Forord Regjeringen har lagt fram Stortingsmelding nr 8 (1999 2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Denne stortingsmeldingen tar for seg hele bredden i miljøvernpolitikken. Kapitel 7 og vedlegg 3 i meldingen inneholder en særlig bred omtale av avfallspolitikken. Dette er svar på Stortingets ønske om en ny stortingsmelding om avfall og gjenvinning. Det du holder i hånden nå er en kortversjon av omtalen av avfall i meldingen. Avfallspolitikken er kanskje det området i miljøvernarbeidet som er mest synlig og konkret for oss alle i hverdagen. Flere ganger om dagen kaster vi noe i søppelbøtta og heldigvis i økende grad også noe i gjenvinningskurven. Dette gjør at folk flest er opptatt av avfallspolitikken. Derfor håper jeg med denne kortversjonen å nå ut til et bredt publikum. Jeg er svært glad for undersøkelser vi har fått gjort viser at det norske folk stort sett er positive til kildesortering og slutter aktivt opp om de ordninger som er etablert. Det er viktig for meg at folk vet at innsatsen nytter for det gjør den! Utviklingen viser at vi nå er i ferd med å snu strømmen av avfall bort fra fyllplassene. Gjenvinning av avfall øker fra år til år. Dermed reduseres de miljøproblemene som ellers oppstår dersom avfallet havnet på fyllplass eller i forbrenningsanlegg. Samtidig er det en hovedutfordring å forebygge miljøproblemene og begrense mengden avfall som oppstår. Stortingsmeldingen er et redskap for å ta fatt på disse utfordringene veien videre. Jeg håper at den, og denne kortversjonen, vil bidra til at alle; hver enkelt forbruker, hver eneste bedrift i landet og alle landets kommuner vil gjøre sin del av innsatsen for en vellykket avfallspolitikk! Guro Fjellanger Miljøvernminister AVFALL OG GJENVINNING 1
Innhold Hvorfor avfallspolitikk miljøproblemene Hvor skal vi konkrete mål Veien videre virkemidler og strategi Mye er gjort dagens virkemidler Denne publikasjonen finnes på internett på Miljøverndepartementets hjemmeside: http://www.miljo.no/tema/avfall/avfallspolitikk Stortingsmelding nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, finnes på ODIN: http://odin.dep.no/repub/99-00/stmld/8/ AVFALL OG GJENVINNING 2
Hvorfor avfallspolitikk miljøproblemene Alt det vi kaster fordi vi ikke vil ha det, eller ikke kan bruke det mer, blir til avfall etterlatenskapene fra vår produksjon og vårt forbruk. I 1996 oppstod i underkant av 1,4 millioner tonn husholdningsavfall, noe over 4 millioner tonn næringsavfall og om lag 650 000 tonn spesialavfall. I tillegg til dette oppstod om lag 18 millioner tonn løsmasser, stein og grus som også er avfall men som ikke bidrar vesentlig til miljøproblemene. Avfall er en av flere kilder til dagens miljøproblemer. Det er ved sluttbehandlingen av avfallet ved deponering eller forbrenning de viktigste miljøproblemene oppstår. Ved deponering av avfall dannes metangass. FNs klimapanel gir metan et klimaskadelig potensiale som er 21 ganger større enn CO 2. Metanutslipp fra avfallsdeponering bidrar med 7 prosent av de totale norske utslippene av klimagasser. Sigevann fra kommunale deponier har høye konsentrasjoner av ulike skadelige stoffer bl.a. organisk materiale, nitrogen, jern, uorganiske salter, tungmetaller og giftige organiske forbindelser. Sigevann fra omtrent halvparten av det deponerte avfallet slippes ut urenset. Forurensning fra deponier kan fortsette i mange hundreår etter at driften er avsluttet. Slik overfører vi miljøproblemer til de kommende generasjonene. Forbrenning av avfall fører til at luften forurenses av miljøfarlige kjemikalier, støv og til forsuring fra forbrenning av avfall. De viktigste miljøkonsekvensene er utslipp av tungmetaller som kadmium, kvikksølv og bly og giftige klororganiske forbindelser som f.eks dioksiner. Avfallsanlegg legger beslag på arealer, også etter at anleggene er nedlagt, og fører til vond lukt, støy og risiko for overføring av sykdommer gjennom fugler og rotter. Forsøpling er ulovlig og reduserer ofte mulighetene vi har til å bruke naturen til rekreasjon og friluftsliv. Brenning av avfall fra småovner utgjør en svært liten del av den totale avfallsforbrenningen. Men de samlede utslippene fra småovner er for enkelte stoffer høyere enn fra alle de store avfallsforbrenningsanleggene til sammen. Det er disse miljøproblemene som skal løses gjennom avfallspolitikken. Sentrale avfallsbegrep Forbruksavfall: Vanlig avfall, også større gjenstander som inventar o.l., fra husholdninger, mindre butikker o.l. og kontorer. Det samme gjelder avfall av tilsvarende art og mengde fra annen virksomhet. Produksjonsavfall: Avfall fra næringsvirksomhet og tjenesteyting, som i art eller mengde atskiller seg vesentlig fra forbruksavfall. Spesialavfall: Avfall som ikke hensiktsmessig kan håndteres sammen med forbruksavfall fordi det kan medføre alvorlige forurensninger eller fare for skader på mennesker eller dyr. Husholdningsavfall: Avfall fra private husholdninger. Næringsavfall: Avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner. Kommunalt avfall: Alt avfall som håndteres innenfor kommunal renovasjon, dvs. omtrent alt husholdningsavfall og store deler av næringsavfallet. AVFALL OG GJENVINNING 3
Hvor skal vi konkrete mål Miljøproblemene fra avfall er omfattende,kan være alvorlige og i mange tilfeller overføres til neste generasjon. Regjeringen har derfor lagt fram tre konkrete mål for avfallspolitikken nasjonale resultatmål for å gjøre ambisjonsnivået i politikken tydelig og for å kunne etterprøve om utviklingen går i ønsket retning. Regjeringen vil hvert år rapportere til Stortinget om utviklingen i forhold til disse målene. Resultatmål 1 «Utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten.» Den økonomiske veksten har vært betydelig i vårt land, særlig i etterkrigstiden. Vi forventer også en vesentlig vekst i framtiden. Denne veksten har til nå også gitt økte avfallsmengder, og dermed økte miljøproblemer. Den økonomiske veksten og avfallsmengden har i grove trekk økt i takt. I perioden fra 1974 til 1998 økte gjennomsnittlig mengde husholdningsavfall pr. person fra 174 kg til 308 kg årlig, en økning på 77 prosent. Figur 1 illustrerer utvikling i husholdningavfall i forhold til forbruksutviklingen. Hvis utviklingen i avfallsmengdene fortsetter påfører vi miljøet økte skader. Det er 1 600 000 Husholdningsavfall praktiske grenser for hvor stor del av avfallet som kan gjenvinnes og hvor strenge krav det i praksis er mulig å stille til avfallsanleggene. Det er derfor nødvendig å tvinge inn en kile mellom framtidig økonomisk vekst og utviklingen i avfallsmengdene. Regjeringens mål innebærer at avfallsmengdene skal vokse vesentlig mindre enn økonomien forøvrig. Dette betyr at det skal være en forskjell som monner og som vedvarer over tid. Selv om det nasjonale resultatmålet i første omgang knytter seg til å frakoble avfallsgenereringen fra den økonomiske veksten, vil Regjeringen arbeide for at de avfallsmengdene som gir miljøproblemer reduseres på lang sikt. Forbruk i husholdningene 600 Tonn 1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 500 400 300 200 100 Mrd. kroner 0 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 Figur 1: Utvikling i mengde husholdningsavfall og forbruk i husholdningene, faste 1998-priser. Kilde: Miljøverndepartementet/Statistisk sentralbyrå. 0 AVFALL OG GJENVINNING 5
Resultatmål 2 «Basert på at mengden avfall til sluttbehandling skal reduseres i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå, tas det sikte på at mengden avfall til sluttbehandling innen 2010 skal være om lag 25 % av generert avfallsmengde.» Med sluttbehandling mener vi deponering og forbrenning uten energiutnyttelse. Ved forbrenning med energiutnyttelse lavere enn 100 prosent anses den andelen avfall som tilsvarer andelen ikke utnyttet energi, som sluttbehandlet. Hvis energiutnyttelsen i et anlegg er f.eks 70 prosent regnes 30 prosent av avfallsmengden som sluttbehandlet, men hvis energiutnyttelsen er 90 prosent renes 10 prosent av avfallsmengden som sluttbehandlet. Målet innebærer at det tas sikte på at minst om lag 75 prosent av avfallet skal gjenvinnes, enten ved å utnytte materialene eller energien i avfallet. Enkelte avfallstyper er kun egnet for materialgjenvinning, f.eks. metaller, som ikke kan forbrennes. Andre avfallstyper som bark og flis, er lite egnet for materialgjenvinning og vil derfor i det vesentlige gå til energiutnyttelse. Deler av avfallet vil være egnet både til materialgjenvinning og energiutnyttelse. Dersom samfunnsøkonomiske vurderinger viser at materialgjenvinning kan sidestilles med energiutnyttelse, vil materialgjenvinning bli foretrukket. Målet gir stor handlefrihet i gjennomføringen. Det er rom for lokale tilpasninger og ulike ambisjonsnivå. Hvor mye av de enkelte avfallstyper som skal gjenvinnes og hvor mye som skal materialgjenvinnes eller energiut- Materialgjenvinning Annen disponering 1992 1995 1998 1 500 000 250 000 1 200 000 200 000 Tonn 900 000 600 000 Tonn 150 000 100 000 300 000 50 000 0 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Papir, papp og kartong Figur 2: Husholdningsavfall til materialgjenvinning. Kilde: Statistisk sentralbyrå. Våtorganisk avfall Glass Figur 3: Husholdningsavfall, økning i enkelte avfallstyper til materialgjenvinning. Kilde: Statistisk sentralbyrå. AVFALL OG GJENVINNING 6
nyttes kan variere på landsbasis avhengig av f.eks. lokale avsetningsmuligheter, kvalitetskrav og priser. De beste kommunene er allerede oppe i over 70 prosent gjenvinning. Likevel ligger kostnadene ved avfallshåndteringen i disse kommunene ikke vesentlig over landsgjennomsnittet. På landsbasis ble om lag 57 prosent av avfallet ble utnyttet som energikilde eller som råvarer i 1996. Det vil si at 43 prosent gikk til sluttbehandling. Denne andelen skal altså reduseres til 25 prosent innen 2000. Fra 1992 til 1998 har mengden husholdningsavfall til materialgjenvinning økt fra under 100 000 tonn i 1992 til nesten 500 000 tonn i 1998. Det er en økning i i løpet av 6 år fra 9 prosent til 34 prosent. Denne økningen har vært så stor at mengden husholdningsavfall til sluttbehandling faktisk har blitt redusert i den samme perioden. Andelen næringsavfall som gikk til materialgjenvinning har steget fra 8 prosent i 1992 til 20 prosent i 1997. Målet er i tråd med dagens utvikling mot økt gjenvinning, jf. figur 2 og 3 som illustrerer dette. Denne utviklingen vil bli forsterket av de virkemidlene som foreslås i meldingen. Resultatmål 3 «Praktisk talt alt spesialavfall skal tas forsvarlig hånd om, og enten gå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet.» Spesialavfall er avfall som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier. Ved feil håndtering kan dette avfallet føre til alvorlige forurensninger eller fare for skade på mennesker og miljø. De alvorligste kjemikaliene brytes langsomt ned og hoper seg opp i næringskjeden. Spesialavfall utgjør årlig ca. 650 000 tonn. Av dette blir 340 000 tonn samlet inn og levert til innenlands behandling. 240 000 tonn blir egenbehandlet i industrien, 40 000 tonn eksportert og ca. 30 000 tonn får en ukjent disponering. Det antas at en stor del av dette avfallet havner på avveie og dermed forårsaker alvorlig forurensning. Innsamling i mengde spesialavfall i Norge har økt betydelig de siste årene, se figur 4. Tonn Den andre delen av målet har utspring i våre internasjonale forpliktelser til å ha tilstrekkelig nasjonal kapasitet for behandling av spesialavfall. Ved full drift av NOAHs behandlingsanlegg for organisk spesialavfall i Brevik kan vi selv ta hånd om praktisk talt alt spesialavfall. Likevel videreføres dette som som et vedvarende mål det er en nødvendig del av vår miljømessige og industrielle infrastruktur. 200 000 150 000 100 000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Figur 4: Utvikling i mengden spesialavfall som samles inn for behandling. Tonn pr. år. Kilde: Statens forurensningstilsyn/norsas. AVFALL OG GJENVINNING 7
Veien videre virkemidler og strategi I videreutvikling av virkemidler og tiltak på avfallsfeltet vil Regjeringen legge vekt på at: prinsippet om at forurenser skal betale skal etterleves, føre var-prinsippet skal tillegges stor vekt når de foreslåtte tiltak eller virkemidler reduserer alvorlige trusler mot økosystemet forslag til virkemidler og tiltak skal bygge på samfunnsøkonomiske vurderinger i valget mellom ulike alternativer skal det mest kostnadseffektive tiltaket velges. Avfallsfeltet er, og skal fortsatt være, regulert gjennom et samspill av ulike virkemidler og et samspill mellom sentral og lokal regulering. Regjeringen vil legge vekt på at sentrale myndigheter kun skal fastsette de overordnede rammebetingelsene, slik at kommunene skal ha handefrihet i utformingen av de konkrete innsamlings- og behandlingsløsningene lokalt. Ved videre utforming av virkemidler i avfallspolitikken vil det også bli lagt vekt på at mange virkemidler allerede er etablert og forventes å få økende effekt. Nye virkemidler skal først og fremst videreutvikle og utfylle de som allerede er på plass. Mindre avfall Regjeringen vil: invitere sentrale aktører fra næringsliv, forbrukere og miljøvernorganisasjoner til å delta i et utvalg som skal gi råd om avfallsreduksjon vurdere en økning og endret utforming av avgiften på sluttbehandling av avfall vurdere å innføre en materialavgift ytterligere oppfordre og veilede kommunene til økt differensiering av renovasjonsgebyrene, og eventuelt vurdere behovet for lovpålagt differensiering vurdere om miljøhensyn bedre kan innarbeides i kjøpsrettslige regler gi tilskudd til prosjekt for miljøvennlig produktdesign og miljøfyrtårnsordningen. Økt bevissthet i alle ledd Et viktig ledd i Regjeringens avfallspolitikk er å forebygge at avfall oppstår, se resultatmål nr 1. Mange av de virkemidlene som allerede er på plass i avfallspolitikken, for eksempel sluttbehandlingsavgiften og produsentansvarordningene, bidrar allerede til avfallsreduksjon. Det er viktig å videreutvikle disse og sørge for at samspillet mellom virkemidlene blir best mest mulig. For å lykkes i arbeidet med avfallsreduksjon er det nødvendig å forsterke kunnskapen, engasjementet og miljøinteressen i befolkningen. Økt oppmerksomhet i markedene kan også bidra til at bedriftene legger større vekt på arbeidet med avfallsreduksjon. Det er også viktig at innsats for avfallsreduksjon premieres, bl.a. ved at mindre avfall i restavfallsdunken gir lavere avfallsgebyr. Alle ledd i livsløpet til et produkt kan få betydning for avfallet som senere vil oppstå. Det bør legges vekt på avfallsproblemene allerede ved uttak av råvare, ved design og produksjon og ved innkjøp. Dette gjøres ofte AVFALL OG GJENVINNING 9
ikke i dag. Det er derfor særlig viktig å forsterke virkemidlene mot disse fasene. Innføring av miljøledelsessystemer i næringslivet, kommunenes arbeid med lokal Agenda 21, Grønn stat-prosjektet og de sektorvise miljøhandlingsplanene er viktige for å fremme økt bevissthet om avfallsmengdene og tiltak for å fremme avfallsreduksjon. Regjeringen inviterer til samarbeid Det at avfall oppstår henger sammen med sterke drivkrefter i samfunnet. Norge opplever, i likhet med de fleste andre OECD-land, at det er vanskelig å finne de riktige tiltakene for å fremme avfallsreduksjon. I alle fall på kort sikt. Det er derfor viktig å være forberedt på at dette tar tid. Samtidig må de nødvendige prosessene og omleggingene starte nå. Da er det viktig at næringslivet, forbrukerne og miljøverninteressene kan samarbeide om å skaffe den kunnskapen og formidle de erfaringene som trengs. Regjeringen vil derfor invitere sentrale personer fra disse gruppene til å delta i arbeidet med å finne virkemidler og tiltak for avfallsreduksjon. Videre utvikling av grønn skatt Avgifter på avfallsfeltet er et viktig virkemiddel i arbeidet for en overgang fra skatt på inntekt og arbeid (rød skatt) til skatt på forurensning og ressursbruk (grønn skatt). Grønne skatter blir brukt til å prise miljøkonsekvensene av forsøpling og forurensing fra avfallsbehandlingen. Dette er for å sikre prinsippet om at forurenser skal betale. Dermed vil det lønne seg for forbrukerne og næringslivet å velge miljømessig gode løsninger. Avgift på sluttbehandling Denne avgiften ble innført fra 1.januar 1999 og er et svært viktig virkemiddel i avfallspolitikken. Forurenseren må nå betale for miljøproblemene fra sluttbehandlingen. Dermed blir det relativt sett økonomisk mer gunstig for den enkelte å redusere avfallsmengden og øke gjenvinningen. På denne måten bidrar prisene til å styre avfallet til de samfunnsøkonomisk beste løsningene. Regjeringen vil evaluere denne avgiften og vurdere å øke og eventuelt å endre utformingen av den, for å oppnå best mulig effekt. Materialavgift Bruken av materialer kan gi opphav til ulike miljøproblemer gjennom hele livsløpet til det ender som avfall. Dersom disse miljøproblemene ikke blir tatt hensyn til kan materialruken blir for stor. For enkelte materialer som det er knyttet vesentlige miljøproblemer vil Regjeringen vurdere om en materialavgift kan være et aktuelt virkemiddel. Økt differensiering i avfallsgebyrene Kommunene skal i dag fastsette avfallsgebyrene slik at de fullt ut dekker kostnadene ved avfallshåndteringen. Slik ordningen er i dag, krever mange kommuner et fast årlig avfallsgebyr, uavhengig av mengden avfall som leveres. Det er derfor mange brukere som opplever at de ikke får lavere utgifter selv om de reduserer avfallsmengden. Kommunene er oppfordret til å differensiere avfallsgebyret, dvs. fastsette gebyret avhengig av mengde eller type avfall som blir levert. Da kan dunkstørrelser, hentefrekvens og betaling for vekten av avfallet brukes alene eller i kombinasjon. Regjeringen vil utarbeide en veileder til kommunene om de mulighetene som finnes. Både nasjonale og internasjonale erfaringer på området vil bli gjort tilgjengelige. Dersom ikke differensiering gjennomføres i tilstrekkelig grad, vil Regjeringen vurdere å pålegge kommunene dette. Produktrettet arbeid Vurdering av miljøhensyn i kjøpsloven Noen av bestemmelsene i kjøpsloven kan ha miljømessige virkninger. Reglene om reklamasjon kan for eksempel ha betydning for kjøperens mulighet til å få produktet reparert uten omkostninger. Dette kan igjen få produsenten til å forlenge produktets levetid. For å utnytte levetiden til et produkt bør det være enklest mulig å reparere produktet uten omkostninger for kjøperen. Regjeringen vil vurdere om miljøhensyn bedre kan innarbeides i kjøpsrettslige regler. Støtte til miljøvennlig produktdesign Produktdesignere kan påvirke bl.a. materialvalg, mulighet for reparasjon og produktets levetid. Dette er viktige AVFALL OG GJENVINNING 10
faktorer for å oppnå avfallsreduksjon. Teknologisk institutt, Norsk designråd og GRIP senter har i samarbeid utarbeidet et forslag til femårig program for å profilere miljødesign overfor små og mellomstore bedrifter. Regjeringen vil gi tilskudd til dette arbeidet. Støtte til miljøledelse i mindre bedrifter Miljøfyrtårnskonseptet er et nyskapende miljøledelsessystem for små- og mellomstore bedrifter, som faller utenfor EMAS og ISO-ordningene. Ordningen kan være en viktig drivkraft for å få de mange små og mellomstore bedriftene til å iverksette gode miljøtiltak. Avfallsreduksjon et sentralt element i ordningen. Regjeringen vil gi støtte til spredning og videreutvikling av ordningen slik at den kan bli landsdekkende. Bedre produktstandarder Det foregår et omfattende arbeid med å standardisere produkter både nasjonalt og internasjonalt. Arbeidet påvirker i stor grad miljøegenskapene til et produkt, for eksempel mulighetene for reparasjon, kvalitet, levetid og materialvalg. Regjeringen vil oppfordre næringslivet til å ta miljøhensyn ved utforming av produktstandarder. Det vil også bli vurdert hvordan myndighetene kan bidra i dette arbeidet. Mer gjenvinning Regjeringen vil: øke utnyttelsen av energipotensialet i avfall og redusere forurensende utslipp fra forbrenningsprosessen ved å: bedre avsetningsmulighetene for avfallsbasert energi bidra til å øke kunnskap om utslipp fra forbrenning av utsorterte avfallsfraksjoner skjerpe kravene til forbrenningsanleggene øke gjenvinningen av bygg- og anleggsavfall og redusere problemene med ulovlig dumping av denne avfallstypen ved å: gi tilskudd til ØkoBygg-programmet gi kommunene myndighet til å kreve nødvendige opplysninger om avfallsmengder og disponeringsform fra tiltakshaver i byggesaker øke gjenvinningen av våtorganisk avfall ved å etablere et prosjekt som skal arbeide for bedre anvendelsesmuligheter for avfallet. Gjenvinning skal være lønnsomt for samfunnet Gjenvinning bidrar generelt til å redusere miljøbelastningene fra avfall. Dermed blir også miljøkostnadene redusert. Men både gjenvinning og tradisjonell sluttbehandling har kostnader, på lik linje med andre aktiviteter i samfunnet. For å få de beste løsningene skal fordeler og ulemper veies mot hverandre. Riktig nivå for gjenvinning vil være ulikt for de forskjellige avfallstypene, fordi de bedriftsøkonomiske kostnadene og miljøkostnadene, varierer. Mange forhold bestemmer hva som er riktig ambisjonsnivå for gjenvinning. Folks vurdering av miljøkostnadene forandrer seg. Prisene på gjenvunnet materiale, på ny råvare og på energi endres også. Teknologien er i utvikling og dette vil påvirke lønnsomheten i de ulike ordningene. Alle disse forholdene påvirker hvor mye avfall det er samfunnsøkonomisk fornuftig å gjenvinne som materialer eller å utnytte energien i. Økt kunnskap og bedret statistikk kan også medføre behov for justeringer i kursen. Når vi skal vurdere hva som er et riktig ambisjonsnivå i tiden framover er det derfor viktig å ha langsiktige betraktninger som tar hensyn til at lønnsomheten på kort sikt kan variere. Dette betyr at gjenvinningsløsninger kan ha dårlig lønnsomhet i kor- AVFALL OG GJENVINNING 11
tere perioder, men likevel være riktige for samfunnet ved at den langsiktige lønnsomheten kan være god. I vurderingen av hvor mye avfall som skal gjenvinnes må svingningene i lønnsomhetet veies opp mot mer varige endringer som gjør det riktig å justere ambisjonsnivået. Regjeringen legger samfunnsøkonomiske vurderinger til grunn når ordninger for gjenvinning utformes. Energien i avfallet skal utnyttes bedre Mye avfall er lite egnet til materialgjenvinning. Deler av dette er organisk avfall som trevirke, bark, flis, deler av papir/papp, plast og tekstiler. Dersom dette avfallet havner på fyllplass vil det føre til utslipp av klimagassen metan. Det er derfor ønskelig å få det organiske avfallet vekk fra fyllplassene. Det organiske avfallet kan ha høyt energipotensiale som kan utnyttes på ulike måter. Noe av avfallet kan bli til pellets og briketter som kan brukes til oppvarming. Metangass som oppstår når avfall nedbrytes kan brukes som drivstoff i kjøretøyer. Energi fra forbrenning kan utnyttes som prosessvarme i industrien eller i andre systemer for fjern- og nærvarme og til produksjon av elektrisitet. Utnyttelse av avfall til energiformål kan erstatte andre Fra avfall til drivstoff i buss og bil I Uppsala kommune i Sverige utnyttes gassen fra avfall som drivstoff i busser og biler. Et biogassanlegg som ble satt i drift høsten 1996, forsyner i dag rundt 20 busser og 15 biler med biogass (metan). Anlegget tar i mot våtorganisk avfall fra slakterier, restauranter, storkjøkken og detaljhandel, og det tar også i mot gjødsel fra storfe og gris. Anlegget skal utvides til å motta matavfall fra husholdningene. Etablering av anlegget har ført til at avfallet nå utnyttes som drivstoff. Derved unngås utslippene avfallet ville forårsaket på deponi, og luftutslippene fra fossilt drivstoff reduseres. Erfaringene med drift av gassbusser så vel som andre biler er meget positive, og det er stor interesse fra busselskapet for å utvide virksomheten. energikilder og vil ofte føre til en reduksjon i bruken av fossile brensler som olje. Dermed kan vi oppnå en dobbelt effekt på klimagassutslippene. Som ledd i satsingen på fornybare energikilder vil Regjeringen derfor stimulere til å øke energiutnyttelsen av dette avfallet. Mye uutnyttet energi i avfall I dag blir rundt 1.8 millioner tonn avfall forbrent i omtrent 650 anlegg med energiutnyttelse. Rundt 600 av disse anleggene er mindre energianlegg som forbrenner avfallstrevirke eller annet utsortert avfall som ikke krever avansert rensing ved forbrenning. Fem store kommunale avfallsforbrenningsanlegg forbrenner blandet avfall. Til sammen produseres det om lag 7 TWh/år energi fra forbrenning av avfall. Dette tilsvarer el-forbruket til ca. 300 000 husholdninger. Energiutnyttelsesgraden i de fem store avfallsforbrenningsanleggene har vært jevnt økende de siste ti årene. I 1998 var utnyttelsesgraden rundt 70 prosent. Det er anslått at potensialet for økt energiutnytttelse av avfall er ca 3,5 TWh i året, som tilsvarer el-forbruket til omlag 150 000 husholdninger. Anslaget er usikkert, og det er heller ikke sikkert at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å utnytte hele potensialet. Bedre økonomiske betingelser for avsetning av avfallsbasert energi Det er opprettet en ordning med investeringsstøtte for å legge forholdene til rette for økt bruk av fornybare energikilder, bl.a. bioenergi og avfall, og vannbåren varme basert på disse energikildene. For 1999 er det satt av 75 millioner kroner til ordningen over statsbudsjettet. Statens miljøfond kan også gi gunstige lån for etablering av biobrenselanlegg. For å motivere til å øke bruken av fornybare energikilder og vannbåren varme ytterligere, legger Regjeringen opp til et omfattende utviklingsprogram («energipakken»). Dette inkluderer en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer på inntil 5 milliarder kroner over en tiårsperiode. Disse tiltakene vil også kunne føre til bedre avsetningsmuligheter for avfallsbasert energi. AVFALL OG GJENVINNING 12
Lokalt samarbeid er viktig Det er viktig å bygge opp lokale markeder som fungerer godt. Kommunene har planmyndighet med ansvar for arealplanlegging, og de kan derfor legge forholdene til rette for økt bruk av avfallsbasert energi. I mange tilfeller er det fordelaktig at kommuner, renholdsverk, energiverk og næringsliv samarbeider om prosjektene. For kommuner som velger å investere i anlegg for avfallsforbrenning blir det viktig å gi anlegget en riktig dimensjonering i forhold til reduksjons- og materialgjenvinningspotensialet for avfall. Fleksible løsninger bør etterstrebes. Nye anlegg bør bygges med tanke på høy grad av energiutnyttelse. Reduserte utslipp fra avfallsforbrenning Samtidig som det er ønskelig å øke energiutnyttelsen av avfall er det viktig å fortsette arbeidet med å redusere de miljøskadelige utslippene fra anlegg som forbrenner avfall. Det er behov for å øke kunnskapene om utslipp fra forbrenning av ulike avfallstyper i ulike forbrenningsanlegg. Det er også viktig at avfallet er sortert og tilstrekkelig kvalitetssikret før forbrenning. Regjeringen vil stimulere til etablering av gode ordninger for kvalitetssikring av avfallsbaserte brensler. Bygg- og anleggsavfall Det er store mengder avfall som oppstår fra bygg- og anleggsvirksomhet. Dette avfallet er svært sammensatt og det inneholder betydelige mengder helse- og miljøfarlige kjemikalier. Det er i dag bare en liten andel av bygg- og anleggsavfallet som går til ombruk, materialgjenvinning eller energiutnyttelse. Det er et stort potensiale for å øke denne andelen, og dermed redusere mengden som går til deponi. Sluttbehandlingsavgiften er et viktig virkemiddel for å oppnå dette. Byggbransjen har selv satt i gang et omfattende arbeid for å fremme reduksjon og økt gjenvinning av avfallet. Bl.a. er det etablert et 5-årig bransjeutviklingsprogram, ØkoBygg, som har som mål å redusere mengden avfall til deponi med 70 prosent. Med støtte fra ØkoBygg-programmet har bransjen satt i gang et arbeid med å lage en nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfallet, jf. boks. Nasjonal handlingsplan for byggog anleggsavfall På bakgrunn av et ønske om å snu utviklingen for bygge- og anleggsavfallet, har Byggenæringens Landsforening og Tekniske Entreprenørers Landsforening satt i gang et arbeid med å lage en nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall. Handlingsplanen vil inneholde konkrete mål for reduksjon og gjenvinning av avfall, og tiltak for å nå målene. En fornuftig økonomisk og miljømessig håndtering av byggeog anleggsavfallet krever samarbeid, koordinering, tilrettelegging, motivering og praktiske ordninger og vil berøre store deler av næringen. Handlingsplanen vil ta for seg hvordan dette best kan gjennomføres i en stor og mangfoldig sektor. Planen skal legges fram sommeren 2000. Regjeringen vil støtte ØkoBygg-programmet gjennom tilskudd. Kommunene får økt myndighet Flere kommuner har hatt store problemer med ulovlig deponering av bygg- og anleggsavfall. Dette medfører at forurenser slipper å betale avgifter og gebyrer for avfallet. Noen kommuner, f.eks. Oslo, har som en prøveordning fått myndighet til å kreve opplysninger og rapportering om hvordan avfallet i byggsaker håndteres. Dette har medført at disse kommunene kan forebygge ulovlig deponering og fremme gjenvinning av dette avfallet (se boks med eksempel fra Oslo kommune). Regjeringen gir nå alle kommunene anledning til å innføre slike ordninger. Det vil være opp til kommunene om de vil benytte denne muligheten. Regjeringen vil ved neste revisjon av plan- og bygningsloven vurdere om det skal innføres en obligatorisk plikt til å gi opplysninger om avfallshåndtering for alle tiltakshavere i byggesaker. Mer gjenvinning av våtorganisk avfall Våtorganisk avfall, dvs. avfall fra næringsmiddelindustrien, matavfall fra storhusholdningene og privathusholdningene, samt hageavfall, er en av de mest forurensende avfallstypene. Deponering av våtorganisk avfall forårsa- AVFALL OG GJENVINNING 13
Bygg- og anleggsavfall i Oslo kommune I Oslo har ulovlig deponering av bygg- og anleggsavfall skapt betydelige problemer. For å bøte på dette vedtok Oslo kommune i 1994 en ny forskrift om håndtering av produksjonsavfall, etter at Miljøverndepartementet hadde delegert myndighet etter forurensningsloven. Bygningsmyndighetene kan i bygge-, rehabiliterings- og rivesaker kreve at byggherren skal utarbeide en oversikt over hvilke avfallsmengder som vil oppstå i forbindelse med prosjektet, og en plan for hvordan avfallet skal disponeres. Når arbeidet avsluttes, skal byggherren utarbeide en sluttrapport som dokumenterer at avfallet er behandlet i overensstemmelse med den tidligere godkjente planen. På denne måten blir byggherren oppfordret til å tenke gjennom sin disponering av avfallet, og det blir lettere for myndighetene å kontrollere at avfallet er håndtert forsvarlig. Erfaringene fra Oslo så langt tyder på at den nye forskriften har gitt kommunen bedre oversikt over avfallsmengdene og bedre kontroll med avfallsstrømmene. Kompetansen blant byggherrer og transportører har økt, og graden av kildesortering har økt. ker utslipp av metangass og utslipp av miljøgifter til jord og vann gjennom sigevann. Derfor vil det i hovedsak ikke være tillatt å deponere dette avfallet etter år 2000. Avfallet inneholder viktige næringsstoffer som det er ønskelig å få utnyttet bedre enn i dag. Det er et stort potensial for å øke gjenvinning av våtorganisk avfall både til fôr og som gjødsel eller jordforbedringsmiddel og dermed tilbakeføre det til naturens kretsløp. En forutsetning for dette er at produktene har en kvalitet som er med på å legge til rette for kvalitetsproduksjon av mat. Det er satt ulike krav i regelverket til produkter som skal inngå i matproduksjon og til produkter som skal nyttes på grøntarealer, veiskråninger etc. Regjeringen etablerer samarbeidsprosjekt Det er nødvending med en utvikling av markedene for avsetning av avfallsbasert fôr og kompostprodukter. For å få dette til må det leveres produkter med dokumenterbar virkning, god nytteverdi og som har høy tillitt i markedene. Oppbygging av kompetanse og tillit er nødvendig. Det er også behov for holdningsendringer, produktutvikling og bedre dialog mellom produsent og mottaker. For å løse disse utfordringene tar Regjeringen initiativ til etablering av et femårig prosjekt i nært samarbeid med aktørene innenfor avfalls- og jordbrukssektoren. Bedre sluttbehandling og redusert ulovlig avfallshåndtering Regjeringen vil: ytterligere skjerpe kravene til og kontrollen med utslipp fra deponering og forbrenning av avfall delegere myndighet til å regulere ulovlig avfallsforbrenning til kommunene og oppfordre kommunene til å prioritere tilsyn og kontroll med ulovlig avfallshåndtering. Skjerpede konsesjonskrav Konsesjonskravene til deponier og forbrenningsanlegg for avfall er betydelig skjerpet de siste årene. Dette har ført til reduserte utslipp. Regjeringen mener likevel det er behov for å skjerpe disse kravene ytterligere. Både når det gjelder forbrenning og deponering av avfall har EU nå foreslått nye regler som Norge støtter. Direktivene vil føre til reduserte utslipp og felles standarder for behandling av avfall. Dermed reduseres faren for import og eksport av avfall motivert av AVFALL OG GJENVINNING 14
ønsket om billigere behandling, med lavere miljømessig standard. Ulovlig avfallshåndtering Forsøpling og ukontrollert avfallsforbrenning er forbudt. Likevel foregår det ulovlig avfallshåndtering i et visst omfang; brenning i bakgårder og deponering i grøftekanter og skogsområder. Det er derfor viktig at kommunene bruker sin myndighet til å hindre ulovlig forsøpling. I tillegg vil Regjeringen gi kommunene myndighet til å regulere og iverksette tiltak mot ulovlig avfallsforbrenning og utarbeide veileder og retningslinjer for det kommunale arbeidet på dette området. I dag gjelder kommunens myndighet med tilsyn med ulovlig avfallshåndtering kun etter at overtredelsen har skjedd. Regjeringen vil vurdere om kommunene også på forhånd skal kunne kreve dokumentasjon fra de ulike aktørene for at de har tilstrekkelige ordninger for sitt avfall. Det kan eventuelt gjøres gjennom delegering eller lovendring. Håndtering av spesialavfall Regjeringen vil: løpende vurdere behovet for å klassifisere nye avfallstyper som spesialavfall redusere mengden spesialavfall på avveie ved å: sørge for at kommunene har et tilstrekkelig tilbud for mottak vurdere særskilte tiltak for enkelte spesialavfallstyper, bl.a. nikkelkadmiumbatterier og spesialavfallsemballasje øke innsamlingen av spillolje, gjennom bl.a. omlegging av refusjonsordningen opprettholde tilstrekkelig nasjonal kapasitet for en miljømessig forsvarlig behandling av spesialavfall gjennom konsesjonspraksis og Norsk avfallshandtering AS sitt ansvar for å sikre dette. Spesialavfall på avveie Kjemikaliepolitikken har som mål å redusere utslippene av helse og miljøskadelige stoffer. Etter hvert vil tiltak som settes i verk redusere mengde farlige stoffer i produktene og dermed også i avfallet. Samtidig vet vi at bruken av kjemiske stoffer har økt i løpet av de siste årene. Dette gjør at nye produktgrupper kan dukke opp som spesialavfall. Regjeringen vil prioritere å sikre at avfall med skadelige egenskaper klassifiseres som spesialavfall slik at det sikres særskilt behandling. Hvert år er det omkring 30 000 tonn spesialavfall som har ukjent disponering. Deler av dette blir rolig tatt forsvarlig hånd om, men resten kan føre til alvorlig forurensning hvis det blir blandet med annet kommunalt avfall, helt i avløpsrør og grøftekanter eller annen ulovlig disponering. En rekke tiltak er nødvendig for å sikre forsvarlig innsamling av dette. Kommunene har siden 1996 hatt plikt til å ha tilstrekkelige mottaksordninger for spesialavfall fra mindre avfallsbesittere, men det er variabelt hvor gode løsningene er. Det er laget en veiledning til kommunene om hvordan de bør oppfylle kravet om «tilstrekkelig tilbud». Dersom kommunene ikke etablerer tilfredsstillende ordninger vil Regjeringen vurdere å innføre minimumskrav til innsamlingen av spesialavfall i kommunene. AVFALL OG GJENVINNING 15
I tillegg vil Regjeringen: fastsette krav til innsamling og behandling av nikkelkadmium batterier utvide refusjonsordningen for spillolje vurdere tiltak overfor spesialavfallsemballasje vurdere behovet for særskilte tiltak overfor andre spesialavfallstyper. Nasjonal behandlingskapasitet Norge er gjennom Basel-konvensjonen forpliktet til å begrense transport av spesialavfall til utlandet til et minimum. Det har derfor lenge vært et mål å etablere tilstrekkelig nasjonal kapasitet for behandling av spesialavfall i Norge. I 1991 gikk staten og industrien sammen om å løse denne oppgaven og etablerte selskapet Norsk avfallshandtering AS (NOAH). Med etableringen av NOAHs anlegg for behandling av organisk spesialavfall i Brevik i 1999 ble målsetningen nådd. Tilstrekkelig kapasitet for behandling av spesialavfall også i framtiden vil bli ivaretatt gjennom en konsesjonspraksis som åpner for konkurranse i markedet for behandling av spesialavfall. Samtidig er det viktig å sikre at det til enhver tid er et stabilt og forsvarlig system for behandling av dette avfallet. NOAH vil derfor fortsatt ha en viktig funksjon i spesialavfallssystemet gjennom plikt til å ta i mot og sørge for behandlingsløsninger for alle typer spesialavfall. Endringer i arbeidsformer og ansvarsforhold Regjeringen vil: utvide næringslivets ansvar og handlefrihet for eget avfall gjennom en endring av forurensningslovens avfallsdefinisjoner og ved å vurdere videreutvikling av produsentansvaret at klargjøring av sektorenes ansvar gjennom sektorvise miljøhandlingsplaner skal bidra til å forsterke og effektivisere gjennomføringen av avfallspolitikken at prosjektet Grønn stat skal vise vei for hvordan staten gjennom egen drift kan bidra til avfallsreduksjon og økt etterspørsel etter gjenvunnet materiale at lokal Agenda 21-prosesser i kommunene skal utløse tiltak for bedre avfallsløsninger ved å involvere innbyggere og lokalt næringsliv. Næringslivet får økt ansvar og handlefrihet Regjeringen vurderer for det første å utvide næringslivets handlefrihet for egen avfallshåndtering og for det andre å utvide produsentansvaret for særlige produkter. Økt handlefrihet for næringslivet En del næringsdrivende er i dag omfattet av tvungen kommunal renovasjonsordning. Ved å gi disse næringsdrivende mulighet til å velge renovatør, kan dette fremme mer fleksible løsninger og lede til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Det er på denne bakgrunn utarbeidet et forslag til lovendring. Forslaget innebærer at kommunene bare skal ha plikt og rett til å ta seg av avfall fra husholdningene, mens håndtering av næringsavfall vil bli gjenstand for tilbud og etterspørsel, jfr. figur 5. Kommunene vil kunne konkurrere på lik linje med de andre aktørene på markedet om håndtering av dette avfallet. Forslaget har vært ute på høring. Før Regjeringen legger fram et endelig forslag for Stor- AVFALL OG GJENVINNING 16
Foreslått ny grense Dagens grense Forbruksavfall Produksjonsavfall Kommunalt ansvar Husholdningsavfall Næringsavfall Næringslivets ansvar Ansvaret for dette området foreslås flyttet Figur 5: Forslag til endret ansvar for kommuner og næringsliv. tinget, vil berørte parter bli kontaktet slik at alle synspunkter kommer fram. Økt produsentansvar Regjeringen vurderer egne virkemidler for enkelte avfallstyper hvor de generelle virkemidlene ikke er tilstrekkelige. Økt produsentansvar, som innebærer at produsenter og importører bærer avfallskostnadene for produktene sine, kan være en aktuell løsning. Dette kan bidra til økt gjenvinning, stimulere til avfallsreduksjon og redusert bruk av helse og miljøskadelige stoffer i produktene. Statens ansvar Miljøverndepartementet har ansvar for mange virkemidler i avfallspolitikken, men også andre departementer påvirker avfallsfeltet gjennom sine virkemidler på sine sektorer. Sektormyndighetene skal ha oversikt over miljøvirkningene av virksomheten i sektoren, sette mål og utforme tiltak innenfor eget ansvarsområde. De enkelte sektorene skal utarbeide sektorvise miljøhandlingsplaner hvor bl.a. tiltak og virkemidler for å bidra til å nå målene i avfallspoltikken vil inngå. Staten har også ansvar for avfallet fra egen virksomhet. Statlige virksomheter er viktige både i kraft av sin størrelse og som signalgiver til andre virksomheter i samfunnet. Det er av stor betydning at staten selv handler i tråd med det den oppmuntrer andre til. Regjeringen opprettet derfor i 1998 prosjektet Grønn stat. Prosjektets formål er å redusere miljøbelastningene fra driften av statlig virksomhet og gi grunnlag for å vurdere hvordan integrering av miljøhensyn i staten best kan skje. Reduserte avfallsmengder og økt kildesortering er blant de prioriterte områdene som virksomhetene skal arbeide med, samt etablering av en miljøbevisst innkjøpspraksis. AVFALL OG GJENVINNING 17
Lokal Agenda 21 På avfallsfeltet har kommunene store muligheter og et stort ansvar for å få i stand løsninger som gjør det lettvint og lønnsomt for bedrifter og husholdninger til å velge miljøriktig. Mange kommuner har startet arbeidet med å finne gode og kreative løsninger for avfallet. De lokale myndighetene, lokalt næringsliv, organisasjonene og innbyggerne kan i samarbeid skape et mer bærekraftig lokalsamfunn. I boks om avfallssatsing i Flora kommune kan vi se at enkelte kommuner har gått foran i dette arbeidet, se boks. Avfallssatsing i Flora kommune Gjennom enkle, pedagogiske handlingsark har Flora kommune laget «oppskrifter» for bl.a. avfallsminimering, tilpasset ulike virksomheter og grupper. Både sykehjem, skoler og barnehaver, butikker og hoteller har fått skreddersydde sjekklister med håndfaste tips for hvordan de kan angripe avfallsproblemet. Næringslivet ser i økende grad sin egen miljøbevissthet som et konkurransefortrinn. Kommunen har dessuten bidratt med tilrettelegging av infrastruktur, slik at også husholdninger kan kildesortere hjemme, uten å måtte transportere glass, papir og andre typer avfall til ulike gjenbruksstasjoner. Mulige tiltak i kommunene for å fremme avfallsreduksjon og økt gjenvinning av avfall informasjon til innbyggere for å bygge opp forståelse og motivasjon gjennomgang av kommunens egen drift (valg av produkter, rutiner, egen kildesortering, ombruk, reparasjon etc.) aktiv bruk av avfallsplan som utgangspunkt for et samarbeid med befolkning og lokalt næringsliv etablering av ombruksverksteder lage egne målsettinger på avfallsfeltet stimulere næringslivet til å gå gjennom egen drift. Det er opprettet et Kompetansenettverket for lokal Agenda 21. Kompetantsenettverket skal formidle informasjon om aktuelle tiltak kommunene kan iverksette for å bli mer miljøvennlige, bl.a tiltak for å redusere avfallsmengdene og mengden av helse- og miljøfarlige kjemikalier i avfallet, samt tiltak for å fremme ombruk og gjenvinning. Generelle tiltak og virkemidler Regjeringen vil: utnytte informasjon som virkemiddel og oppfordre aktørene på avfallsfeltet til å samordne informasjonen øke kvaliteten på avfallsstatistikken og øke kunnskapen om sammenhengen mellom samfunnsutviklingen og avfallsreduksjon, og teknologi for bedret avfallsbehandling og energiutnyttelse. Satsing på informasjon God informasjon er en forutsetning for økt oppslutning om å redusere mengden avfall og bruk av gjenvinningsordningene. Det er mange aktører som gir informasjon på avfallsfeltet, som returselskapene og kommunene. Samordning av informasjonen kan gi gevinster og Regjeringen oppfordrer til dette. Samtidig vil miljøvernmyndighetene vurdere hvordan vi kan bidra i arbeidet. AVFALL OG GJENVINNING 18
Undersøkelser viser at folk stort sett er positive til å sortere eget avfall og flinke til å benytte ordningene i egen kommune. Åtti prosent av de spurte mener det ligger store miljøgevinster i kildesortering. Samtidig sier tretti prosent at de ikke har tillit til at alt avfallet blir behandlet på en skikkelig måte. Det er derfor viktig med god informasjon som kan vise folk resultatene av sortering og gjenvinning, og gjøre dem trygge på at innsatsen nytter. Regjeringen tar sikte på å utforme et system for å presentere mengden husholdningsavfall til sluttbehandling, fordelt på kommunene i landet. Regjeringen ønsker fortsatt å satse på Norsas som nasjonalt kompetanse- og informasjonssenter for avfall og gjenvinning. På nettet vil Miljøstatus i Norge bli brukt som en aktiv kanal. Nettverk for miljølære kan nå skoleelever med informasjon. Miljøvernmyndighetene vil også fortsatt arbeide med de frivillige organisasjonene. Disse har ofte stor kontaktflate og når ofte effektivt fram med budskapet sitt. Internasjonalt arbeid Internasjonalt arbeid er viktig for å løse problemene ved grensekryssende transport av avfall og for å løse de globale og regionale miljøproblemene avfallet er kilde til. Utslipp av miljøgifter og klimagasser kjenner ingen landegrenser. Internasjonalt samarbeid vil også sikre en samordning av de virkemidlene som blir brukt og dermed bidra til å unngå uønsket konkurranse mellom landene. Samtidige gir samarbeid tilgang på andre lands erfaringer og kompetanse. Det internasjonale arbeidet på avfall foregår i en rekke fora og organsiasjoner: Nordisk ministerråd Det Europeisk økonomiske samarbeidet (EØS-avtalen)/Europeisk Union (EU) Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) Baselkonvensjonen FNs internasjonale skipsfartsorganisasjon (IMO). Ny kunnskap og forskning Statistikkgrunnlaget på avfallsfeltet er fortsatt mangelfullt. Statistikk og kunnskap om avfallsmengder, utslipp og behandlingsmetoder er viktig informasjon myndighetene trenger ved evaluering og utforming av nye virkemidler. Kvaliteten på avfallsstatistikken skal heves. Det er også behov for ny kunnskap om sammenhenger mellom samfunnsutvikling, virkemiddelbruk og avfallsgenerering. I tillegg til dette kommer behov for ny kunnskap om en rekke tekniske forhold f.eks knyttet til teknologi for uttak av metangass og flere forhold angående forbrenning og energiutnyttelse. AVFALL OG GJENVINNING 19
Mye er gjort dagens virkemidler Stortingsmeldingen handler først og fremst om hvordan den videre politikken på avfallsfeltet vil være. Den dekker derfor ikke alle de eksisterende virkemidlene. I løpet av de siste årene er det innført en rekke virkemidler og tiltak for å bedre innsamlingen og behandlingen av avfall, både i kommunene og i næringslivet. Effekten av disse virkemidlene har vært god. Det vil likevel ta tid før alle får full effekt. Tekniske tilpasninger som kreves for å gjennomføre tiltak kan være tidkrevende, og det tar det tid å legge om kommunenes, næringslivets og folks rutiner og vaner. Forslagene i meldingen kommer i tillegg til de eksisterende ordningene. For å vise helheten i avfallspolitikken gis det under en kort oversikt over de viktigse av dagens virkemidler på avfallsfeltet. Noen virkemidler er generelle og går på tvers av miljøproblemer og avfallstyper, mens andre virkemidler er direkte rettet mot enkelte avfallstyper eller særskilte behandlingsformer. Forurensingsloven avfallspolitikkens grunnpilar Loven sier at det er ulovlig å forurense, men det kan i enkelte tilfeller gjøres unntak. Loven har også et forbud mot forsøpling og sier at kommunene kan gi pålegg om opprydding overfor «forsøpleren». Loven har bl.a. til formål å redusere avfallsmengdene og sier i sine retningslinjer at kostnadne ved avfallshåndteringen bør bæres av den som er ansvarlig for avfallet. Anlegg for behandling av avfall må ha tillatelse fra forurensningsmyndighetene. Kommunene krumtapp i avfallspolitikken Kommunene har ansvar for innsamling og behandling av forbruksavfall. Det er kommunene som regulerer hvordan avfallsinnsamling og kildesortering skal foregå lokalt. De skal utarbeide avfallsplaner og de fastsetter avfallsgebyrer. Gebyrene skal fullt ut dekke kostnadene til innsamling og behandling av avfallet. Mange kommuner følger oppfordringen om å differensiere gebyret, dvs. ha et system hvor prisen avhenger av mengde og type avfall som leveres. Gjennom dette skal det lønne seg å levere mindre avfall og sortere mer. Næringslivet har ansvar for eget avfall Næringslivet har selv ansvar for at produksjonsavfall som oppstår i bedriften enten gjenvinnes eller leveres til forsvarlig behandling. I tillegg gis næringslivet i økende grad ansvar for sine egne produkter når de ender opp som avfall. Avgift på sluttbehandling av avfall Avgiften skal dekke miljøkostnaden ved sluttbehandling av avfall. Dette er kostnader som tidligere ikke var priset. Ved deponering er avgiften 300 kr pr. tonn. Ved forbrenning betales en grunnavgift på 75 kr pr. tonn avfall, og en tilleggsavgift (225 kr pr tonn) som reduseres i forhold til graden av energiutnyttelse. Avgiften gjør sluttbehandling av avfall vesentlig dyrere, og stimulerer dermed til avfallsreduksjon, økt materialgjenvinning og energiutnyttelse av avfallet. Egne regler for spesialavfall Spesialavfall har et særlig fare- og forurensningspotensial. Derfor er dette avfallet regulert gjennom en særskilt forskrift som bl.a. fastsetter at alle som håndterer spesialavfall skal ha tillatelse fra myndighetene. Alle virksomheter hvor det oppstår spesialavfall skal minst en gang i året levere dette til godkjent virksomhet. Kommunene har plikt til å sørge for at det eksisterer et tilstrekkelig tilbud for mottak av spesialavfall fra husholdninger og mindre virksomheter. AVFALL OG GJENVINNING 21
Gjenvinning av returpapir Papir utgjør om lag 17 prosent av alt husholdnings- og næringsavfall. I 1990 ble tre ganger mer papir deponert enn materialgjenvunnet, mens i 1997 var mengden papir som ble materialgjenvunnet større enn mengden som ble deponert, se figur 6. Miljøverndepartementet har inngått en avtale med Norske Skogindustrier ASA der de forplikter seg til å bygge et anlegg for gjenvinning av returpapir. Et slikt anlegg vil stå ferdig i første halvår 2000. Returordning for elektrisk og elektronisk avfall Årlig oppstår om lag 144 000 tonn avfall fra elektriske og elektroniske produkter (EE-avfall). Deler av avfallet er spesialavfall. Som første land i verden har Norge fastsatt et regelverk som sikrer innsamling og behandling av dette avfallet. Forskriften som trådte i kraft 1. juli 1999 medfører at forbrukere kan levere avfallet sitt hos forhandlere som selger lignende produkter og hos kommunene. Importører og produsenter av disse produktene har blant annet ansvar for å sørge for henting og forsvarlig behandling av produktene. Etter en avtale mellom Miljøverndepartementet og EE-bransjen skal bransjen etablere et landsomfattende system for gjennomføringen som sikrer at 80 prosent av alt EE-avfallet som oppstår blir samlet inn innen 5 år. Pant sørger for høy innsamling av bilvrak Vrakpantordningen for bilvrak ble etablert i 1978 for kjøretøy under 3,5 tonn. Ved kjøp av ny bil betales en avgift på 1 200 kr, (foreslått økt til 1 300 kr i statsbudsjettet for 2000). Når den utrangerte bilen leveres til godkjent mottaksanlegg, får bileier utbetalt en pant på 1 500 kr. Dette sikrer at om lag 90 prosent av alle bilvrak inngår i retursystemet. Omlag 75 prosent av vrakene (målt i vekt) går til gjenvinning. 600 000 Deponering Materialgjenvinning Emballasjeavfall avgift og frivillige avtaler Emballasje til drikkevarer er regulert av et avgiftssystem. Avgiften reduseres i takt med hvor stor andel av emballasjen som returneres til ombruk eller gjenvinning. I tillegg påløper en avgift pr. enhet engangsemballasje. Tonn 500 000 400 000 300 000 200 000 Annen emballasje er regulert gjennom avtaler mellom Miljøverndepartementet og emballasjebransjen som ble inngått i 1995. Bransjen er forpliktet til å arbeide for reduksjon av mengden emballasjeavfall som oppstår og for å nå mellom 60 80 prosent gjenvinning innen utløpet av 1999. I samsvar med krav i avtalene er det etablert særskilte retursystemer for de ulike emballasjetypene. Samlet ble nesten 57 prosent av emballasjeavfallet materialgjenvunnet i 1998. I tillegg kommer 11 prosent energiutnyttelse. Se figur 7. 100 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Figur 6: Papiravfall til materialgjenvinning og deponering, 1990 97. Kilde: Statistisk sentralbyrå. KFK-gasser i kuldemøbler blir forsvarlig tappet KFK-gasser bryter ned ozon-laget når de slippes ut i luften. Dette stoffet ble tidligere brukt i kuldemøbler. Forsvarlig avfallsbehandling av dette er sikret gjennom en egen forskrift fra 1996. Etter forskriften skal forhandlerne ta i mot kuldemøblene. Forhandleren kan videre levere produktet gratis til kommunen, som har ansvar AVFALL OG GJENVINNING 22