Sosialtjenesten Forvaltningsrevisjon - Notodden kommune 2014 :: 707 017
Innhold Sammendrag... iii 1 Innledning... 1 1.1 Kontrollutvalgets bestilling...1 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier...1 1.3 Avgrensning...2 1.4 Metode og kvalitetssikring...2 1.5 Høring...2 2 Ressursbruk ved NAV Notodden... 3 2.1 NAV Notodden...3 2.2 Nasjonale utviklingstrekk for sosialtjenesten i 2013...4 2.3 Kostnadstall for sosialtjenesten...4 2.4 Antall brukere...7 2.5 Gjennomsnittlig stønadslengde...9 2.6 Arbeidsledighet... 11 2.7 Oppsummering... 11 3 Kontroll med sosialhjelpen... 13 3.1 Rutiner... 13 3.2 Tiltak for å sikre internkontroll... 14 3.3 Revisors vurdering... 18 4 Saksbehandling av økonomisk sosialhjelp... 20 4.1 Vedtaksutforming... 20 4.2 Utregning av stønad... 23 4.3 Veiledende norm... 23 4.4 Strøm- og husleierestanser... 24 4.5 Vilkår oppfølging og konsekvens... 25 4.6 Revisors vurdering... 26 5 Konklusjoner og anbefalinger... 29 5.1 Konklusjoner... 29 5.2 Anbefalinger... 31 Litteratur og kildereferanser... 32 Tabelloversikt... 32 Figuroversikt... 32 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse... 34 Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 39 I hvilken grad har kommunen tiltak for kontroll med (internkontroll) at saksbehandling av støtte til sosialhjelp følger gjeldende regelverk?... 39 Er saksbehandlingen av søknader om økonomisk stønad i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer?... 40 Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 46 i
Vedlegg 4 Notodden og sammenligningskommunene... 49 Foto forside: Ingunn Bunkholt Haslekås. Hentet fra Notodden.kommune.no ii
Sammendrag Bakgrunnen for kontrollutvalgets bestilling av forvaltningsrevisjonsrapporten har vært en bekymring for økonomisk merforbruk i 2013 og en stor økning i utgiftsbildet fra 2012 til 2013. Til rapporten er det utarbeidet tre problemstillinger: Hvordan er ressursbruken ved NAV Notodden? I hvilken grad har kommunen tiltak for kontroll med (internkontroll) at saksbehandling av støtte til sosialhjelp følger gjeldende regelverk? Er saksbehandlingen av søknader om økonomisk stønad i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer? NAV Notodden har et høyt merforbruk sammenlignet med tilsvarende kommuner, men det har vært en generell tendens til økning i utgifter også nasjonalt fra 2012 til 2013. Utviklingen har imidlertid vært sterkere for NAV Notodden. Notodden skiller seg særlig ut ved å ha en stor økning i antall brukere og at brukere mottar sosialhjelp over en relativt lang periode. Vi har funnet flere mangler ved internkontrollsystemet som igjen bidrar til usikkerhet på om sosialtjenesten leverer tjenester i henhold til lov om sosiale tjenester. Mappegjennomgangen viser at det gjøres feil ved utforming av vedtak. Vi har funnet at det i stor grad gis sosialhjelp til livsopphold utover norm. Dette er ikke nødvendigvis feil, men begrunnelse har manglet i en del tilfeller. Vi har også funnet eksempler på at man ikke har redusert stønad som følge av at bruker har inntekter og at man har utbetalt støtte til formål det ikke er søkt om. Funn vi har gjort indikerer også at NAV Notodden har høye utgifter til strøm- og husleierestanser (dobbelbetaling til samme formål). I enkelte saker vil det være mulig å stille krav om at sosialhjelp skal utbetales direkte til utleier eller strømleverandør. Vi mener at dette er et enkelt, effektivt og lite ressurskrevende grep overfor brukere som har sosialhjelp som hovedinntekt. Vi mener at kommunen bør: iii
treffe tiltak for å sikre at det utøves internkontroll med sosialtjenesteområdet, i samsvar med krav i lov om sosiale tjenester treffe tiltak som sikrer at man utformer vedtak om sosialhjelp i tråd med lov om sosiale tjenester, herunder o at hovedhensyn er vektlagt ved skjønnsutøvelse o at man utmåler stønad i tråd med gjeldende retningslinjer o at vilkår brukes på rett måte Skien, 14.10.14 Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Geir Kastet Dahle prosjektleder iv
1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Notodden kommune 20.01.14 sak 2/14. Bakgrunnen for kontrollutvalgets bestilling er en bekymring for sosialtjenesten på Notodden, både fra kontrollutvalget og fra rådmann. Sosialtjenesten hadde i 2013 et stort merforbruk og har de siste årene hatt en økning i utgiftsbildet. Sosialtjenesten har hatt tilsyn av Fylkesmannen og fått pålegg om å rette opp avvik knyttet til kvalifiseringsprogrammet. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten handler om følgende problemstillinger: Hvordan er ressursbruken ved NAV Notodden? I hvilken grad har kommunen tiltak for kontroll med (internkontroll) at saksbehandling av støtte til sosialhjelp følger gjeldende regelverk? Er saksbehandlingen av søknader om økonomisk stønad i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer? Revisjonskriteriene 1 i denne forvaltningsrevisjonen er utledet fra kommuneloven, lov om sosiale tjenester i NAV, rundskriv 35 2, kommunebudsjett og revidert kommunebudsjett for 2013 Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller svakheter. 2 Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet 22.06.2012 «Hovednr. 35 Lov om sosiale tjenester» (Rundskriv 35) som erstatter tidligere rundskriv om lov om sosiale tjenester, herunder rundskriv I/34/2001 og rundskriv A-1/2010 1
1.3 Avgrensning Vi har fokusert på de kommunale kjerneoppgavene ved NAV-kontoret. Vi har derfor ikke gått nærmere inn på arbeid med flyktninger, bostøtteoppgaver, husbanklån/tilskudd eller drift av Talenthuset (gjelder først fra 2014). Vi har heller ikke undersøkt arbeid med kvalifiseringsprogrammet da dette nylig har vært gjenstand for offentlig tilsyn. 1.4 Metode og kvalitetssikring For å undersøke ressursbruken ved sosialtjenesten har vi benyttet tallmateriale fra Kostra, SSB. Vi har sammenlignet Notodden med kommuner av tilsvarende størrelse, herunder Spydeberg, Stange, Åsnes, Nome, Risør og Voss, i tillegg til kommunegruppe 11. For de øvrige problemstillingene har vi intervjuet NAV-leder, rådmann. Vi har gjennomgått kommunale dokumenter som for eksempel rapporterings- og styringsdokumenter, og saksmappene for 14 sosialhjelpsmottakere for hele 2013. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til rapporten. 1.5 Høring Rapporten er sendt på høring 26.09.14. Høringen har ført til enkelte endringer i faktadel og til endring i vurderinger gjort i avsnitt 4.6, fjerde og femte avsnitt og i konklusjonen. Rådmannens høringsuttalelse ligger i vedlegg 1. 2
2 Ressursbruk ved NAV Notodden 2.1 NAV Notodden NAV Notodden består av 4 team hvorav ett av teamene er avdeling Hjartdal som er områdebasert. De øvrige teamene er inndelt på fag, herunder oppfølgingsteam, markedsteam og veiledningsteam. Sistnevnte team innbefatter kommunale oppgaver, herunder sosialtjeneste. Totalt jobber det 18 personer med primært statlige oppgaver og 18 personer med primært kommunale oppgaver. Leder for NAV Notodden har fått delegert fullmakter fra både kommunen v/rådmann og fra staten v/fylkesdirektør NAV Telemark, og har ansvar for alle tjenester ved NAV Notodden. NAV-leder har videredelegert vedtaksmyndighet etter lov om sosiale tjenester i NAV til leder for veiledningsteam. I henhold til delegasjonsdokument for NAV Notodden (godkjent 01.11.13) er følgende kommunale oppgaver lagt til teamet 3 : lov om sosiale tjenester bosetting og integrering av flyktninger bostøtteoppgaver Husbankens startlån/tilskudd fakturering kommunale regninger og splitting av regninger med staten økonomisk rådgivning/frivillig og tvungen forvaltning drift Talenthus kommunale personalsaker 4. I rapporten vil man benytte «sosialtjenesten» som begrep om de kommunale tjenestene under NAV. Dette er bare delvis riktig, det er også kommunalt ansatte i markeds/ og oppfølgingsavdelingen, og deres personalsaker håndteres der. Alle kommunale oppgaver utover dette er lagt til Veiledningsavdelingen, så det medfører ikke riktighet at «kun mindre oppgaver» er knyttet til markeds- og oppfølgningsavdelingens virksomhet. Vi benytter betegnelsen avdeling og ikke team 3 I høringssvaret står det at veiledningsteamet ikke er et team, men en avdeling. Ellers i rapporten har vi forholdt oss til at de er et team og ikke en avdeling da det er det som fremkommer i blant annet delegasjonsdokument for NAV Notodden. 4 I høringssvaret står det presisert at kommunalt ansatte i markeds- og oppfølgingsavdelingen presiseres der og ikke i veiledningsavdelingen. 3
2.2 Nasjonale utviklingstrekk for sosialtjenesten i 2013 I følge SSB har antall sosialhjelpsmottakere i Norge økt med 5 % fra 2012 til 2013. Enda sterkere har veksten i utbetalt sosialhjelp vært, da denne har økt med 12 %. I 2013 var det totalt 120 775 sosialhjelpsmottakere i Norge. Det har vært en økning i antall langtidsmottakere av sosialhjelp, mens gjennomsnittlig stønadslengde er uforandret. De månedlige stønadsutgiftene økte i gjennomsnitt med 7 %. Noen flere hadde sosialhjelp som sin faste hovedinntekt enn året før. Dette kan indikere at brukerne har blitt «tyngre» enn tidligere. 2.3 Kostnadstall for sosialtjenesten Figur 1 viser netto driftsutgifter til sosialtjenesten som andel av netto driftsutgifter totalt. Dette viser hvor mye sosialtjenesten «spiser» av kommunens samlede driftsutgifter. Notodden har i perioden 2009 til 2013 hatt en negativ utvikling for sosialtjenesten og har særlig fra 2012 til 2013 hatt en stor økning i sosialtjenestens andel av kommunens netto driftsutgifter. I 2013 var andelen på 4,5 %, mens den for kommunegruppe 11 var på 3,3 %. Kommunegruppe 11 har i perioden hatt en motsatt utvikling av Notodden hvor sosialtjenestens andel av driftsutgiftene har falt. Figur 1 Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i % av total netto driftsutgifter, 2009-2013, Kostra 5,5 % 5,0 % 4,5 % 4,0 % 4,8 % 4,6 % 4,5 % 4,1 % 4,3 % 4,7 % 3,5 % 3,3 % 3,3 % 3,0 % 2,5 % 2,6 % 2,0 % Spydeberg Stange Åsnes Notodden Nome Risør Voss KG 11 2009 2010 2011 2012 2013 4
Figur 2 utdyper figur 1 ved å relatere andelen til alle landets kommuner. Det fremkommer av figur 2 at mer enn 90 % av landets kommuner i 2013 bruker en mindre andel på sosialtjenesten enn Notodden kommune. Figur 2 Datafordeling for andel netto driftsutgifter til sosialtjenesten i prosent av samlede netto driftsutgifter, alle kommuner 2013, Kostra Notoddens andel var 4,1 % i 2012, økt til 4,5 % i 2013 Figur 3 viser netto driftsutgifter fordelt på ulike områder som andel av totale utgifter for 2013. Her ser man at Notodden bruker relativt lite på råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid og relativt mer til kommunale sysselsettingstiltak og tilbud til personer med rusproblemer. 5
Figur 3 Netto driftsutgifter fordelt på ulike områder som andel av totale netto driftsutgifter, 2013, Kostra 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% 0% 2% 2% 12% 1% 0% 1% 5% 7% 48% 40% 58% 50% 67% 51% 61% 42% 47% 53% 40% 49% 30% 22% 38% 47% Spydeberg Stange Åsnes Notodden Nome Risør Voss KG 11 Netto driftsutgifter til kommunale sysselsettingstiltak, konsern Netto driftsutgifter til tilbud til av personer med rusproblemer, konsern Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern Netto driftsutgifter til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid, konser Figur 4 viser at gjennomsnittlig utbetaling per måned for Notodden i 2013 var kr 6 725, mens det i 2012 var kr 6 177. Sammenlignet med de andre kommunene har Notodden relativt lave utbetalinger. Nome kommune hadde til sammenligning en gjennomsnittlig utbetaling i 2013 på kr 8 999. 6
Figur 4 Gjennomsnittlig stønadsutbetaling per måned, 2009-2013, Kostra 9 000 8 999 8 500 8 000 8 097 7 500 7 000 6 500 6 000 5 914 6 553 6 725 6 177 6 700 5 736 5 500 5 000 4 500 4 000 0123 Spydeberg 0417 Stange 0425 Åsnes 0807 Notodden 0819 Nome 0901 Risør 1235 Voss 2009 2010 2011 2012 2013 2.4 Antall brukere I 2012 hadde Notodden kommune 280 sosialhjelpsmottakere i gjennomsnitt gjennom året 5. I 2013 var årsgjennomsnittet økt med 21 % til 339 personer. Figur 4 viser hvordan utviklingen av antall sosialhjelpsmottakere har vært som andel av totalbefolkning. Her fremkommer det at Notodden plasserer seg mitt på treet i forhold til sammenligningskommunene, med en andel sosialhjelpsmottakere på 3,5 % av totalbefolkningen. I 2009 var andel 2,8 %. Ingen av de andre kommunene har en like stor økning i andel sosialhjelpsmottakere. 5 Beregnet ved å ta gjennomsnitt av antall aktive sosialhjelpsmottakere per måned. Man summerer gjennomsnittet per måned og får et årsresultat. 7
Figur 5 Andel sosialhjelpsmottakere av total befolkning, 2009-2013, Kostra 5,0 % 4,5 % 4,4 % 4,2 % 4,3 % 4,2 % 4,0 % 3,5 % 3,0 % 2,5 % 3,2 % 2,9 % 2,5 % 2,6 % 2,8 % 3,5 % 3,1 % 3,5 % 3,4 % 2,7 % 2,7 % 2,0 % 1,5 % Spydeberg Stange Åsnes Notodden Nome Risør Voss 2009 2010 2011 2012 2013 Figur 6 gir et mer detaljert bilde av antall stønadsmottakere ved inngangen til budsjettåret 2013. I desember 2012 hadde man et gjennomsnitt på 286 brukere. I januar 2013 hadde antallet økt til over 300 og økningen fortsatt hele året. Flest mottakere av sosialhjelp var det i oktober måned med 366 mottakere. 8
Figur 6 Antall sosialhjelpsmottakere per måned fra des. 2012 til des. 2013. Gjennomsnitt for 2012 og 2013, årsmelding 2013 370 360 350 340 330 320 310 300 290 280 270 des jan feb mar apr mai jun jul aug sep okt nov des Antall per måned 2013 Gjsnitt 2012 Gjsnitt 2013 I årsmelding for 2013 blir noe av økningen i antall brukere begrunnet med at kommunen tok i mot 25 flyktninger i 2013 (15 i 2012) og at man i tillegg tok i mot 13 personer gjennom familiegjenforening. Dette forklares som medvirkende til at man ikke klarte å nå målet om å ikke ha flere enn 290 sosialhjelpsmottakere i gjennomsnitt for 2013. I høringssvar peker kommunen på at satsing på frivillig økonomiforvaltning har bidratt til å øke antall aktive brukere. En del av disse har egne inntekter og i liten grad løpende sosialhjelp. 2.5 Gjennomsnittlig stønadslengde Figur 7 viser gjennomsnittlig stønadslengde i måneder for perioden 2009 til 2013. Notodden kommune ligger høyt sammenlignet med de andre kommunene. Kun Stange og Voss kommune har omtrent like lang gjennomsnittlig stønadslengde med 5,8 til 6 måneder. 9
Figur 7 Gjennomsnittlig stønadslengde/måneder, 2009-2013, Kostra 6,5 6 5,8 5,6 5,9 6 5,5 5,1 5,2 5 4,8 4,5 4 4 3,5 3 Spydeberg Stange Åsnes Notodden Nome Risør Voss 2009 2010 2011 2012 2013 Figur 8 viser gjennomsnittlig stønadslengde for unge personer i alderen i 18-24 år. Notodden har også for denne gruppa 5,9 måneder i gjennomsnittlig stønadslengde. Figuren viser at Notodden plasserer seg blant de kommunene i landet som sliter mest med å få ned stønadslengden for unge sosialhjelpsmottakere. Færre enn 5 % av landets kommuner har lengre stønadsperiode enn Notodden for denne ungdomsgruppa. Figur 8 Datafordeling for gjennomsnittlig stønadslengde, mottakere 25-66 år, 2012, Kostra Gjennomsnittlig stønadslengde for Notodden i 2013 10
2.6 Arbeidsledighet Figur 9 viser at arbeidsledighetsutviklingen på Notodden har vært jevnt stigende fra 2010 til 2013. I denne perioden har arbeidsledigheten steget fra 2,4 % til 3,6 %. I 2010 var det kun Voss av sammenlikningskommunene som hadde lavere ledighet enn Notodden mens det i 2013 kun er Åsnes som har høyere ledighet enn Notodden. Figur 9 Registrerte arbeidsledige i % ved utgangen av hvert år 2009-2013, Kostra 4,5 4 3,5 4 3,3 3,6 3,5 3 2,9 2,9 2,5 2,1 2,5 2,4 2,2 2 1,8 1,5 1 0123 Spydeberg 0417 Stange 0425 Åsnes 0807 Notodden 0819 Nome 0901 Risør 1235 Voss 2009M12 2010M12 2011M12 2012M12 2013M12 2.7 Oppsummering Sosialtjenesten på Notodden har en negativ utvikling på en del sentrale parametere de senere år. Fra 2012 til 2013 forsterker den negative utviklingen seg ytterligere. Blant annet har gjennomsnittlig antall sosialhjelpsbrukere økt fra 290 til 339 og utgjør utgifter til sosialhjelp en større andel av kommunens budsjett (opp fra 4,1 % i 2012 til 4,5 % i 2013). Noen forhold kan delvis forklare den negative utviklingen: 11
tok kommunen imot flere personer med flyktningstatus eller på familiegjenforening i 2013 enn tidligere år, har arbeidsledigheten fortsatt økt, noe som har pågått siden 2010, er gjennomsnittlig stønadslengde på Notodden svært høy. Kun ca. 5 % av landets kommuner har lenger gjennomsnittlig stønadslengde enn Notodden i 2013 (5,9 måneder). Stønadsutbetaling per måned er imidlertid lav (kr 6 725). I høringssvaret peker kommunen på at satsing på frivillig økonomiforvaltning har bidratt til å øke antall aktive brukere. En del av disse har egne inntekter og i liten grad løpende sosialhjelp. Det er viktig å presisere at utviklingen på Notodden ikke er unik sammenlignet med resten av landet. SSB beskriver en nasjonal utvikling hvor man har en tydelig vekst både i utgiftsbildet og i antall mottakere av sosialhjelp fra 2012 til 2013. Utviklingen på Notodden er imidlertid mer negativ enn i landet for øvrig. 12
3 Kontroll med sosialhjelpen 3.1 Rutiner I hvilken grad har kommunen kontroll med (internkontroll) at saksbehandling av støtte til sosialhjelp følger gjeldende regelverk? Revisjonskriterier Instrukser og rutiner skal utvikles, følges opp, evalueres og om nødvendig forbedres. De ansatte skal til en hver tid ha oppdaterte rutiner som sikrer at gjeldende lovverk blir fulgt 3.1.1 Utvikling og evaluering av rutiner I 2013 forholder sosialtjenesten seg til rundskriv 35 og sin egen rutinehåndbok. Rutinehåndboka er opprinnelig fra 2004, men var revidert i 2008. I etterkant av 2008 har NAV fått nytt lovverk og nye rundskriv å forholde seg til. Leder for veiledningsteam opplyser at man først og fremst forholdt seg til rundskriv 35 og at rutinehåndboka mer tok opp hvordan man skulle forstå loven. Rutinehåndboka gir også innhold til eksempelvis hva man skal kunne forvente at livsoppholdet er ment å dekke av nødvendig forbruk. I 2013 og 2014 har NAV Notodden jobbet med å lage nye rutiner. Disse har vært gjeldende fra januar 2014. De nye rutinene har referanser til lov om sosiale tjenester fra 2010 og til rundskriv 35. I etterkant av lansering har det pågått et løpende oppdateringsarbeid av rutinene. Avdelingsleder for veiledningsteam opplyser at man har gjort dette for å sikre at de ansatte i større grad får eierskap til rundskriv 35. De ansatte har fått være med på å velge ut de mest sentrale rutinene, og det er jobbet i mindre grupper med å utdype hvordan man skal forstå loven. I løpet av våren 2014 er det laget nye rutiner for stønad til livsopphold, stønad i særlige tilfeller, bruk av vilkår, arbeid med flyktninger, kvalifiseringsprogram, bolig, depositiumsgaranti og økonomisk rådgivning. Leder for veiledningsteamet påpeker at dette har vært viktig for å sikre at saksbehandlerne i enda større grad behandler vedtak i tråd med rundskriv 35 (og rutinene) enn ut ifra erfaring og gammelt kjennskap. 13
3.1.2 Oppdaterte rutiner Når et nytt rutineskriv er ferdig, blir det godkjent av leder for veiledningsteamet og informert om på fellesmøte. Deretter blir det sendt ut i trykt versjon og på e-post til alle ansatte. Leder for veiledningsteam har pålagt alle som jobber med lov om sosiale tjenester å delta i ukentlige drøftingsmøter. Her diskuteres enkeltsaker opp mot rundskriv 35 og de rutiner man har. Sosialtjenesten har et løpende samarbeid med NAV Porsgrunn og NAV Skien om saksbehandling av sosialhjelpssaker. Notodden kommune har tatt i bruk Kvalitetslosen som kvalitetssystem. Her er det blant annet mulig å registrere rutiner og få løpende oppdateringer for når det skjer endringer i relevante lover og forskrifter. Det blir også gitt årlig påminnelse om revisjon av rutiner. Kvalitetssystemet skulle vært innført i 2013, men ble utsatt til 1. mars 2014. Administrasjonen har en forventning om at alle virksomheter i kommunen skal ha tatt systemet i bruk i løpet av 2014. Sosialtjenesten har ennå ikke lagt inn rutinene, men har planer om å gjøre dette i løpet av året. I følge leder for veiledningsteam er det ikke skriftliggjort i planer eller lignende at man skal gjennomføre dette. Per i dag får man oppdatering på lover og forskrifter gjennom informasjonsskriv fra Fylkesmannen. 3.2 Tiltak for å sikre internkontroll Revisjonskriterier Kommunen skal skaffe oversikt over områder i virksomheten der det er fare for svikt eller mangel på oppfylling av myndighetskrav 6. Vi ser spesielt på om kommunen: gjennomfører risikovurderinger som brukes aktivt i planlegging, gjennomføring og arbeid med forbedring av tjenestene i NAV-kontoret. har et system for å registrere uønskede hendelser. 6 Virksomheten er NAV-kontoret og myndighetskravene er krav satt i lov om sosiale tjenester i NAV. 14
Ledelsen skal sikre at internkontrollen blir overvåket og gjennomgått minst en gang i året. 3.2.1 Risikovurderinger NAV Notodden har ikke gjennomført egen risikovurdering på det kommunale området. I følge NAV-leder er det planlagt fra 2015 å gjennomføre risikovurdering på kommunale oppgaver i NAV, herunder sosialtjenesten. Dette er foreløpig kun diskutert i ledergruppa og er foreløpig ikke skriftliggjort i plandokumenter. Vi har blitt forelagt et dokument som omhandler internkontroll for NAV Notodden. Dokumentet er navngitt med «Internkontroll for NAV Notodden» og er signert NAVleder 01.12.13. Det foreligger ingen tidligere versjoner av dokumentet. I dokumentet står det angitt mål for NAV, hvilke oppgaver og ansvar som ligger til NAV og hvordan man skal håndtere risiko. Under avsnittet «Risikohåndtering» står det angitt noen eksempler på faktorer som kan føre til svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. Eksemplene omhandler feil som følge av strømbrudd kan føre til manglende saksbehandling og utbetaling, manglende kompetanse hos medarbeidere kan føre til feil saksbehandling høyt sykefravær kan føre til en mangelfull ressurs- og kompetansesituasjon. Det står ingenting ytterligere om risikovurderinger i dette avsnittet. NAV Notodden har utarbeidet et eget hms-årshjul hvor det er angitt når ulike hmsoppgaver skal finne sted. I dokumentet står det at man skal revidere internkontrolldokumentet i november måned, hvert år. Første revisjon av dokumentet er november 2014. På oppdrag fra NAV Telemark gjennomfører NAV Notodden årlige risikovurderinger. Vi har undersøkt risikovurderinger for 2013 og 2014. I 2013 er det hovedsakelig statlige myndighetsmål som er tema. I 2014 er parameterne som er undersøkt rettet mot brukere av både kommunale og statlige tjenester. Det foreligger risikovurdering på følgende områder: Risiko for at NAV-kontoret mister muligheten som den foretrukne rekrutteringspartner 15
Risiko for at ansatte i NAV-kontoret mangler grunnleggende markedskompetanse Risiko for at NAV-kontoret er usynlig i lokale næringsnettverk Risiko for at arbeidssøkere ikke får individuelt tilpasset og tidlig oppfølging Risiko for at behovsvurderingen og arbeidsevnevurderingen ikke bidrar til å avklare bistandsbehovet Risiko for at brukere mangler gode og målrettede aktivitetsplaner Risiko for at brukere ikke oppfyller kravet om arbeidsrettet aktivitet Risiko for at brukere ikke møtt med respekt Risiko for at brukere ikke får en strukturert og målrettet samtale Risiko for at bruker ikke blir veilede til selv å være aktiv Risikovurderingen for 2014 ble gjennomført i juni av en samlet ledergruppe, og resulterte i risikomatriser for de ulike målområdene med identifiserte risikonivå. To av områdene ble markert med høy risiko (markert med rød skrift over). Det skal da jobbes med å redusere risiko. Risikoområdene var kjent fra tidligere, og har i følge NAV-leder blant annet ført til etablering av blant annet Talenthuset og ny stilling som flyktningkonsulent. Arbeidet med å redusere risiko for 2014 er ennå ikke sluttført, men vil bli jobbet med de siste månedene i året. I følge avdelingsleder for veiledningsteam har det tradisjonelt ikke blitt utarbeidet en egen handlingsplan for å redusere risiko, men risikoområder har blitt tatt med i det generelle planarbeidet på NAV Notodden. For å skaffe oversikt over områder i virksomheten der det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, er det også sentralt å sette mål for virksomheten og at det rapporteres på måloppnåelse. NAV Notodden får krav og har rapporteringskrav gjennom to styringslinjer en statlig og en kommunal. Det stilles ulike krav til rapportering og måling for disse to. NAV Notodden rapporterer gjennom tertialrapportering til NAV Telemark på parametere som først og fremst gjelder statlige mål, men det blir også rapportert på kommunale mål. I 2013 var 11 av parameterne statlige mål, mens 4 av parameterne var kommunale mål. På kommunal side rapporteres det gjennom to tertialrapporter og en årsmelding. Tertialrapporteringen gir en viss statusbeskrivelse. Rapportering gjennom årsmelding i 2013 inneholder rapportering på hovedmål, status på tiltak som er iverksatt gjennom året, utviklingstrekk på sentrale parametere, herunder antall sosialhjelpsmottakere, andel unge, andel langtidsledige med mer. Det gis en kort beskrivelse av status i organisasjonen. Under avsnitt om økonomi er det beskrevet faktorer som kan forklare den negative økonomiske utviklingen gjennom 2013. Det er ikke beskrevet forhold som omhandler overholdelse eller brudd på kommunale myndighetskrav. 16
NAV Notodden gjennomfører målstyring gjennom bruk av målekort. Utviklingen på noen områder måles månedlig, og settes opp mot forventede/ønskede mål. På kommunalt område måles utviklingen på noen sentrale parametere (hovedsakelig antall brukere, andel unge og andel langtidsmottakere av sosialhjelp), men ikke i forhold til overholdelse av krav gitt i lov om sosiale tjenester. NAV Notodden har i 2013 og 2014 deltatt i prosjektet «Kontinuerlig forbedring». Underveis har de fått opplæring og bistand av C2U 7. Vi har fått tilgang til en foilserie brukt på ledermøte på NAV Notodden 29.01.14 hvor informasjon om prosjektet fremgår. En del av dette prosjektet har tatt utgangspunkt i den årlige brukerundersøkelsen (fra 2013), markedsundersøkelse blant virksomheter på Notodden og medarbeiderundersøkelse. Det ble valgt ut svakhetsområder som det ble jobbet videre med. Arbeidet resulterte i arbeidsgrupper som har jobbet med å forbedre målområdene på NAV-kontoret. Fra brukerundersøkelsen er det valgt ut fem forbedringsområder som det er jobbet med i 2014. Det har også blitt gjennomført en verdistrømsanalyse hvor man har gjennomgått og forbedret saksbehandlingsprosessen fra søknad til vedtaksslutt. 3.2.2 Uønskede hendelser Notodden kommune har siden 1. mars 2014 benyttet Kvalitetslosen i arbeidet med å registrere avvik og uønskede hendelser. På kommunens internettsider har vi funnet rutiner som ansatte skal bruke for å rapportere avvik. Denne rutinen antas er være relevant for perioden før 1. mars 2014. I følge NAV-leder fungerer foreløpig ikke avviksregistreringssystemet på grunn av tekniske problemer. Han antar at problemet vil bli løst innen oktober /november 2014. NAV-leder sier det er vanskelig å gjennomføre god opplæring på området før ansatte kan ta i bruk verktøyet. På statlig side benyttes Asys 8 for å registrere uønskede hendelser. Kommunalt ansatte har også fått beskjed om å benytte dette registreringsverktøyet. Systemet har primært blitt benyttet til å registrere HMS-avvik, herunder trusler og vold overfor ansatte. Både 7 C2U har inngått en rammeavtale med NAV Telemark om bistand til implementering av kontinuerlig forbedring av NAV-kontorene i Telemark fylke. Firmaet har bistått NAV Notodden med å utvikle verktøy som skal bidra med kvalitetsutvikling på kontoret. 8 Det statlige NAVs registreringsverktøy for avvik og uønskede hendelser uønskede hendelser 17
NAV-leder og leder for veiledningsteam er usikre på om det er mulig å registrere overtredelse av sosiallovgivningen, og det har ikke vært praksis at ansatte har benyttet registreringsverktøyet til dette. Leder for veiledningsteam mener at NAV Notodden i motsetning pleie, omsorg og skolesektor, i liten grad har en kultur for å registrere avvik. Med Kvalitetslosen så jobbes det med å endre denne kulturen slik at flere avvik kan bli registrert. 3.2.3 Overvåking av internkontrollen NAV Notodden har utarbeidet et internkontrolldokument som gir en oversikt over sentrale deler av internkontrollen. Dokumentet er i seg selv ikke et verktøy for å å overvåke internkontrollsystemet, men gir en beskrivelse av hva man bør overvåke for å oppfylle myndighetskrav Dokumentet ble første gang utarbeidet i 2013 og vil i henhold til hms-årshjulet bli revidert i november 2014. Med planlagt innføring av kvalitetslosen vil man årlig få melding om behov for revisjon av rutiner. Man vil også løpende få oppdatering av lover og forskrifter. 3.3 Revisors vurdering Utvikling, oppfølging og evaluering av rutiner Fram til og med 2013 var det lite synlige spor av at sosialtjenesten drev et aktivt utviklingsarbeid av rutinene. Man benyttet de statlige føringene gitt i rundskriv 35 men hadde samtidig et sett med egne rutiner som ikke var oppdatert i henhold til gjeldende regelverk. I 2013 og 2014 har NAV Notodden jobbet med å lage nye rutiner. Disse har vært gjeldende fra januar 2014. Gjennom første halvår 2014 har kommunen drevet et kontinuerlig utviklingsarbeid med revidering av de mest sentrale rutinene. Tilgang til oppdaterte rutiner De ansatte har fra og med 2014 oppdaterte rutiner som viser til rett lovverk. 18
Oppdaterte rutiner sendes fortløpende ut til de ansatte, noe som øker faren for at feil/gamle rutiner sirkulerer på kontoret. Notodden kommune har fra 1. mars 2014 innført Kvalitetslosen, men sosialtjenesten benytter foreløpig ikke denne tjenesten for lagring og oppdatering av rutiner. Det er planlagt at dette skal skje i løpet av 2014. Håndtering av avvik Sosialtjenesten registrerer per i dag ikke avvik som kan gi overtredelse av sosiallovgivningen. De ansatte har blitt oppfordret til å benytte et statlig avviksregistreringssystem for registering av uønskede hendelser, men dette er først og fremst et HMS-verktøy. I følge NAV-leder vil innføring av Kvalitetslosen sikre at man får et verktøy for registrering av avvik. På grunn av tekniske problemer med Kvalitetslosen har det ikke vært mulig å starte opplæring og bruk av verktøyet. Antatt oppstart er oktober/november 2014. Risikovurderinger NAV Notodden har ikke gjennomført risikovurderinger på kjerneområdet av det kommunale myndighetsområdet. Lov om sosiale tjenester stiller en rekke krav som eksempelvis brukers rett til individuell plan og praksis for bruk av vilkår, men oppfyllelse av disse er ikke risikovurdert. NAV Notodden har gjennomført årlige risikovurderinger og andre tiltak som kan identifisere risiko på statlig område. Noe av dette er også relevant for sosialtjenesten. Rapportering på statlige og kommunale områder kan også ha vært med på å avdekke risikoområder. Etter revisors vurdering er ikke disse aktivitetene tilstrekkelige til å ivareta myndighetskravet om å vurdere og identifisere risiko for at brukerne ikke får de tjenestene de har krav på etter lov om sosiale tjenester. Overvåkning av internkontrollen NAV-kontoret har til nå ikke gjennomført systematisk overvåkning av internkontrollsystemet. Innføring av Kvalitetslosen vil kunne bidra til å sikre systematisk overvåkning og identifisering av oppdateringsbehov. 19
4 Saksbehandling av økonomisk sosialhjelp I hvilken grad er saksbehandlingen av søknader om økonomisk stønad i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer? Revisjonskriterier: Saksbehandling av søknader om økonomisk sosialhjelp skal være i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer. Dette er nærmere avgrenset til: Vedtaket skal vise til reglene vedtaket bygger på, faktiske forhold og hovedhensyn som er vektlagt ved skjønnsutøvelse. Det skal fremgå av vedtaket hva som er søkers inntekter og utgifter og vedtaket skal ikke inneholde feil. Veiledende norm bør være hovedregel. NAV Notodden bør bruke tilgjengelige virkemiddel for å redusere utbetaling av sosialhjelp til dekking av strøm- og husleierestanser. Vilkår som settes skal være utformet i tråd med rundskriv 35: o Det skal være mulig å kontrollere om vilkåret blir fulgt. o Det skal angis hva som er konsekvens av at vilkår brytes. o Det bør fremgå av saken hvorvidt vilkåret er fulgt opp. 4.1 Vedtaksutforming Vi har undersøkt 14 tilfeldig valgte brukere og alle søknader og vedtak om sosialhjelp i tilknytning til disse. Det er kun sett på vedtak gitt i 2013. Brukerne var enten alene eller forsørger for en større familie. De største utgiftspostene for sosialtjenesten er utgifter til livsopphold, husleie og strøm. I utgangspunktet får alle søkerne utbetalt livsopphold etter brutto normsats (høy), eventuelt netto normsats (lav). Sistnevnte skal brukes for personer som bor midlertidig på institusjon og ved nødhjelp (beregnes per dag). 20
Alle vedtak om støtte til livsopphold, husleie og strøm viser til 18 (om stønad til livsopphold) i lov om sosiale tjenester i NAV. Lovteksten ble gjengitt i alle de vedtakene der lovhenvisningen var nevnt. Alle vedtakene inneholdt også en beskrivelse av faktiske forhold, oftest slik de fremgår av søknaden. Teksten i vedtakene omhandlet i varierende grad hvilke hovedhensyn som var vektlagt ved skjønnsutøvelse. Lista under gir en oversikt over hva det er innvilget støtte til og hvordan vedtaket er begrunnet i de ulike tilfellene. I vedtak om støtte til følgende formål er hovedhensyn ved skjønnsutøvelse beskrevet: juletilskudd til barnefamilie, treningsavgift for voksen, tannregulering, skoletur, skolesekk, reiseutgifter for å søke på en konkret jobb. En del brukere har også fått støtte til møbler/inventar. Vedtakene har i stor grad angitt hvilke hovedhensyn som har vært gjeldende ved skjønnsutøvelse. Det er gjennomgående vist til bruktmarkedet for kjøp av inventar. I forkant av behandling av søknader om møbler/inventar har sosialtjenesten stilt krav om hjemmebesøk for å vurdere behov. Tidligere ytelser til møbler/inventar har inngått som en del av vurderingsgrunnlaget. Følgende vedtak følger enten ikke rutinehåndboka eller bestemmelsene for skjønnsmessig vurdering: Støtte til vinterklær hovedhensyn ved skjønnsutøvelse fremgår ikke. Egenandel til legebesøk hovedhensyn ved skjønnsutøvelse fremgår ikke. Støtte til støttestrømper hovedhensyn ved skjønnsutøvelse fremgår ikke. Klær og sko til barn hovedhensyn ved skjønnsutøvelse fremgår, men formålet skal i henhold til både statlig norm og rutinehåndbok dekkes innenfor livsoppholdet. Pass hovedhensyn ved skjønnsutøvelse fremgår delvis. I følge leder for veiledningsteam har det utviklet seg en presedens i at det gis støtte til pass og oppholdstillatelse, dersom man ikke har egne midler. I vedtak står det at forelagt søknad om internett blir tatt stilling til når bruker leverer et kostnadsoverslag på dette. (Saken går over i 2014 og ikke undersøkt 21
av revisor). Formuleringen kan indikere at sosialtjenesten vil dekke internett uten at det i undersøkt vedtak er foretatt en skjønnsutøvelse. Støtte til innboforsikring hovedhensyn ved skjønnsutøvelse fremgår, men i rutinehåndboka er det angitt at dette skal dekkes av livsoppholdet. Kroner 3 000 av en mobilregning på rundt kr 4 000 dekkes. Hovedhensyn ved skjønnsutøvelse er delvis beskrevet. Det dekkes leiebil ved flytting, kr 3000. Får normalt igjen 6000 på skatt. Tar ikke refusjon, får vedtak om at resten kan benyttes på øvrige flytteutgifter. Det er ikke søkt om dette. Person får dekket tannlegeutgifter på kr 43 000. Har inntekter som gir et «overskudd» på kr 1 080 per måned. Har derfor ikke krav på sosialhjelp. Får dekket tannlegeutgiftene uten å måtte benytte sitt «overskudd på kr 1080 per måned. Ødelagt dørlås dekkes hovedhensyn ved skjønnsutøvelse fremgår delvis Støtte til nytt elektrisk anlegg i leilighet ingen særskilt begrunnelse bortsett fra at person bor i døgnbemannet bolig. I en del tilfeller er det gitt støtte til nødhjelp. Flere av disse vedtakene har ikke angitt hovedhensyn for skjønnsutøvelsen. Generelt sett vises det til hva slags situasjon søkeren er i, at han/hun kanskje ikke har midler til å dekke det det søkes om og at han/hun er i en situasjon hvor det er behov for det som det søkes om. Mappegjennomgangen gir et inntrykk av at noen søker støtte til løpende livsopphold, og i tillegg søker om støtte til ubetalte regninger på forsikring, telefon, internett og egenandel lege. Mappegjennomgangen viser at gjennomføringen av den skjønnsmessige vurderingen varierer med saksbehandler. Avdelingsleder for veiledningsteam bekrefter at det er en utfordring at det spriker i utformingen av vedtakene som skrives. I en del av søknadene om støtte til livsopphold utover norm er det ofte ikke begrunnet hvorfor man søker. I stedet skrives det at man eksempelvis trenger hjelp til å betale støtte til klær. Der dette er gjeldende fremkommer det ikke av vedtaket at det er innhentet ytterligere informasjon fra søker. Lov om sosiale tjenester 19, som regulerer støtte i «særlige tilfeller», har ikke blitt brukt i de vedtakene vi har undersøkt. Leder for veiledningsteam sier at 19 benyttes, men at det er sjelden. 22
4.2 Utregning av stønad Alle vedtak vi undersøkte om støtte til løpende sosialhjelp hadde en beskrivelse av antall personer i husholdet og hva slags normsats som var standard for et slikt hushold. Dersom bruker har andre inntekter enn sosialhjelp er disse satt opp i et regnestykke som fratrekk til sosialhjelpsnormen. Vi fant ingen indikasjon på at ikke alle inntekter var regnet med. Vi fant ingen regnefeil i disse oversiktene, bortsett fra en skrivefeil (kr 5,4) for hvor mye som var beregnet til livsopphold. Utbetalt beløp var ikke påvirket av skrivefeilen. Ved støtte til andre livsoppholdsutgifter var det ikke angitt en oversikt over søkers inntekter og utgifter. Det ble da vist til at bruker mottar løpende sosialhjelp. Alle disse søknadene ble behandlet i en periode hvor de hadde løpende sosialhjelp. 4.3 Veiledende norm Støtte til livsopphold har i de undersøkte sakene blitt gitt på to måter. Først og fremst blir det gitt støtte til livsopphold gitt gjennom løpende ytelser. Denne støtten blir i de fleste tilfeller beregnet for tre måneder av gangen. Etter en slik stønadsperiode må bruker eventuelt søke på nytt. Kommunens veiledende norm har vært benyttet i alle de undersøkte sakene. Lav sats har vært benyttet i noen få saker, og da i tråd med føringer gitt i rutinehåndboka. 11 av 14 brukere har også fått sosialhjelp til andre formål i løpet av 2013. Støtteformålene har stort sett falt innunder livsoppholdsbegrepet. Kun ved to tilfeller ble det gitt avslag. Flere av brukerne har fått innvilget denne typen støtte flere ganger. I noen tilfeller er det gitt støtte til formål som i følge rutinehåndboka skal dekkes av ordinær støtte til livsopphold. Eksempel på dette er klær, sko, TV-lisens, reiseutgifter, egenandel legebesøk og innboforsikring. Flere av søknadene har beskrevet et behov som i liten grad synliggjør et særskilt behov. Eksempelvis får en person som bor alene kr 1 500 til kjøp av vinterklær. Det er ikke oppgitt noen spesiell grunn for behovet. I vedtaket er det oppgitt at søker får innvilget støtte fordi vedkommende trenger vinterklær. Flere av vedtakene har en tilsvarende ordlyd. 23
For 5 av de 14 brukerne vi har undersøkt har sosialtjenesten utbetalt strøm- og husleierestanser 9. Dette er utgifter som NAV eller personen selv skulle dekt tidligere. Totalt utgjorde restansene kr 55 500. 4.4 Strøm- og husleierestanser Mappegjennomgangen viste at 5 av 14 brukere hadde strøm- og husleierestanser i 2013. Ingen av disse restansene har ført til en ordning med frivillig økonomiforvaltning i samme år. I følge NAV-leder stilles det i utgangspunktet ikke krav om frivillig økonomiforvaltning ved førstegangs dekking av strøm- eller husleierestanse. Først ved gjentagende tilfeller forsøker man å få til frivillig økonomiforvaltning. I følge høringssvaret er det også et ressursspørsmål for hvor mange personer med frivillig økonomiforvaltning man har kapasitet til å håndtere. I høringssvaret gis det også uttrykk for at det alltid foretas individuelle vurderinger for hvorvidt en bruker skal tilbys frivillig økonomiforvaltning. NAV Notodden har fra høsten 2013 styrket kontorets arbeid med frivillig økonomiforvaltning. Antall saker med frivillig økonomiforvaltning økte fra 12 til 32 saker de fire siste månedene av 2013. I høringssvaret gis det også uttrykk for at det er kun en mindre andel brukere som har hovedinntekt fra sosialtjenesten, og at det er svært sjeldent at det er disse som får dekt strøm- og husleierestanser. Det er altså i saker hvor bruker har hovedinntekt fra sosialtjenesten, at det er mulig å få til ordninger hvor man utbetaler støtte direkte til strømleverandør og utleier. Ved to tilfeller hadde sosialtjenesten stilt vilkår om at bruker opprettet avtalegiro for betaling av strømregning. Ved ett tilfelle var det stilt vilkår om at bruker skal gå i banken og opprette fast trekk på konto for betaling av husleie. To av de fem brukerne hadde egne inntekter på rundt normsats. For de tre øvrige var det ikke brukt vilkår om at sosialhjelp skal utbetales direkte til utleier eller strømleverandør. 9 NAV dekker ubetalt strøm- eller husleieregning som stønadsmottakeren selv skulle ha betalt enten gjennom tidligere utbetalt sosialhjelp til det formålet eller andre inntekter/ytelser. 24
4.5 Vilkår oppfølging og konsekvens For fem av brukerne er det satt vilkår for sosialhjelpen. Noen vilkår er satt gjennom flere vedtak og noen har flere vilkår i samme vedtak. Tabell 2 gir en oversikt over typer vilkår som er benyttet i de gjennomgåtte vedtakene. De vilkårene som vi har sett i hovedsak er innenfor det som det er hjemmel for. Men at det gjennomgående ikke er sporbart hvordan vilkår skal følges opp eller har blitt fulgt opp. Tabell 1 Type vilkår brukt satt opp mot kategorier gitt i rundskriv 35 Kategori Type vilkår Antall 1 Deltakelse i aktivitet 0 2 Møte til veiledningssamtaler, søke på relevante jobber, og delta på 4 arbeidsrettede kurs og tiltak 3 Deltakelse i utdannings- og opplæringstiltak 0 4 Gjøre gjeldende andre økonomiske rettigheter 0 5 Realisere formuesgoder 0 6 Møte til økonomisk rådgivning eller ta kontakt med kreditorer 0 7 Redusere boutgifter 0 8 Oppsøke lege 0 9 Bruke stønaden på bestemte måter 4 10 Annet: Være aktiv arbeidssøker, registrere seg ledig 2 En del av vilkårene som er benyttet er generelle og ikke knyttet til en konkret handling. Det er eksempelvis vanskelig å vurdere om en person har gitt tilbemelding ved endring i sin økonomiske situasjonen. Ingen av vedtakene angir hvilken konsekvens det vil få at vilkår brytes i de vedtakene vi har sett på. Heller ikke rutinehåndboka gir informasjon om dette, utover at stønaden enten stoppes eller reduseres 10. I rundskriv fra 2008 står det vedtak skal enten stoppes eller reduseres. Det er ikke mulig å se av de påfølgende vedtak om vilkåret er fulgt, men ingen av tilfellene har ført til at bruker har fått stopp eller reduksjon i sosialhjelpen. I følge høringssvaret er det mulig å spore vilkårsoppfylling i utbetalingsregisteret. Dette har vi ikke undersøkt. 10 Utmåling av sosialhjelp ved brudd på vilkår er konkretisert i rutinehåndboka som gjelder fra 2014. 25
4.6 Revisors vurdering Vedtaket skal vise til reglene vedtaket bygger på, faktiske forhold og hovedhensyn som er vektlagt ved skjønnsutøvelse De vedtakene vi har undersøkt viser alle til rett lovhjemmel, og faktiske forhold er gjengitt. Vedtakene gir i varierende grad informasjon om hvilke hovedhensyn som er vektlagt ved skjønnsutøvelse. I en del av vedtakene var dette angitt på en tydelig måte, mens det i andre vedtak kun er vist til faktiske forhold, uten at disse blir vurdert. Våre funn viser at utformingen på vedtakene varierer med hvilken saksbehandler som har skrevet vedtaket. Ulik praksis i utforming av begrunnelsen kan innebære en risiko både for vilkårlig forskjellsbehandling og manglende etterlevelse av interne retningslinjer. Veiledningsteamet har ukentlige drøftingsmøter hvor man tar opp enkeltsaker ti diskusjon. Det antas at dette er et positivt tiltak for å jobbe med å etablere lik og riktig forvaltningspraksis. Vedtakene vi har sett på gjelder i hovedsak personer som får løpende stønad til livsopphold etter lov om sosiale tjenester 18. Derfor er spørsmålet i mange av tilfellene om det skal ytes ekstra stønad, ut over det som normalt anses å være nødvendig til livsopphold. Den skjønnsmessige vurderingen er da om det foreligger grunner til å gi ytelser utover fastsatt norm. Etter vår vurdering er det i en del saker lite synlig i begrunnelsene at en har vurdert om det foreligger slike grunner i disse sakene. Det skal fremgå av vedtaket hva som er søkers inntekter og utgifter og vedtaket skal ikke inneholde feil. Vedtak om støtte til livsopphold inneholder en oversikt over hva som er brukers inntekter og utgifter. For vedtak hvor bruker har flere inntekter som kommer til fratrekk på sosialhjelpen, er det gitt et oversiktlig regnestykke. Vi fant ingen feil i disse beregningene. Veiledende norm bør være hovedregel Ved løpende støtte til sosialhjelp har sosialtjenesten tatt utgangspunkt i kommunens veiledende norm. 11 av de 14 brukerne som vi har sett på, har i løpet av 2013 også fått støtte til andre formål. Det innebærer at de fleste har fått støtte utover kommunens veiledende norm til livsopphold. Dette, og det at kun to søknader om støtte til livsopphold utover ordinær norm har fått avslag, indikerer at veiledende norm ikke har vært en sterk hovedregel i de sakene vi har gjennomgått. 26
Både lov, rundskriv og rutiner åpner for at man skal vurdere alle søknader om støtte skjønnsmessig, men i en del tilfeller er det gitt ekstra støtte til formål som etter rundskriv og kommunens rutinehåndbok skal være dekket av normen for løpende sosialhjelp. Eksempel på dette er støtte til klær, sko, TV-lisens, reiseutgifter, egenandel legebesøk og innboforsikring. I disse sakene ser vi ikke at det er gitt noen klar begrunnelse for hvorfor man avviker fra rutinehåndboka. I en del tilfeller gis det også støtte til formål uten at det er vist en skjønnsmessig vurdering i vedtaket. Det er i strid med loven når det gis støtte til formål uten at hovedhensyn ved skjønnsutøvelse er nevnt. Vi har også funnet eksempel på at det er gitt støtte utover det bruker har søkt om, og at man ikke har tatt med i beregningen inntekter som bruker har hatt tilgjengelig. 5 av de 14 undersøkte brukerne hadde i 2013 strøm- eller husleierestanser med en kostnad for sosialtjenesten på kr 55 000. Dette kan indikere at sosialtjenesten har høye utgifter til dekking av restanser. NAV Notodden bør bruke tilgjengelige virkemiddel for å redusere utbetaling av sosialhjelp til dekking av strøm- og husleierestanser. Gjennom budsjett og revidert budsjett 2012 og 2013 gis det politiske signaler om at man ønsker en intensivering av arbeidet med å redusere utgifter til strøm- og husleierestanser. 11 Vi ser få spor av at NAV Notodden har brukt tilgjengelige virkemiddel for å redusere utbetaling av sosialhjelp til dekking av strøm- og husleierestanser. Ingen av de fem restansesakene vi undersøkte førte til frivillig forvaltning. I høringen gir kommunen uttrykk for at det er ressurskrevende å bruke frivillig økonomiforvaltning og at det en utfordring at mange av de som søker om strøm- og husleierestanser har egne inntekter. 11 I revidert budsjett 2013 foreslås det at man kun skal dekke restanser for brukere som godtar frivillig økonomiforvaltning. En slik praksis ville vært rettstridig, og er ikke gjennomført. Vi har sett om det er benyttet andre mulige virkemidler for å redusere utbetaling av sosialhjelp til dekning av restanser i samsvar med intensjonen i budsjettet. 27
Et virkemiddel som er brukt, er vilkår om at bruker skal opprette automatisk trekk fra konto for dekking av strøm- og husleie. Vår oppfatning er at dette er lite forpliktende for bruker, og at det dermed gir svak sikkerhet for kommunen. I saker hvor personer i utgangspunktet har vært selvhjulpen vil dette kunne være et godt grep. I enkelte saker vil det være mulig å stille krav om at sosialhjelp skal utbetales direkte til utleier eller strømleverandør. Vi mener at dette er et enkelt, effektivt og lite ressurskrevende grep overfor brukere som har sosialhjelp som hovedinntekt. Vilkår oppfølging og konsekvens Vilkårene har i hovedsak vært utformet i tråd med rundskriv 35. Enkelte vilkår som er satt følger direkte av lov om sosiale tjenester, og det er juridisk sett unødvendige å stille disse som vilkår, f.eks. krav om å være aktivt arbeidssøkende. Det er mulig å kontrollere de fleste vilkårene som er satt. En del av vilkårene virker også å være generelle i utformingen, og enkelte av vilkårene lar seg ikke kontrollere av innholdsmessige grunner. Kontrollerbare vilkår bør være konkrete og gjennomførbare og individuelt tilpasset. Sosialtjenesten har ikke sikret at vedtak med vilkår angir hva som er konsekvens dersom vilkåret brytes. Dette var ikke gjort i noen av sakene vi gjennomgikk. Det fremgår ikke av sakspapirene om vilkåret er fulgt opp. 28
5 Konklusjoner og anbefalinger 5.1 Konklusjoner Hvordan er ressursbruken ved NAV Notodden? Sosialtjenesten på Notodden har en negativ utvikling på en del sentrale parametere de senere år. Fra 2012 til 2013 forsterkes den negative utviklingen seg ytterligere. Blant annet har gjennomsnittlig antall brukere økt fra 290 til 339 og utgifter til sosialhjelp utgjør en større andel av kommunens budsjett (opp fra 4,1 % i 2012 til 4,5 % i 2013). Noen forhold kan delvis forklare den negative utviklingen. I årsmeldingen for 2013 pekes det på at man i 2013 tok imot 39 personer med flyktningstatus eller på familiegjenforening. Dette kan delvis forklare økningen i antall sosialhjelpsmottakere. Arbeidsledigheten har også fortsatt en negativ trend som har pågått siden 2010, og var i 2013 på 3,6 % (3,3 % i 2012). Gjennomsnittlig stønadslengde på Notodden er i nasjonal sammenheng svært høy. Kun ca. 5 % av landets kommuner har lenger gjennomsnittlig stønadslengde enn Notodden i 2013 (5,9 måneder). Tall viser imidlertid at Notodden har relativ lav stønadsutbetaling per måned (kr 6 725). Det er viktig å presisere at utviklingen på Notodden ikke er unik sammenlignet med resten av landet. SSB beskriver en nasjonal utvikling hvor man har en tydelig vekst både i utgiftsbildet og i antall mottakere av sosialhjelp fra 2012 til 2013. Utviklingen på Notodden er imidlertid mer negativ enn for landet for øvrig. I hvilken grad har kommunen kontroll med (internkontroll) at saksbehandling av støtte til sosialhjelp følger gjeldende regelverk? NAV Notodden har ikke gjennomført særskilte risikovurderinger på kjerneområdet av det kommunale myndighetsområdet. En viss grad av risikovurdering er gjort gjennom et statlig risikovurderingssystem. Her vurderes risiko for at brukerne får de tjenester og service de har krav på et overordnet nivå. Etter vår vurdering er ikke disse aktivitetene tilstrekkelige til å ivareta myndighetskravet om å vurdere og identifisere risiko for at brukerne ikke får de tjenestene de har krav på etter lov om sosiale tjenester. NAV-Notodden har utarbeidet nye rutiner for sosialtjenesten i 2013-2014. Notodden kommune har fra 1. mars 2014 innført Kvalitetslosen, som et helhetlig internkontrollsystem. Sosialtjenesten benytter foreløpig ikke dette verktøyet for internkontroll. 29
Sosialtjenesten registrerer per i dag ikke avvik som kan gi overtredelse av sosiallovgivningen. NAV-kontoret har til nå ikke gjennomført systematisk overvåkning av internkontrollsystemet. Er saksbehandlingen av søknader om økonomisk stønad i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer? De vedtakene vi har undersøkt viser alle til rett lovhjemmel, og faktiske forhold er gjengitt. Vedtakene gir ikke alltid informasjon om hvilke hovedhensyn som er vektlagt ved skjønnsutøvelse. Brukere får i stor grad støtte utover kommunens veiledende norm. Både lov, rundskriv og rutiner åpner for at man skal vurdere alle søknader om støtte skjønnsmessig, men i en del tilfeller er det gitt ekstra støtte til formål som etter rutinehåndboka skal være dekket av normen for løpende sosialhjelp. Det er i en del tilfeller ikke vist en skjønnsmessig vurdering i vedtak om støtte til livsopphold. Dette er i strid med loven. Vi har også funnet eksempel på at det er gitt støtte utover det bruker har søkt om, og at man ikke har tatt med i beregningen inntekter som bruker har hatt tilgjengelig. Sosialtjenesten bruker vilkår som ikke alltid lar seg kontrollere om blir fulgt. I tilfeller hvor det er mulig å kontrollere om et vilkår er fulgt, fremgår det ikke i saken om dette er kontrollert. Sosialtjenesten har ikke sikret at vedtakene gir informasjon om konsekvens dersom vilkår brytes, og det fremgår ikke av saken hvorvidt vilkår er fulgt opp. 30
5.2 Anbefalinger Vi mener at kommunen bør: treffe tiltak for å sikre at det utøves internkontroll med sosialtjenesteområdet, i samsvar med krav i lov om sosiale tjenester treffe tiltak som sikrer at man utformer vedtak om sosialhjelp i tråd med lov om sosiale tjenester, herunder o at hovedhensyn er vektlagt ved skjønnsutøvelse o at man utmåler stønad i tråd med gjeldende retningslinjer o at vilkår brukes på rett måte 31
Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (lov om sosiale tjenester i NAV) Forskrift 19. november 2010 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen Offentlige dokument: Arbeids- og velferdsdirektoratet: Hovednr. 35 Lov om sosiale tjenester (Rundskriv 35) (22. juni 2012) Landsdekkende veiledningsrutine for frivillig offentlig forvaltning av enkeltpersoners økonomi, NAV, 2008 Ot. Prp. Nr 43 (1999-2000): Om lov om endringer i lov 25.september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. Tabelloversikt Tabell 1 Type vilkår brukt satt opp mot kategorier gitt i rundskriv 35... 25 Tabell 2 Stønadssatser statlig norm og norm for Notodden... 42 Figuroversikt Figur 1 Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i % av total netto driftsutgifter, 2009-2013, Kostra... 4 Figur 2 Datafordeling for andel netto driftsutgifter til sosialtjenesten i prosent av samlede netto driftsutgifter, alle kommuner 2013, Kostra... 5 Figur 3 Netto driftsutgifter fordelt på ulike områder som andel av totale netto driftsutgifter, 2013, Kostra... 6 32
Figur 4 Gjennomsnittlig stønadsutbetaling per måned, 2009-2013, Kostra... 7 Figur 5 Andel sosialhjelpsmottakere av total befolkning, 2009-2013, Kostra... 8 Figur 6 Antall sosialhjelpsmottakere per måned fra des. 2012 til des. 2013. Gjennomsnitt for 2012 og 2013, årsmelding 2013... 9 Figur 7 Gjennomsnittlig stønadslengde/måneder, 2009-2013, Kostra... 10 Figur 8 Datafordeling for gjennomsnittlig stønadslengde, mottakere 25-66 år, 2012, Kostra... 10 Figur 9 Registrerte arbeidsledige i % ved utgangen av hvert år 2009-2013, Kostra... 11 Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra administrasjonssjefen/rådmann Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Vedlegg 4: Notodden og sammenligningskommunene 33
Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse 34
35
36
37
38
Vedlegg 2: Revisjonskriterier I hvilken grad har kommunen tiltak for kontroll med (internkontroll) at saksbehandling av støtte til sosialhjelp følger gjeldende regelverk? Allment aksepterte prinsipp for ledelse sier at leder har ansvar for å etablere rutiner og system som sikrer at organisasjonen når de målene som er satt. Internkontroll er lovpålagt og en nødvendig forutsetning for god styring. Effektiv internkontroll legger til rette for at oppgavene gjøres riktig første gang, og bidrar således til kvalitet. 12 Kommunen er pålagt å ha internkontroll både etter kommuneloven og på flere særlovsregulerte områder. Her har vi satt fokus på krav til internkontroll gitt i lov om sosiale tjenester i NAV. Lov om sosiale tjenester i NAV 5, setter krav til at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester er i samsvar med kravene i loven, slik at innbyggerne sikres forsvarlige tjenester. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om sosiale tjenester i NAV, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV 3. Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Den skal ha det omfang som er nødvendig for å etterleve lovkravene, og skal dokumenteres i det omfang som er nødvendig ut fra virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV 4 og 5. Det er satt krav til internkontrollens innhold, og i 4 står det bl.a. at kommunen skal: f) skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosiallovgivningen, h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Kravene innebærer en forventning om at virksomheten setter mål, også mål for forbedringsarbeidet som gjøres. 12 Direktoratet for økonomistyring, http://www.dfo.no/no/styring/internkontroll. 39
Kommunen må både skaffe oversikt over områder med risiko for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, og iverksette tiltak for å forebygge svikt eller mangler. Kommunen skal ha et system for å avdekke og rette opp overtredelse av sosiallovgivningen, altså et system for å følge opp avvik. Det er også krav om systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen. Liknende krav om systematisk tilnærming er også satt til arbeid med internkontroll innenfor HMS (Helse, Miljø og Sikkerhet). Her innebærer «systematisk» at en skal jobbe jevnlig, dvs gjennomgå systemet minst en gang i året (regelhjelp.no). Revisjonskriterer: Instrukser og rutiner skal utvikles, følges opp, evalueres og om nødvendig forbedres. De ansatte skal til en hver tid ha oppdaterte rutiner som sikrer at gjeldende lovverk blir fulgt Kommunen skal skaffe oversikt over områder i virksomheten der det er fare for svikt eller mangel på oppfylling av myndighetskrav. 13 Vi ser spesielt på om kommunen: o gjennomfører risikovurderinger som brukes aktivt i planlegging, gjennomføring og arbeid med forbedring av tjenestene i NAV-kontoret. o har et system for å registrere uønskede hendelser. Ledelsen skal sikre at internkontrollen blir overvåket og gjennomgått minst en gang i året. Er saksbehandlingen av søknader om økonomisk stønad i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer? Økonomisk sosialhjelp De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad til livsopphold, jf. lov om sosiale tjenester 18. 13 Virksomheten er NAV-kontoret og myndighetskravene er krav satt i lov om sosiale tjenester i NAV. 40
Stønad til livsopphold forstås som noe mer enn kun mat og tak over hodet. Særlig skal familier med barn hensyntas når man vurderer hva som ligger i et forsvarlig livsopphold. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. I vurderingen av om det skal gis stønad, skal NAV foreta en vurdering av tjenestemottakers helhetlige situasjon, og vedkommendes inntekter og inntektsmuligheter, nødvendige utgifter til livsopphold og personlige forhold. Det skal foretas en skjønnsmessig vurdering i alle saker, noe som kan føre til ulikheter i stønadsnivået. Så lenge forskjeller er saklig begrunnet i ulike individuelle behov, er det i samsvar med loven (rundskriv 35). Kommunen kan i særlige tilfeller, selv om vilkårene i 18 ikke er tilstede, yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon, jf. lov om sosiale tjenester 19. Av rundskriv 35 til lov om sosiale tjenester følger det at det som hovedprinsipp skal foretas konkrete og individuelle vurdering av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. I rundskriv 35 står det at «Vedtaket som fattes skal begrunnes. Dette er for å sikre at det fattes en riktig avgjørelse som er forståelig for tjenestemottaker, og fordi saken kan overprøves». Begrunnelsen skal vise til de regler vedtaket bygger på, de faktiske forhold som har vært avgjørende og den bør også nevne de hovedhensyn som det er lagt vekt på ved skjønnsutøvelsen. Veiledende satser Sosial- og helsedepartementet ga 13. februar 2001 veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold etter lov om sosiale tjenester 14. Tabell 2 viser satsene for 2013 og 2014 satt opp mot stønadssatsen som NAV Notodden benytter. Det fremgår at Notodden har en noe lavere sats enn den statlige satsen, men at forskjellen er liten. 14 I-34/2001 41
Tabell 2 Stønadssatser statlig norm og norm for Notodden Stønadsformål Notodden 2013 og 2014 Statlig norm 2013 Statlig norm 2014 Stønadssats per måned for enslige kr 5 373 kr 5 500 kr 5 600 Stønadssats per måned for ektepar/samboere kr 8 924 kr 9 100 kr 9 300 Stønadssats per måned for personer i bofellesskap kr 4 462 kr 4 550 kr 4 650 Tilleggssats per måned for ett barn i alderen 0-5 år kr 2 049 kr 2 100 kr 2 150 Tilleggssats per måned for ett barn i alderen 6-10 år kr 2 724 kr 2 800 kr 2 850 Tillegg per måned for ett barn i alderen 11-17 år kr 3 415 kr 3 500 kr 3 600 Sum kr 26 947 kr 27 550 kr 28 150 I de veiledende retningslinjene står det at stønadene skal dekke utgifter til det løpende, daglige livsoppholdet. Inkludert i dette regnes; mat og drikke, klær og sko, husholdningsartikler og hygiene med mer, TV-lisens, avis og telefon, fritidsaktiviteter, fritidsutstyr til barn og reiseutgifter. Boutgifter, strøm og oppvarming, bolig- og innboforsikring og innbo og utstyr inngår i kjerneområdet i livsoppholdet, men er ikke inkludert i beregningsgrunnlaget for de veiledende retningslinjene. Spørsmålet om stønad til dekning av denne typen utgifter må vurderes særskilt i hvert enkelt tilfelle, også dersom stønad utmåles på grunnlag av de veiledende retningslinjene. Utgifter som er definert som spesielle utgifter, er ikke inkludert i beregningsgrunnlaget for de veiledende retningslinjene. Avhengig av den konkrete situasjonen kan spesielle utgifter være en del av livsoppholdet, og i disse tilfellene skal de inngå i grunnlaget for utmåling av stønad. Dette gjelder utgifter i forbindelse med høytids- og merkedager, fritidsutstyr, spedbarnsutstyr, barnepass, skolestart, videregående opplæring, utgifter knyttet til samvær med barn, lege, psykolog mv., legemidler, tannbehandling, syns- og hørselshjelpemidler mv., flytteutgifter, vedlikehold av egen bolig, bilhold og særlige behov for øvrig (rundskriv 35). Kommunens rutinehåndbok Kommunen har utarbeidet egen rutinehåndbok som definerer nærmere hva som skal dekkes av støtte til livsopphold etter normsats. Rutinehåndbok fra 2008 er gjeldende for 2013 og gir følgende spesifikasjon av hva som skal dekkes av livsoppholdet: Toalett- og rengjøringsartikler Klær 42
Strøm til matlaging Nødvendig innbo og husholdningsartikler Hus- og innboforsikring TV-lisens og lokalavis Vanlig småutgifter til offentlig kommunikasjon Frisør Utgifter til lege, medisiner og behandling foreskrevet av lege Mindre beløp til lommepenger og fritidsaktiviteter Egenandel til o Lege og nødvendig behandling foreskrevet av lege o Større tannbehandling o Briller optiker I rutinehåndboka fra 2008 står det at «Utgifter til disse formål forutsettes dekket innenfor langtidssatsene». Kommunens retningslinjer er i tråd med de statlige retningslinjene. Ny rutinehåndbok har definert innholdet mer overordnet men er fortsatt i tråd med de statlige retningslinjene og rutinene for 2008. Begge rundskrivene gir eksempler på dekking av ekstraordinære utgifter utover de som allerede er nevnt. «Dersom søkeren har ekstraordinære utgifter, som ikke dekkes av andre stønads-/tilskuddsordninger, kan det ytes særskilt hjelp ut over langtidssatsene. Ekstraordinære utgifter kan være: Store reparasjoner av elektrisk utstyr og store lege- og tannlegeutgifter». Politiske signaler gjennom budsjett og revidert budsjett Kommunestyret har gjennom vedtatt budsjett 2012 og revidert budsjett 2013 gitt signaler til administrasjonen om innretning av sosialtjenesten. I budsjett for 2012 står det at de stramme budsjettrammene fordrer at man setter strengere krav til sosialutbetalinger uten at man går ut over lovens krav. Budsjett for 2013 blir av rådmann i innledning til årsbudsjett omtalt som realistisk, men at risikoen for budsjettsprekk har økt i årets budsjett. Videre vil flere av kuttene gi virksomhetene trangere kår enn hva tidligere budsjett har gitt. I revidert budsjett 2013 er det redegjort for situasjonen på sosialtjenesteområdet. På de tre første månedene er merforbruket på kr 1 135 000, noe som gir en årsprognose på kr 4 136 000 i merforbruk. Gjennom budsjettet vedtas det å «sette mye strengere krav til sosialhjelpsmottakere når det gjelder aktivitet og økonomiforvaltning». Ved 43
strøm- og husleierestanser vil brukere som ikke aksepterer frivillig økonomiforvaltning ikke få dekket restanser gjennom NAV. Selv om et slikt krav vil være lovstridig i henhold til lov om sosiale tjenester er de samlede politiske signalene at man skal utvise strenghet i forhold til sosialhjelp. og ved strøm- og husleierestanser i særdeleshet. Lov om sosiale tjenester 21 åpner for at dersom stønadsmottakeren ikke vil bruke stønaden i samsvar med vilkår, kan det vedtas at stønaden helt eller delvis kan gis i form av varer og tjenester. I rundskriv 35, 4.20.2.8 er dette utdypet nærmere: «For personer med disponeringsproblemer kan også utbetaling til andre, som for eksempel utleier eller strømleverandør, eller stønad i form av varer og tjenester være aktuelt.» Om forsvarlighet og skjønnsmessig forståelse Økonomisk stønad er en skjønnsmessig ytelse, hvor NAV-kontoret har både rett og plikt til å utøve skjønn ved utmåling av stønad. I følge rundskriv 35 4.18.1.3 vil dette innebære at det skal foretas en konkret og individuell vurdering av hvilke utgifter som er nødvendige for å sikre tjenestemottaker et forsvarlig livsopphold. Stønaden skal utmåles med bakgrunn i den enkeltes faktiske behov. Rundskrivet presiserer at så lenge forskjeller er saklig begrunnet i ulike individuelle behov, er det i samsvar med loven. «En rettferdig likebehandling av en skjønnsmessig og behovsbasert ytelse sikres ved at grunnlaget for vurderingene er det samme. Det vil si at det skal tas hensyn til de samme inntektene, de samme utgiftene og de samme personlige forholdene for tjenestemottakere som er i tilsvarende livssituasjoner». Bruk av vilkår I følge lov om sosiale tjenester i NAV 20, kan det settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad, herunder at mottakeren i stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen. Vilkåret skal ha nær sammenheng med vedtaket og ikke være uforholdsmessig byrdefullt. Helt sentralt er vilkår som vil styrke muligheter til forsørgelse gjennom arbeid. 44
Bruk av vilkår innebærer også forpliktelser for NAV-kontoret. I følge rundskriv 35 må det foreligge et system for å fange opp om vilkår oppfylles og for oppfølging av konsekvenser ved at vilkår ikke oppfylles. Det må vurderes individuelt om konsekvensen skal iverksettes. Hvis vilkår ikke kan følges opp, skal det i følge rundskriv 35 heller ikke settes vilkår. I rundskriv 35 er det angitt eksempler på bruk av vilkår Deltakelse i aktivitet Møte til veiledningssamtaler, søke på relevante jobber, og delta på arbeidsrettede kurs og tiltak Deltakelse i utdannings- og opplæringstiltak Gjøre gjeldende andre økonomiske rettigheter Realisere formuesgoder Møte til økonomisk rådgivning eller ta kontakt med kreditorer Redusere boutgifter Oppsøke lege Bruke stønaden på bestemte måter dersom en tjenestemottaker har problemer med å disponere sine midler Revisjonskriterier: Saksbehandling av søknader om økonomisk sosialhjelp skal være i samsvar med gjeldende regelverk og retningslinjer. Dette er nærmere avgrenset til: Vedtaket skal vise til reglene vedtaket bygger på, faktiske forhold og hovedhensyn som er vektlagt ved skjønnsutøvelse Det skal fremgå av vedtaket hva som er søkers inntekter og utgifter og vedtaket skal ikke inneholde feil. Veiledende norm bør være hovedregel. NAV Notodden bør bruke tilgjengelige virkemiddel for å redusere utbetaling av sosialhjelp til dekking av strøm- og husleierestanser. Vilkår som settes skal være utformet i tråd med rundskriv 35. Herunder skal o Det skal være mulig å kontrollere om vilkåret blir fulgt. o Det skal angis hva som er konsekvens av at vilkår brytes. o Det bør fremgå av saken hvorvidt vilkåret er fulgt opp. 45
Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Forvaltningsrevisjonsprosjektet startet opp ved oppstartsbrev til Notodden kommune 29.04.14. Datagrunnlaget for denne undersøkelsen er intervjuer, spørreundersøkelser og dokumentasjon fra kommunen. Følgende dokumentasjon er gjennomgått: gjeldende organisasjonsplan og organisasjonskart delegasjonsdokument NAV Notodden virksomhetsplan årsmeldinger 2012 og 2013 budsjett og revidert budsjett 2012, 2013 og 2014 tertialrapporter 2012, 2013 og 2014 rapporter til NAV Telemark Kaupang-rapporten interne rutiner på NAV-kontoret dokumentet «Internkontroll for NAV Notodden» Interndokumenter brukt ved beregning av budsjett 2013 flytskjema for oppgaver NAV Notodden Vi har analysert tall i KOSTRA for sosialtjenesten og sammenlignet med Spydeberg, Stange, Åsnes, Nome, Risør og Voss i tillegg til kommunegruppe 11. Vi har gjennomført intervjuer med NAV-leder, avdelingsleder veiledningsteam og rådmann. Vi har gjennomført flere tiltak for å styrke dataenes pålitelighet og gyldighet. Det er delvis utarbeidet intervjuguider for å styrke påliteligheten og gyldigheten til datainnsamlingen. Vi har intervjuet sentrale nøkkelpersoner på området. Datagrunnlaget er bekreftet gjennom verifisering av rapportutkast og oppsummeringsmøte og høring av selve rapporten. Vi har benyttet datatriangulering, dvs. at data er hentet fra flere kilder. Vi har benyttet intervjuer og hatt gjennomgang av dokumenter. Vi har også brukt både skriftlige kilder og flere intervjuobjekt. Når det er samsvar mellom beskrivelser og data fra flere kilder, styrker dette kvaliteten eller gyldigheten i datamaterialet. 46
Innsamling og bearbeiding av data For å få informasjon om hvordan sosialtjenesten saksbehandler søknader om sosialhjelp, herunder utformer vedtaket, utmåler stønader, bruk av frivillig forvaltning og bruk av vilkår, har gått gjennom et utvalg saksmapper. Fordi bakgrunnen for rapporten har vært et stor merforbruk i 2013 har vi tatt utgangspunkt i vedtak som er fattet i 2013. Vi gjorde et utplukk på 15 sosialhjelpsmottakere, og undersøkte 14 av disse 15. Ved utplukket tok vi utgangspunkt i lister med alle mottakere av sosialhjelp i 2013 som minimum hadde fått utbetalt kr 20 000 i løpet av året. Listen var sortert fra høyeste til laveste utbetalte beløp. Hver side inneholdt en liste på 26 nav. På hvert ark valgte vi første og femtende sak. Alle søknader og sosialhjelp knyttet til valgte brukere gjennom året 2013 ble undersøkt. Vi mener at dette har gitt oss et godt innblikk saksbehandlingen av søknader. De aller fleste brukerne har hatt flere vedtak om sosialhjelp gjennom året, mens en bruker hadde hele 11 vedtak om støtte. Brukerne kunne enten være alene eller være forsørger for en større familie. Det fremkommer at seks av brukerne var rusmisbrukere. Det kan selvsagt være flere, men dette fremgår ikke av det materiale som vi har gjennomgått. Pålitelighet og relevans Vi mener at forvaltningsrevisjonen er gjennomført på en måte som sikrer at informasjonen i rapporten er relevant og pålitelig. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig, og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Vi mener at de saksmappene vi har undersøkt viser et mønster som er representativt for saksbehandlingen. Resultater fra mappegjennomgangen er også forelagt leder for veiledningsteamet 15 En saksmappe ble på revisjonstidspunkt ikke funnet, men er i ettertid bekreftet arkivert hos leder for behandling av en feilutbetaling. 47
God kommunal revisjonsskikk - kvalitetssikring Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, jf. forskrift om revisjon 7. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 16. RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i samsvar med kravene i RSK 001. 16 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 48
Vedlegg 4 Notodden og sammenligningskommunene Kommune Spydeberg Stange Åsnes Notodden Nome Risør Voss KG11 Landssnitt Brutto driftsresultat 1 % 3 % 2 % 0 % -1 % 3 % 3 % 2 % 2 % Netto driftsresultat 1 % 3 % 0 % -1 % 0 % 2 % 4 % 2 % 2 % Frie inntekter kr 45 686 kr 44 161 kr 52 838 kr 48 950 kr 51 011 kr 49 080 kr 48 695 kr 49 643 kr 48 205 Langsiktig gjeld 183 % 201 % 193 % 231 % 216 % 234 % 204 % 212 % 197 % Arbeidskapital 25 % 27 % -2 % 2 % 3 % 19 % 19 % 13 % 13 % Netto lånegjeld kr 46 278 kr 33 530 kr 49 237 kr 70 124 kr 60 538 kr 73 178 kr 35 548 kr 52 465 kr 38 562 Utgifter barnehage kr 109 009 kr 123 146 kr 110 778 kr 107 103 kr 121 985 kr 144 253 kr 109 252 kr 115 446 kr 120 137 Utgifter grunnskole kr 92 084 kr 99 584 kr 103 720 kr 110 195 kr 105 731 kr 107 544 kr 104 510 kr 106 189 kr 100 469 Utgifter kommunehelse kr 1 894 kr 2 160 kr 2 126 kr 2 139 kr 2 728 kr 1 834 kr 1 919 kr 2 401 kr 2 134 Utgifter pleie og omsorg kr 15 562 kr 19 733 kr 22 225 kr 20 926 kr 22 087 kr 17 031 kr 17 984 kr 17 835 kr 15 296 Utgifter sosialtjenesten kr 2 089 kr 4 118 kr 4 312 kr 4 343 kr 4 425 kr 4 218 kr 2 990 kr 2 878 kr 3 320 Utgifter barnevern kr 5 925 kr 6 234 kr 16 092 kr 6 872 kr 10 121 kr 7 178 kr 6 691 kr 7 384 kr 7 298 Utgifter administrasjon kr 4 123 kr 3 414 kr 3 376 kr 3 613 kr 5 115 kr 5 062 kr 4 244 kr 4 254 kr 3 792 Barnehagedekning 90 % 94 % 90 % 92 % 89 % 88 % 89 % 91 % 90 % Andel spesialundervisning 9 % 8 % 9 % 7 % 13 % 8 % 7 % 10 % 8 % Legeårsverk 12,5 Stk 9,3 Stk 10,7 Stk 9,9 Stk 10,2 Stk 9,6 Stk 9,5 Stk 11,1 Stk 10,2 Stk Beboere institusjon 12 % 12 % 14 % 7 % 14 % 12 % 17 % 14 % 14 % Sosialhjelpsmottakere 5 % 4 % 7 % 6 % 7 % 5 % 5 % 0 % 4 % Barnevernstiltak 5 % 5 % 7 % 7 % 6 % 7 % 6 % 0 % 5 % 49