep må tolkes i henhold til vanlig juridisk metode. Kommuneloven inneholder ingen definisjon av og begrepet er heller ikke gitt en nærmere definisjon i lovens forarbeider. Det foreligger imidlertid en del praksis fra Sivilombudsmannen, og begrepet er drøftet i juridisk teori. Jeg kommer tilbake til uttalelser herfra i neste avsnitt. Et naturlig utgangspunkt for tolkningen er formalet med bestemmelsen om møteoffentlighet. I kommunelovutvalgets innstilling (NOU 1990:13 side 309) heter det at sentrale formal med møteoffentlighet er "muligheten for demokratisk kontroll, å skape innsikt i og forståelse for hva som skjer i den kommunale forvaltning og å redusere avstanden mellom de som styrer og de som styres- (sitert fra Sivilombudsmannens årsmelding 1997 side 120). Som Sivilombudsmannen påpeker i nevnte sak, tilsier disse hensynene at regelen om åpne dører kommer til anvendelse pa ethvert trinn av saksbehandlingen. Som han videre påpeker, har det liten hensikt om den formelle beslutning treffes i et åpent møte, dersom den reelle avgjørelsen eller vesentlige premisser er bestemt tidligere bak lukkede dører. Med uttrykket "saksbehandling", mener jeg bystyrets behandling av en konkret sak. Også bystyrekomiteenes forberedelse av saken, må sees på som en del av saksbehandlingen. Det har ingen betydning at andre partigrupper enn de som har medlemmer i den aktuelle bystyrekomite, deltar på de ulike trinn i saksbehandlingen, slik tilfellet er med deputasjonene. 3. Om deputasjoner er et "møte" 3.1 De utas'oner i tilkn nin til saker som skal o til behandlin Det avgjørende for om en deputasjon er et "møte", blir dermed om deputasjonen må regnes som en del av bystyrets saksbehandling. Etter det bystyrets sekretariat har opplyst, er det vanlig at deputasjonene holdes i forbindelse med saker som skal avgjøres av bystyret. At deputasjoner har en slik nær tilknytning til saksbehandlingen. fremgår også av bystyrereglementet, som i 37 omtaler deputasjoner slik: -Utsendinger fra foreninger, grupper og lignende som ønsker å fremføre muntlig fremstilling av en sak som star pà bystyrets sakskart, og som skal realitetsbehandles i motet, skal melde dette skriftlig(...)- (min kursivering) Nå foregår det riktignok ikke realitetsdrøftelser under deputasjonene, og de folkevalgte kan bare stille oppklarende spørsmål til deputantene. Det kan likevel ikke utelukkes at innleggene fra
Side 3 deputantene kan ha betydning for senere realitetsdrøftelser, og dermed for vedtaket som skal treffes. Sivilombudsmannen har så langt jeg kan se ikke drøftet om deputasjoner må regnes som møter. Han har likevel drøftet om orienteringsmøter må regnes som møter. Orienteringsmøter har det til felles med deputasjoner at det er andre enn de folkevalgte selv som har ordet. Sivilombudsmannen har i en sak (Sivilombudsmannens årsmelding 2005 side 107) uttalt følgende om orienteringsmøter: "Etter min mening må det anses som ledd i den kommunale saksbehandlingen når en bedrift i en kommune etter initiativ fra formannsskapet gir en orientering til dette organet om forhold i bedriften. Begrepet saksbehandling omfatter også en slik ren orientering. Dersom formannskapet er samlet for å få en orientering om forhold som ligger under dets arbeidsområde, vil dette således være tilstrekkelig for at sammenkomsten skal karakteriseres som "møte" i kommunelovens forstand". Heller ikke i juridisk teori har jeg funnet omtale av deputasjoner, men Jan Fridthjof Bernt m.fl. har i likhet med Sivilombudsmannen uttalt seg om orienteringsmøter i Kommunalrett, 4. utgave: "Ikke enhver sammenkomst av folkevalgte må imidlertid oppfattes som et "møte" i kommunelovens forstand. Det må kunne arrangeres kurs og orienteringsmøter for de folkevalgte uten at disse bestemmelsene kommer til anvendelse. Forutsetningen for dette er imidlertid at man holder klare linjer i forhold til ordinær saksbehandling, slik at ikke samlingen glir over i en realitetsdroftelse av saker som vedkommende folkevalgt organ er ansvarlig for." Slik jeg forstår dette, mener Bernt m.fl. at det er avgjørende om orienteringsmøtet har en sammenheng med saksbehandlingen i en sak som vedkommende folkevalgte organ skal behandle. Det kan stilles spørsmål ved om deputasjoner kan likestilles med uformell kontakt med politikerne (lobbyv irksomhet), ettersom deputasjoner er fora hvor folk kan si sin mening overfor de folkevalgte. Lobbyvirksomhet regnes på sin side ikke som et "møte" i kommunelovens forstand. Jeg mener formaliseringen av deputasjoner, jf. bystyrereglementet og bystyrekomitereglementet, gjør at deputasjoner skiller seg på avgjørende måte fra lobbyvirksomhet. Jeg vil også peke på at privatpersoners brev til bystyret og bystyrekomiteene vil være offentlige i henhold offentlighetsloven. Dette er nettopp for at offentligheten skal kunne kontrollere hva som går inn til de folkevalgte. Prinsippet om offentlighet for skriftlige henvendelser vil kunne undergraves dersom det var mulig å holde muntlige innlegg for bystyret og bystyrekomiteene i lukket møte. Min konklusjon er derfor at en deputasjon er et "møte" i kommunelovens forstand, såfremt det har tilknytning til bystyrets saksbehandling av en konkret sak. Det er ikke alltid en deputasjon har en slik tilknytning til bystyrets saksbehandling, se nærmere i avsnitt 3.2. Når det gjelder den konkrete foranledningen for henvendelsen hit Ringnes' deputasjon mener jeg på bakgrunn av det jeg har drøftet ovenfor, at dette må anses som et -møte". Deputasjonen ble avholdt i forbindelse med bystyrets behandlina av en konkret sak. Selv om de folkevalgte selv ikke drøftet saken, men bare tok imot informasjon, kan det ikke utelukkes at Ringnes' innlegg har hatt betydning for de senere realitetsdrøftelsene i komiteene. Hensynene bak bestemmelsen om møteoffentlighet slår derfor til. Etter det bystyrets sekretariat har opplyst, kommer det sjelden frem noe nytt i deputasjonene. Rent faktisk vil altså deputasjonene sjelden ha betydning for senere realitetsdrøftelser og vedtak. Men
Side 4 det avgjørende må være at deputasjonene kan ha betydning. Enhver deputasjon som avholdes i forbindelse med en konkret sak. vil dermed være et "møte" i kommunelovens forstand. 3.2 De utas'oner om enerelle temaer o saker som ikke skal o til behandlin Etter det bystyrets sekretariat opplyser, kan det også avholdes deputasjoner i saker om generelle temaer eller saker som ikke skal opp til behandling. Dette er ikke vanlig, men det forekommer. Det kan imidlertid tenkes at det som følge av informasjonen som kommer frem under deputasjonen, blir opprettet en sak som skal opp til behandling. Om deputasjoner uten tilknytning til saksbehandlingen skal regnes som et "møte", antar jeg vil bero på hvem som tar initiativet til deputasjonen. Hvis initiativet kommer fra privatpersoner, er det i utgangspunktet ikke grunn til å anta at det vil bli opprettet en sak. Deputasjonen bør derfor ikke regnes som et Hvis initiativet derimot kommer fra bystyret eller b,)styrekomiteene selv, vil jeg anta at formålet nettopp vil være å opprette en sak. Dette kan tilsi at slike deputasjoner bør anses som et "møte", jf. også Sivilombudsmannens uttalelse om orienteringsmøter sitert o enfor (Sivilombudsmannens årsmelding 2005 side 107). 4. Mulighetene for lukkede dorer Ovenfor har jeg kommet til at en deputasjon som avholdes i forbindelse med en sak som skal opp til behandling i bystyret, må anses som et "møte" i kommunelovens forstand. Dette innebærer at dørene bare kan lukkes i de tilfellene som er opplistet i kommunelovens 31 nr. 2 til nr. 5, for eksempel på grunn av lovbestemt taushetsplikt og av personvernhensyn. Jeg uttaler jeg meg mer om dette i mitt brev om møteoffentlighet i klagenemnda til bystyrets sekretariat ved Ellen Charlotte Holtan, jf. vår referanse c2011020041. 5. Ønsket om lav terskel for å fremfore synspunkter på en sak Bystyrets sekretariat har opplyst at de folkevalgte ønsker en lav terskel for byens innbyggere for å fremføre synspunkter på en sak. I saksframlegget til vedtaket om den omstridte deputasjonsordningen, heter det følgende: -Representanter for partiene i komiteen ønsker en lav terskel for byens innb3.ltgerefor å fremføre synspunkter på en sak. Konfliktnivået i denne typen saker er til tider svært høyt og det bør være mulighet for fri tale, uten forstyrrelser dersom parten ønsker det selv.- Etter min oppfatning er dette et legitimt og forståelig ønske, men det kan ikke være avgjørende for spørsmålet om deputasjonene skal kunne holdes lukket. Jeg har ikke satt meg inn i hvilke eventuelle regler om ro og orden som vil gjelde under deputasjonene. Men jeg minner om at slike regler kan medvirke til at deputasjonene kan avvikles under akseptable forhold. 6. Lovlighetskontroll og virkningen av feilen Som nevnt innledningsvis har partiet Rødt begjært lovlighetskontroll av om kommunen hadde lovhjemmel for å avvikle deputasjonen med Christian Ringnes for lukkede dører. Som det vil ha fremgått, mener jeg at deputasjonen skulle ha gått for åpne dører. Det er vanskelig å argumentere for den motsatte løsning.
Side 5 Jeg anbefaler at kommunen svarer Fylkesmannen med at de har kommet til at møtet skulle ha gått for åpne dører, og at denne forståelsen av kommuneloven vil legges til grunn for fremtidig praksis. Man kan gjerne få frem at praktiseringen av deputasjonsordningen aldri tidligere hadde blitt satt på spissen, at man anså spørsmålet som tvilsomt, og at man ønsket å ivareta ønsket om lav terskel for at byens innbyggere skulle fremføre sine synspunkter for de folkevalgte. At deputasjonen ble holdt for lukkede dører, vil dermed være en feil ved bystyrets behandling av Ekebergpark-saken. Ut fra mitt kjennskap til Ekebergpark-saken, antar jeg det likevel er grunn til rene med at feilen ikke har virket inn på vedtakets innhold, og at vedtaket dermed likevel er gyldig. jf. prinsippet som kommer til uttrykk i forvaltningsloven 41. Så langt jeg kjenner saken. har den vært gjenstand for bred behandlirw over lengre tid, og jeg antar derfor at Ringnes^ deputasjon derfor neppe var avgjørende for vedtakets innhold. 7. Oppsummering og konklusjon En deputasjon må regnes som et -møte- i kommunelovens forstand. såfremt det har tilknytning_ til b styrets saksbehandling av en konkret sak. Hovedargumentet er at innlegget fra deputanten kan ha betydning for byst rets eller bystyrekomiteenes senere realitetsdroftelser. og dermed for senere vedtak. Slike deputasjoner skal dermed gå for åpne dører. Deputantene kan ikke selv bestemme om dørene skal være lukket. Lukkede dører kan bare tillates i unntakstilfellene som er oppregnet i kommunelovens 31 nr. 2 til nr. 5. deriblant på grunn av lovbestemt taushetsplikt eller av personvernhensyn. Deputasjoner som avholdes i forbindelse med generelle temaer eller temaer som ikke har tilknytning til en sak som skal til behandling, vil som utgangspunkt ikke være "møte" i kommunelovens forstand. Jeg håper denne uttalelsen gir et tilfredsstillende svar på henvendelsen hit. Ta gjerne kontakt dersom det er spørsmål til uttalelsen. Med hilsen KOMMUNEADVOKATEN ( Fredrik Lied Lilleby advokatfullmektig