Tilsynsrapport Lardal kommune som barnehagemyndighet Tidsrom: 11. mars-18. juni 2013 Arkivnr. 2013/1308 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Tone Øhrbom (tilsynsleder) Selma Hadžić Cathrine Leistad Christian Duus, Utdanningsdirektoratet (observatør) Kontaktperson i kommunen: rådgiver / skolefaglig ansvarlig Øysten Emanuelsen Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005 med forskrifter Tilsynet omhandlet følgende tema: - Kommunen som barnehagemyndighet, barnehageloven 8. - Kommunen som godkjenningsmyndighet, barnehageloven 10 og 11. - Kommunen som tilsynsmyndighet, barnehageloven 16. - Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm og dispensasjoner, barnehageloven 17 og 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. - Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, barnehageloven 22. Metode: Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet. Fylkesmannen ga ingen merknader under tilsynet. Fylkesmannen i Vestfold Telefon: 33 37 10 00 Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: 33 37 11 35 Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: postmottak@fmve.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 www.fylkesmannen.no/vestfold Orgnr. 974762501
Innhold Innledning... 2 Tema for tilsynet... 2 Dokumentunderlag... 2 Gjennomføring... 3 Kommunens organisering på barnehageområdet... 3 Avvik... 4 Merknad... 7 Deltakere i tilsynet... 7 Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Lardal kommune som barnehagemyndighet 11. mars-18. juni 2013, med hjemmel i barnehageloven 9 annet ledd. Det rettslige grunnlaget for tilsynet er barnehageloven og forskrifter med hjemmel i denne. Rettslige plikter etter annet lov- og regelverk kontrolleres i den grad barnehageloven eller forskriftene henviser til det. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Tilsynsrapporten viser eventuelle avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig vurdering av kommunen som barnehagemyndighet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et lovkrav ikke er oppfylt, betegnes dette som et avvik. Avvik og merknader defineres slik: - Avvik er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i, eller i medhold av, lov eller forskrift. - Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensial. Tema for tilsynet Formålet med tilsynet var å vurdere om Lardal kommune utøver sin rolle som barnehagemyndighet i henhold til regelverket. Tilsynet omfattet blant annet undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer myndighetene har satt Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Årsrapport for barnehageområdet for 2012. - Delegeringsreglement for Lardal kommune av 4. september 2012. - Delegering av fullmakt fra rådmann til stabsleder av 14. desember 2009. - Videredelegering av fullmakt fra stabsleder til rådgiver / skolefaglig ansvarlig av 15. mars 2013. - Delegering av fullmakt fra rådmannen til enhetsledere av Styrvoll barnehage og Svarstad barnehage, begge av 21. mars 2013. 2
- Organisasjonskart. - Liste over barnehager i kommunen. - Rutine for godkjenning av barnehager Kunnskapsdepartementets veileder om godkjenning. - Tre godkjenninger etter barnehageloven. - Tilsynsplan, notat om myndighetskrav, mal for varsel om tilsyn og rapportskjema. - Tre tilsynsrapporter, inkludert oppfølging og avslutning av tilsyn. - Rutiner for å kontrollere barnehagenes pedagogiske og øvrige bemanning, samt skriv om krav til søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere og krav om førskolelærerutdanning. - Seks søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og svar på disse. - Fire søknader om dispensasjon fra pedagognormen og svar på disse. - Kommunens system for kontroll med skolenes og barnehagenes meldeplikt til barneverntjenesten. - Kommunens skriftlige informasjonsgrunnlag som benyttes ved gjennomgang og drøfting av opplysningsplikt til barneverntjenesten. Gjennomføring Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter og intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen for å verifisere at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: - Varsel om tilsyn ble sendt 11. mars 2013. - Dokumentasjon fra Lardal kommune ble mottatt 26. april og 29. mai 2013. - Åpningsmøte ble avholdt 29. mai 2013. - Det ble gjennomført intervju med fem personer 29. mai 2013. - Sluttmøte ble avholdt 6. juni 2013. Kommunens organisering på barnehageområdet Innledningsvis oppsummerer vi i korte trekk kommunens organisering på barnehageområdet: Kommunen er organisert som en tonivåkommune på barnehageområdet. Barnehagemyndigheten er plassert i stab under rådmannen. Staben har en egen stabsleder, men barnehagemyndigheten rapporterer direkte til rådmannen. På barnehageområdet har kommunestyret delegert sin myndighet til rådmannen i delegeringsreglement av 4. september 2012. Rådmannen har videredelegert sine fullmakter til stabsleder i notat av 14. desember 2009. Stabsleder har videredelegert sine fullmakter etter barnehageloven til rådgiver / skolefaglig ansvaret i notat av 15. mars 2013. Det er rådgiver / skolefaglig ansvarlig som utfører kommunens oppgaver som barnehagemyndighet. Styrerne i de kommunale barnehagene er også enhetsledere. Rådmannen har delegert kommunens oppgaver som barnehageeier til enhetslederne. Disse rapporterer til rådmannen. Barnehagemyndigheten arrangerer faste styrermøter ca. én gang hver måned med kommunale styrere og ikke-kommunal styrer. Barnehagemyndigheten har ingen faste møtepunkter med kommunal og ikke-kommunal eier. 3
Avvik Tilsynet avdekket to avvik. Avvik nr. 1: Lardal kommune har lagt feil lovforståelse til grunn ved gjennomføringen av tilsyn. Kommunen har derfor ikke avdekket at barnehagene ikke drives i samsvar med barnehageloven. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 16. Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Kommentar: Kommunen som barnehagemyndighet skal føre tilsyn med den enkelte barnehage i kommunen. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8 første ledd. Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Tilsynsoppgaven må imidlertid ses i sammenheng med barnehageloven 8 første ledd der det fremgår at barnehagemyndigheten skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Dette tilsier at det må kunne oppstilles et krav til en forsvarlig tilsynsfrekvens. Barnehagemyndighetens tilsyn kan gjennomføres både som varslet stedlig tilsyn, uanmeldt stedlig tilsyn og dokumenttilsyn. For at kommunen skal oppfylle barnehagelovens bestemmelse om tilsyn, er det ikke tilstrekkelig at kommunen kun gjennomfører dokumenttilsyn, men et slikt tilsyn vil kunne være et godt supplement til barnehagemyndighetens stedlige tilsyn. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som kan inngå under tilsynsbegrepet. Dette kan være innhenting av informasjon gjennom årsplaner, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser og liknende. Innhenting av informasjon vil, i tillegg til anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøk, sikre kommunen innsyn i den enkelte virksomhet. Barnehageloven gir ingen regler for hvor omfattende et stedlig tilsyn skal være. Det er ikke et lovkrav at barnehagemyndigheten må føre tilsyn med alle bestemmelsene i barnehageloven ved hvert tilsyn, og det kan være naturlig å velge fokusområder ut fra sentrale føringer og lokale forhold. Dersom barnehagemyndigheten velger å føre tilsyn med barnehagens bemanning, vil det være regelverket knyttet til bemanning slik det fremkommer av barnehageloven med tilhørende forskrifter som må legges til grunn for vurderingen. Barnehagens bemanning, herunder den pedagogiske bemanningen, må vurderes ut fra situasjonen på tilsynstidspunktet. Som en del av et slikt tilsyn, må barnehagemyndigheten kontrollere at den lovbestemte pedagognormen er oppfylt. 4
Dersom barnehagemyndigheten oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Barnehagemyndigheten har ikke hjemmel til å gi pålegg om retting etter annet regelverk enn barnehageloven med tilhørende forskrifter. Dersom barnehagemyndigheten avdekker brudd på annet regelverk, må dette varsles til den aktuelle myndigheten. Et pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold etter barnehageloven med tilhørende forskrifter, skal gis i form av et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Barnehagemyndighetens pålegg om retting og merknader fremkommer av tilsynsrapportene. Merknaden/pålegget som er gitt til barnehagene, er ikke hjemlet i barnehageloven. - Barnehagemyndigheten har under tilsynet ikke oppdaget at ingen av barnehagene oppfylte pedagognormen. Følgende observasjoner underbygger avviket, men ville alene ikke gitt avvik: - Eventuelle pålegg om retting og merknader fremkommer av barnehagemyndighetens tilsynsrapport. Det er uklart om barnehagemyndigheten gir merknad eller pålegg om retting. Merknaden/pålegget er formulert med en frist for retting. - Tilsynet gjennomføres av rådgiver / skolefaglig ansvarlig alene. - Fra barnehagene inviteres styrer, representant for eier og representant for samarbeidsutvalget. I praksis deltar kun styrer. Avvik nr. 2: Lardal kommune følger ikke regelverket om dispensasjon fra pedagognormen. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning 1. Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. Forskrift om pedagogisk bemanning 3. Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. 5
Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Kommentar: Det følger av forskriften 1 at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år. Pedagognormen åpner ikke for å beregne en prosentandel av en pedagogstilling per barn. Dersom en barnehage har 19 barn over tre år, må den derfor ha to pedagogiske ledere i full stilling. Det samme gjelder når barnehagen har 10 barn under tre år. Normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Pedagognormen åpner ikke for å omregne eventuelle delte barnehageplasser til hele plasser. Det er det faktiske antall barn som skal legges til grunn ved beregningen av behovet for antall pedagogstillinger. Barnehagens eier kan søke om dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukerens rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad. Kommunen må gjøre en konkret vurdering av barnehagegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø, barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Det fremgår av bestemmelsen at kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Departementet har understreket at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Små kommuner er særlig sårbare for svingninger i etterspørselen etter barnehageplasser. Det kan oppstå situasjoner der et fåtall barn mangler barnehageplass, slik at kommunen ut i fra tilgjengelige plasser ikke oppfyller sin plikt etter barnehageloven 12a. Slike tilfeller vil kunne defineres som særlige hensyn. Forskriften åpner for at barnehagemyndigheten kun kan innvilge midlertidig dispensasjon fra pedagognormen, og ikke varig dispensasjon. Av dette følger at det skal være svært gode grunner for at samme barnehage innvilges dispensasjon fra pedagognormen to eller flere år på rad. Vedtak etter forskrift om pedagogisk bemanning er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket skal utformes etter forvaltningslovens bestemmelser og kan påklages til Fylkesmannen, jf. forskriften 3 siste ledd. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Én barnehage har for lite pedagogisk bemanning våren 2013 uten at barnehagen selv eller barnehagemyndigheten har avdekket dette. - Kommunen har behandlet søknader om dispensasjon fra pedagognormen uten at uttalelse fra barnehagenes samarbeidsutvalg er vedlagt søknadene. - Barnehagemyndigheten har ikke fullt ut vurdert særlige hensyn under søknadsbehandlingen. Følgende observasjoner underbygger avviket, men ville alene ikke gitt avvik: - Én barnehage har fått innvilget dispensasjon fra pedagognormen to år på rad. - Vi har ikke sett dokumentasjon som sier at barnehagen blir bedt om å oppfylle pedagognormen kommende barnehageår. - Informasjon om klageadgang fremgår ikke av vedtaket om avslag på dispensasjon. 6
Merknad Det ble ikke gitt merknader under tilsynet: Deltakere i tilsynet Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Mette Hvål rådmann x x x Øysten Emanuelsen rådgiver / skolefaglig ansvarlig x x x Kjetil Vik styrer / enhetsleder i Svarstad barnehage x x x Gjermund Skaug styrer i Hem barnehage x x x Walter Larsen eierrepresentant Hem barnehage x Heidi Skaug Styrer / enhetsleder i Styrvoll barnehage x Fra Fylkesmannen deltok: Selma Hadžić Cathrine Leistad Tone Øhrbom Christian Duus rådgiver rådgiver tilsynsleder observatør fra Utdanningsdirektoratet 7