Fylkesmannen i Oppland

Fylkesmannen i Oppland Endelig rapport fra tilsyn med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet (KVP) ved Østre Toten kommune Virksomhetens adresse: Postboks 24, 2851 Lena Tidsrom for tilsynet: 19. februar 2013 24. juni 2013 Kontaktperson i virksomheten: Synnøve Flått Sammendrag Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder: Kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). KVP er etablert som et tilbud for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Formålet med KVP er å bidra til at flere i denne målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Deltakelse i KVP er en rettighet dersom betingelsene hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) 29 er oppfylt. Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Programmet skal være helårig og på full tid. Det ble gitt to avvik: Østre Toten kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll at KVP er tilgjengelig og at tildelingen gjøres forsvarlig. Østre Toten kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll forsvarlig gjennomføring av KVP. Dato: 24.06.13 Tone Huuse Svesengen revisjonsleder Åse Kongsvold revisor 1

Innhold Sammendrag... 1 1. Innledning... 3 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold... 3 3. Gjennomføring... 4 4. Hva tilsynet omfattet... 4 5. Funn... 4 6. Regelverk... 7 7. Dokumentunderlag... 7 8. Deltakere ved tilsynet... 8 2

1. Innledning Rapporten er utarbeidet som systemrevisjon ved Østre Toten kommune i perioden 19. februar 2013 24. juni 2013. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 9. Lov om sosiale tjenester i NAV skal bidra til inntektssikring for utsatte og sårbare grupper. Lovens formålsbestemmelse understreker at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Formålsbestemmelsen gjenspeiler grunnleggende menneskerettigheter. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om: hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold Kommunen har siden slutten av 2011 gjennomført en evaluering av organisasjonen. Dette resulterte i ny organisering og styring i Østre Toten kommune fra 1. januar 2013. Av flere tiltak ble Flyktningetjenesten med bosetting og integrering flyttet ut av NAV og til læringssenteret i kommunen. Voksenopplæringen ble endret til ny resultatenhet (Østre Toten Læringssenter som inneholder både voksenopplæring og flyktningetjeneste). Oppfølging av personer med rusproblematikk ble samtidig flyttet ut av NAV og organisatorisk lagt til en ny enhet (rus- og psykiatriområdet under resultatområde helse). Det var på tilsynstidspunktet ikke utarbeidet er formell samarbeidsavtale med NAV på disse områdene. I den nye organiseringen er det lagt vekt på å styrke samordningen innenfor selve tjenesteytingen. Evalueringen av organisasjonen viste behov for at rådmannsnivået i større grad må følge opp og sørge for at det gis føringer. Dette skal tydeliggjøres i møtestrukturen. I tillegg fremkommer at det er behov for en forbedring av styringssystemet for kvalitet og internkontroll. Østre Toten kommune hadde totalt 293 mottakere av økonomisk sosialhjelp i 2012 (338 stykker i 2011). Det var registrert 8 deltakere på KVP i 2012. Alle som søker om KVP har fått innvilget dette. Gjennomsnittlig forventet nivå på antall personer med KVP i Østre Toten kommune var totalt 3

18 i 2012. Antall registrerte deltakere på KVP i Østre Toten kommune pr. 28. februar 2013 var 11 personer. I budsjettet fra kommunen til NAV er det satt av midler som tilsvarer drift av 13 KVP deltakere i 2013. NAV leder har kommunisert til kommunens ledelse om hva som lå inne av midler i rammeoverføringen, definert som rettede midler til KVP, og at det måtte tas hensyn til dette i NAV sin økonomiske ramme for 2013. Dette er også gjentatt overfor det politiske hovedutvalget ved behandling av budsjett. Det har likevel ikke vært forståelse for å øke den økonomiske rammen til NAV-kontoret på dette grunnlag. 3. Gjennomføring Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter: Revisjonsvarsel ble utsendt den 19. februar 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. Formøte ble avholdt 15. april 2013. Åpningsmøte ble avholdt 25. april 2013. Intervjuer 12 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitel 6, Dokumentunderlag. Sluttmøte ble avholdt 26. april 2013. 4. Hva tilsynet omfattet Tilsynet omfattet undersøkelse om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Ved tilsyn om kommunen sikrer forsvarlig tildeling skulle det undersøkes om kommunen sikret at tjenesten KVP var tilgjengelig for potensielle deltakere, herunder om det ble foretatt forsvarlige identifiseringsprosesser og om det ble informert tilstrekkelig om retten til KVP. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret at kartleggings-, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader om KVP var forsvarlige. Ved tilsyn om kommunen sikret forsvarlig gjennomføring av KVP skulle det undersøkes om kommunen sikret at tidsfrist for iverksetting av programmet ble overholdt (dvs. oppstart av KVP innen en fastsatt frist som senest kan være seks måneder etter søknadstidspunktet). Videre skulle det undersøkes om innholdet i og omfanget av kvalifiseringsprogrammene var forsvarlig. I det ligger at programmene tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger (er individuelt tilpasset) og at programmene inneholder arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og ev. andre tiltak som kan være med på å forberede og støtte opp under overgang til arbeid. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret forsvarlig oppfølging av tjenestemottakere som deltar i KVP. 5. Funn Avvik 1: Østre Toten kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll at KVP er tilgjengelig og at tildelingen gjøres forsvarlig Avvik fra følgende myndighetskrav: 4

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 4, 5, 29, 31, 42 og 43, forvaltningsloven 11 og 17, forskrift om internkontroll i kommunalt NAV 4 og 5. Observasjoner: NAV har ikke oppdatert skriftlig informasjonsmateriale om KVP i mottak, og det er vanskelig å finne fram til informasjon om KVP på kommunens nettside. Det gis råd og veiledning om tjenesten KVP til personer som først etter en kartleggingssamtale ser ut til å fylle kriteriene for KVP. Ved stikkprøver i brukermapper til langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp fremkommer det ikke at det er informert om tjenesten eller at det er vurdert om KVP kunne være et egnet tilbud for bruker. Kommunen sørger ikke for at informasjon om KVP når hele den potensielle brukergruppen (langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp, mottakere av tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller i gruppen som ikke mottar tjenester/ytelser). Er det fullt på arbeidsmarkedstiltak får ikke potensielle søkere informasjon om KVP. Vedtak om KVP blir ikke tilstrekkelig kvalitetssikret. Vedtak underskrives kun av en saksbehandler og det opplyses at det kun er vanskelige problemstillinger som tas opp i tverrfaglig møte. Det er ikke tilstrekkelig kompetanse og kunnskap hos de som i første omgang identifiserer potensielle brukere for KVP ved NAV-kontoret. Ikke alle ansatte som identifiserer potensielle brukere til KVP har fått tilstrekkelig opplæring om regelverket på området. Det er ikke dokumentert at de ansattes kompetanse er kartlagt, og det foreligger ingen formell kompetanseplan. Ledelsen har ikke iverksatt systematiske kontrolltiltak for å undersøke om kompetansearbeidet har ønsket og nødvendig effekt. For eksempel brukes ikke vedtak om KVP i forbedringsarbeidet. Det er ikke dokumentert i de 15 brukermappene som ble gjennomgått om KVP at det i vedtaket er gjort individuelle vurderinger, herunder om det er foretatt en vurdering av kravet til tett og koordinert bistand, jfr. STL. 29. Det opplyses at det foretas samtaler med søker i tildelingsprosessen, men dette er ikke systematisk dokumentert i Arena. Gjeldende prosedyre om KVP er lite kjent og brukt av de ansatte og beskriver ikke hvilke opplysninger som må innhentes etter STL. 29 Erfaringer fra tildelingsprosessen blir ikke systematisk samlet og brukt i forbedringsarbeidet, jfr. internkontrollforskriften 4 bokstav d) Brukererfaringer er ikke systematisk brukt, jfr. internkontrollforskriften 4 bokstav e) Det er ikke foretatt risikovurderinger på området for å kartlegge fare for svikt/sårbarhet. F.eks. er det ikke iverksatt nødvendige interne tiltak for å bidra til å sikre at tildelingsprosessen er forsvarlig i.h.t. lov- og forskriftskrav på området. Det meldes ikke om avvik fra lov- og forskriftskrav ved kartlegging, vurdering og beslutning. Det tilsette området har ikke et implementert system for melding av avvik. Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg: Ved innvilgelse av KVP får alle deltakere full stønad, selv om de er under 25 år. Dette er ikke i tråd med lovens bestemmelse i STL 35 om 2/3G til de under 25 år. Det er ikke opplyst om dette er en praksis som er kjent i kommunens ledelse. Avvik 2: Østre Toten kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll forsvarlig gjennomføring av KVP 5

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 4, 5, 30 og 31, jf. Forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad 1 og 2, jf. Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV 4 og 5. Observasjoner: Ved dokumentgjennomgang i mapper er det i liten grad spor av brukermedvirkning. De ansatte har ikke en felles forståelse av hva som ligger i begrepet brukermedvirkning. Det er lite tydelig i hvilken grad bruker har hatt innflytelse på programmet. Det er ikke rutiner i kontoret for hvordan brukermedvirkning skal ivaretas ved gjennomføring av KVP. Ledelsen har ikke foretatt systematisk kontroll som sikrer at brukermedvirkning er ivaretatt. Det er lite oppfølging av brukere i tiltak utover arbeidsmarkedsbedriften Totenprodukter (TOPRO). Oppfølgingsarbeidet, utover «jobb og muligheter» ved TOPRO, blir ikke planlagt slik at deltagerne får forsvarlig oppfølging. Det er opplyst til tilsynsmyndigheten at kapasiteten ved kontoret gir lite rom for å arbeide med oppfølging. Kommunens ledelse har ikke oversikt over gjennomføringsprosessen for å avdekke fare for svikt. Kommunens ledelse er godt i gang med å planlegge systemer for kartlegging av risikoområder, men dette var ikke i bruk på tilsynstidspunktet. Foreliggende prosedyre (nasjonal standard for brukeroppfølging i NAV) blir ikke fulgt av alle ved kontoret når det gjelder kravet om tett og koordinert oppfølging. Det er ikke dokumentert hvordan kravet om tett og koordinert oppfølging er gjennomført og evaluert. Kommunens ledelse har på tilsynstidspunktet ikke foretatt en systematisk gjennomgang av styringstiltakene eller internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt på det tilsette området. Kommentar: For å sikre forsvarlig gjennomføring av KVP skal det utarbeides et individuelt tilpasset program, noe som forutsetter brukermedvirkning. Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og andre tiltak som forbereder overgang til arbeid. En viktig side av et forsvarlig oppfølgingsarbeid er evaluering og justering av programmet i samarbeid med søker. Kommunen har ansvar for at det settes av tilstrekkelig ressurser og tid i NAV-kontoret til at den enkelte deltaker får forsvarlig bistand og oppfølging. 6. Kommentarer til styringssystemet Avvikene som er gitt under tilsynet knytter seg til at det på tilsynstidspunktet ikke er etablert et styringssystem på det tilsette området. Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 5. I Østre Toten kommune er rådmannen øverste leder med 3 kommunalsjefer som hver har ansvar for sitt område. En av kommunalsjefene har ansvar for helse- omsorg- og velferd, samt stab- og støttetjenester. Denne har også ansvar for NAV. NAV Østre Toten har omorganisert med virkning fra 2013. Det er fire veiledere i oppfølgingsavdelingen som har ansvar for tildeling og gjennomføring av KVP. 6

Plikten til internkontroll innebærer at kommunens ledelse må forsikre seg om at den virksomhet NAV Østre Toten driver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Kommuneledelsen har ikke etablert systemer for å sikre at tjenesteytingen i NAV er i samsvar med lov og forskrift. Det er møtepunkter mellom kommunal ledelse og NAV, men det er ikke etterspurt eller stilt spørsmål om overholdelse av lov og forskrift på tilsynsområdet. I den første kvartalsrapporten for 2013 er det fra kommunens ledelse til alle enhetsledere etterspurt synliggjøring av mulige risikoområder, og hva som iverksettes for å analysere/iverksette tiltak i statusrapporten. Kommuneledelsen hadde ikke mottatt svar fra enhetslederne på tilsynstidspunktet. Kommunens ledelse opplyser at de har gjennomført et forprosjekt med hensikt å innføre et elektronisk kvalitetssystem. Prosjektgruppa har avgitt sin innstilling og det påregnes å bruke 2. halvår 2013 på å implementere systemet. Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke noe etablert system for kartlegging av risikoområder og avviksmeldesystem på det tilsette området. Det er kommunens øverste ledelse som har ansvaret for at tjenesteytingen i kommunen er i henhold til lov- og forskriftskrav. Internkontrollen skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. 7. Regelverk Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009, nr. 131 Forvaltningsloven av 10. februar 1967 Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad av 21. desember 2011, nr. 1471 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19. november 2012, nr. 1463 Rundskriv fra Arbeids- og velferdsdirektoratet «Hovednr. 35 Lov om sosiale tjenester i NAV» 8. Dokumentunderlag Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen: Lederavtale for 2013 mellom NAV-leder og rådmannen v/kommunalsjef Oversikt over kvp-mottakere i 2013, periodisert Oversikt over ansatte ved NAV Østre Toten Organisasjonskart NAV Østre Toten før og etter omorganisering (2012/2013) Oversikt ny organisering og styring i Østre Toten kommune fra 1. januar 2013 Lokal virksomhetsplan ved NAV Østre Toten for 2012 Målsetting og tiltak i Østre Toten kommune for 2013 Kopi av revisjonsrapport «rutinekartlegging sosialhjelp» fra Innlandet revisjon pr. 2011 Administrativt delegeringsreglement av 5. desember 2012. Lederavtale for 2013 mellom kommunalsjef og rådmann Samarbeidsavtale mellom Østre Toten kommune og NAV Oppland fra 2010 Kommunens styringsdokument 2013-2016 Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket: 7

Rutinebeskrivelse KVP, revidert 8. april 2013 Lister på langtidsmottakere og nye mottakere på sosialhjelp Avtale mellom kommunen og TOPRO Møtereferat rådmann/kommunalsjef NAV Oppland fra perioden 2012-2013 Rollebeskrivelser, NAV Østre Toten Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen: Mottak av dokumentasjon på e-post fra Østre Toten kommune den 15. mars 2013 9. Deltakere ved tilsynet I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Aslaug Dæhlen Rådmann x x Marit Lium Dahlborg Kommunalsjef helse, omsorg og velferd x x x Synnøve Flått NAV-leder x x x Ann Kristin Rebne Finn Erik Lystad Avdelingsleder oppfølgingsavdelingen Avdelingsleder mottak og avklaring x x x Jorun Midtskogen Oppfølgingsavdelingen x x x Ingvill Søderberg Oppfølgingsavdelingen x x Britt Henriksen Oppfølgingsavdelingen x x x Jon Brage Linberg Oppfølgingsavdelingen x x x Anne Sukkestad Stab/støtte x x x Borgny Staven Gunn Evensen Mottaks og avklaringsavdelingen Mottaks- og avklaringsavdelingen x x x x x x Fra tilsynsmyndighetene deltok: Åse Kongsvold, Randi Irene Midthaugen, Line Dahl og Tone Huuse Svesengen x 8