Tema: Den nye reguleringsstaten The Regulatory State Samplan, samling Lillehammer, høsten 2014. Foreleser: Noralv Veggeland
Reguleringsstaten Privatisation and deregulation [and globalisation] have created the conditions for the rise of the regulatory state to replace the interventionist state of the past. Reliance on regulation rather than public ownership, planning or centralised administration characterises the methods of the regulatory state (G. Majone 1994) klassisk introduksjon. Alternativet var den keynesianske intervensjonistiske stat. Det store spørsmålet: Hvordan kan den nye reguleringsstaten ha blitt skapt av privatisering og deregulering? Hvordan kan vår blåblå regjering fremme mer privatisering og deregulering, samtidig med at den snakker om forenkling? Majones tese er tilsynelatende motsigelsesfylt, men som vi skal se er tesen riktig.
EU/EØS er nesten rene reguleringsregimer 1. EU/EØS er nesten rente reguleringsregimer, som sammen med andre nyliberale reformideer (NPM, målstyring), har ekspandert inn i offentlig sektor. Regulering fremmes for flere formål: Skape markeder (deregulering), korrigere markeder for negative virkninger (reregulering), Konkurranselovgivning, Regulering som krisehåndtering (aktuelt :finanskrise og krise i EURO-sonen), Profesjonelle styrer heller enn fagstyrer. Disse regulerer offentlige A/S-er og foretak (fremheves som selvregulering), Helseforetakene! Reguleringer som utvikler rettighetssamfunnet nasjonalt og internasjonalt Reguleringer og avtaler (grenseoverskridende) som motvirker «risikosamfunnet», miljø, mat, helse, arbeid, osv. Rammeprogrammer slik som nettverksbaserte EU-programmer og nasjonale programmer
Overvåking og kontroll 2. Regulering følges av rettslig overvåking og kontroll. (EU-kommisjonen, ESA EFTAdomstolen, Revisjon, Tilsyn) 3. Politikk rettsliggjøres: Politikk avledes av reguleringer og avtaler. 4. Norge i dag en blanding av en intervensjonistisk stat i tradisjonell forstand og en reguleringsstat: Som i andre land, et konfliktfylt forhold. på enkelte områder.
Statsformer overlapper og skaper konfliktfelt A B Den intervensjonistiske stat Reguleringsstaten Eksempler: Sektorer som omfatter EØS-avtalen Statlig eierskap Velferdsstaten Konfliktfelter Marked vs. demokrati Kommunepolitikk osv. Sektorer Velferdsstaten
Den intervensjonistiske stat Bakgrunn: Internasjonal økonomisk krise i 1920-30-årene. John Maynard Keynes begrunnet behovet for en intervensjonistisk stat med sin General Theory (1935). Markedsstabilitet skapes ved statlige intervensjoner. Keynesiansk økonomi: Staten må finansielt intervenere for å sørge for effektiv etterspørsel gjennom finanspolitikken, lønnspolitikk og sentralplanlegging. Sosialdemokratiet adopterte modellen etter annen verdenskrig. Ved inflasjon senke etterspørselen, ved økende ledighet det motsatte. «Den nordiske modellen» ble utviklet. Monetærøkonomi (Milton Friedman): Liten stat. Regulere pengemengden gjennom rente og valutapolitikk: Økende vekst i nasjonaløkonomien - senke offentlig forbruk indirekte ved å øke styringsrenten. Lav vekst - øke offentlig forbruk indirekte ved å senke styringsrenten). I dag lav styringsrente i Norge (som i EU) Intervensjonistiske stat (keynesiansk økonomi) vs. den nye reguleringsstaten (montærøkonomi). Ragnar Frisch fikk nobelprisen i økonomi (1969) for å ha utviklet matematiske modeller til bruk i forvaltningen av keynesiansk nasjonaløkonomi for beregning av nasjonalregnskapet og som redskap for sentralplanlegging.
De keynesianske mekanismene virket ikke lenger Inflasjon Keynesiansk økonomi 1980årene 1970-årene 1960-årene Monetær økonomi Senere 2000-tallet Ledighet
Max Weber (1864-1920). Wirtschaft und Gesellschaft (1922) Webersk byråkratiteori og prinsipp sentrale i byggingen av den intervensjonistiske statsformen, gjerne knyttet til sosialdemokratiet i Norge og Vest-Europa. Weber peker på 3 typer makt: a) Tradisjon, vaner (konservatisme), b) Karismatisk makt (personlig makt), og c) Legal makt, dvs. makt og autoritet i kraft av rettsstatens prinsipper (intervensjonisme). Byråkratisk makt er nøytral og legal makt, med en administrasjon som handler lojalt og demokratisk på vegne av politikerne og deres politiske vedtak. Politiske vedtak må skje innenfor grunnlovens rammer. Aktuell i grunnlovsrevisjonen: Skal Høyesterett overvåke Stortingsvedtak i forhold til Grunnloven i Norge?
Det weberske byråkrati Byråkratiet kjennetegnes idealtypisk av: Rasjonell begrunnelse og fakta, ikke skjønn Nøytralitet i forhold til ulike samfunnsinteresser Faglig spesialisering departement, avdelinger, kontorer Ansettelse etter kvalifikasjoner og erfaringer Arbeidsdeling i henhold til regelverk Myndighetshierarki Fast lønn etter plassering i hierarkiet Skriftlig saksbehandling og arkivering Reglene skal være: Generelle, faste, uttømmende, kunne læres Dette byråkratiet administrerte den intervensjonistiske stat som etter hvert ble til den moderne velferdsstaten. Fra 1980-årene endret organiseringen seg reguleringsstaten bygges opp etter markedsprinsipp (cost-benefit) og NPM. Byråkrati og sentralplanlegging ble politisk sett negative begrep.
Offentlig sektor og markedet Intervensjonistisk stat Reguleringsstaten Intervensjoner av typen: Reguleringer av typen: Institusjonelle Lov og regelverk Finansielle Rammebusjettering Direkte kontroll Rammelovgivning Sentralplanlegging Avtaler og kontrakter Direkte eierskap Privatisering, statlig forretningsdrift Fagbasert lederskap Profesjonell (universell) lederskap Blandingsøkonomi Markedsorientering av off. virksomhet t (offentlig og privat) (Privatsektor er modell for både organisasjon og funksjon NPM, Interne markeder)
Organisering av underliggende virksomhet: Norge Den tradisjonelle webersk inspirerte styringsform: Forvaltningsorgan med 2 underformer: Ordinære forvaltningsorgan (uten inntjeningskrav). F.eks rettsvesenet Forvaltningsbedrifter (med inntjeningskrav). For eksempel Universitetene og høgskolene. Innsatsstyrt finansiering ( ISF) og grunnbevilgning GB. pluss ISF) Fremtredende organiseringsformer i reguleringsstaten: Statsselskaper med 3 framtredende underformer: Statsaksjeskap. Hel eller delstatlig eide. For eksempel Telenor, Statoil, NRK. Profittdrevne Særlovsforetak. For eksempel de Regionale Helseforetakene. ISF + GB. Interkommunale/kommunale selskaper. Mange ulike former.
Krisebakgrunn Den europeiske reguleringsstaten oppstod i 1980-årene i kjølvannet av den internasjonale stagflasjonskrisa fra 1970-tallet. Samtidig økende arbeidsledighet og inflasjon skapte misstro til Keynes. Dertil fulgte globalisering, økt europeisk flernivåstyring og ny datateknologi. Planstaten mistet legitimitet i forhold til marked og reguleringsstaten. Offentlige budsjetter ble satt under press, statlig monopolvirksomhet stod for fall, i stedet kom privatisering, foretaksorganisering, konkurranseutsetting og anbud og NPM i alle dens former. Mål- og resultatstyring hentet fra privat sektor ble dominerende styringsform. Innsatsstyrt finansiering (ISF)
De 4 M-ene Presset krisen skapte, medførte 4 strategiske muligheter for forvaltningsreform i offentlig sektor, de 4 M-ene: Moderasjon stramme-inn-politikk Minimalisering - privatiseringspolitikk Markedsorientering politikk for foretaks og a/sorganisering, outsourcing og NPM. Modernisering selektiv politikk i forhold til de tre første M-ene: Webersk byråkrati og reguleringsorganisering. (De nordiske land, den nordiske modellen, Norge)
Ulike strategiske valg Ulike europeiske land og forvaltningstradisjoner vektla ulike M-strategier innen for EU/EFTA/EØS s regulatoriske rammer: Grovt sett slik: Moderasjon og manglende NPM-reform kontinentale land og spesielt Frankrike og Tyskland Tyskland kom bra ut av finanskrisen fra 2008 og Eurokrisen: Den kontinentale modellen med en vektig stat. Minimalisering og nedbygging av offentlig sektor anglosaksiske land og spesielt UK i Europa. De sliter med sosial ulikhet og finanskrise: Den anglosaksiske modellen. Markedsorientering og med omfattende foretaksorganisering, konkurranseutsetting og NPM anglosaksiske land (UK) de sliter med høye transaksjonskostnader. Også Norden, og Norge fra begynnelsen 1990-årene. Den anglosaksiske modellen også adoptert av sosialdemokratiet her. Den nordiske modellen svekkes. Modernisering og seleksjon mellom de andre strategiene Norden og Norge som prises for sin flexicurity (fleksibelt arbeidsmarked og sosial sikkerhet og trepartssamarbeid). Den nordiske modellen. Den norske modellen. Noe igjen av den? Siv Jensen har offentlig avvist den norske/nordiske modellen. I en tale 2013 til landsmøtet i FrP sa hun: «den norske /nordiske modellen står i veien for det norske folk».
Reguleringsregimer Hvilke reguleringsregimer former i dag norsk offentlig sektor (og naturligvis med virkninger også i privat sektor)? Naturligvis EØS-avtalen på det sosioøkonomiske området. EØS-regimet EU-reguleringer. Sekundærlovgivning: Forordninger, direktiver, vedtak, og anbefalinger. WTOI. Offentlige foretak og selskaper særlovgivning og aksjelovgivning. Partnerskap, offentlig offentlig, offentlig privat, mellom forvaltningsnivåer, over grenser basert på avtaler og kontrakter. NPM; Innsatsstyrt finansiering, outsourcing, personlige ansettelsesvilkår. Monetær økonomi, frittstående Sentralbank, dvs. organisert som armlengde organ, engelsk arm s length body. Norges Bank styrer pengepolitikk og Pensjonsfondet utlandet sine investeringer.
Reguleringskommunene i et flernivåstyringssystem og samspill EU-reguleringene kommer til Norge via EØS-komiteen, regjering, Stortinget og blir dermed norsk lovgivning. Kommunene er iverksettere av nasjonal regulering og EØS-lovgivning; iverksettingen er omfattende og uoversiktlig. 70-80 % av kommunale saker angår EØS. Typisk for reguleringsstaten: Kommunene underlagt diverse tilsyn og kontrollinstanser, og rapporteringsinstanser. Typiske: ESA, Kommunerevisjonen, Tilsyn av mange slag, KOFA (Klage nemnda for Offentlige Anskaffelser) og KOSTRA - KOmmune-STat-RApportering. (Benchmarking) Etablering av offentlig privat partnerskap basert på rettslig kontraktinngåelse: Politikken avledes av avtalene og kontraktene; kalt rettsliggjøring av politikken. Interkommunalt avtalefestet samarbeid (samarbeidskommuner). Selvregulerende interkommunale selskap. Selvregulerende kommunale selskap.
Lisboatraktaten fra desember 2009 er EUs reguleringsgrunnlag, som også berører Norge gjennom EØS-avtalen. Unionen erstatter og etterfølger Fellesskapet. EU erstatter bruk av EF på alle områder, bl.a. endrer EF-domstolen navn til Europadomstolen. Ministerrådet fikk navnet Unionsrådet. Juridisk person på traktatområdet. Borgerinitiativ innført overfor Kommisjonen. EUs myndighet blir klarere presisert gjennom en egen bestemmelse som spesifiserer at EU bare skal handle innenfor rammen av delegert myndighet fra medlemslandene. Subsidiaritetsprinsippet/nærhetsprinsippet rettsliggjøres. Rettslig kontroll, etterprøving i EU-domstolen. (Hva med EFTA-domstolen?) Det ble innført en bestemmelse om mulighet for utmelding av EU. Gjennom Maastricht-traktaten ble det etablert tre såkalte søyler som dekker EU-samarbeidet. Forskjellen mellom søylene er graden av overnasjonalitet/mellomstatlighet samt det substansielle innholdet: Søyle I omfatter bl.a. Den økonomiske og monetære union (ØMU) og EUs indre marked; søyle II FUSP; og søyle III justisområdet. Søylestrukturen blir borte. Stemmereglene i Rådet ble forenklet i forhold til Nice-traktaten. Flertallsvedtak skal fattes med dobbelt flertall, dvs. minst 55 % av medlemslandene og minst 65 % av EU-landenes befolkning. De nasjonale parlamentene skal vokte subsidiaritetsprinsippet/nærhetsprinsippet, Man fikk en president for Det europeiske råd (DER), valgt av DER for inntil fem år.
Reguleringsstaten svekket i EU? EU er en nesten ren reguleringstat. EØS-avtalen knytter oss til denne statsformen. Finanskrisen har krevd statlig intervensjoner i form av finansiell støtte til bankene. Brudd med nyliberalistisk ideologi. Reguleringsregimet ikke tilstrekkelig til krisehåndtering. Bankene har fått tildelt stor makt på bekostning av statsmakten. Krisen i Eurosonen viste problemet med EU som en felles europeiske regulerende myndig, men uten en felles finanspolitikk for den er nasjonal. Intervensjonene måtte eventuelt skje i det enkelte medlemsland men underlagt euroregimet var anledningene svært begrenset. Den intervenerende troikaen (ECB, EU og IMF) krevde privatisering og budsjettkutt i offentlig sektor i allerede kriserammede land. To sentrale organ opprettet: ESDP European Stabilisation and Developement Pact (regulerende) og ESM European Stability Mechanism (finansiell og intervensjonistisk).