Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, 13.10.2017 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2017/3203 Saksbehandler: Jon Fonnlid Larsen Oppsummering av høring av vedlegg om infrastruktur til den norske avfallsstrategien Miljødirektoratet har gjennomført en høring av vårt forslag til vedlegg til den norske avfallsstrategien, om avfallsbehandling og avfallsinfrastruktur. Det har kommet inn uttalelser fra ti organisasjoner. De viktigste innspillene til vedlegget gjelder beskrivelsen av framtidige behov for endringer. Høringsinstansene har generelt pekt på behovet for forutsigbare rammebetingelser. Flere har pekt på at beredskapshensyn ikke er beskrevet. Flere savner nasjonale mål for materialgjenvinning i avfallspolitikken, som et supplement til målene som vedtas av EU. De fleste høringsinstansene mener at beskrivelsen av eksisterende infrastruktur er tilfredsstillende. Vi ser på bakgrunn av høringen ikke behov for å gjøre endringer i vedlegget om avfallsinfrastruktur og avfallsbehandling. Vi foreslår derfor at dette vedlegget kan fastsettes som vedlegg til avfallsstrategien, forutsatt at ESA ikke har flere merknader til vedlegget. Vi viser videre til at i hht. rammedirektivet om avfall skal de nasjonale avfallsplanene oppdateres som et minimum hvert sjette år. Det betyr at den norske avfallsplanen må revideres i 2019. Mange av disse innspillene vil være svært nyttige i dette arbeidet. Den norske avfallsstrategien Fra avfall til ressurs, ble lagt fram 5. august 2013. Strategien gjennomfører bl.a. kravene til nasjonal avfallsplan i EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EC). EFTAs overvåkningsorgan, ESA, har påpekt noen mangler, sett opp mot kravene til en nasjonal avfallsplan i rammedirektivet. Miljødirektoratet utarbeidet på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet forslag til to vedlegg til den norske avfallsstrategien. Dette brevet omhandler høringen av et vedlegg som omhandler status for avfallsbehandling og infrastruktur, og behov for nye ordninger og endringer i infrastruktur. Utkast til slikt vedlegg oversendte vi departementet 21. desember 2016. Denne høringen er videre en gjennomføring av krav i rammedirektivet om offentlig medvirkning i utarbeidelsen av den nasjonale avfallsplanen.
Høringen av vårt forslag til vedlegg ble publisert 27. mars 2017 og høringsfristen var 30. juni. Det kom inn ti høringsinnspill, som alle følger vedlagt. De mest relevante kommentarene er oppsummert nedenfor. Det var få kommentarer til beskrivelsen av eksisterende infrastruktur, mens det kom mange kommentarer til kapittel fem om framtidige behov for endringer. Kap 1. Målsetninger i avfallspolitikken Flere høringsinstanser fra kommunesiden og Bellona etterlyser nasjonale mål for avfallspolitikken, i tillegg til målene som vedtas av EU, samt en grundig vurdering av målene. Avfall Norge m.fl. bemerker at gjennomgangen av mål i vedlegget kun gjelder avfallstyper som er omtalt i EUs pakke for sirkulær økonomi, mens de ønsker en avfallsplan som favner alle typer avfall som oppstår, ikke begrenset til avfall fra noen kilder eller avfallstyper. Oslo kommune vil ha en vurdering av om nasjonale mål vil gi grunnlag for diskusjoner rundt virkemidler og fordeling av oppgaver for å nå målene mellom ulike aktører og avfallstyper. Dette vil ifølge kommunen gi klarere føringer for hvilken infrastruktur som vil være nødvendig i 2030 og hva som skal til for å etablere en slik infrastruktur. Vi viser her til at spørsmålet om nasjonale mål for materialgjenvinning av avfall er omtalt i Meld. St. 45 (2016-2017) Avfall som ressurs avfallspolitikk og sirkulær økonomi, og at departementet vil vurdere å fastsette egne mål på dette området. Kap 2. Avfallsmengder Flere høringsinstanser påpeker at avfallsstatistikken har stor usikkerhet og at dette må kommuniseres og tas høyde for i en avfallsplan. Samtidig må det arbeides med å forbedre statistikken, blant annet ved å frambringe mer pålitelige data om reell materialgjenvinning av husholdningslignende avfall fra andre kilder enn husholdningene. Oslo kommune savner en vurdering av hvordan ombruk og forberedelse til ombruk kan påvirke framtidig avfallsgenerering. Vi er enig i at det er mangler og svakheter i den nasjonale avfallsstatistikken. SSB arbeider kontinuerlig med forbedringer i samarbeid med Miljødirektoratet og andre parter. Kap 3. Status for håndtering av ulike typer avfall Oslo kommune påpeker at plukkanalyser som kommunene gjennomfører kan gi noen indikasjoner på hvor store mengder EE-avfall som ikke kommer inn i retursystemet. Det kan her bemerkes at SSB har foreslått en utvidelse av KOSTRA-skjema for å kunne hente inn data fra eventuelle plukkanalyser som kommunene har gjennomført. Kap 4. Status for behandlings- og gjenvinningsanlegg De fleste høringsinstansene mener at beskrivelsen av eksisterende infrastruktur er tilfredsstillende. Vi vurderer ut fra det at den beskrivelsen som ligger i vårt eksisterende utkast til vedlegg til avfallsstrategien kan publiseres som slikt vedlegg, forutsatt at ESA ikke har flere merknader til vedlegget. 2
Kap 5. Framtidige behov for endringer Flere høringsinstanser peker på viktigheten av langsiktige rammebetingelser for etablering av ny infrastruktur og som premiss for teknologiutvikling. De mener at strategien ikke gir tydelige nok prioriteringer på kort og lang sikt for avfallsområdet. Norsk Industri og Bellona understreker viktigheten av langsiktige rammebetingelser som gir mulighet for industrialisering av avfalls- og gjenvinningsbransjen. Kommunene er opptatt av infrastruktur for innsamling av avfall og hvordan for eksempel forbrenningsanlegg vil påvirkes av markedet og av andre føringer. Flere instanser har savnet en vurdering av hva som skal til for å realisere de behov som er beskrevet i strategien. Oslo kommune peker på at gjennomgangen heller ikke har tatt høyde for en mulig endring av avfallssammensetningen. Kommunenes rammebetingelser Oslo kommune mener avfallsstrategien bør kompletteres med innsatsområder og med beskrivelse av oppfølgende utredninger og undersøkelser som må på plass, som grunnlag for konkrete handlings- og tiltaksplaner og investeringer i den nasjonale infrastrukturen for avfallshåndtering. Oslo kommune har påpekt behov knyttet til areal, nye avfallstyper, forholdet mellom husholdnings- og næringsavfall (også industriavfall) og at det i dagens regelverk ikke er hjemlet prioritering av kommunene når det gjelder levering av husholdningsavfall til norske behandlingsanlegg. Oslo kommune mener at for husholdningsavfall, vil kommunale målsettinger sikre finansiering av ny infrastruktur selv om rene bedriftsøkonomiske vurderinger ikke tilsier at investeringene bør gjennomføres. Ifølge Oslo kommune vil dette ikke være tilfelle for næringsavfall. De hevder at alternativkostnaden til ny infrastruktur vil sette klare økonomisk rammer for hvilke investeringer som vil bli realisert. I dag er alternativkostnaden prisen på behandling av restavfall, dvs. prisen for å levere avfall til energiutnyttelse. Prisen på behandling av restavfall har de 10 siste årene vært lav og settes i stor grad i markeder utenfor Norge. Det har derfor vært svært få investeringer i anlegg for økt materialgjenvinning av næringsavfall i Norge. Oslo kommune savner en vurdering av hvilke rammebetingelser som er nødvendig for å realisere ny infrastruktur for håndtering av næringsavfall. Trondheim kommune trekker fram kommunenes muligheter til å etablere behandlingsanlegg og ønsker en omtale av hvordan staten kan legge til rette for kommunale og regionale prosesser rundt planlegging og gjennomføring av samarbeidstiltak. BIR peker på at planlegging av framtidig infrastruktur for avfall i stor grad vil kreve interkommunalt/regionalt samarbeid og ønsker en beskrivelse av hvilken rolle staten kan spille i slike prosesser. Marked og behandlingskapasitet Flere høringsinstanser ønsker en omtale av rammene for avfallsmarkedet. Norsk Industri peker på viktigheten av åpne avfallsmarkeder og viser til virkemidler beskrevet i sitt veikart; Industrialisering av avfalls- og gjenvinningsbransjen. Avfall Norge mener at drøftingen av innenlands behandlingskapasitet i form av energigjenvinning ikke bør gjøres isolert på bakgrunn av forventet måloppnåelse for materialgjenvinning, og dermed gjenværende mengder til energigjenvinning. De peker på at avfallsenergianlegg også er en betydelig energiprodusent, som reduserer utslipp av klimagasser og gir bedre plass i strømnettet og at den nasjonale behandlingskapasiteten i større grad bør sees opp mot at avfallsbehandlingsmarkedet har 3
blitt internasjonalt (europeisk) og at behandlingskapasiteten er svært ujevnt fordelt mellom landene. Avfall Norge etterlyser en mer helhetlig vurdering av sektorovergripende tiltak som berører avfall, energi, råvarer mv. i en sirkulær-økonomisk sammenheng. NFFA mener strategien må legge premisser for en infrastruktur hvor små og større enheter har sin naturlige plass, men hvor et tilstrekkelig høyt volum kan være påkrevd. Dette både for å kunne forsvare investeringer, samt hevde seg i konkurransen om markeder hvor man kan hente avfallsfraksjoner med høyt gjenvinningspotensial. Oslo kommune savner en vurdering av om økt eksport har ført til nedbygging av norsk behandlingskapasitet og eventuelt hvilken risiko økt eksport av farlig avfall utgjør for nasjonal behandlingskapasitet i framtiden. BIR peker på at vedlegget ikke omtaler forskjellene mellom investering i sorterings- og behandlingsanlegg mellom offentlig og privat sektor. Fellesforum for Heistad Brattås og Skjelsvik ønsker en sterkere statlig styring av markedet for farlig avfall. Styrking av markedet for gjenvunnet råvare KS mener at det offentlige må bidra til oppbyggingen av markeder for resirkulerte materialer gjennom målrettede virkemidler, slik at investeringer i infrastruktur blir bærekraftige og kan driftes økonomisk forsvarlig. De ønsker også virkemidler som bidrar til å styrke markedet for biodrivstoff og biogjødsel. KS mener myndighetene må tilrettelegge for en helhetlig tilnærming framfor å iverksette virkemidler kun for avfall. Bygg- og anlegg Oslo Kommune peker på at det er sterke drivkrefter både nasjonalt og internasjonalt som fremmer innovasjon og rask utvikling i materialsammensetningen i bygg og anlegg. I en nasjonal avfallsstrategi der framtidig infrastruktur kartlegges og framtidige behov synliggjøres, mener kommunen at det bør vies plass til både å beskrive denne utfordringen og litt mer om hvordan framtidig avfall fra byggsektoren kan håndteres i behandlings-, sorterings- og materialgjenvinningsanlegg. Arealknapphet kan være en hemsko for effektiv sortering av bygg- og anleggsavfall i den tette bystrukturen. Oslo kommunene mener at strategien bør drøfte sentralsortering av bygningsavfall, slik at sentrale anlegg kan etableres i rett tid. Teknologiutvikling KS Bedrift understreker at det fortsatt er svært viktig at nytt regelverk utformes slik at det gir rom for innovasjon, teknologinøytralitet og lokal/regional tilpassing. Grønt Punkt Norge stiller seg positive til utsortering av våtorganisk avfall og økt utbygging av ettersorteringsanlegg, og viser til at dette har gitt gode resultater for utsortering av plastemballasje. Bellona savner en bredere industriell tilnærming. I en felles rapport fra de nordiske konkurransetilsynene påpekes behovet for økt ressurseffektivitet. Denne rapporten burde ifølge Bellona være med i diskusjonsgrunnlaget under utarbeidelsen av strategien. Innen andre felt på miljøområdet vektlegges begrepene BAT (best available technique) og BP (best practice). Bellona 4
påpeker at disse begrepene er fraværende i strategien. De savner også samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske beregninger. Oslo kommune og Trondheim kommune savner en vurdering av hva som kan være mulige virkemidler for at næringslivet skal utvikle og ta i bruk alternative utnyttelsesteknologier for treavfall. Avfallsforbrenning I kap. 5.3 i vårt foreslåtte vedlegg til strategien konkluderes det med at mengden restavfall fra husholdninger i 2030 vil være omtrent på nivå med kapasitet til norske avfallsforbrenningsanlegg. Oslo kommune påpeker at norske forbrenningsanlegg mottar avfall fra andre kilder enn husholdningene og tjenesteytende næringer. Gitt at det er en balanse i forholdet mellom kapasitet og behov for forbrenning av restavfall i 2030, vil Oslo kommune påpeke at det ved dagens regelverk ikke er noen garanti for at denne kapasiteten er tilgjengelig for norske kommuner. Oslo kommune savner en vurdering av om norsk kapasitet alltid vil være tilgjengelig for norske kommuner og hvilke rammebetingelser som må være på plass for å sikre dette. Antagelse om balanse mellom behov for forbrenningskapasitet og generert mengde restavfall baserer seg på at 65 % av avfallet fra husholdninger og tjenesteytende næringer blir materialgjenvunnet i 2030. Beredskap Flere høringsinstanser påpeker at beredskap ikke er omtalt i strategien eller vedlegget. Det vises også til at i visse situasjoner må krav til ressursutnyttelse vike og at det også kan være behov for dispensasjon fra for eksempel deponiregelverket. Det trekkes fram eksempler som det akutte behovet for deponikapasitet for de store mengdene med bygningsavfall som oppsto etter terrorangrepet i regjeringskvartalet i 2011. Etter Lærdalbrannen i 2014 måtte også store mengder avfall deponeres. Avfallet hadde både høyt organisk innhold og forekomster av asbest og miljøgifter. Det vises også til behov for tilgjengelig behandlingskapasitet som sikrer destruksjon av potensielt smittefarlig- og helsefarlig avfall, samt avfall som kan gi plantesykdommer. Innsamlingsinfrastruktur - avfallssug KS Bedrift peker på at myndighetene ønsker tettere bosetting rundt trafikknutepunkt og i byer. De mener at rammeverket må tilrettelegge for fleksible systemer, slik at framtidens innsamlingsløsninger for avfall kan vokse fram. Kommuner har ifølge KS Bedrift ikke tilstrekkelige juridiske virkemidler til å sikre prosjektering av helhetlige avfallsløsninger tidlig i byggeprosesser eller ved oppgradering av eksisterende områder. BIR slår fast at vedlegget vi har hatt på høring ikke omtaler infrastruktur for oppsamling/innsamling av avfall, men at stortingsmeldingen som ble lagt fram i juni i år slår fast at regjeringen vil vurdere endring av plan- og bygningsloven for å bidra til god planlegging av avfallsinfrastruktur. BIR ønsker en omtale av dette punktet i vedlegget til den nasjonale avfallsstrategien. Oslo kommune mener det må vurderes om strategien bør omfatte nasjonale mål, føringer og insentiver for utvikling og bruk av avfallssug/nedgravde løsninger som del av kommunenes steds- og byutvikling, sett i lys av framtidig økt utsortering av husholdnings- og næringsavfall. Plassering av behandlingsanlegg for avfall og deponi Oslo kommune savner en diskusjon om utfordringene knyttet til areal og transport. Nasjonale vurderinger av behov, plassering og forventninger vil ifølge Oslo kommune kunne bistå kommunene i 5
arealplanlegging av avfallshåndtering (både for husholdnings- og næringsavfall) og være viktig for prioritering av arealbruk. Planlegging vil også i flere tilfeller kreve regionalt samarbeid. Bellona savner en ytterligere problematisering av framtidig deponikapasitet og behovet for sluttbehandling av avfall også i framtiden. I denne sammenhengen trekker de fram nødvendig beredskap, de prosessindustrielle utfordringer knyttet til behandling av farlig avfall, samt forhold som påvirker lokaliseringsdebatter. Avfall Norge framhever at disponeringen av uorganisk farlig avfall foregår i et marked mellom avfallsbesitter og avfallsbehandler. De etterlyser en bevissthet om dette forholdet i omtalen av framtidig kapasitet på behandling av uorganisk farlig avfall. Fellesforum for Heistad Brattås og Skjelsvik (heretter kalt Fellesforumet) peker på at utarbeidingen av dette vedlegget er en konsekvens av pålegg fra ESA, og at det burde vært tydeliggjort. De mener også at vedleggene til avfallsstrategien må integreres i en ny plan. De mener videre at plasseringen av deponi for farlig uorganisk avfall og kriterier for dette må inn i planen. Her ønsker de særlig belyst nærhet til befolkning. Fellesforumet mener videre at status og utsikter for det største norske bidraget til deponering av farlig avfall, håndtering av svovelsyre fra Kronos Titan i Fredrikstad må inn i planen, både på grunn av de store volumene og behandlingsløsningen. De mener også at det er lagt for liten vekt på avfallsforebygging i det foreslåtte vedlegget. Fellesforumet peker videre på at import-eksport-delen av avfallspolitikken må tydeliggjøres mer og at avfallsplanen bør formidle og samsvare med kursdreininger og nye mål i annen industri- og miljøpolitikk. De hevder at eksporten av farlig avfall i dag forankres i en nordisk ministeravtale fra 1994, som Fellesforumet mener er både teknisk og miljøfaglig foreldet. Fellesforumet mener videre at medvirkningen fra allmenheten i utformingen av strategi og vedlegg har vært mangelfull, og ikke i tråd med kravene i rammedirektivet om avfall. Miljødirektoratets vurderinger av framtidige behov for infrastruktur Til dette kapitlet er det en rekke kommentarer og konstruktive innspill fra høringsinstansene som går på tema i selve strategien og på tema omtalt i den nylig framlagte stortingsmeldingen, Meld. St. 45. Mye av dette hører hjemme i selve avfallsplanen og ikke i et teknisk vedlegg om infrastruktur for avfallsbehandling. Vi ser derfor ikke grunnlag for å endre det vedlegget som nå har vært på høring som følge av disse innspillene. Dette er likevel innspill som vil være nyttige i arbeidet med å revidere den nasjonale avfallsstrategien. Dagens nasjonale avfallsplan ble lagt fram av Klima- og miljødepartementet (det daværende Miljøverndepartementet) i august 2013. I hht. rammedirektivet om avfall skal de nasjonale avfallsplanene revideres hvert sjette år. Det betyr at den norske, nasjonale avfallsplanen skal revideres i 2019. Det vil da samtidig kunne være et passende tidspunkt for å beskrive hvordan departementet vil gå videre med de forslag som er lagt fram i stortingsmeldingen. Vi kommenterer derfor ikke de enkelte forslag og momenter som har framkommet til dette kapitlet her, men tar med disse innspillene i videre arbeid. 6
Avsluttende kommentarer og videre oppfølging Miljødirektoratet viser til vårt tidligere oversendte forslag til eget vedlegg om avfallsinfrastruktur og avfallsbehandling. Vi foreslår at departementet fastsetter dette som vedlegg til den nasjonale avfallsplanen av 2013, forutsatt at ESA ikke har flere merknader til vedlegget. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent Pål Spillum seksjonsleder Jon Fonnlid Larsen seniorrådgiver Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på www.norge.no. Vedlegg: Høringsuttalelser fra 1. Norsk Industri 2. Avfall Norge 3. Oslo Kommune 4. Trondheim Kommune 5. Bergensområdets interkommunale renovasjonsselskap (BIR) 6. KS Bedrift 7. Norsk forening for farlig avfall 8. Grønt Punkt Norge 9. Miljølstiftelsen Bellona 10. Fellesforum for Heistad Brattås og Skjelsvik 7