Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Baard Marstrand Arkiv: Unntatt offentlighet Arkivsaksnr.: 16/1130-14 Situasjonen i Borgarting lagmannsrett Vedlegg: Vedlegg 1 Saksfremlegg styresak mai 2011 Vedlegg 2 Saksfremlegg styresak oktober 2011 Vedlegg 3 Saksfremlegg styresak mars 2012 Vedlegg 4 Rapport fra prosjektgruppa for organisasjonsgjennomgang i Borgarting lagmannsrett Vedlegg 5 Brev til DA 10.10.2017 om ressurssituasjonen i Borgarting lagmannsrett Direktørens sakssammendrag: Borgarting lagmannsrett har sammenlignet med de øvrige lagmannsrettene hatt en sterkere saksvekst fra 2004 og frem til i dag. Saksbehandlingstidene i Borgarting lagmannsrett er lengre enn i de øvrige lagmannsrettene, og de blir lengre. Samtidig ser vi at antall saker i beholdning øker. Saksavviklingsstatistikken viser at restanseprosjektet igangsatt høsten 2005 var vellykket, og bidro til reduserte beholdninger og saksbehandlingstider. DA ser ikke samme effekt av restanseprosjektet igangsatt i 2014. Borgarting lagmannsrett er, som flere andre lagmannsretter, underbemannet når vi vurderer bemanningsbehovet etter ressursfordelingsmodellen. Antall rettsmøtetimer per dommer og per sak er høyere i Borgarting enn landsgjennomsnittet, og Borgarting lagmannsrett bruker flere timer per avgjorte sak enn gjennomsnittet av lagmannsrettene. DA har tidligere foretatt vurdering av mulige endringer i lagdømmene. Dersom slike alternativer skal vurderes, må ressurssituasjonen og lokalsituasjonen i lagmannsretter som berøres av endringene gjennomgås. Slike endringer tar ofte langt tid, og blir kostbare. For å bedre situasjonen i Borgarting må det må vurderes både kortsiktige og langsiktige løsninger. På kort sikt kan tilføring av midlertidige ressurser være en løsning, for eksempel organisert gjennom et klart definert restanseprosjekt. På lengre sikt må det vurderes om styrking av den faste bemanningen i domstolen vil bidra til å bedre situasjonen, og om løsningen kun er flere dommere. For eksempel må det vurderes om en styrking av utrederkapasiteten i Borgarting kan bedre saksavviklingen.
1. Innledning I notatet vil Domstoladministrasjonen (DA) først gi en status for saksavviklingen i lagmannsrettene. Deretter vil de to restanseprosjektene i Borgarting lagmannsrett fra 2006-2009 og 2014-2016 gjennomgås, før vi ser nærmere på historisk bemanningsutvikling og beregnede behov for bemanning i lagmannsrettene. Videre vil statistikk som viser forskjeller i saksavviklingen mellom lagmannsretten gjennomgås, før DAs tidligere vurderinger av endringer i lagdømmene oppsummeres. Til slutt gjennomgås kort hvilke interne effektiviseringstiltak Borgarting lagmannsrett har vurdert. 2. Status saksavvikling i Borgarting og de øvrige lagmannsrettene Borgarting lagmannsrett er landets største lagmannsrett og behandler om lag 40 % av alle sakene som ankes. Domstolens størrelse vil derfor i stor grad påvirke landsgjennomsnittet når utvikling i saksmengder og saksbehandlingstider beregnes. Figur 1 Innkomne straffeanker over dom 2004-2016 Antall innkomne straffeanker over dom 1 til Borgarting lagmannsrett økte markant fra 2004 til 2005, men har siden 2005 vært relativt stabilt. I de øvrige lagmannsrettene er antall straffeanker over dom redusert gradvis fra 2004 til i dag. 1 Straffeanker over dom inkluderer sakstypene fagdommersaker, begrensede anker i meddomsrett, bevisanker i meddomsrett og lagrettesaker. 2
Figur 2 Innkomne sivile anker over dom 2004-2016 Antall innkomne sivile anker over dom har økt jevnt i perioden 2004 til 2016 både i Borgarting lagmannsrett og de øvrige lagmannsrettene. Dersom vi sammenligner antall innkomne saker i 2004 med 2016, finner vi en saksvekst i Borgarting lagmannsrett på 42 %, og 18 % i de øvrige lagmannsrettene. Tabellene under viser gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Borgarting lagmannsrett, de øvrige lagmannsrettene og i alle lagmannsrettene. Saksbehandlingstid straffeanker over dom 2012 2013 2014 2015 2016 Pr. okt. 2017 Borgarting 6,5 5,2 6,1 6,1 6,5 8,3 Øvrige lagmannsretter 5,4 5,4 5,0 4,8 5,2 5,4 Gjennomsnitt alle lagmannsretter 5,8 5,3 5,4 5,3 5,6 6,6 Tabell 1 Saksbehandlingstid anker over dom i straffesaker Ser vi på straffeankene over dom fra tingrettene finner vi en kraftig vekst i saksbehandlingstider så langt i 2017 i Borgarting, mens de øvrige lagmannsretten har mindre endringer. Størst vekst i saksbehandlingstid i Borgarting finner vi i de alvorligste straffesakstypene bevisanker i meddomsrett og lagrettesakene. Saksbehandlingstid sivile anker over dom 2012 2013 2014 2015 2016 Pr. okt. 2017 Borgarting 9,3 9,9 8,8 7,4 6,9 7,9 Øvrige lagmannsretter 5,9 5,7 5,6 5,3 5,1 5,4 Gjennomsnitt alle lagmannsretter 7,1 7,5 6,9 6,1 5,8 6,3 Tabell 2 Saksbehandlingstid sivile anker over dom I de sivile ankene ser vi en reduksjon i saksbehandlingstidene både i Borgarting og de øvrige lagmannsrettene frem til 2016. Så langt i 2017 er saksbehandlingstidene lengre enn i 2016. Borgarting ligger over målet om saksbehandlingstid på 6 måneder, mens de øvrige lagmannsrettene har siden 2012 holdt seg innenfor målet. Det har vært fokus på lengre saksbehandlingstider i Borgarting lagmannsrett de siste årene, og videre følger en nærmere gjennomgang av utvikling i saksbehandlingstider og restanser i domstolen. Særlig 3
har saksbehandlingstiden i sivile ankesaker og svært lang berammingshorisont vært bekymringsfull. Status per november var at sivile saker uten særskilt prioritering berammes til etter sommeren 2019. Figur 3 Beholdninger og saksavviklingstider i straffeanker over dom Borgarting lagmannsrett 2004-okt 2017 Saksbehandlingstiden i straffeankene har økt de siste årene, med en markant vekst i 2017. Særlig er det saksbehandlingstiden i bevisanker i meddomsrett og lagrettesaker som blir lengre. Dette er de tyngste straffesakene som lagmannsrettene behandler. Figur 4 Beholdninger og saksavviklingstider i sivile anker over dom Borgarting lagmannsrett 2004-okt 2017 Saksbehandlingstidene i de sivile ankene har variert fra 12,4 måneder i 2005 til 7,2 måneder i 2009. Per oktober 2017 var saksbehandlingstiden 7,9 måneder. Et viktig poeng som fremgår av figur 1 og figur 2, er sammenhengen mellom saker i beholdning i saksbehandlingstid. Dersom beholdningene øker, medfører dette lengre saksbehandlingstider. 4
3. Utvikling i lagmannsrettenes bemanning Sammenligner vi dommerbemanningen i lagmannsrettene i 2004 med 2017 er utviklingen som følger: Antall tildelte dommere i budsjett Domstol 2004 2017 Endring 2004 til 2017 Agder 19 22,5 18 % Borgarting 54 62 15 % Eidsivating 12 14 17 % Frostating 17 19 12 % Gulating 31 32 3 % Hålogaland 14 17 21 % Tabell 3 Utvikling i antall dommere i lagmannsrettene Det har vært endringer i lagmannsrettenes bemanning etter 2004. Den største enkeltstående styrkingen av bemanningen i lagmannsrettene kom som følge av begrunnelsesplikt ved ankenektelser i 2010. Til dette fikk Borgarting tre dommere, Agder, Eidsivating og Gulating fikk en dommer hver, og Hålogaland fikk to dommere. 4. Restanseprosjekter i Borgarting lagmannsrett Borgarting lagmannsrett har i to tilfeller fått tilført ekstra ressurser til nedarbeiding av beholdninger. Høsten 2005 fikk Borgarting lagmannsrett styrket bemanningen til restansenedarbeiding av sivile saker og straffesaker, og det ble etablert et eget restansenedarbeidingsprosjekt i domstolen. På det meste hadde domstolen sju dommere som jobbet med restansenedarbeiding. Dommerstillingene som inngikk i prosjektet ble trukket ut i 2009. Effekten av restanseprosjektet fra 2006 var en 43 % reduksjon i antall sivile anker i beholdning fra 2005 til 2009. Effekten er godt synlig i figur 4. I 2014 ble det igangsatt et arbeid for å nedarbeide høye restanser i sivile ankesaker. Over flere år hadde Borgarting en høy beholdning av saker, og lange saksbehandlingstider. Borgarting ble derfor tildelt ressurser tilsvarende fem dommerstillinger og én saksbehandler i en periode på to år, fra 1. august 2014. Dommerstillingene ble fordelt på avdelingene i domstolen, og det ble ikke etablert et eget prosjekt på samme måte som i 2005. De midlertidige stillingene ble trukket ut i 2016. Effektene av de ekstra ressursene fremgår ikke på samme måte av figur 4, som restanseprosjektet fra 2005. 5. Beregnet behov i ressursfordelingsmodellen Domstoladministrasjonen beregner årlig behovet for bemanning i tingrettene og lagmannsrettene ved bruk av en ressursfordelingsmodell. Dette er en modell som beregner et teoretisk behov for alle typer årsverk (dommere og saksbehandlere) ut fra forventet saksinngang til domstolene. Tabellen 4 viser tildelt bemanning i 2017, beregnet bemanningsbehov i lagmannsrettene de siste 3 årene samt de relative og de absolutte bemanningsbehovene. 5
Domstol Tildelt bemanning i 2017 Beregnet ressursbehov siste tre år (gj.snitt 2014-2016) Relativt bemanningsbehov Absolutt bemanningsbehov Agder 36,5 42,2 16 % 5,7 Borgarting 101,1 109,0 8 % 7,9 Eidsivating 22,4 25,4 14 % 3,0 Frostating 31,0 31,7 2 % 0,7 Gulating 55,6 54,5-2 % -1,1 Hålogaland 26,0 28,2 8 % 2,2 Tabell 4 Bemanning i lagmannsrettene og beregnet behov i lagmannsrettene Ser vi på det beregnede behovet de siste tre år, og sammenligner dette med bemanningen i lagmannsrettene i 2017, finner vi at lagmannsrettene Agder, Borgarting og Eidsivating har de største bemanningsbehovene. Det må bemerkes at rettsmekling og forskjeller i silingsprosent i sivile anker over dom ikke ligger inne som parameter i ressursfordelingsmodellen for lagmannsrettene. For eksempel har Gulating lagmannsrett høyere silingsprosent og høyere meklingsprosent enn flere av de øvrige lagmannsrettene. Dette påvirker beregningene av bemanningsbehovet i domstolen. 6. Forskjeller mellom lagmannsrettene Tabellen 5 viser antall rettsmøtetimer i sivile saker og straffesaker per dommer i lagmannsrettene fra 2010 til 2016. Rettsmøtetimer per dommer 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Agder lagmannsrett 414 418 445 431 431 415 434 Borgarting lagmannsrett 530 502 535 515 513 521 495 Eidsivating lagmannsrett 421 374 351 384 555 425 457 Frostating lagmannsrett 350 362 357 391 369 488 429 Gulating lagmannsrett 405 412 429 398 406 425 461 Hålogaland lagmannsrett 463 413 471 443 434 404 397 Gjennomsnitt 431 414 431 427 451 446 446 Tabell 5 Rettsmøtetimer per dommer i lagmannsrettene Tabellen viser at dommerne i Borgarting lagmannsrett sitter flere timer i retten enn landsgjennomsnittet. Videre er det forskjeller i antall rettsmøtetimer domstolene bruker per avgjorte sak. DA har sett nærmere på antall rettsmøtetimer per avgjorte lagrettesak og per avgjorte sivile anke over dom. Lagmannsrett 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Agder 54,7 46,8 53,6 55,0 56,1 47,1 46,4 Borgarting 67,4 78,7 69,5 80,2 73,6 69,2 68,7 Eidsivating 56,6 70,4 68,4 63,5 78,8 73,1 44,7 Frostating 50,2 54,9 54,5 56,3 59,5 58,5 44,1 Gulating 73,7 47,7 51,4 55,8 55,4 62,5 63,5 Hålogaland 42,3 44,2 42,6 50,1 61,7 40,7 60,1 Gjennomsnitt 57,5 57,1 56,7 60,1 64,2 58,5 54,6 Tabell 6 Rettsmøtetimer per avgjorte lagrettesak 6
I de alvorligste straffesakene som går som lagrettesaker i dag, viser tabell 6 at Borgarting bruker flere rettsmøtetimer per sak enn landsgjennomsnittet. Lagmannsrett 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Agder 15,5 18,0 17,2 16,3 17,2 16,1 19,1 Borgarting 19,4 21,1 22,3 18,1 18,8 20,2 21,2 Eidsivating 13,7 14,2 13,8 14,9 17,2 19,2 15,2 Frostating 15,7 16,0 14,1 15,3 15,4 13,0 17,6 Gulating 14,3 16,6 16,5 17,7 15,0 16,8 14,3 Hålogaland 16,2 18,4 18,5 21,6 21,7 18,6 17,3 Gjennomsnitt 15,8 17,4 17,1 17,3 17,5 17,3 17,4 Tabell 7 Rettsmøtetimer per sivile anke over dom Tabell 7 viser gjennomsnittlig antall rettsmøtetimer per sivile anke over dom, og viser at antall rettsmøtetimer per avgjorte sivile anke over dom er høyere i Borgarting enn landsgjennomsnittet. Domstoler som rettsmekler mer enn gjennomsnittet, og domstoler henviser færre sivile saker til realitetsbehandling enn de øvrige lagmannsrettene vil i tabell 7 ha et lavere gjennomsnitt per sak enn de øvrige lagmannsrettene. Tabellene 6 og 7 viser at Borgarting bruker flere rettsmøtetimer per avgjorte sak enn de øvrige lagmannsrettene. En mulig forklaring kan være at domstolen behandler mange av de tunge sakene som ankes fra Oslo tingrett. 7. Endring av lagdømmene? Endringer i lagdømmegrensene er vurdert av DA tidligere. DAs styre fattet 18.oktober 2010 et vedtak hvor det ble bedt om å se på mulige endringer av grensene fra lagdømmene. En av årsakene til styrets vedtak var en bekymring for at Borgarting lagmannsrett begynte å bli for stor. Spørsmålet om endringer av grensene mellom lagdømmene ble etter styrevedtaket tatt opp på førstelagmannsmøtet i februar 2011. Etter møtet med førstelagmennene, fremkom det at den grenseendring som det haster mest med å få en avklaring på, var en justering av lagdømmeinndelingen med sikte på å gjøre Borgarting mindre. DA utarbeidet videre fire forlag til justeringer av lagdømmegrensene mellom Borgarting lagdømme og Eidsivating lagdømme. - Alternativ 1: Overføre Buskerud til Eidsivating - Alternativ 2: Overføre Buskerud fylke og Østfold til Eidsivating - Alternativ 3: Overføre Buskerud fylke og Østfold til Eidsivating minus Drammen tingrett - Alternativ 4: Overføre Asker og Bærum tingrett og Follo tingrett til Eidsivating lagdømme. Disse alternativene ble fremlagt DAs styre i mai 2011, og det ble gitt et oppdrag om å se nærmere på alternativ 4. 7
Alternativ 4 ble utredet nærmere, og i styremøte i oktober 2011 ble det fattet et vedtak om å sende forslaget om å overføre rettskretsene til tingrettene Asker og Bærum, og Follo fra Borgarting til Eidsivating på høring. Høringsinstansene gikk i stor grad ikke inn for dette alternativet. Blant annet ble det pekt på en rekker ulemper forbundet med forslaget. Høringsinstansene fremhevet også at grenseendringen burde ha et mer langsiktig perspektiv, og ses i sammenheng med gjennomgang av domstolstrukturen i Oslo-regionen. Innspillene fra høringen ble behandlet av styret 15.mars 2012, som fattet følgende vedtak. Arbeidet med endring av grensene mellom Borgarting lagdømme og Eidsivating lagdømme som selvstendig prosjekt avsluttes nå, men problematikken vurderes på nytt i tilknytning til prosjektet Fremtidig domstolstruktur i Oslo-regionen. Aktuelle styredokumenter ligger vedlagt. Justering av lagdømmegrensene ble ikke fulgt opp i prosjektet «Fremtidig domstolstruktur i Osloregionen». 8. Borgarting lagdømme i dag Borgarting lagdømme består av følgende domstolene fordelt på fylker: Akershus Buskerud Oslo Østfold Asker og Bærum tingrett Drammen tingrett Oslo Byfogdembete Fredrikstad tingrett Follo tingrett Hallingdal tingrett Oslo tingrett Halden tingrett Kongsberg og Eiker tingrett Heggen og Frøland tingrett Ringerike tingrett Moss tingrett Sarpsborg tingrett Tabell 8 Fylker og domstoler i Borgarting lagdømme Dersom vi fordeler antall saker innkommet til de ulike tingrettene i lagdømmet på fylkene, kan vi gjøre antakelser om sakstilfanget til Borgarting lagmannsrett fra ulike fylkene, se tabell 9. Fylke Andel saker innkommet tingrettene i Borgarting lagdømme fordelt på fylke Akershus 15 % Buskerud 16 % Oslo 52 % Østfold 17 % Sum 100 % Tabell 9 Fordeling av saker i tingrettene i Borgarting lagdømme fordelt på fylke Tabell 9 viser at Oslo får inn over halvparten av sakene til tingrettene i Borgarting lagdømme, og at tingrettene i Østfold får inn 17 % av det totale saksantallet i Borgarting lagdømme. 8
9. Interne effektiviseringstiltak i Borgarting lagmannsrett I tilknytning til ressurssituasjonen i Borgarting har domstolen gjennomført en organisasjonsgjennomgang i 2016. Rapporten følger vedlagt. I oversendelsen til DA i oktober 2017 fremgår det at domstolen har vurdert flere tiltak. Bla. en etablering av en felles saksbehandleravdeling og en eventuell utvidelse av utrederkorpset. Domstolen opplyser at den vil ta stilling til saksbehandleravdelingen ved årskiftet og vurdere utrederkorpset så snart at evalueringen av utrederordningen i Gulating lagmannsrett foreligger. 10. Oppsummering Borgarting lagmannsrett har sammenlignet med de øvrige lagmannsrettene hatt en sterkere saksvekst fra 2004 og frem til i dag. Saksbehandlingstidene i Borgarting lagmannsrett er lengre enn i de øvrige lagmannsrettene, og de blir lengre. Samtidig ser vi at antall saker i beholdning øker. Saksavviklingsstatistikken viser at restanseprosjektet igangsatt høsten 2005 var vellykket, og bidro til reduserte beholdninger og saksbehandlingstider. DA ser ikke samme effekt av restanseprosjektet igangsatt i 2014. Borgarting lagmannsrett er, som flere andre lagmannsretter, underbemannet når vi vurderer bemanningsbehovet etter ressursfordelingsmodellen. Antall rettsmøtetimer per dommer og per sak er høyere i Borgarting enn landsgjennomsnittet, og Borgarting lagmannsrett bruker flere timer per avgjorte sak enn gjennomsnittet av lagmannsrettene. DA har tidligere foretatt vurdering av mulige endringer i lagdømmene. Dersom slike alternativer skal vurderes, må ressurssituasjonen og lokalsituasjonen i lagmannsretter som berøres av endringene gjennomgås. Slike endringer tar ofte langt tid, og blir kostbare. For å bedre situasjonen i Borgarting må det må vurderes både kortsiktige og langsiktige løsninger. På kort sikt kan tilføring av midlertidige ressurser være en løsning, for eksempel organisert gjennom et klart definert restanseprosjekt. På lengre sikt må det vurderes om styrking av den faste bemanningen i domstolen vil bidra til å bedre situasjonen, og om løsningen kun er flere dommere. For eksempel må det vurderes om en styrking av utrederkapasiteten i Borgarting kan bedre saksavviklingen. Direktørens innstilling: Til orientering 22.11.2017 Sven Marius Urke direktør Jann Ola Berget avdelingsdirektør - ØKE 9