MARY ANN STAMS0 (RED.) VELFERDSSTATEN I ENDRING OM NORSK HELSE- OG SOSIALPOLITIKK A GYLDENDAL
Innhold FORORD TIL 3. UTGAVE INNLEDNING Mary Ann Stamsa Bokas formal og hovedtema Hovedtrekk vedsosialpolitikken under velferdsstaten Aktuelle utfordringer for den tradisjonelle velferdsstaten Aktuelle reformer, trender og problemstillinger i moderne norsk velferdspolitikk KAPITTEL 1 SOSIALPOLITIKK I Vidar Hjelmtveit HISTORISK PERSPEKTIV Innledning Hva er sosialpolitikk? Sosialpolitikk i eldre tid og under «reguleringsstaten» fram tili 814 Tiden for reformasjonen Fra reformasjonen til 1814 Perioden 1814-1880: okonomisk liberalisme - nattvekterstaten Ulike sosialpolitiske omräder Arbeiderkommisjonen. Arbeidervern og trygdelovgivning 1892-1923 - en oversikt Sosialomsorg 1890-1930 Helsepolitikk 1880-1930 Kommunal sosialpolitikk 1920-1935 Rammebetingelser og drivkrefter bak utviklingen 1885-1920 Perioden 1935-40: Sosialpolitiske reformer Velferdsstaten 1945-2000 Hovedtrekk ved utviklingen fra 1945 til 2000: Lover, vekst og omfang Sosialpolitikken i tall Hovedtrekk ved «den norske sosialpolitiske modellen» Velferdsidealer, verdipremisser, ideologier Nye rammebetingelser - ny sosialpolitisk kurs? Oppsummering Litteratur
6 INNHOLD KAPITTEL 2 NEW PUBLIC MANAGEMENT - REFORMER I OFFENTLIG SEKTOR Mary Ann Stamse Innledning Hva er New Public Management? Definisjon og mälsettinger 64 Innholdet i reformene 67 Hva bar fort til fremveksten av reformene? 68 Velferdsstatens finansieringsproblemer 68 Globalisering 69 Nye politiske losninger 69 Endringer i forventninger til offentlig sektor 70 Gjennomforingav reformer 70 Et internasjonalt fenomen 70 New Zealand: Mest radikale reformer i internasjonal sammenheng 73 Reformer i Norge 74 Eksempler pä reformer som er gjennomfort i Norge 75 Kritikk av New Public Management 77 Sterk tro pä private losninger 78 0kende forskjeller 78 Problemer med resultatmäling 78 For sterk fokusering pä effektivitet 79 Konkurranseutsetting 79 Kontrakt som erstatning for samarbeid 80 For mye offentlig innsparing 80 Problemer med likhet og ansvar ved desentralisering 80 Mer byräkrati 81 Tiltak mot mer byräkrati i Norge 81 Avbyräkratiserings- og effektivitetsreformen 82 Produktivitetskommisjonen 82 Oppsummering 83 Litteratur 84 KAPITTEL 3 SOS1ALPOLITIKK OG TEORIER OM SOSIALE PROBLEMER 86 Vidar Hjelmtveit Velferdspolitikk handler om sosiale problemer 86 Om begrepet sosialt problem. Definisjon og avgrensninger 87 Sosiale problemer er sosialt definert 87 Noen avgrensninger 88 Sentrale problemstillinger i studiet av sosiale problemer 89 Analyse av sosiale problemer: okonomisk sosialhjelp som eksempel 90 Noen sentrale perspektiver pä fortolkning av sosial atferd 91 Individuelle, relasjonelle og samfunnsmessige forklaringer 91 Vitenskapelige og moralske forklaringer 92 De ulike perspektivene kan kombineres 93 64
INNHOLD 7 Teorier om ärsaker til sosiale problemer 93 Teorier pä individnivä 94 Teorier pä samfunnsnivä 94 Teorier pä relasjonelt nivä 97 Sosial ulikhet og sosiale problemer 98 Teorier om sosiale problemer pä samfunnsnivä ogvelferdspolitikk 103 Teorier om sosiale problemer pä relasjonelt nivä 104 Forklaringer pä individnivä/egenskapsforklaringer - og velferdspolitikk 105 Fra forklaring til losning av sosiale problemer - teknikk eller politikk? 105 Oppsummering 106 Litteratur 108 KAPITTEL 4 ORGANISERING OG FINANSIERING AV VELFERDSTJ EN ESTER 110 Mary Ann Stamse Innledning 110 Den norske/nordiske velferdsstaten in Hva er velferdspolitikkens mälsettinger? 112 Endringer i samfunnet 113 Politiske endringer 113 Endringer i familiestruktur og pä arbeidsmarkedet 114 Organisering ogstyringsprinsipper 116 Oppgavefordeling mellom forvaltningsniväer 117 Staten 118 De regionale helseforetakene 119 Fylkeskommunene 123 Kommunene 123 NAV - Arbeids- og velferdsforvaltningen 125 Frivillige organisasjoner 126 Privatisering 126 Konkurranseutsetting 128 Ulike finansieringsmäter 128 Skatter og avgifter 128 Skatteutgifter/skattesubsidier 129 Egenbetaling ved bruk av velferdstjenester 130 Oljefondet 131 Arbeidsgiverfinansiering 132 Finansiering av de regionale helseforetakene 132 Offentlige utgifter til helseformäl og sosiale formäl 133 Kommunenes inntekter fra staten 134 Prinsipper for fordeling 136 Generell eller selektiv velferdspolitikk 136 Tildeling av velferdsgoder etter rettigheter eller skjonn 138 Kontantytelser eller velferdstjenester 139 Oppsummering 141 Litteratur 142
8 INNHOLD KAPITTEL 5 KOMMUNAL SOSIALPOLITIKK 144 Jan-Inge Hanssen Innledning 144 Kommunal sosialpolitikk i forste fase 145 1845-1964: Fattig- og forsorgsvesenet 145 Kommunal sosialpolitikk i andre fase 146 1964-1993: Normalisering, profesjonalisering og sosial behandling 146 Sosiale problemer - individ- eller samfunnsskapt? 147 Normalisering 147 Sosial behandling 148 Samfunnsarbeid 149 Fra folkevalgte nemnder til profesjonelle sosialarbeidere 149 Kommunal sosialpolitikk i tredje fase 150 1993 - i dag: Aktivisering, brukerinnflytelse og samordning 150 Aktivisering 151 Samordning, koordinering og individuell tilpasning 151 Den kommunale sosialpolitikkens innhold 152 Den okonomiske sosialhjelpen 153 Sosialhjelpsmottakerne 154 Hva er sosialhjepsforbrukets drivkrefter? 154 Strukturelle forklaringer 155 Kulturelle faktorer 155 Individuelle forklaringer 156 De sosiale tjenestene 156 Pleie- og omsorgstjenester 157 Tjenester til barn og barnevern 157 Barnetilsyn 158 Barnevernstjenester 158 Hjelpetiltak for barn og barnefamilier 159 Omsorgstiltak utenfor hjemmet 159 Tvangsplassering av barn i institusjon 160 Tjenester til rusmisbrukere og edruskapsvern 160 Situasjonen fremover i6i Spenningene mellom likhet og desentralisering 161 Oppsummering 162 Litteratur 164 KAPITTEL 6 NAV - ARBEIDS OG VELFERDSFORVALTNINGEN 166 Tone Alm Andreassen Bakteppet - NAV-reformen og politikken I67 Et politisk initiativ 167 NAV og aktiveringspoiitikkens iverksetting 168 En «post-npm»-reform for samordning 170 Organiseringen Fra en der til flere kanaler 171 Et organisatorisk skille mellom ytelser og arbeidsrettede tjenester i 72 Effektivisering gjennom IKT 173
INNHOLD 9 Fra arbeidsretting til inntektssikring, og tilbake til A-en i NAV 174 Styringen 175 LovgivnIngen 175 Tildelingsbrev 177 Mal og resultatstyring 177 Bestiller-utforer-modell ved bruk av arbeidsmarkedstiltak 179 Forstelinjen - de lokale NAV-kontorene 180 Utfordringer 180 Positiv utvikling 182 Partnerskapet mellom stat og kommune 183 Brukererfaringer og brukermedvirkning 184 Brukererfaringer med NAV 185 Brukermedvirkning pä individnivä - egenvurdering og aktivitet 185 Brukermedvirkning pä SystemnIva - brukerutvalg 186 Oppsummering 187 Litteratur 189 KAPITTEL 7 TRYGDESEKTOREN 192 Mary Ann Stams0 Innledning 192 Den norske folketrygden 193 Utvikling og formal 193 Mal og prinsipper for tildeling 194 Sykelonn 196 Arbeidsavklaringspenger 197 Uforetrygd 197 Gjenlevendepensjon 198 Overgangsstonad 198 Foreldrepenger 198 Dagpenger 199 Alderspensjon - gammel ordning 199 Pensjonsreformen 202 Alderspensjon med nye regier 203 Fordelingseffekter 204 Trygdeordninger utenfor folketrygden 205 Endringer i de senere ärene 205 Finansiering av folketrygden 206 EJtfordringene fremover 208 0kende utbetalinger 208 Demografiske forhold 209 Forhold pä arbeidsmarkedet 211 ^'ternative finansieringskilder for pensjon 212 Oljefond 212 Heyere skatter eller folketrygdavgift 213 Endringer i ytelsene 213 j^ppsummering 214 'tteratur 215
lo INNHOLD KAPITTEL 8 OM Ä VITE BEST... SAMMEN BRUKERMEDVIRKNING I HEESE- OG SOSIALSEKTOREN 216 ßennedichte C. Rappana Olsen Innledning 216 Fokus pä tjenester i offentlig regi 217 Brukermedvirkning - et spenn fra brukerperspektiv til brukerstyring 217 Ä anlegge et brukerperspektiv 217 Brukerinnflytelse 218 Brukerstyring 219 Brukerens medvirkning: niväer og grad av innflytelse 220 Flere brukere av enkeltpersoners tjenester 221 Medvirkning: et sporsmäl om interesser og makt 222 Makt og reell innflytelse har med hverandre ä gjore 223 Empowerment 224 Er bruker et dugende begrep? 225 Pasient 225 Klient 226 Forbrukeren: konsument og künde 227 Bruker - et begrep i bevegelse 227 Hvordan sikre medvirkning? 229 Metoder for medvirkning pä systemnivä 229 Metoder for individuell medvirkning 232 Betingelsene for medvirkning 233 Ved veis ende 235 Oppsummering 236 Litteratur 238 KAPITTEL 9 BOLIGSEKTOREN 242 Mary Ann Stamse Innledning 242 Boligens plass i velferdsstaten 243 Boligsektoren - velferdsstatens vaklende pilar 243 Boligpolitikken er integrert i andre politikkomräder 243 Insidere og outsiderc 244 Eiendomsbasert velferdsstat 245 Boligpolitikken - et historisk tilbakeblikk 246 Tiden for andre verdenskrig 247 Utvikling av en sosial boligpolitikk for alle 247 Omlegging av boligpolitikken pä 1980-tallet 249 Boligpolitikk overfor vanskeligstilte 252 Skattog bolig 254 Skatteformer Skatteutgifter Boligmarkedet 256 Er boligmarkedet et velfungerende marked? 256
INNHOLD 11 Tilbud, ettersporsel og boligpriser 259 Boligpriser 259 Boligbobler 260 Finanskrisen 261 Leiemarkedet 263 Boforhold 264 Boligtyper 264 Eierforhold 265 Boligokonomi og boligstorrelse 266 Norge i internasjonal sammenheng 266 Oppsummering 269 Litteratur 270 KAPITTEL 10 HELSETJENESTER 273 Mary Ann Stamse Innledning 273 Sentrale mälsettinger for helsetjenesten 273 Utvikling i helsetilstand og levealder 274 Utviklirigstrekk og reformer i de senere ärene 276 Bade desentralisering og sentralisering 276 Nedbyggingav störe institusjoner 277 Ventelistegarantien 278 Endret finansieringsform for sykehusene 278 Pasient- og brukerrettighetsloven 279 0kt oppmerksomhet pä psykisk helse 279 Fastlegeordningen 280 Sykehusreformen 280 Samhandlingsreformen 280 Klassifisering av helsetjenester 281 Sammensetning av helsesektoren 282 Hvem arbeider i helsesektoren 282 Er helsesektoren vanskelig ä styre? 282 Utgifter til helseformäl 283 Helseutgifter i Norge og andre land 283 Helseutgifter fordelt pä tjenester 284 Finansiering av helsetjenester 284 Rammetilskudd 285 Oremerkede tilskudd 285 Brukerbetaling 285 Offentlig eller privat helsevesen? 286 Helsetjenester og konkurranse 286 Ettersporsel etter helsetjenester 287 Tilbudet av helsetjenester 288 Tredjepartsfinansiering 288 Private helsetjenester 290 Internasjonal sammenlikning av andelen privat og offentlig helsetjeneste 291
12 INNHOLD Fordeler og ulemper med private helsetjenester 292 Fordeler og ulemper med offentlige helsetjenester 293 Mer markedstenkning innenfor offentlige helsetjenester i fremtiden? 294 Aktivitetsavhengig finansiering 294 Legemiddelsektoren 295 0kte rettigheter for brukerne 295 Problemer med mer markedsrettet helsetjeneste 296 Oppsummering 296 Litteratur 297 KAPITTEL 11 PRIORITERING AV HELSETJENESTER 299 Mary Ann Stamso Innledning 299 Hva er prioritering innenfor helsevesenet? 300 Hvorfor prioritere? 300 Tilbud pä og ettersporsel etter helsetjenester 302 Politiske endringer - offentlige utvalg og prioritering 303 Retningslinjer for prioriteringer innen norsk helsetjeneste 303 Prioritering pä ny 304 Apen og rettferdig - prioritering innenfor helsetjenesten 305 Mot et todelt helsevesen? 306 Prioritering i praksis 306 Spesielle utfordringer i prioriteringsarbeidet 308 Psykiatriske versus somatiske helsetjenester 308 Forebyggende versus kurative helsetjenester 308 Enkeltpasienter versus helheten 309 Helseokonomiske lonnsomhetsberegninger 310 Kostnadsminimeringsanalyse 310 Kostnad-effekt-analyser 310 QUALY-analyser 311 Nytte-kostnad-analyser 312 Anvendelse av metodene 312 Oppsummering 313 Litteratur 314 KAPITTEL 12 FAMILIEN OG DET SIVILE SAMFUNN - SENTRALE VELFERDSARENAER 315 Bennedichte C. Rappana Olsen 'nnledning 315 Det gode samfunn: Ä ha, ä elske, ä vaere 315 Sivilsamfunnet - et mangslungent fenomen 3i 6 Frivillighet - hjornesteinen i sivilsamfunnet 318 Stat, marked, sivilsamfunn: ingen markante grenser 319 Velferdsarenaer i endring 320 Et nytt organisasjonslandskap 321 Forvitring avfellesskapet? 322
INNHOLD 13 Kommunitaristisk inspirert politikk 323 Familien som velferdsarena 325 En Familie i endring 325 Familien som noe bestandig 326 Samhold og sosial kontakt 326 Famiiiens okonomiske funksjon 327 Omsorg 328 Forholdet mellom Familie og sivilsamfunn 328 SivilsamFunnets demokratiske betydning 329 Demokratisk skolering 330 InteresseproFilering: Press- og pädriverfunksjon 331 Stabiliserende kraft 332 Oppsummering 334 Litteratur 336 KAPITTEL 13 FOREBYGGING OG FOLKEHELSEARBEID - MELLOM FAG OG POLITIKK 339 John Gunnar Moeland Hva er Folkehelsearbeid? 340 SykdomsForebyggende arbeid 341 Virkemidler og strategier i det SykdomsForebyggende arbeidet 343 HelseFremmende arbeid 345 Salutogenese 345 Sentrale begreper og prinsipper i det HelseFremmende arbeidet 346 Autonom! og paternalisme: etiske aspekter ved Forebyggende helsearbeid 348 Hvem har ansvar For Folkehelsearbeid? 349 Kommunens Heise- og omsorgstjenester 350 Barnevernet 351 Sosiale tjenester 352 Andre kommunale sektorer 352 Rusmidler og Forebygging 352 Alkohol 354 Narkotika 355 Forebyggingsstrategier 356 Nytter Forebygging? 358 AnbeFalt lesing 360 Litteratur 360 KAPITTEL 14 DEN NORSKE MODELLENS M0TE MED INNVANDRING - ET REGIME I ENDRING 362 Grete Brochmann oganne Skevik Gredem Innvandring til Norge 363 Den norske modellens virkemäte 364 Tilgang til sosiale ytelser 367 Arbeidsmarkedsdeltakelse 369 Bruk av sosiale ytelser 370
14 INNHOLD Legitimitet i velferdsstaten 373 Innvandring som utfordring og ressurs 375 Den norske velferdsmodellens framtid 377 Litteratur 379 KAPITTEL 15 NORSKTRYGDEPOLITIKK I INTERNASJONALT PERSPEKTIV 382 Axel West Pedersen Innledning 382 Hvordan male og begrepsfeste variasjon i trygdepolitikk mellom land? 383 Den norske trygdemodellen - mellom Bismarck og Beveridge 386 Fra etternoler til annerledesland 388 Trygdemottak og yrkesdeltakelse 392 Inntektsfattigdom og inntektsulikhet 395 Sammenfatning og konklusjon 399 Litteratur 400 OM BIDRAGSYTERNE 402 STIKKORD 404