Norges Klatreforbund Serviceboks 1 US 0854 OSLO Ansvarlig advokat: Pål S. Jensen Vår ref.: 2015294-D21405 Tønsberg, 4. juni 2015 ADGANGEN TIL BOLTING MV. 1. Oppdrag og problemstillinger Oppdraget er angitt som følger: 1. Adgangen til bolting i Norge, det være seg i fjell eller lavland. Oppdateringen skal ta hensyn til nyere relevant rettspraksis og eventuelle nye lover av relevans (som for eksempel plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven). 2. Lovligheten av at klatrere på eget initiativ og uten forhåndsvarsling selv har gått inn og fjernet bolter som har blitt plassert. Hvilken rettslig adgang det kan være for slik fjerning av bolter, hvilket ansvar og forpliktelser de påtar seg, og hvilke rettslige konsekvenser deres opptreden kan få. 3. Etablering /utvikling av via ferrata av grunneier og/eller kommersielle aktører, herunder negative konsekvenser for framtidig fri ferdsel og muligheter for klatring på naturlige sikringer. Hvilken plikt har aktørene som planlegger via ferrata, til å informere/ta hensyn til allmennheten og klatreklubber i området, og hvilken plikt har de til å ta hensyn til allmennhetens/klatreklubbers interesser? 4. Hvordan kan en klatreklubb best sikre at den boltepraksis de ønsker i "sitt klatreområde" blir etterfulgt av enkeltklatrere og/eller kommersiell aktører. Hvordan kan en klatreklubb, for eksempel, best sikre at ønsket om at det ikke skal boltes i et fjell eller klatreområde? Disse spørsmålene behandles nedenfor under punkt 2- XX. 2. Den rettslige adgangen til bolting 2.1. Innledning Under fjellklatring i høyfjellet brukes hovedsakelig såkalte «naturlige» sikringsmidler, det vil si sikringer som kan fjernes fra fjellet uten spor. På nærmest glatte klippevegger er det ofte umulig å plassere naturlige sikringsmidler. Med dette oppstår det et behov for å bore
sikringsbolter inn i fjellet som utgjør permanente sikringer. I dag skjer slik bolting både spredt og uorganisert, og som ledd i en organisert klatreklubbaktivitet. Adgangen til slik bolting behandles nedenfor under punkt 2.3. 2.2. Tradisjonell klatring i utmark kan utøves som en allemannsrett Hovedregelen er at retten til å råde over eiendommen eksklusivt ligger hos eieren. Denne rådigheten består av en rekke ulike beføyelser som samlet utgjør innholdet i eiendomsretten. En annen side av dette, er at grunneieren kan nekte andre å utnytte hans eiendom med mindre bruken er hjemlet i avtale, lov, sedvane eller er hevdvunnen. I denne sammenhengen er særlig friluftsloven av 1957 viktig, da denne hjemler en rekke allemannsrettigheter. Den viktigste allemannsrettigheten kan sies å være retten til ferdsel i utmark. Her kan enhver «ferdes til fots hele året, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet», jf. friluftsloven 2 første ledd. I friluftsloven er «utmark» definert som alt annet enn det som etter loven er innmark, er utmark, jf. friluftsloven 1 a andre ledd. Som utgangspunkt kan grunneieren altså ikke motsette seg at det «hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet» klatres med «naturlige» sikringer på hans klipper og fjell i utmark. Motsatt om klippen må betraktes som innmark, noe som er lite praktisk. Den klare hovedregelen vil derfor være at klatreklippene vil anses som utmark. Det er uten betydning om grunneieren er privat eller offentlig. Kjernen i ferdselsretten etter friluftsloven 2 kan sies a være den individuelle og sporadiske ferdsel. Etter 3 a, som kom i 2011, er det som hovedregel tillatt å sykle og ri også på stier og veier, men derimot krever «organisert aktivitet som sykkelløp og rideklubbaktivitet» grunneiers tillatelse. Denne organiserte aktiviteten er således ikke omfattet av allemannsretten. Med unntak for friluftsloven 10 hvoretter friluftsmøter, idrettsstevner og liknende krever samtykke fra eier eller bruker om aktiviteten «kan medføre nevneverdig skade eller ulempe», har ikke friluftsloven særskilte regler for slik organisert aktivitet. Antagelig kan også organisert friluftsliv utøves som en allemannsrett. I samme retning trekker altså lovens formål, forvaltningspraksis og juridisk teori. Med andre ord kan organisert friluftsaktivitet nok utøves som en allemannsrett, men at det vil her gå en tålegrense. Konklusjonen er imidlertid at organisert klatring som hovedregel kan bedrives som en allemannsrett etter friluftsloven 2. 2.3. Bolting krever grunneiers tillatelse Selv om klatring kan bedrives som en allemannsrett er det imidlertid ikke noen tilsvarende adgang til å plassere borebolter. En slik rett omfattes ikke av lovens ordlyd. Dette støttes også av friluftsloven 35 motsetningsvis, som jeg straks vil komme tilbake til, og følger av friluftslovens forarbeider. I proposisjonen heter det at: «Allmenhetens ferdselsrett omfatter selvsagt ikke rett til å anlegge (ny) veg eller gangsti». Se også friluftsloven 1 som fremhever «miljøvennlig fritidsaktivitet», og friluftsloven 11 hvoretter man ikke må «påføre miljøet skade». Selv om naturforringelsen riktignok er beskjeden, er det å bore inn og etterlate bolter neppe i tråd med dette. Plassering av borebolter krever derfor tillatelse fra grunneieren. Å 2
nedlegge et forbud mot bolting fra grunneierens side, er derfor strengt tatt overflødig. Derimot kan et slikt forbud naturligvis ha en viss pedagogisk og preventiv virkning. 2.4. Konsekvensen av ulovlig bolting Om bolter anlegges uten tillatelse fra den berettigede, vil dette kunne medføre krav om erstatning og/eller istandsetting. Videre vil ulovlig bolting også være straffbart etter blant annet straffeloven 396. Denne bestemmelsen setter forbud mot «den, som uden Berettigelse bygger paa, graver, sprænger, saar eller planter i, lægger Vei eller Gangsti over eller driver Husdyr ind paa Grund i andens Besiddelse, eller som retsstridig til den berettigedes Skade eller mod dennes Forbud øver anden Raadighed over fast Eiendom i andens Besiddelse, eller som medvirker hertil.» Også skadeverkbestemmelsene kan tenkes anvendt, jf. nedenfor under punkt 3. Skjer boltingen på vegne av en klatreklubb, kan også klubben ilegges foretaksstraff etter straffeloven 48 a. Utover en dom fra Fjell forliksråd av 13. november 1997, sak 136/97 («Vindenessaken»), kjenner jeg ikke til at slike saker har vært oppe for domstolene. Her ble Bergen Klatreklubb dømt til «å fjerne alle faste bolter og øvrige festeanordninger fra fjellveggen... på Vindenes, unntatt de få som var støpt fast». Etter mitt syn er det ikke rettslig grunnlag for å unnta de boltene som var faststøpt (ca. 10 av i alt ca. 400 bolter). 2.5. Inngrepshjemmelen i friluftsloven 35 Etter friluftsloven 35 første ledd kan kommunen «varde og merke opp ruter og turstier i utmark», samt «bygge klopper eller bruer og sette i verk andre tiltak for å lette ferdselen langs ruter og turstier i utmark». Denne bestemmelsen omhandler teknisk sett tyngre inngrep enn bolting, og fra et «mer-til-det-mindre» resonnement synes også bolting å kunne tillates. Formålet må imidlertid også være å lette ferdselen langs ruter og turstier. Antagelig må det her siktes til allmennhetens ferdsel. Dette kan derfor innebære at spesialtilrettelegging ikke uten videre faller inn under bestemmelsen. Videre fremgår det også av friluftsloven 1 og 11 at hensynet til uberørt natur naturgrunnlaget skal ivaretas. I forarbeidene fremgår det også at det er det «miljøvennlige (tradisjonelle) friluftslivet som loven skal beskytte». 2.5.1. Friluftsloven 35 andre ledd Etter 35 andre ledd kan kommunen videre gi organisasjoner «som har til formål å fremme reise- og friluftsliv rett til å varde og merke opp ruter og turstier i utmark». Selv om friluftsliv ikke er spesielt fremhevet i NKFs formålsparagraf, synes det mest naturlig å anse både NKF, og en klatreklubb tilsluttet NKF, som en organisasjon som har til formål å fremme friluftsliv. Dette da sportsklatring på klipper nok må bedømmes som friluftsliv i relasjon til denne bestemmelsen. 3
Spørsmålet så blir om det i medhold av denne bestemmelsen kan gis rett til å plassere bolter. Problemstillingen var ikke fremme under lovgivningsprosessen og lovgiver har således ikke tatt uttrykkelig stilling til spørsmålet. Ordlyden synes kun å omfatte de mer beskjedne inngrep; å merke ferdselsveier. Det kan så spørres om disse veiene forutsetningsvis skal eksistere, eller om de også kan etableres samtidig med merkingen. Å bolte klatreruter vil for alle praktiske formål nettopp etablere en ny ferdsel. Videre kan det spørres om bolting er inngrep av en annen karakter enn hva lovgiver har forutsatt hjemlet etter denne bokstaven. Dernest kan det innvendes at denne typen tilrettelegging ligger utenfor bestemmelsens formål. Rettskildefaktorene gir neppe grunnlag for noen sikker konklusjon, men det meste taler etter mitt syn for at friluftsloven 35 ikke gir hjemmel for å bolte. 3. Lovligheten av fjerning av bolter som er plassert uten tillatelse fra grunneier Dersom det er boltet med grunneiers tillatelse, så vil det naturligvis ikke være anledning til å fjerne boltene. Dette vil i prinsippet være ulovlig og straffbart skadeverk etter straffeloven 291 eller 391, avhengig av størrelsen på skadeverket. I ny straffelov, som trer i kraft fra 1. oktober 2015, vil skadeverk være regulert av 351-352. Dersom det er boltet uten grunneiers tillatelse så kan det spørres om grunneieren selv, eller andre kan fjerne de boltene. Med andre tenker jeg da på ikke-berettigede, altså ikke grunneieren eller en som disponerer eiendommen, men for eksempel andre klatrere som bare misliker boltene. Dersom grunneieren vil hevde sine rettigheter på egen hånd, og uten å gå veien om myndighetene, for eksempel politiet eller sivil rettspleie, vil dette i være selvtekt. Rettshåndhevelse skal utøves av offentlige myndigheter, ikke private, og i utgangspunktet er selvtekt ulovlig. Selvtekten vil imidlertid bare være straffbar dersom den rammes av et straffebestemmelse. Etter mitt syn vil det neppe rammes av noe straffebud å fjerne bolter som er ulovlig satt på sin egen eiendom. Under enhver omstendighet er det også åpnet en viss adgang for ellers straffbar selvtekt på ulovfestet grunnlag, da som en straffrihetsgrunn. Selvtekt kan være aktuelt der det vil være urimelig å forvente at den som er krenket skal måtte vente på at myndighetene skal gripe inn. Selvtekt som ikke etablerer en nyordning, men som bare gjenoppretter en tidligere tilstand fravær av borebolter vil også lettere aksepteres. I den nye straffeloven 19, som nevnt trer i kraft fra 1. oktober 2015, heter det: «En handling som ellers ville være straffbar, er lovlig når den som har retten, handler for å gjenopprette en ulovlig endret tilstand, og det ville være urimelig å måtte vente på myndighetenes bistand.» Etter dette vil jeg mene at en grunneier selv vil kunne fjerne urettmessige bolter uten å risikere straffansvar eller andre sanksjoner. 4
Andre uberettigede vil derimot ikke lovlig kunne fjerne boltene uten etter avtale med grunneieren. Om dette likevel skulle skje, er det imidlertid vanskelig å se at dette vil få større rettsvirkninger siden boltene er ulovlig plassert i utgangspunktet. Heller ikke er det sannsynlig at en slik sak vil bli prioritert strafferettslig. Det er heller ikke lett å tenke seg erstatningsrettslige følger. Dette fordi fjerning av ulovlig plasserte bolter neppe vil innebære et økonomisk tap for bolteieren. 4. Etablering av vaiersikrede klatrestier «via ferrata» 4.1. Innledning Via ferrata er italiensk og kan direkte oversettes til «jernvei». Begrepet er internasjonalt innarbeidet og innebærer at en bratt og utsatt sti i fjellet er sikret og tilrettelagt med vaiere, og ofte også hånd- og fottak, stiger og lignende. Dette for å lette fremkommeligheten og øke sikkerheten i fallutsatt lende. Særlig ble dette gjort i Alpene under første verdenskrig, og da for at soldater raskt og sikkert skulle kunne forflyttes i fjellene. I dag blir de samme via ferrate brukt i friluftslivsammenheng, og det det etableres også nye slike klatrestier med vaiere, også i Norge. Med slike vaiersikrede klatrestier kan man relativt enkelt og trygt bevege seg med minimale forkunnskaper og klatreferdigheter. 4.2. Adgangen til å anlegge vaiersikrede klatrestier «via ferrata» Retten til å feste vaiere, bolter og stiger og andre hjelpe- og sikringsmidler tilligger grunneieren, jf. ovenfor under punkt 2.3. Noen vil naturligvis kunne finne det skjemmende at det gjøres slike tekniske inngrep i terrenget, på linje med skilting o.l. Dette kan jeg imidlertid ikke se er rettslig beskyttet på noen måte, og såfremt grunneieren gir tillatelse vil allmennheten måtte tåle dette. Jeg er usikker på om en slik klatresti vil ha noen andre negative konsekvenser for fri ferdsel, herunder klatring på naturlige sikringer utover det estetiske. 5. Hvilke plikter har en aktør som anlegger via ferrata? Etter mitt syn kan jeg ikke se at en eier, eller en annen som berettiget på vegne av eieren, har noen spesiell informasjonsplikt overfor allmennheten eller klatreklubber. Derimot vil naturligvis en som tilbyr slike aktiviteter ha en plikt til å holde en slik sti i forsvarlig stand. En vaier må for eksempel være tilstrekkelig festet og sterk nok til å tåle en fallbelastning. I motsatt fall vil den som anlegger og tilbyr anlegget til bruk kunne bli erstatningsansvarlig. 6. Forholdet til plan- og bygningsloven Plan- og bygningsloven består av en plandel og en bygningsdel. Førstnevnte del inneholder planreglene om langsiktig og helhetlig ressursforvaltning. Bygningsdelen inneholder de materielle og prosessuelle reglene om byggesaker. Etablering av klatrefelt kan berøre begge disse regelsettene. Nedenfor vil jeg først si noe om forholdet til byggesaksreglene, og især vurdere søknadsplikten etter plan- og bygningsloven 20-1. Dernest vil jeg behandle forholdet til planvedtak. 5
6.1. Søknadsplikten etter plan- og bygningsloven 20-1 Hovedregelen er at et byggetiltak er tillatt med mindre det er i strid med lovgivningen. Problemstillingen blir derfor om etablering av klatrefelt eller en vaiersikret klatresti utløser søknadsplikt etter plan- og bygningsloven 20-1. 6.1.1. Plan- og bygningsloven 20-1 første ledd bokstav a - «konstruksjon eller anlegg» Den som ønsker å oppføre «konstruksjon eller anlegg» må søke kommunen om tillatelse, jf. plan- og bygningsloven 20-1 første ledd bokstav a. Det må derfor spørres om bolting av et klatrefelt kan utgjøre en slik «konstruksjon eller anlegg». Slike tiltak var tidligere bare meldepliktige etter daværende plan- og bygningsloven 84, men ble ved lovendring 5. mai 1995 gjort søknadspliktige og innarbeidet i plan- og bygningsloven 93. Tidligere var «konstruksjon eller anlegg» i 84 eksemplifisert med «kaianlegg, moloer, dokker, bruer, transformatorer, tank- og beholderanlegg, underjordiske anlegg, haller og bedrifter i fjell, tribuner, idrettsanlegg». Ved lovendring den 20. juni 1986 ble imidlertid eksemplifiseringen av lovtekniske hensyn fjernet. Noen materiell endring var ikke tilsiktet og «konstruksjon eller anlegg» i relasjon til plan- og bygningsloven 20-1 tolkes i lys av den tidligere eksemplifiseringen. Både ordlyd, lovens formål og forvaltningspraksis taler for at det skal en del til før tiltaket kan falle inn under anleggsalternativet. Forutsettes det at det kun er tale om bolter, og omfanget ikke er spesielt omfattende, vil et boltet klatrefelt eller en vaiersikret klatresti normalt ikke anses som et «anlegg». Dermed vil det heller ikke være søknadspliktig etter plan- og bygningsloven 20-1 første ledd bokstav a. 6.1.2. Plan- og bygningsloven 20-1 første ledd bokstav k - «vesentlig terrenginngrep» Dernest kan det spørres om bolting av et klippeområde eller en vaiersikret klatresti kan anses som et «vesentlig terrenginngrep», og i så fall utløse søknadsplikt etter plan- og bygningsloven 20-1 første ledd bokstav k. I utgangspunktet må svaret også her være nei. Som eksempler på slike inngrep synes det i praksis å være lagt til grunn gruvevirksomhet, steinbrudd og andre masseuttak, bakkeplanering (terrassering, fylling) og ellers anlegg av parker og hager, dambygging ved utgraving eller bruk av masse til oppdemming. Boltene på et klatrefelt eller klatresti utgjør et nokså ubetydelig fysisk inngrep i terrenget, og de landskapsestetiske og miljømessige virkninger må sies å være minimale. Selv om et klatrefelt og en vaiersikret klatresti må vurderes helhetlig, skal det mye til dette synes å kunne utgjøre et vesentlig terrenginngrep etter loven. Konklusjonen må da være at bolting eller en vaiersikret klatresti som hovedregel heller ikke vil være søknadspliktig etter bokstav k. 6
På Hoven i Loen er det anlagt en vaiersikret klatresti som kalles Via Ferrata. Her er det også ei hengebru som er 120 m lang den lengste i Europa. Etter det jeg kjenner til ble dette ikke ansett som vesentlig terrenginnrep av kommunen. Også i Lom er det anlagt slikt vaiersikret klatresti. 6.1.3. Konklusjon Etter min oppfatning følger det heller ikke søknadsplikt av de andre alternativene i plan- og bygningsloven 20-1 og konklusjonen er da at bolting eller en vaiersikret klatresti som hovedregel ikke krever tillatelse etter plan- og bygningsloven 20-1. Annerledes vil det naturligvis stille seg om det anlegges sidefasiliteter som toalettbygg eller parkeringsplass. Disse vil gjerne i seg selv være søknadspliktige etter plan- og bygningsloven 20-1 første ledd. Et moderat opparbeidet ildsted for varme og/ eller grilling, eller en tilsvarende teltplass, kan derimot ikke være søknadspliktig, jf. ovenfor om «vesentlig terrenginngrep». 6.2. Kort om forholdet til planvedtak kommune- og reguleringsplaner Formålet med planvedtakene er best mulig ressursforvaltning i vid forstand, og det er to typer planvedtak som vil kunne ha direkte rettsvirkninger overfor en tiltakshaver: kommuneplaner og reguleringsplaner. Rettsvirkningene av de to planene reguleres i henholdsvis plan- og bygningsloven 11-6 og 12-4. 6.2.1. Kommuneplan Etter plan- og bygningsloven 11-6 andre ledd må ikke tiltak «være i strid med planens arealformål og generelle bestemmelser, samt bestemmelser knyttet til arealformål og hensynssoner». Er for eksempel arealet lagt ut til bebyggelse vil boltene vanskelig kunne sies a utgjøre noen vesentlig ulempe for senere bygging. Det samme må gjelde forholdet til landbruks-, natur- og friluftsinteressene om området er utlagt i samsvar med dette (såkalte LNF-områder). Annerledes kan det derimot stille seg om området utgjør en hensynssone. Det kan for eksempel være arealer som skal bevares etter naturmangfoldloven eller kulturminneloven. I slike tilfeller kan klatrefeltet etter en konkret vurdering være et tiltak som er i strid med arealformålet. Det kan også tenkes at kommunen har vedtatt bestemmelser til kommuneplanens arealdel etter plan- og bygningsloven 11-9 nr. 8, om at dette er forhold som «skal avklares og belyses i videre reguleringsarbeid, herunder bestemmelser om miljøoppfølging og -overvåking.» Etter det jeg forstår er dette imidlertid en bestemmelse som foreløpig ikke er mye benyttet. Konklusjonen må etter dette være at det å bolte et klatrefelt eller å vaiersikre en klatresti bare unntaksvis vil være i strid med kommuneplanens arealdel. 6.2.2. Reguleringsplan Reguleringsplan er relevant for det første hvor det foreligger en reguleringsplan. Det er nemlig ikke alltid tilfellet. Men der det er utarbeidet en reguleringsplan, så følger det av 7
plan- og bygningsloven 12-4, at tiltak ikke må «være i strid med planens arealformål og bestemmelser». Boltingen og et eventuelt klatrefelt må da vurderes konkret opp mot planens arealformål og bestemmelser, men også her må utgangspunktet være at klatrebolter ikke vil være stridt med reguleringsplanens arealformål og bestemmelser. Unntak kan kanskje særlig tenkes i områder for drikkevann eller særskilte verneområder. For det andre kan det tenkes at et tiltak kan utløse krav om en reguleringsplan. Etter plan- og bygningsloven 12-1 tredje ledd kreves det reguleringsplan for gjennomføring av «tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø». I så fall vil ikke tillatelse etter 20-1 kunne gis før det foreligger reguleringsplan. Det skal nok likevel en god del til før tiltak som innebære bolting eller en vaiersikret klatresti vil kunne anses å kunne gi «vesentlige virkninger» for miljøet. 7. Naturmangfoldsloven Etter naturmangfoldloven 6 skal enhver «opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet». Dette gjelder generelt, og uavhengig om området er særskilt vernet. Bolting og lignende vil imidlertid neppe komme i strid 6 idet dette vanskelig vil skade naturmangfoldet. Dersom området er særskilt vernet etter naturmangfoldsloven, for eksempel at det ligger i en nasjonalpark, et naturreservat eller landskapsvernområde, så gjelder det strengere regler etter naturmangfoldloven 33 flg. Her kan man lettere tenke seg at bolting eller en klatresti vil være i strid med verneforskriften. Dette må naturligvis undersøkes konkret for hvert enkelt område. 8. En klubbs mulighet til å motvirke bolting og etterleving av en klatreklubbs regler for bolting En klatreklubb som leier eller eier et område kan naturligvis motsette seg at det boltes i området, og det kan lages regler for eventuelt hvordan bolting kan skje. Disse reglene må respekteres etter avtalerettslige regler. Dersom klubben verken er eier eller leier av et område, og ønsker å motsette seg bolting, så bør man kontakte grunneieren for å forhindre at denne gir tillatelse. Med vennlig hilsen WIKSTØL MATRE JENSEN ADVOKATFIRMA AS * * * PÅL S. JENSEN, ADVOKAT MNA psj@wmj.no 455 01 470 8