Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG...2 1.1 FORMÅLET MED PROSJEKTET... 2 1.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 2 1.3 REVISORS ANBEFALINGER... 2 2. INNLEDNING...3 2.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET... 3 2.2 HJEMMEL OG FORMÅL... 3 2.3 IDENTIFIKASJON AV DEN REVIDERTE ENHET... 3 2.4 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET... 3 2.5 HØRING... 3 3. FORMÅL/PROBLEMSTILLINGER...4 3.1 FORMÅL... 4 3.2 PROBLEMSTILLINGER... 4 3.3 METODE... 4 4. FAKTADEL...4 4.1 KILDER... 4 4.2 KOMMUNENS OPPGAVER, FINANSIERING AV OPPGAVENE OG ETATENS ORGANISATORISKE OPPBYGGING.... 4 4.3 LOV OG REGELVERK PÅ OMRÅDET REVISJONSKRITERIER... 5 5. REVISORS FUNN OG VURDERINGER...8 5.1 PROBLEMSTILLING 1... 8 5.2 PROBLEMSTILLING 2... 9 5.3 PROBLEMSTILLING 3...10 5.4 PROBLEMSTILLING 4... 11 5.5 PROBLEMSTILLING 5... 11 6. REVISORS KONKLUSJONER... 12 7. REVISORS ANBEFALINGER... 13 VEDLEGG Orkanger, 19. februar 2001 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 1 av 1
1. SAMMENDRAG 1.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet er å påse at kommunen har et avgiftsnivå på vann, kloakk og feiing som er i henhold til lover og regelverk på området. I tillegg vurdere kommunens rutiner vedr. fakturering og innkreving av kommunale tjenester. 1.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Hemne kommune priser de kommunale avgiftene til lavere enn selvkost, men holder seg likevel innenfor lover og forskrifter vedr. prising av avgiftene. Kommunen har ikke fulgt regelverket for avsetning og bruk av selvkostfond vedr. renovasjon. Ved fastsetting av satser for kommunale avgifter for 2000, har kommunestyret ikke fått seg forlagt et tilfredsstillende overslag vedr. avgiftsgrunnlaget. Saksfremlegget tilfredsstiller derfor ikke kravene i forskriften. Revisjonen har avdekket mangelfulle rutiner vedr. registrering og etterkontroll av GABregisteret, som kan medføre at fakturering av kommunale avgifter kan bli feil. Revisjonen har ikke avdekket vesentlige feil i fakturering og innfordring av kommunale tjenester. Likevel er det avdekket at det ikke foreligger noen rutine for etterkontroll av endringer faste data i faktureringssystemet. Dette kan medføre at fakturering av kommunale tjenester kan bli feil. 1.3 Revisors anbefalinger Med bakgrunn i de svakheter som er påpekt kan en komme med følgende anbefalinger: Kostnader som er knyttet til flere aktiviteter/produkter, dvs indirekte kostnader, bør fordeles på de aktuelle kapitler/formål. Slike kostnader kan og bør kommunen fordele regnskapsmessig som interne overføringer for å kunne dokumentere et korrekt avgiftsgrunnlag. Likeledes bør kommunen for ettertiden beregne kapitalkostnader av benyttet fri egenkapital ved investeringer på området. På denne måten blir prisen på vatn, kloakk og feiing tilnærmet selvkost. For at kommunen skal holde seg innenfor lov og regelverk når det gjelder avsetning/bruk av selvkostfond, må kommunen foreta en utligning av kapitalfond renovasjon. Det anbefales at kommuneadministrasjonen legger frem tilfredsstillende saksopplysninger til kommunestyret før vedtak om avgiftssatsene fattes, og slik forskriften krever. Minst en person til bør få tilgang til og opplæring på spørring og registrering i GAB. Videre bør det søkes å oppnå arbeidsdeling mellom registrering og etterkontroll av hva som registreres i GAB. Dette for å oppnå mest mulig fullstendighet i registreringen, og at grunnlaget for fakturering av kommunale avgifter blir riktig. Det anbefales at det ved kommunekassen etableres rutiner for etterkontroll av endring faste data ved fakturering. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 2
2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Prosjektet er i utgangspunktet valgt på bakgrunn av risiko og vesentlighet. De totale inntektene vedrørende kommunale avgifter er budsjettert til kr 4,9 mill. for 2000. Ved beregning av gebyrer vedr. kommunale avgifter står kommunen ovenfor et komplisert regelverk. Siden regelverket er komplisert, vil det foreligge en generell risiko for feil på området. Rapporten er også utarbeidet som en følge av kontrollutvalgets og revisjonens planlegging og prioriteringer av forvaltningsrevisjonsprosjekter for 2000. Prosjektet er gjennomført av revisor Ann Jorid K. Hyttnes. 2.2 Hjemmel og formål Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Formålet med forvaltningsrevisjon er å bidra til: Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverk Å skaffe informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets og kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen 2.3 Identifikasjon av den reviderte enhet Prosjektet omfatter en analyse av beregningsgrunnlaget av de kommunale tjenestene vatn, avløp/kloakk og feiing og om disse er i henhold til regelverk på området. Beregningsgrunnlaget blir utarbeidet av teknisk etat i forbindelse med utarbeidelse av hovedplan henholdsvis for vatn og avløp, med eventuelle korrigeringer under den årlige budsjettprosessen. Grunnlaget for feietjenesten blir utarbeidet under den årlige budsjettprosessen. Teknisk etat har også ansvaret for oppdatering av deler av GAB-registeret. Dette danner grunnlaget for fakturering av de kommunale avgifter. Oppgaven med fakturering av kommunale avgifter er delt mellom TLM og kommunekassen. Oppgaven med fakturering av andre kommunale tjenester og innfordring av kommunale avgifter/tjenester hører inn under kommunekassens område. Disse rutinene vil bli kartlagt, vurdert og testet i prosjektet. 2.4 Avgrensninger av prosjektet I utgangspunktet omfattet prosjektet kommunale avgifter for vann, kloakk, renovasjon og feiing. Hemne kommune har imidlertid overlatt renovasjonstjenesten til Renovasjonsselskapet HAMOS, og prosjektet vil derfor ikke omfatte den kommunale tjenesten renovasjon. Prosjektet vil likevel omfatte en vurdering av kommunens selvkostfond vedrørende renovasjon. Revisjonen er kjent med at det er skjedd endringer i etterkant kartleggingsfasen, og disse er ikke alle blitt tatt hensyn til i konklusjonen. 2.5 Høring Foreløpig rapport er sendt til høring til rådmannen i Hemne kommune. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 3
3. FORMÅL/PROBLEMSTILLINGER 3.1 Formål Formålet med prosjektet er å påse at kommunen har et avgiftsnivå på vann, kloakk og feiing som er i henhold til lover og regelverk på området. I tillegg vurdere kommunens rutiner vedr. fakturering og innkreving av kommunale tjenester. 3.2 Problemstillinger Ut fra formålet med prosjektet har vi kommet frem til følgende problemstillinger: 1. Er avgiftene i henhold til lover og forskrifter og til selvkost? 2. Er kommunens avsetninger til og bruk av selvkostfond foretatt riktig og ihht lov og forskrift? 3. Hvordan skjer selve beregningen og fastsetting av avgiftssatsene? Vurdering av rutinene. 4. Hvordan skjer registrering og oppdatering av GAB-registeret? Vurdering av rutinene. 5. Hvordan foretas faktureringen og innkreving av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene. 3.3 Metode Revisor sendte brev til rådmann i Hemne kommune med en orientering om oppstart av prosjektet. Informasjon er samlet inn ved intervju/møte med etatssjef Oddbjørn Berg, avdelingsleder Jarle Tøndel og kommunekasserer Ola Sødahl. Gebyrgrunnlaget for vatn, kloakk og feiing er analysert ut fra kommunens budsjetter og regnskaper, økonomiplan og hovedplan for vatn. Revisjonen har i tillegg foretatt en vurdering av kommunens beregning av avgiftsgrunnlag for vatn, kloakk og feiing opp mot regelverk på området. Rutinene rundt beregning og fastsetting av avgifsgebyrer vedr. vatn, kloakk og feiing er også vurdert mot regelverk på området. Rutinene vedr. fakturering og innfordring av kommunale avgifter/tjenester er kartlagt og vurdert. I tillegg har revisor foretatt testing av en del rutiner vedr. fakturering og innfordring. 4. FAKTADEL 4.1 Kilder Se vedlegg 1. 4.2 Kommunens oppgaver, finansiering av oppgavene og etatens organisatoriske oppbygging. 4.2.1 Kommunens oppgaver Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 24 slår fast at kommunene kan drive kommunale avløpsanlegg, mens 30 sier at kommunen skal sørge for innsamling av forbruksavfall. Renovasjon er altså en pliktig oppgave. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 4
Jf. lov av 5. juni 1987 om brannvern (brannvernloven) 6 skal kommunestyret påse at kommunen har en fastsatt brannordning. Jf. lovens 7 skal kommunens brannordning sikre at brannvesenet og feiervesenet er bemannet, organisert og utstyrt på en slik måte at de oppgaver som følger av loven til enhver tid kan gjennomføres i kommunen på en tilfredsstillende måte, og i samsvar med forskrifter fastsatt av departementet. Kommunen plikter derfor å ha et feiervesen. Forurensingsloven sier som sagt at kommunen kan drive kommunale avløpsanlegg, og tjenesten er således ikke en lovpålagt oppgave. Revisjonen kan heller ikke i lovverket finne at vannforsyning er en pliktig oppgave for kommunen. 4.2.2 Finansiering av oppgavene Regelverket gir kommunen anledning til å prise sine tjenester til selvkost. Staten forutsetter at kommunen utnytter muligheten til å finansiere disse oppgavene med gebyrer. De fleste kommunene har intensjon om at de kommunale avgiftene skal være til selvkost. 4.2.3 Etatenes organisatoriske oppbygging, oppgaver og målsettinger Teknisk, landbruk og miljø: Etaten ledes av etatsjef Oddbjørn Berg. Etaten har 5 avdelinger. Disse er merkantilavdeling, plan- og bygningsavdeling, anleggs- og oppmålingsavdeling, landbruksavdeling og miljøavdeling. TLM har det faglige ansvar for kommunale avgifter. Et av hovedplan for vannforsyning sine hovedmålsettinger er å tilfredsstille drikkevannsforskriften. I tillegg til dette delmålene; nok vann, godt vann, sikker vannforsyning, økonomiske forsvarlige og private vannverk I foreløpig hovedplan for avløpssektoren (under utarbeidelse og ikke vedtatt) er den overordna målesettingen å trekke rammene til kommunens miljø- og avløpspolitikk. Det overordna målet går ut på at lover og forskrifter som er utarbeidet av sentrale myndigheter skal legges til grunn for å sikre vannmiljøet fra forurensing. Hovedmålet vil være at vassdrag og fjorder skal ha en vannkvalitet som er tilfredsstillende for å ivareta deres funksjon som rekreasjonsområder, som ressurs/råstoff til næringsvirksomhet og til drikkevannskilder der dette er aktuelt. Kommunekassen: Ledes av kommunekasserer Ola Sødahl. Kommunekassen er delt i tre avdelinger, regnskap, skatt og lønn. Kommunekassen har ansvar for for fakturering og innfordring av kommunale avgifter/tjenester. Fakturering av kommunale avgifter skjer i samarbeid med TLM. 4.3 Lov og regelverk på området Revisjonskriterier 4.3.1 Lov av 31. mai 1974 nr 17 om kommunale vann- og kloakkavgifter Loven gir kommunen hjemmel til å pålegge og fastsette gebyrer. Lovens 1 lyder: Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 5
Når ein fast eigendom har tilknytning til kommunal vass- og kloakkleidning, anten beinveges eller gjennom privat samleidning, har eigaren skyldnad til å svare vass- og kloakkavgift til kommunen. Lovens 3 lyder: Kommunen fastset i forskrift storleiken på avgiftene i kommunen og gjev nærare regler om gjennomføring av avgiftsvedtaket og innkreving av avgiftene. 4.3.2 Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer av 10. januar 1995 Forskriftens hovedprinsipp er at brukerne av fast eiendom fullt ut skal dekke alle kostnader i forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg. Videre kan en lese at kommunen kan ikke kreve inn mer i gebyr enn dens samlede kostnad på vann- og avløpssektoren (selvkost). Det er således bare kostnader som har normal sammenheng med en forsvarlig forretningsmessig gjennomføring av tiltak på vann- og avløpssektoren som kan tas med i gebyrgrunnlaget. Forskriftens 1 lyder: Kommunale vass- og kloakkavgifter skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på vann og avløpssektoren. Kommunen fastsetter i forskrift regler for beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyrer, samt gebyrenes størrelse, innenfor rammen av denne forskriften. Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte kostnader til investeringer, drift og vedlikehold på vann- og avløpssektoren for de nærmeste årene (minimum 3 år). Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende langtidsbudsjett.. Kommentarer til denne paragrafen sier at gebyrperioden normalt er ett år, slik at gebyrinntektene ikke skal overstige kostnadene i løpet av perioden. Perioden kan imidlertid settes til lengre for å jevne ut gebyrenes størrelse i forbindelse med større investeringer. En slik periode skal ikke overstige 5 år. 4.3.3 Rundskriv T-9/86 retningslinjer for beregning av avløpsgrunnlaget for kommunale vann- og avløpsgebyrer Pkt. 1.1. definerer avgiftsgrunnlaget: Avgiftsgrunnlaget for vann- og kloakksektoren er det samlede beløp kommunen maksimalt kan kreve i form av avgifter i løpet av avgiftsperioden (1 år). Dette beløpet skal tilsvare faktiske kostnader for sektoren. Kommunens faktiske kostnader beregnes med utgangspunkt i selvkostprinsippet. Pkt. 1.2. går inn på beregning av avgiftsgrunnlaget: Kostnadskomponentene i avgiftsgrunnlaget inndeles i to hovedkomponenter: 1. Drifts- og vedlikeholdskostnader Alle utgifter som direkte eller indirekte er budsjettert til drift og vedlikehold i vann- og kloakksektoren skal tas med. 2. Kapitalkostnader Det skal beregnes kapitalkostnader på alle anskaffelser og anlegg innenfor sektoren som er til nytte for kommunen over lengre periode og som avskrives over flere år. Dette kan gjøres på to måter; standardmetoden eller metode basert på avdrag og forretning av banklån. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 6
Standardmetoden: Metoden baserer seg på historisk kostpris (anskaffelseskost), avskrivning etter anuitetsmetoden over 20 år og renter på langsiktig lån i Norges kommunalbank med et tillegg på en prosent. Metode basert på avdrag og forrentning av banklån: Metoden forutsetter at det alt vesentlige av investeringene er finansiert ved låneopptak, og det er da de faktiske avdrag og renter som legges til grunn. Den egenkapital som kommunen har investert bør også trekkes inn i avgiftsgrunnlaget. Egenkapitalens avgiftsgrunnlag vurderes som vanlig banklån med rentesats og avdragstid tilsvarende lån i Norges kommunalbank, med et tillegg på en prosent. 4.3.4 Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester fra kommunal- og arbeidsdepartementet, desember 1996 Veiledende retningslinjer konkretiserer hvilke kostnader som er naturlig å inkludere i beregningsgrunnlaget for kommunale avgifter 1. Definisjon Retningslinjene tar utgangspunkt i følgende definisjon av selvkost: Selvkost er den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. 2. Selvkostkalkyle en generell modell for produktbeskrivelse En generell modell for produktbeskrivelse som kan anvendes på de fleste tjenestetypene, er å dele opp totalytelsen i delkomponenter. Disse er; kjerneprodukt, tilleggsytelse og støttefunksjon. Retningslinjene beskriver også hvordan et overskudd/underskudd i selvkostkalkylen skal behandles, dvs. avsetting og bruk av selvkostfond. Retningslinjene sier at for de fleste tjenester hvor selvkostprinsippet er gjort gjeldende, er det ikke forutsatt at inntektene for det enkelte år maksimalt kan tilsvare årskostnaden for kommunen. I stedet er det forutsatt at inntektene over noen år (3-5 år) ikke overstiger kostnadene for årene samlet. 4.3.5 Forskrift for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper Forskriftens 15 omhandler intern kontroll. Jf. denne paragrafen er det kommunens ledelse som har ansvaret for å etablere en tilfredsstillende intern kontroll. Videre står det at utarbeidde rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging. 4.3.6 Revisors beskrivelse av foretrukket praksis Kriterier vedr. problemstilling 1,2 og 3 God praksis på området vil i dette tilfellet være at kommunen vedtar et avgiftsregulativ, i forskrifts form, som ligger innenfor lover og forskrifter på området (se kap 4.2). Jf. forskrift om kommunale vann- og avløpssgebyrer skal slike gebyrer ikke overstige kommunens nødvendige kostnader til vann- og avløpssektoren. Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester gir retningslinjer på hvilke kostnader som bør/kan være med i en selvkostkalkyle, og det vil være god praksis å holde seg innenfor denne. Forskriften inneholder også regler for avsetting og bruk av selvkostfond. Kriterier vedr. problemstilling 4,5 og 6 Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 7
Foretrukket praksis vedr. problemstilling 4,5 og 6 kan en bl.a. finne i regnskaps og budsjettforskriften 15 om intern kontroll. Her står det bl.a. at ledelsen i en kommune er ansvarlig for å planlegge og iverksette interne kontrolltiltak slik at formålene og målsettingene med virksomheten nås. Videre står det at utarbeidde rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging og at det bør etableres regler for en hensiktsmessig arbeidsdeling. 5. REVISORS FUNN OG VURDERINGER 5.1 Problemstilling 1 Er avgiftene ihht lover og forskrifter og til selvkost? FUNN Under formål 1621 kommunale vannverk, 1630 kloakker og 1651 feiervesen i regnskapet vil konto 0100 2999 tilsvare de direkte kostnadene knyttet til kjerneproduktet. Kapitalkostnaden i dette tilfellet i form av andel renter/avdrag konto 3900 vil også være direkte kostnader knyttet til kjerneproduktet. Konto 3901 adm.utgift kommunekassen/teknisk etat vil være indirekte kostnader knyttet til tilleggsytelser og støttefunksjoner. Dette beløpet øker med en viss %-sats hvert år tilsvarende generell prisstigning. Fordelingsnøkkel ble utarbeidet i samarbeid mellom teknisk og kommunekassen for en del år tilbake, og har ikke vært vurdert siden. VURDERING Indirekte kostnader knyttet til tilleggsytelser og støttefunksjoner: I veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester er det satt opp eksempler på en del kostnader som kan være med som indirekte kostnader i en selvkostkalkyle. Siden forskriften/retningslinjene sier bare kan/bør, kan en ikke gi et klart svar på om kommunen priser sine tjenester feil eller riktig. Forskriften sier hva kommunen max kan prise sine avgifter til. Konto 3901 under de respektive formål i kommunens regnskap tilsvarer indirekte kostnadene i retningslinjene. Kontoen dekker kostnader knyttet til kontorpersonell ved kommunekassen og teknisk etat. Ut i fra retningslinjene kan en finne at indirekte kostnader kan omhandle mye mer enn hva kommunen definerer som indirekte kostnader knyttet til tilleggsytelser og støttefunksjoner. Kommunen kan i sine beregninger vurdere å ta med en god del flere indirekte kostnader knyttet til tilleggsytelser og støttefunksjoner. Dette kan være kostnader knyttet til: Revisjon Personalfunksjon Velferds- og personalpolitiske tiltak for de ansatte (bedriftshelsetjeneste, arbeidsmiljøtiltak, vernetjeneste og lignende) IT-tjeneste (drift og opplæring) Felles post/teletjeneste/arkivering (setralbordtjeneste) Bygningsdrift (felles vedlikeholdsstab, renhold) Kapitalkostnader: Kommunen benytter ikke standardmetoden ved beregning av kapitalkostnadene, men en metode hvor faktiske renter og avdrag føres direkte under hver betalingstjeneste. Dette er Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 8
etter retningslinjene fullt ut lovlig. Metoden forutsetter bl.a. at kommunen har god oversikt over investeringene sine, og den gir det mest reelle bilde av de faktiske kapitalkostnadene knyttet til investeringene. Kommunen beregner imidlertid ikke kapitalkostnad av benyttet egenkapital ved finansiering av investeringer knyttet til vatn og kloakk. (Det tenkes her til egenkapital som ikke er VAR-fond.) Dette påvirker også at kostnadene blir satt for lavt. Kommunen priser de kommunale avgifter til lavere enn selvkost, men holder seg likevel innenfor lover og forskrifter på området. Konsekvensen av å prise de kommunale avgiftene til lavere enn selvkost, er at kommunen på annen måte må finansiere en del av kostnadene ved tjenesten. Revisjonen er i ettertid blitt kjent med at kommunen er med i et prosjekt, ledet av ANØ Miljøkompetanse, hvor beregning av kommunale avgifter til selvkost står sentralt. 5.2 Problemstilling 2 Er kommunens avsetninger til og bruk av selvkostfond foretatt riktig etter lov og forskrift? Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester pkt. 6 omhandler praktisering av selvkostprinsippet, dvs behandling av overskudd eller underskudd i selvkostkalkyler og bruk av fond. Et eventuelt overskudd ett år skal avsettes til et selvkostfond som må utlignes i løpet av gebyrperioden. Gebyrperioden settes til max 5 år. Et selvkostfond betraktes som et bundet fond i henhold til budsjett og regnskapsforskriften, og kan derfor ikke brukes til andre formål i kommuneregnskapet. FUNN: Hemne kommune har ved utgangen av 2000 til sammen kr 4 446 200,- fordelt på fond vannverk, kloakk, renovasjon og feiing. Tilsvarende tall for 1996 er kr 5 582 656,97. Fondsmidlene har altså blitt redusert med kr 1 136 456,97 de fem siste årene. Nedenfor er en oversikt over utviklingen på bundne fondsmidlene de siste årene. Tallene er hentet fra avlagt regnskap. Regnskap Regnskap Regnskap Regnskap Regnskap 1996 1997 1998 1999 2000 Driftsfond: Vannverk 2 431 334,78 3 366 329,35 2 495 901,52 3 818 606,00 2 255 203,82 Kloakk 2 041 077,85 1 783 144,33 1 271 825,77 1 653 605,00 1 749 667,41 Renovasjon 816 393,00 800 224,53 722 333,24 446 753,00 285 992,72 Feiing 139 390,00 169 985,60 237 079,12 121 208,00 85 586,05 Sum dr.fond 5 428 195,63 6 119 683,81 4 727 139,65 6 040 172,00 4 376 450,00 Kapitalfond: Kloakk 85 711,34 85 711,36 85 711,36 31 923,00 0,00 Renovasjon 69 750,00 69 750,00 69 750,00 69 750,00 69 750,00 Sum kap.fond 155 461,34 155 461,34 155 461,34 101 673,00 69 750,00 Sum FOND 5 583 656,97 6 275 145,15 4 882 600,99 6 141 845,00 4 446 200,00 Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 9 av 9
I Hemne kommunes økonomiplan for perioden 2000 2003 forutsettes det en ytterligere bruk av bundne driftsfond vatn på til sammen kr 4 935 000,-, bruk av bundne driftsfond feiing kr 112 000,- og bruk av bundne kapitalfond vatn på kr 808 000,-. I økonomiplanen forutsettes det også noen avsetninger til bundne fond innen vatn, kloakk og feiing. VURDERING: Det er viktig av Hemne kommune å ha midler på selvkostfond. Kommunen vil på denne måten kunne bruke av fond i år med større kostnader, og på den måten unngå store svingninger i de kommunale avgiftene fra år til år. For 2001 er det lagt opp til en tilbakebetaling av fond for renovasjon til abonnentene ved at gebyrsatsene er satt ned (jf. K/sak 196/2000). På denne måten vil driftsfondet vedr. renovasjon bli utlignet. Siste avsetning til kapitalfond renovasjon skjedde i regnskapet før 1995. For å holde seg innenfor regelverket vedr. utligning innenfor gebyrperioden (maks 5 år), bør utligning av kapitalfond vedr. renovasjon skje i løpet av år 2001. Øvrige drifts og kapitalfond blir redusert og økt nesten hvert år pga stadige nye investeringer og nedbetaling av gjeld vedr. disse, og det vurderes derfor dithen at utligning skjer etter lov og forskrift. 5.3 Problemstilling 3 Hvordan skjer selve beregningen og fastsetting av avgiftssatsene? Vurdering av rutinene. Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer 1 3. ledd sier at før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte kostnader til investering, drift og vedlikehold på vann- og avløpssektoren for de nærmeste (minimum) 3 år. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende langtidsbudsjett. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. FUNN: I vedtatt hovedplan er i realiteten vannavgift og kloakkavgift fastsatt for 10 år framover. Dette er basert på vedtatte investeringsprosjekter og forventede driftsutgifter. Dersom det oppstår uforutsette forhold blir det foretatt endringer. Ved fastsetting av feieravgift, blir forventa utgift vurdert fra år til år under budsjettprosessen. Hovedplanen for vann og kloakk er utarbeidet av teknisk etat og vedtatt av kommunestyret. Disse inneholder vurderinger og beskrivelser av vedtatte investeringsprosjekter, kostnadsoverslag, finansiering og fremdriftsplaner. Gebyrsatsene for kommunale avgifter fastsetter kommunestyret i forbindelse med årsbudsjettet for det påfølgende år. Før dette vedtas har de allerede tidligere på året vedtatt den rullerende økonomiplanen for de kommende fire år. I saksfremlegget i forbindelse med vedtak av satsene vises det til vedtatt økonomiplan, som sier at satsene skal øke med en viss %-sats ut over generell prisstigning eller bare med generell prisstigning, og i tillegg følger et forslag fra administrasjonen på gebyrsatser for de påfølgende året. VURDERING: Grunnleggende opplysninger for vedtak av avgiftssatsene ligger etter revisors mening i vedtatt økonomiplan og hovedplan. Hovedplanen inneholder ingen grundig oversikt over hvilke kostnader som er med på å bestemme avgiftsgrunnlaget. På dette grunnlaget vil det bli vanskelig for politikerne å vurdere om alt er med, og om avgiftssatsene settes riktig. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 10 av 10
Ved avgiftsfastsettelse av kommunale avgifter for 2000 kan revisor ikke se at kommunestyret har fått seg forlagt et tilfredsstillende saksfremlegg vedrørende avgiftsgrunnlaget. Det foreligger ikke noe overslag over forventa inntekter og kostnader på områdene, det sies kun at avgiftene skal økes med så og så mange prosent. Saksfremlegget inneholder ikke de nødvendige opplysninger til å fastsette avgiftssatsene og tilfredsstiller derfor ikke forskriftens krav. 5.4 Problemstilling 4 Hvordan skjer registrering og oppdatering av GAB-registeret? Vurdering av rutinene. GAB er et nasjonalt register over grunneiendommer, adresser og bygninger. GAB eies av Statistisk Sentralbyrå, og registeret danner grunnlag for fakturering av kommunale avgifter i kommunen. FUNN: Ansvarlig for oppdatering/vedlikehold av GAB-registeret for Hemne kommune er avdelingsleder ved TLM. Avd.leder har tilgang både til spørring og registrering i GAB. Vedkommende foretar all registreringen i følgende registre; eiendomsregistret, adresseregistret og bygningsregistret. For andre deler av GAB-registeret har andre enn kommunen ansvar for ajourhold. Som grunnlag for registrering skrives det ut et standardskjema tilhørende hvert av registrene. Disse skrives på grunnlag av mottatte meldinger vedr. for eksempel nytt ferdig hus, påbygg, innvilget byggetillatelse osv. Arkivering foretas i mapper over den enkelte eiendom. Det er ikke mulig å ta ut journaler på registrerte endringer i GAB, og derfor foretas det sjelden etterkontroll av det som er registrert. Revisor er kjent med at det i ettertid er skjedd endringer ved at alle ved TLM har fått tilgang til spørring i GAB og i tillegg har en person til opplæring i registrering i GAB. VURDERING: Det som er registrert i GAB danner grunnlaget for hva som faktureres ut av kommunale avgifter. Derfor er det viktig at denne registreringen er fullstendig. Pr. høsten 2000 er det kun avd.leder ved TLM som har tilgang til GAB-registeret. Vedkommende fyller også ut standardskjemaene som danner grunnlaget for registreringen. For å få til en fullstendig registrering, bør en søke å få til en etterkontroll av det som er registrert inn, og arbeidsdeling mellom registrering og etterkontroll ville vært det beste. Dersom kun en person ved kontoret har tilgang til og opplæring/kunnskap om GAB, vil en også være svært utsatt ved sykdomsfravær og lignende. Det foreligger mangelfulle rutiner vedr. registrering og etterkontroll av GAB-registeret, som i verste fall kan medføre at fakturering av kommunale avgifter kan bli feil. 5.5 Problemstilling 5 Hvordan skjer fakturering og innfordring av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 11 av 11
FUNN: Ved kommunekassen er det utarbeidet prosedyrebeskrivelser vedr. fakturering og innfordring. Disse ajourholdes når det er nødvendig. Ved kontroll/vurdering av innfordring av kommunale tjenester, foretok revisor noen regnskapsretta handlinger. Det ble tatt ut restanselister vedr. kommunale avgifter, som viste en restanse på ca. kr 40 000,- pr. 30/9-00. Disse restansene henføres til fakturering av kommunale avgifter for første halvår 2000. Purring er foretatt to ganger etter fakturering. VURDERING: Kommunekassen har skrevne prosedyrebeskrivelser vedr. fakturering og innfordring, som beskriver hvem som har ansvar for hva og hva som skal gjøres til enhver tid. Disse ser ut til å fungere. Ved kommunekassen er antall ansatte med arbeidsoppgaver mot kommunens regnskap 5 (ekskl. kommunekasserer). Dette muliggjør en brukbar arbeidsdeling. Etaten vil heller ikke være så sårbare ved kortvarige sykdomsfravær og lignende. Rutinene som er etablert på området ser ut til å fungere bra. En svakhet som kan nevnes, er at det ved registrering/endringer av faste date for fakturering ikke foreligger noen rutine for etterkontroll. Totale restanser for første halvår vedr. kommunale avgifter beløper seg til ca. kr 40 000,-, og beløpet kan ikke anses som vesentlig. Jf. de interne retningslinjene for purring, skal første gangs purring skje etter 14 dager. Retningslinjene for purring ser ikke til å være fulgt i dette tilfellet. Etter å ha foretatt regnskapsretta revisjonshandlinger rettet mot fakturering og innfordring kan en ikke finne vesentlige feil eller mangler, og rutinene som er etablert synes å fungere greit. 6. REVISORS KONKLUSJONER Ved beregning av kommunale avgifter tar kommunen i sine beregninger ikke med alle de indirekte kostnadene som retningslinjene viser til. Kommunen beregner heller ikke kapitalkostnad av benyttet egenkapital til finansiering av investeringer innen sektoren. Kommunen priser derfor sine kommunale avgifter til lavere enn selvkost. Likevel priser kommunen de kommunale avgiftene innenfor lover og forskrifter på området. Konsekvensen av å prise de kommunale avgifter til lavere enn selvkost, et at kommunen på annen måte må finansiere en del av kostnaden ved tjenesten. Dette vil igjen gå ut over andre tjenester som kommunen er forpliktet til å yte. Kommunen har gått utenfor regelverket vedr. avsetning/bruk av selvkostfond vedrørende renovasjon. Regelverket sier at et eventuelt overskudd ett år skal avsettes til selvkostfond som må utlignes i løpet av gebyrperioden (max 5 år). Kommunen har vedr. selvkostfond renovasjon gått ut over 5 årsgrensa. Dersom utligning ikke er skjedd innen 5 år, skal de avsatte midlene tilbakeføres til abonnenten. Ved fastsettelse av satser for kommunale avgifter for 2000 kan revisor ikke se at kommunestyret har fått seg forlagt et tilfredsstillende saksfremlegg vedrørende avgiftsgrunnlaget. Det foreligger ikke noe overslag over forventa inntekter og kostnader på områdene, det sies Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 12 av 12
kun at avgiftene skal økes med så og så mange prosent. Saksfremlegget inneholder ikke de nødvendige opplysninger for å kunne fatte vedtak om gebyrsatsene og tilfredsstiller derfor ikke forskriftens krav. Det foreligger manglende arbeidsdeling mellom utfylling av standardskjema for registrering i GAB, og selve registreringen i GAB. Det foreligger heller ikke noen form for etterkontroll av registrering i GAB-registeret. Derfor er muligheter for at GAB-registeret ikke er fullstendig, og deretter for at fakturering av kommunale avgifter blir feil. Etter at revisjonen har foretatt revisjonshandlinger som omfatter fakturering og innfordring av kommunale tjenester, kan en ikke finne noen vesentlige feil. Likevel kan nevnes at det ikke foretas noen form for etterkontroll ved innlegging av faste data i faktureringssystemet. Dette muliggjør at det som faktureres ut blir feil. 7. REVISORS ANBEFALINGER Med bakgrunn i de svakheter som er påpekt kan en komme med følgende anbefalinger: Kostnader som er knyttet til flere aktiviteter/produkter, dvs indirekte kostnader, bør fordeles på de aktuelle kapitler/formål. Slike kostnader kan og bør kommunen fordele regnskapsmessig som interne overføringer for å kunne dokumentere et korrekt avgiftsgrunnlag. Likeledes bør kommunen for ettertiden beregne kapitalkostnader av benyttet fri egenkapital ved investeringer på området. På denne måten blir prisen på vatn, kloakk og feiing tilnærmet selvkost. For at kommunen skal holde seg innenfor lov og regelverk når det gjelder avsetning/bruk av selvkostfond, må kommunen foreta en utligning av kapitalfond renovasjon. Det anbefales at kommuneadministrasjonen legger frem tilfredsstillende saksopplysninger til kommunestyret før vedtak om avgiftssatsene fattes, og slik forskriften krever. Minst en person til bør få tilgang til og opplæring på spørring og registrering i GAB. Videre bør det søkes å oppnå arbeidsdeling mellom registrering og etterkontroll av hva som registreres i GAB. Dette for å oppnå mest mulig fullstendighet i registreringen, og at grunnlaget for fakturering av kommunale avgifter blir riktig. Det anbefales at det ved kommunekassen etableres rutiner for etterkontroll av endring faste data ved fakturering. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 13 av 13