17.10.1997 Konferanse Norges Taxiforbund «Taxi og anbud i offentlig transport» ArlQØ/K/íañ/OOOI-UOOI - OOIO
I «Taxi og anbud i offentlig transport» 16. og 17. okt 1997 SamferdselssjefArild Bøhn Oppland Fylkeskommune Taxi og anbud i offentlig transport. I Innledning Jeg er gitt arbeidstittelen;<<taxi og anbudi offentlig transport».jeg går ut fraat nårjeg er utfordret på dette emnet, så hardet i førsterekkesammenhengmed gjennomføringav anbudpå deler av rutedriften i vårt fylke og da i første rekke bybussene i Lillehammer som startet opp nesten pâ dagen i dag for to år siden. I tillegg til bybussene anbud på en langrute Dokka - Oslo, en arbeidsrute Ringebu - Lillehammer og en lokal/ bygderute i Snertingdal for dem som er kjent. Vi har også innhentet priser på skoleruter som etter vår vurdering har egnet seg både for ruteselskap og drosjeutøvere. Anbud i ren drosjetransport har vi pâ samme måte som de fleste andre fylkeskommuner, ingen erfaringer med. De to fylkene som i det aller siste har benyttet anbud i noen grad på drosjetransport, er Vest - Agder og Akershus. Selv om drosje- og rutetransportmarkedet er forskjellig når det gjelder omfang, karakter, struktur og lovregulering, viljeg mene at mye av de samme prosedyrer og arbeidsoppgaver må ivaretas. Det gjelder kravtil punktlighet,kravtil klarheti hvilke transportoppdragsom skal konkurranseutsettes, hvilke oppdrag som ikke omfattes av anbudsopphentingen, krav til kvalitet, service, miljø osv. Dette er arbeidsoppgaver som vil være like aktuelle ved eventuell bruk av anbud i drosjetrafikk. Nårjeg er utfordret på nevnte arbeidstittel, så tillaterjeg meg å anta at det arbeid og de prosjekter fylket har deltatt i for å få til samordning av offentlig betalte transporter; skoleskyss, lokale ruter, transport for forflytningshemmede og ikke minst Syketransport, har hatt en viss innvirkning på valg av tema. Disse to oppgavene, gjennomføring av anbud og samordning av offentlig betalte transporter, er etter min oppfatning på mange måter to sider av samme sak; hvordan legge tilrette, organisere og bruke formålstjenlig verktøy for å få til et rasjonelt og tilfredsstillende transporttilbud for ulike trafikantgrupper. \ Bruk av anbud blir ganske fort en diskusjon om effektivisering, innsparingspotensial, kostnadsminimalisering osv. Jeg har lyst til å understreke at anbud eller konkurranseutsetting, er et verktøy for å redusere kostnader- ja, men like viktig også et verktøy for å få til et mer brukervennlig transporttillbud; et verktøy hvor vi etter min oppfatning langt raskere og mer målrettet kan innfri brukernes krav til kvalitet, service, standard og miljø. Dette var da også målsettingen som tidlig ble trukket opp for anbudsarbeidet i vårt fylke: Tilby brukerne et tilfredsstillende transporttilbud gjennom økt effektivitet, lavere kostnader, bedre kvalitet og vektlegging av miljø Anbud er selvsagt også spørsmålom riktig pris for en bestemttransporttjenestehvorvi på forhånd haravtalt omfang og standard.det er grunntil å antaat nårfylkestinget i Opplandi des. 1993 to år før anbudeti fylket ble gjennomført,gikk inn for anbudi et begrensetomfang, så var det i første rekke mulighetene for å få redusert kostnadene som var utslagsgivende. Jeg vil tro i mindre grad mulighetene for â heve kvalitets-og servicenivået. 1
Kostnadene er avgjørende, men jeg vil gjenta at det likefullt bør være de reisenes behov, krav og forventninger som legges til grunn ved utforming av transporttilbudet og valg av verktøy. Hvilke tiltak bør vi vektlegge for at brukerne skal få en bekvem, komfortabel, troverdig og ikke minst sikker transport? Dette vil være sentrale spørsmål også i taxitransporten. Altså - i spørsmål om bruk av anbud eller ikke, bør fylkeskommunene ha vært gjennom en diskusjon om hvilke hensyn som skal ivaretas, hva må gjøres for at brukeme skal være fomøyde, hvilke krav skal stilles til sjåførene, hvordan skal sjåførene føle at dette yrket fortsatt er interessant og hvordan skal vi sikre en best mulig drosjebetjening både i byområder og spredt bosatte strøk. Jeg vil tro at i første omgang er anbudsopphenting en langt mer krevende arbeidsforrn for de aller fleste enn de tilskuddsforhandlinger som benyttes i rutedriften og jeg vil tro også mer krevende arbeidsform i forhold til avtaleingåelser som benyttes i drosjetransporten. I første omgang kan det virke slik, men jeg tror at ved at fylkeskommunene tvinges til å opptre som en mer profesjonell kjøper av transporttjenester på brukernes vegne, så rydder vi samtidig opp i mange urasjonelle og uklare arbeidsforhold. Jeg mener dette er en effekt av den anbudsrunden vi har gjennomført i Oppland. Vi har oppnådd en ryddigere arbeidsdeling og både vi og selskapet bruker nå etter min oppfatning mer tid enn tidligere til å få flere reisende på bussrutene samtidig som vi arbeider med kvalitet og holdningstiltak. Eventuell bruk av anbud i drosjetransporten vil etter min oppfatning tvinge fram en mer profesjonell holdning både hos myndigheter som kjøper av drosjetjenster og hos drosjenæringen som en mer profesjonell selger av tansport-tjenester. Ved å stille krav til hverandre, stille krav til service, punktlighet osv, vil vi etter min oppfatning også få et rasjonelt og effektivt transporttilbud. Jeg ser ikke bort fra at det er kjøper siden dvs fylkeskommunene drosjenæringen i dette tilfellet. og RTV som har lengre veg å gå enn Vår erfaring fra Oppland var at de selskapene som i sitt tilbud hadde de laveste prisene også var de som hadde arbeidet mest med kvalitet, standard og miljø. Erfaringer med anbud Oppland: (plansje) II Hvorfor anbud i offentlig transport? Ved valg av anbud i lokalrutedriften i vårt fylke, vil jeg tro følgende forhold var av betydning: ( plansje) Noen av de samme punktene vil ventelig gå igjen når det stilles spørsmål om anbud i drosjetransport. Jeg vil tro følgende forhold vil være av betydning: - hovedregel ved kjøp av offentlige tjenester - betydelig vekst i offentlige transportutgifter - <<bukken og havresekken» - mer brukerrettet transportkrav, f.eks 6- årsreformen - strukturendringer innen drosjenæringen, allianser etc Når det gjelder behov for å endre på dagens ordninger innen drosjetransporten, kan jeg vise til Næringsutvalgets arbeid for noen år tilbake. Utvalget påpekte flere svakheter. Dagens organiseringen var gammeldags og ivaretok ikke krav til effektivitet, tilbudet var unødig dyrt- særlig for det offentlige, det ble også påpekt innslag av økonomisk kriminalitet osv. Det ble bl.a fremmet forslag 2
om opphevelse av behovsprøving, fjeming av løyvegrenser, opphevning av takstregulering, rett til fri prisfastsetting osv. Ikke alle forslag ble som kjent gjennomført, men mange sitter vel igjen med fomemmelse av at her er det forhold som bør gjennomgås og endres i første rekke av næringen selv, spesielt prisfastsettingen for offentlig betalte transporter. Hva har skjedd siden utvalgets innstilling i 1992? I dag er det et generelt krav og en del av den generelle utvikling nasjonalt og intemasjonaltat for å få til omstilling og billigere offentlige tjenester bør konkurranseutsetting benyttes i en eller annen form. Akershus fylkesting vedtok i forrige uke et generelt tiltak at konkurranse-utsetting som hovedprinsipp skal benyttes som et virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk og mest mulig velferd innenfor gitte økonomiske rammer. Dette gjelder innen hele fylkeskommunens virksomhet. De samlede oflentlige utgífier til den lokale transportavvikling, er langt mer omfattende enn hva som vanligvis kommer fram i offentlig statistikk. De samlede transportkjøp med drosje i vårt fylke ligger ventelig på rundt 60 mill kr og på landsbasis ventelig ca 1,2 mldr kr. Fylkeskommunen kjøper alene drosjetjenester i dag for 27 mill kr i Oppland. Drosjene har i realiteten hatt monopol på disse offentlige transportoppdrag. Blant endel drosjeeiere er det i tillegg en oppfatning at de har krav på denne kjøringen og at det offentlige har plikt til å dele oppdragene mest mulig likt blant løyvehaveme. Vi hadde tidligere noen % avslag på maksimalsatsene i det til enhver tid gjeldende drosjeregulativet. Selv om vi er en storkunde for drosjenæringen i fylket betaler vi de priser som gjelder for enkeltturer og som fremgår av drosjeregulativet. Vi har i prinsippet avtale med hver enkelt løyvehaver, men for å forenkle prisforhandlingene forhandler OSI i vårt tilfelle for samtlige løyvehavere i fylket. I dag er det mange steder drosjesentraler eller kjørekontor i regi av drosjenæringen som forestår samordning og fordeling av kjøreoppdrag mellom drosje og andre transportmidler. «bukk/ havresekk».? Et klart problem- fordeling av oppdrag mellom utøvere/sentraler, men også mest mulig rasjonell fordeling mellom drosje og busstransport. Nye brukerkrav stiller større krav til punktlighet, service, resultatoppfølging. En sterke oppfølging av at det transporttilbud som det betales for/kjøpes, utføres som forutsatt. Leverandørgarantier. 6- års refonnen. Oppsummering Nevnte forhold vil etter min oppfatning bidra til økende krav om omlegginger og andre fonner for kjøp av offentlig betalte drosjetjenester. Det kan stilles spørsmål er hvordan drosjenæringen møter de nye utfordringene også med tanke på å dempe krav om anbud. Det neste spørsmål er hvordan anbud i drosjetransporten bør organiseres og legges opp for å imøtekomme generelle krav til en ryddig og skikket anbudsprosess. III Anbud i lokal rutedrift Det er altså flere grunner som tilsier at konkurranseutsetting vil bli tatt i bruk i drosjetransporten før eller senere. Noen fylker har begynt, hvilken form, hvor raskt? Vil generelle fylkeskommunale krav om kjøp av tjenester eller nye aktører inntreden på dette markedet påskynde prosessen? I den lokale rutetransport er det bare noen få fylker som har hittil tatt i bruk anbud og anbudsrutene utgjør i dag under 2% av den total ruteproduksjon i landet. Dette til tross for at anbud har vært et av de mest omdiskuterte temaene i norsk samferdsel de senere år. Det er mer enn 10 år siden Stortingets samferdselskomite henstilte departementet å vurdere andre måter å gi statlige tilskudd på, som gjør at tilskuddene til trafikkselskapene blir brukt i samsvar med Stortingets forutsetninger. Regjeringen 3
fremmet i mai 1990 forslag om bruk av anbud. Endringer i Samferdselsloven ble vedtatt av Stortinget juni 1991, men forskriftene trådte først i kraft 15. april 1994. Det må kunne hevdes at prosessen har tatt relativt lang tid. Dette har bl.a sammenheng med at det er opp til den enkelte fylkeskommune â velge tilskuddsform og arbeidsdeling i lokaltransporten. Fylkeskommunene er forskjellige, både hva tradisjon, Selskapsstruktur og politiske holdninger angår. Det finnes m.a.o. mange forklaringer på hvorfor det er valgt ulike tilskuddsformer og ulik utfonning av det lokale kollektivtilbudet. Anbudsmuligheten i den lokale rutetransport har i første rekke fungert som et «ris bak speilet» og samtlige fylker har vel dermed «benyttet» anbud i en eller annen form Når anbud i lokaltransporten ikke er tatt reelt i bruk, så har dette etter min oppfatning sammenheng med: - Manglende rolleavklaring - Forskrifter og overgangsbestemmelser - Administrativ kompetanse - Interessehensyn - Uklar politikk for bedre kollektivtilbud * Manglende rolleavklaring. Når bruken av anbud i kollektivtransporten er kommet såvidt kort, er dette etter min oppfatning et resultat av ulik holdning og manglende avklaring av oppgave- og ansvarsdelingen mellom niteselskap og fylkeskommunene. Fylkeskommunene har ulike holdninger til å profilere kollektivtransporten og ta ansvar for oppgaver som tradisjonelt har vært definert som selskapenes ansvar.det er snakk om overordnet fellesfunksjoner som infrastruktur med terrninaler/skysstasjoner/holdeplasser, ruteinformasjon- og markedsføringsoppgaver, edb-baserte rute- og styringssystem, billettsystem etc. Så lenge fylkeskommunene ikke har avklart arbeids- og oppgavedelingen på så vidt vesentlige områder og i svært begrenset grad har oversikt over ruteproduksjonen, er det etter min oppfatning forståelig at innføring av anbud i lokaltransporten lar vente på seg. * Forskrifter og overgangsbestemmelser. De lovfestede overgangsbestemmelsene har i praksis fungert som en øvre grense for hva som kan legges ut på anbud. De begrenser fylkeskommunenes muligheter til å legge mer enn 20% av et selskaps samlede ruteproduksjon ut på anbud i løpet av ett kalenderår, eller mer enn 50% i løpet av 5 år, dersom krav om innløsning skal unngås. Det viser seg svært vanskelig - og i mange tilfeller umulig - å legge rasjonelle transportopplegg ut på anbud med denne begrensningen. De sentralt vedtatte overgangsbestemmelsene har på en effektiv måte stoppet en mer omfattende bruk av anbud i lokaltransporten. kompetanse. * Administrativ De 19 fylkeskommunene kan samlet sett neppe sies å ha greid å bygge opp tilstrekkelig Erfaringene fra Oslo, Akershus, Møre og Romsdal, Nordland, Finnmark transportkjøperkompetanse. og Oppland viser at anbudsformen stiller store krav til utforming av anbudsdokument, kvalitetssikring og påpasselighet under selve gjennomføringen av anbudsprosessen for at det hele skal bli vellykket. * Interessehensyn. Det har under hele prosessen vært stort engasjement fra interesseorganisasjonene, både for å velge andre tilskuddsformer og i det minste avvente gjennomføring inntil alle sider omkring anbudsproblematikken er grundig gjennomdrøftet og konsekvensvurderinger foretatt. Ruteselskapenes muligheter for å tilpasse seg nye rammebetingelser, hensyn til lokale arbeidsplasser og lokal kompetanse er trukket fram som viktige argument for ikke å ta i bruk anbud. 4
* Uklar politikk for bedre kollektivtilbud. Etter min oppfatning er det rundt anbud og konkurranse som begrep spunnet myter om at transporttilbudet vil bli dårligere for utkantene og svake trafikantgrupper. Innføring av anbud i den lokale rutetransport vil ramme sysselsetting, lokal kompetanse etc. Slike myter er meget seiglivet. I lokalpolitikken har imidlertid slike synspunkter vært med å velge bort anbud som et aktivt styringsog tilretteleggingsverktøy. Hensyn til lokale arbeidsplasser og usikkerhet omkring gevinster ved bruk av anbud har preget debatten.mulighetene for et bedrekvalitativtkollektivtilbudfor det reisendepublikumog rasjonell samfunnsøkonomisk tilrettelegging har i mindre grad vunnet gehør. IV Anbudsprosedyrer og eksempel på krav i lokal rutetransport Jeg skal ganske kort ta med noen plansjer på opplegg og gjennomføring av anbud i Oppland. V Anbud i drosjetransport Jeg har tidligere påpekt noen utviklingstrekk som kan fremskynde bruk av anbud i drosjetransprten. Omfang og form vil ventlig, væreavhengigav de mål som trekkesopp for transporttilbudetinnenet fylke, ikke bare i tett bebodde områder, men også hvilke føringer som legges for utviklingen av tilbudet i spredt bebygde områder. Vi skal ikke ha jobbet lenge med disse problemstillingene før vi kommer fram til at i spredt bebygde områder er utfordringen å opprettholde et tilfredsstillende tilbud med et minimum av stabilitet og leveringsgaranti. I mer tett befolkede områder vil konkurranse kunne bidra til reduserte priser og kvalitetsheving. Det er behov for ulike mål og dermed tiltak i de mer spredt bosatte områder i forhold til sentrale strøk. I den styringsmodell som vi har trukket opp for utforming av transporttilbudet i fylket har vi lagt til grunn en gradvis innføring av anbud. Når det gjelder målsettingene har vi vært opptatt av å kunne gi brukeme et tilfredsstillende tilbud gjennom økt effektivitet, lavere kostnader, bedre kvalitet osv. Dersom vi tar utgangspunkt i den styringsmodellen vi har for tilrettelegging av kollektivtransporten med gradvis innføring av anbud, kan vi se på et to trinns oplegg; med og uten anbud. Med målsettingen om mer rasjonell offentlig betalt drosjetransport kan følgende punkter settes opp; - inngåelse av transport- og prisavtaler (1993) opphevelse av løyvgrenser innen fylket (1990) taksameterplikt(1991) forenkling av regnskaps/faktureringsrutiner(1991) håndterbare kvalitetskrav( kvalitetshåndbok)(1997?) resultatoppfølging(?) edb- verktøy for booking/samordning av transportoppdrag(1993) samordning av offentlig betalt drosjetransport(? ) Av disse 8 punktene er 5-6 brukbartivaretatt i Oppland. Drosjenæringen kan selv i meget stor grad gjennomføre disse tiltakene. Ved bruk av anbud i drosjetransporten vil vi kunne bruke noenlunde samme liste for arbeidsoppgaver som ved kjøp av rutetjenester: a) målsetting b) regelverk 5
c) fylkeskommunens rolle d) kvalitetskrav d) valg av kontraktsform e) Spilleregler f) valg av anbyder Målsetting. Typr transportoppdrag - TT, skolebamtransport åpen for andre trafikanter eller ikke, Syketransport, bestillingsruter eller serviceruter. Omfang- en enkelt rute, innenfor et begrenset område eller eventuelt hele fylket. Mål om servicegrad over hele eller deler av døgnet. Regelverk. Transportform vil være bestemmende for hvilke regeler og forskrifter som kommer til anvendelse. Forskrifter om adgang til yrke er de samme for transport utenfor rute. Det stilles krav til vandel, økonomisk evne og faglig kompetanse. Under kompetanse kravet har vi et problem ved bruk av anbudsforskriftene ved at en drosjeeier ikke automatisk er kvalifisert når det gjelder krav til leder. Daglig leder må fylle kravene på linje med de som har rute- eller turvognløyve. Det kreves ruteløyve for serviceruter og skolebarntransport transport med drosjeløyve eller handikapløyve. som er åpne for allmennheten. TT- Løyvhavere opptrer som selgere av transport og kan være organisert i ulike sammenslutninger sentraler, som as,ans etc. Fylkeskommunens rolle når det gjelder styring og samordning? Fylkeskommunen bør være en aktiv transportkjøper - samordningen bør være nøytral gjamfør Vest- Agder, Hedmark, SL og Sverige. Krav til utøver. Bankgaranti, kvalitetssikring, service, leverandørgaranti. skolebarntransport?+ regularitet, kvalitet, vognmateriell 6-års reformen Kontaktform. Skolebamtransport faste oppdrag bruttoavtaler km pris evt gj.snitts pris pr tur etc. Offentlig transport på deler av dagen og privat virksomhet resten av døgnet Valg av utøver. Kan benytte det mest fordelaktige tilbud. pris, kvalitet, leveringsdyktighet, geografisk dekning, prisreguleringer etc Manglende løyve innen et område kan kompenseres ved nye tildelinger. Tilstrekkelig at anbyder tilfredsstiller krav innen anbudet starter opp. Erfaringer Oppland småbussruter ba om kjøpstilbud 15 % under nonntall for busstransport, men på samme nivå som maxi-taxi. Vest- Agder i Kr. sand 22 % i forhold til drosjeregulativet SL TT- transporten? Sverige? 6
v Avslutning Det finnes faglig begrunnelse for å hevde at innføring av konkurranse i en eller annen form, vil virke som en kontinuerlig påminnelse om å bringe fram nye og bedre løsninger for å gjøre oppgavene på en mer effektiv og brukervennlig måte. Erfaringer tilsier at driftsorganisasjoner som har monopol på en tjenesteleveranse over tid, enten det er privat eller offentlig, har en tendens til å redusere servicenivået og redusere kostnadsbevisstheten. Det er grunn til at disse allmenne tendenser også gjør seg gjeldende innen drosjetransporten. Spørsmålet er etter min vurdering hvordan vi benytter dette verktøyet på en fomuftig måte som imøtekommer både oss som kjøpere av tjenester, drosjeutøvere som selgere av tjenester og brukemeikke minst. Det en noen tankekors. Hvor godt egnet er anbud i drosjetransport i spredt bosatte strøk? Regelverket i gråsoneområdet drosje /rute. Større entreprenører inn kan ta ut effektiviseringsgevinster som burde vært videreforedlet med mål om et bedre tilbud. Norgestaxi inntreden kan vekke både næring og myndigheter. Nedsette arbeidsutvalg drosje / samferdselsmyndigheter? 7