Temanotat 2007/03 Ressursutvikling i grunnskolen www.utdanningsforbundet.no
Temanotat 2007/03 Ressursutvikling i grunnskolen Utgiver: avdeling for utredning Saksansvarlige: Jan Mønnesland og Paul Erik Karlsen Avdeling for utredning er en avdeling i Utdanningsforbundets sekretariat. Arbeidet i avdeling for utredning er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før de offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet, Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo www.utdanningsforbundet.no
Innholdsfortegnelse 1. Innledning...4 2. Aktivitet og ressurser...6 2.1. Økonomiske ressurser...6 2.2. Elevtall...7 2.3. Antall skoler...8 2.4. Årsverk...9 2.5. Elever per lærerårsverk...10 3. Gjennomsnittlig gruppestørrelse.... 11 3.1. Mål for gruppestørrelse... 11 3.2. Gruppestørrelser i perioden 2000/01 til 2006/07...12 3.3. Spesialundervisning... 13 4. Tidsressurser avtalefestet gjennom arbeidstidsavtalen... 17 4.1. Tidsressurs til lærere med byrdefull arbeidssituasjon... 17 4.2. Tidsressurs til kontaktlærere... 17 4.3. Behov for oppfølging lokalt...18 Ressursutvikling i grunnskolen 3
1. Innledning Temanotatet viser noen utviklingstrekk ved ressurstilgangen i grunnskolen de senere årene. Materialet er basert på data fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI), endelige tall (gjeldende per 1. oktober). Regnskapstall er hentet fra KOSTRA (Kommune-stat-rapporteringen), som gir tall for det enkelte regnskapsår (foreløpige tall for 2006). Kapittel 2 viser utviklingen i ressurser og aktivitet. Utgiftene per elev har holdt seg stabile de siste fem årene målt i faste priser. Det innebærer at tilskuddene til finansiering av økt timetall på barnetrinnet ikke har kommet skolene til gode, utgiftene per elevtime er blitt redusert. Det er særlig materiell og utstyr som har fått en utgiftsvekst i 2006. Kommunene har i liten grad latt inntekstveksten siste år komme grunnskolen til gode. I den grad skolene har fått økte midler, går disse primært til poster som ikke påfører skolene varige kostnadsforpliktelser. Det medfører en restriktiv holdning til læreransettelser. Det samlede elevtall har økt de siste 10-15 årene, t.o.m. forrige skoleår. På barnetrinnet kulminerte veksten i 2002/03, mens veksten fortsetter på ungdomstrinnet også for inneværende skoleår. Privatskolenes andel av elevtallet har økt sterkt de siste årene. For 2005/06 har økningen i privatskoleelever vært sterkere enn samlet elevtallsvekst. I inneværende skoleår har privatskolene fortsatt økt sitt elevtall (rett nok ikke så kraftig som året før). Når samlet elevtall går ned, betyr det at reduksjonen blir sterkere for den offentlige skolens del. Antall skoler reduseres, ved at mindre skoler legges ned og de større skolene tar en økende del av elevmassen. Antall elever per skole er klart stigende, en stadig større del av elevene går på skoler med høyt elevtall. Antall undervisningsårsverk i kommunale skoler har vært stabilt siste femårsperiode, samtidig som elevtallet har økt. Dette har gitt svekket lærertetthet. Samtidig har assistentenes andel av samlede årsverk økt. Ser en undervisningsårsverk og assistenter samlet, har assistentandelen økt fra 8 % til 11 % de siste seks årene. Kapittel 3 viser utviklingen i gjennomsnittlig gruppestørrelse. Opphevingen av klassedelingsreglene økte kommunenes frihet til å omorganisere undervisningen. Det ble forutsatt at dette skulle gjøres av pedagogiske og ikke innsparingsmessige hensyn. Det er tallene for gruppestørrelse som brukes til å kontrollere dette. Tallene viser at gjennomsnittlig gruppestørrelse har økt jevnt de siste årene. For inneværende skoleår har lærertettheten samlet stabilisert seg om en regner inklusive spesialundervisningen, mens den fortsatt svekkes i den ordinære undervisningen. En stadig større andel av elevene går nå i grupper med over 20 elever per gruppe. 4 Ressursutvikling i grunnskolen
De siste årene har antall timer til spesialundervisning per elev vist en synkende tendens, mens en siste året hadde en økning. Det er flere av disse elevene som får et høyt timetall, og færre som får et lavt timetall med spesialundervisning. Stadig mer av spesialundervisningen gis til flere elever av gangen. Antallet elever som får spesialundervisning i særskilte grupper har økt markert siste skoleåret. Ressursutvikling i grunnskolen 5
2. Aktivitet og ressurser 2.1. Økonomiske ressurser Kommunenes driftsutgifter til grunnskoler består av utgifter til lokaler og skyss samt til grunnskoleundervisning. Lokaler og skyss utgjør rundt 20 %, mens undervisningsutgiftene utgjør rundt 80 %. Utgiftene til grunnskoleundervisning er igjen fordelt på utgiftsartene lønnsutgifter, undervisningsmateriell samt inventar og utstyr. Lønnsutgiftene utgjør 96,5 % av utgiftene til grunnskoleundervisning. Det er de foreløpige KOSTRA-tall per 15.03.07 som er benyttet for 2006. Figur 1. Utgifter per elev og per elevtimer etter art, faste priser, kommunale skoler. Indekser, 2001 = 100 130 120 110 100 90 80 70 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Undervisning i alt, per elev Lønnsutgifter per elev Undervisningsmateriell per elev Undervisning i alt, per elevtime Lønnsutgifter per elevtime Inventar og utstyr Utgiftene er korrigert for endret momsføring og endret føringsopplegg for pensjonskostnader. Elevtallene gjelder regnskapsåret dvs. 7/12 fra vårsemesteret og 5/12 fra høstsemesteret. De samlede undervisningsutgifter per elev har reelt vist en beskjeden veksttakt fram til 2004, for deretter å svekkes til 2005 og øke svakt igjen til 2006. Reduksjonen fra 2004 til 2005 regnet per elevtime blir sterkere, siden vi da justerer for at timetallet på barnetrinnet har økt både for skoleåret 2004/05 og 2005/06. Timetallsveksten påvirker også 2006-tallene, og medfører at regnet per elevtime blir det meste av utgiftsveksten fra 2005 til 2006 borte. Også lønnsutgiftene per elevtime er reelt redusert de tre siste årene, etter å ha vært tilnærmet konstant fra 2001 til 2003. Det er særlig denne utgiften som påvirkes av endringer i timetallet. Hadde de statlige 6 Ressursutvikling i grunnskolen
ekstramidlene for finansiering av timetallsveksten nådd fram til skolene, burde lønnsutgiftene per elev steget og lønnsutgiftene per elevtime holdt seg oppe. Lønnsutgiftene målt i faste 2006-kroner burde normalt ha vist en økning, siden de aller fleste yrkesgrupper har hatt reallønnsvekst. Når en slik økning ikke gjenfinnes i tallene, reflekterer det dels at lærertettheten har blitt svekket i hele tidsperioden, og dels at lærerlønningene har utviklet seg svakere enn andre lønnstakergrupper i 2006. Fram til 2004 var lokaler og skyss den utgiftsposten som viste sterkest reell vekst. Regnskapstallene viste deretter et markert fall fram til 2005, noe som skyldtes at Oslo kommune overførte sine lokalutgifter til Undervisningsbygg, som ikke regnes med i undervisningssektoren. Slike forhold gjør det vanskelig å sammenlikne utviklingen over tid. Posten økte med rundt 3 % fra 2005 til 2006. Den posten som har fått den sterkeste innstrammingen fram til 2005 er undervisningsmateriell. Det var særlig i 2004 og 2005 at denne posten ble markert svekket. I 2006 har posten igjen økt, slik at den nå er kommet tilbake til 2004-nivået. Det er denne posten som i sterkest grad påvirkes av svingningene i skolenes økonomiske rammer. Også posten inventar og utstyr har vist en kraftig vekst siste år. 2006 var et svært godt finansielt år for kommunene. Primærkommunene økte sine frie inntekter med til sammen 9,4 mrd. kr eller 7,4 % sammenliknet med 2005 1. Driftsutgiftene til grunnskole økte med 2,6 mrd. kr, eller 1,4 % 2. Som figur 1 viser, var det i stor grad materiellkostnadene som økte relativt mest. Dette er forståelig, siden kommunene var klar over at det meste av inntektsveksten i 2006 ikke ville bli videreført til 2007. En var derfor lite interessert i å øke utgiftsposter som kan få flerårige virkninger på budsjettene. 2.2. Elevtall Elevtallet i grunnskolen har vist sterk vekst helt siden 1993. Veksten har de siste årene vært avtakende, og kulminerte i skoleåret 2005/06. Det siste året fram til inneværende skoleår har samlet elevtall blitt redusert med 724 elever. Elevtallet på barnetrinnet nådde toppen i 2002/03. På ungdomstrinnet har en fortsatt økende elevtall. Tabell 1. Elevtall grunnskoler, alle eierforhold 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Barnetrinn 427368 430413 433744 433088 430383 430335 432012 Ungdomstrinn 162866 169038 176077 182897 186860 188979 189671 Grunnskolen i alt 592268 601621 612714 619674 620545 622407 621683 NB: Tallene i alt inkluderer spesialskoleelever hvor ikke alle ble fordelt på trinn for tidligere skoleår 1 Regnet i faste 2006-kr. Oslos inntekter som fylkeskommune er holdt utenom. 2 Tallene gjelder driftskostnader. En del av bygningskostnadene regnes som investeringer og berører derfor ikke driftsbudsjettet under posten lokaler. Ressursutvikling i grunnskolen 7
Tabell 2. Elever i offentlige og private skoler samt spesialskoler 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Offentlige skoler 580389 588734 598808 605294 605422 605190 604170 Private skoler 10082 10734 11489 12283 12828 15163 15558 Spesialskoler 1797 2153 2417 2097 2295 2054 1955 592268 601621 612714 619674 620545 622407 621683 Ordinære skoler: andel privat, % 1,7 1,8 1,9 2,0 2,1 2,4 2,5 elevtallsvekst: offentlig 8345 10074 6486 128-232 -1020 privat 652 755 794 545 2335 395 Ordinære skoler: alle unntatt rene spesialskoler. Merk at også ordinære skoler har elever som får spesialundervisning Antall elever i rene spesialskoler nådde toppen i 2002/2003, og er fortsatt synkende. Disse skolene er overveiende offentlige, det var 62 elever i private spesialskoler i 2006/07. De private skolene tar en stadig økende andel av elevmassen. Etter hvert som samlet elevtallsvekst avtar har en de to siste skoleår fått en situasjon hvor veksten i privatskolenes elevtall er sterkere enn veksten i det samlede elevtallet. For 2005/06 økte samlet elevtall, mens elevtallet i offentlige skoler sank pga. sterk vekst i private skoler. For 2006/07 er det en nedgang i samlet elevtall samtidig som privatskolene fortsatt øker. Veksten i privatskolene var klart svakere siste skoleår enn året før. 2.3. Antall skoler Antall offentlige skoler er blitt gradvis redusert de senere årene. Resultatet er at en i gjennomsnitt får flere elever per skole. Antallet 1-10 skoler (skoler med både barne- og ungdomstrinn) viser en moderat økning, mens det er en kraftig reduksjon av antall rene barneskoler og rene ungdomsskoler. Tabell 3. Offentlige grunnskoler, etter skoleslag. Skoleårene 2000/01-2006/07 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Rene barneskoler 2 066 2 051 2 045 1 999 1 982 1 943 1 899 Rene ungdomsskoler 489 488 491 493 487 480 474 1-10 skoler 705 709 701 717 720 737 756 Skoler i alt 3 260 3 248 3 237 3 209 3 189 3 160 3 129 Tallene inkluderer spesialskoler 167 rene barneskoler er forsvunnet de siste seks årene. Noen er slått sammen med andre skoler, og noen er lagt ned. Landslaget for nærmiljøskolen hevder at til sammen 750 skoler er blitt borte siden endringen av inntektssystemet i 1986. Vi finner også en nedgang i antall rene ungdomsskoler, men langt fra så dramatisk som for barneskolene. Fra skoleåret 2003/04 til 2006/07 har det blitt 19 færre rene ungdomsskoler. Vi registrerer derimot en vekst i antall 1 10 skoler. Fra 2000/01 til 2006/07 har det blitt 51 flere 1 10 skoler. 8 Ressursutvikling i grunnskolen
Tabell 4. Prosentandel offentlige skoler etter elevtall. Skoleårene 2001/02-2006/07. Prosent. Skolestørrelse Skoleår (elevtall) 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 I alt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Mindre enn 100 elever 36,3 35,8 36,2 35,2 35,2 34,3 100-299 elever 40,5 40,3 39 39 39 40 300 elever eller mer 23,2 23,9 24,8 25,8 25,8 25,7 I den siste femårsperioden har antall elever som går på skoler med mer enn 300 elever økt med 17 %. Samtidig er antall elever på skoler med mindre enn 100 elever, eller med mellom 100 299 elever, redusert med henholdsvis 9 % og 7 %. Utviklingen er i noen grad en effekt av endret bosettingsmønster, samt at foreldre ofte foretrekker en viss størrelse for å sikre faglig kompetanse og for å gi barna et større miljø. Samtidig er det i stor grad en økonomisk motivasjon bak kommunenes beslutninger om endret skolestruktur. Tabell 5 Prosentandel elever, etter skolestørrelse. Offentlige skoler. Skolestørrelse Skoleår 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Mindre enn 100 elever 9,2 9 8,7 8,7 8,8 8,4 100-299 elever 41,6 40,8 39,3 38,3 38,3 39 300 elever eller mer 49,1 50,2 52 53 52,9 52,6 2.4. Årsverk Tabell 6. Årsverk, ordinære kommunale grunnskoler 3 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Undervisningsårsverk 50196 50710 50082 48402 49541 49261 49804 Assistenter 4591 4715 4683 4768 5093 5484 5898 Årsverk med adm. ped. lederoppgaver 4842 4864 4886 4912 4904 4939 4964 I alt 59629 60289 59651 58082 59538 59684 60666 Antall undervisningsårsverk i de kommunale grunnskolene har blitt redusert gjennom siste femårsperiode. Etter en svak økning fra 2000/01 til 2001/02 har årsverksinnsatsen sunket de to påfølgende skoleårene fram til 2003/04. Det kan i noen grad tilskrives endringer i undervisningsplikten ved Skolepakke II, som fant sted samtidig som kommuneøkonomien ble strammet betydelig inn de samme årene. Etter en svak økning til 2004/05 fikk vi en ny reduksjon i 2005/06. Fra 2005/06 til inneværende skoleår er det igjen en viss økning. Antall assistentårsverk har steget hvert eneste år i perioden. Veksten i assistentårsverk fra 2004/05 til 2006/07 er på i overkant av 800 årsverk mot 180 årsverk fra 2000/01 til 2003/04. Assistentandelen 3 Inkludert interkommunale skoler Ressursutvikling i grunnskolen 9
målt som andel av summen av assistent- og undervisningsårsverk har økt kontinuerlig siden årtusenskiftet. Tabell 7. Andel assistentårsverk og undervisningsårsverk, prosent av sum 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Underv.årsverk 91,6 91,5 91,4 91,0 90,7 90,0 89,4 Assistentårsverk 8,4 8,5 8,6 9,0 9,3 10,0 10,6 Årsverk med administrative og pedagogiske lederoppgaver har vært relativt stabil gjennom hele perioden. 2.5. Elever per lærerårsverk Det finnes flere mål for lærertetthet. Det som er lettest tilgjengelig og derfor mest brukt, selv om det har sine klare svakheter, er antall elever per undervisningsårsverk. Når antall elever per undervisningsårsverk øker, reduseres lærertettheten slik den måles med denne indikatoren. Tabell 8. Elever per undervisningsårsverk, ordinære kommunale grunnskoler 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 11,5 11,6 12,0 12,5 12,2 12,3 12,1 Fra 2000/01 til 2003/04 var det en økning i antall elever per lærerårsverk. Fra 2003/04 til 2004/05 var det en nedgang, noe som skyldtes økt timetall på barnetrinnet. Da øker undervisningstimene elevene mottar, uten at elevtallet endres. En tilsvarende timetallsøkning fant sted i skoleåret 2005/06. Da var imidlertid den underliggende svekkelse i lærertettheten så sterk at den overskygget effekten av økt timetall. Reduksjonen i antatt undervisningsårsverk per elev for inneværende skoleår har sammenheng med endret undervisningsplikt grunnet bl.a. nye seniortiltak. Et bedre mål for faktisk lærertetthet får en ved å se på forholdet mellom antall undervisningstimer for lærerne (lærertimer) og antall elevtimer. Dette belyses i kapittel 3. 10 Ressursutvikling i grunnskolen
3. Gjennomsnittlig gruppestørrelse. I Ot. prp. nr. 67 (2002 2003) Om større lokal handlefridom i grunnopplæringa la Regjeringen fram forslag om endringer i opplæringsloven som skulle øke kommunenes og skolenes valgfrihet. Forslaget, som ble vedtatt i 2003, medførte at de lovfestede klassedelingsreglene ble opphevet. I dag har loven kun et krav om at gruppestørrelsen må være pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Begrepene er fremdeles ikke mer presist definert, til tross for at Stortingets KUF-komité etterlyste en slik vurdering da lovendringen ble behandlet. Mindre elevgrupper og varierende inndelinger av elevene kan gi rom for bedre tilpasning av undervisningen. Det er derfor sannsynlig at skoler som velger å bruke ressurser på dette, gir bedre individuell oppfølging enn hvis gruppene var større. Om en derimot ønsker å øke gruppestørrelsen for å spare penger, vil effekten normalt bli motsatt. I rundskriv F-18-03 fra Utdannings- og forskningsdepartementet vises det til at Stortinget, på eget initiativ, fattet følgende vedtak som må følges opp av fylkesmennene: Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordingen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet. Til tross for dette ser vi av oppslag i media og henvendelser fra tillitsvalgte, at mange kommuner bruker lovendringen som en brekkstang for innsparing. 3.1. Mål for gruppestørrelse Gruppestørrelse er antall elever per lærer i undervisningssituasjonen. Denne måles ved antall undervisningstimer for elevene, sett i forhold til antall lærertimer brukt til undervisning. Lærertetthet målt ved gjennomsnittlig gruppestørrelse5 vil normalt avvike fra lærertetthet målt ved elever per lærerårsverk. Dette gjelder særlig for utviklingen over tid. Dersom det skjer endringer i hvor stor del av lærernes samlede tid som skal brukes til aktiv undervisning (dvs. som ikke brukes til forberedelser, etterarbeid, kompetanseutvikling samt administrative gjøremål) vil læretettheten endres målt ved gjennomsnittlig gruppestørrelse, mens antall elever per lærerårsverk ikke endres. Endres timetallet for elevene vil vi få tilsvarende endringer i gruppestørrelsen selv om antall lærerårsverk per elev er uendret. Utdanningsdirektoratet bruker to indikatorer for gjennomsnittlig gruppestørrelse. Gruppestørrelse 1 omfatter all undervisning. Det betyr at tilleggsundervisning gitt etter individuelle rettigheter, som spesialundervisning og særskilt morsmålsundervisning, er inkludert. I disse timene har imidlertid læreren færre elever i gruppen, og dermed blir den gjennomsnittlige gruppestørrelsen lavere enn den som ordinære elever møter. Gruppestørrelse 2 viser hvor mange elever det er i gruppen i ordinær Ressursutvikling i grunnskolen 11
undervisning, her er undervisning etter individuelle rettigheter trukket fra. Det er gruppestørrelse 2 direktoratet bruker for å kontrollere om Stortingets forutsetninger er oppfylt. Det er kun gruppestørrelse 1 som offentliggjøres i Utdanningsspeilet og de åpne nettoppslagene til GSI, KOSTRA og www.skoleporten.no. Det finnes situasjoner hvor ressurser brukt til spesialundervisning også kan komme ordinære elever til gode, og omvendt. Siden spesialundervisning og særskilt morsmålsundervisning anvender 22,5 % av lærerressursene men angår bare 3,3 % av samlet antall elevtimer i de kommunale skolene, vil gruppestørrelse 1 uansett gi et svært fortegnet bilde av den hverdagen elever flest opplever. Gruppestørrelse 2 gir et mer dekkende bilde av den normale skolehverdagen. 3.2. Gruppestørrelser i perioden 2000/01 til 2006/07 Figur 3 viser utviklingen i gjennomsnittlig gruppestørrelse de siste fem skoleårene. For alle årene siden 2000 har gjennomsnittlig gruppestørrelse økt kontinuerlig. Samlet for perioden har gruppestørrelse 1 økt med 5 %, og gruppestørrelse 2 med 6 %. Nivået for gruppestørrelse 1 ligger hele tiden godt under gruppestørrelse 2. Den faktiske situasjonen i klasserommene for 98 % av elevene ligger omlag tre elevtimer høyere per lærertime enn den publiserte gruppestørrelse 1. Figur 2. Gjennomsnittlig gruppestørrelse, ordinære kommunale grunnskoler Gruppestørrelse 1 Gruppestørrelse 2 16,3 16,5 16,7 16,8 17,0 17,1 15,9 13,3 13,4 13,6 13,8 13,9 14,0 14,0 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 12 Ressursutvikling i grunnskolen
Når gruppestørrelse 1 er stabil mens gruppestørrelse 2 øker, er det vanskelig å hevde at lærertettheten øker. Den tilsynelatende økning i lærertettheten en ser i tallene for elever per lærerårsverk (tabell 8 ovenfor) må derfor skyldes andre forhold enn den faktiske lærertettheten i undervisningssituasjonen. Et forhold som kan forklare avviket mellom de to indikatorene, er at en stadig større andel av lærerpersonalet etter hvert kommer i aldersgrupper med redusert leseplikt. Dermed vil antall elevtimer per undervisningstimer svekkes med mindre den reduserte leseplikten per årsverk kompenseres ved at det tilsettes flere lærere. Figur 3. Elevandel i skoler fordelt etter gruppestørrelse i ordinær undervisning, kommunale grunnskoler T.o.m. 12 12,01-17 17,01-20 20,01 eller mer 2006/07 5 % 33 % 37 % 25 % 2005/06 5 % 34 % 40 % 21 % 2004/05 5 % 37 % 38 % 20 % 2003/04 6 % 40 % 34 % 20 % 2002/03 6 % 40 % 38 % 16 % 2001/02 6 % 43 % 37 % 13 % 2000/01 7 % 47 % 36 % 9 % Det er stor spredning skolene imellom for gruppestørrelsens del. Andelen av elevene som opplever gruppestørrelser over 20 i ordinær undervisning har økt gradvis fra hver tiende i 2000/01 til hver fjerde i 2006/07. Andelen skoler med en gjennomsnittlig gruppestørrelse over 20 har i samme tidsperiode økt fra 5 % til 14 %. 3.3. Spesialundervisning I St.meld. nr. 23 (1997-98): Om opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov ble det framhevet at alle elever har rett til tilpasset opplæring, og at spesialundervisning som sådan skulle være forbeholdt de få. Det er flere elever som mottar spesialundervisning enn de som er i egne grupper for slik undervisning. Da ivaretas spesialundervisningen ved ekstra tiltak innen den ordinære gruppeorganiseringen, slik som delingstimer, assistenthjelp etc.. Den totale ressursinnsatsen til delingstimer og spesialundervisning Ressursutvikling i grunnskolen 13
registreres som timer til spesialundervisning. Delingstimer er en forutsetning for å kunne drive tilpasset opplæring, men i hvor stor grad det blir brukt ressurser på denne måten i dag, er blitt vanskelig å etterprøve. I noen tilfeller kan timer til spesialundervisning, fattet på bakgrunn av enkeltvedtak, kommer flere elever til gode, enten ved at man samler flere elever i en form for spesialgruppe, eller at man setter inn en ekstra lærerressurs i de ordinære elevgruppene. Figur 4. Timer til spesialundervisning per elev på barne- og ungdomstrinnet, kommunale skoler inkludert spesialskoler Timer til spesialundervisning per elev - alle elever medregnet Barnetrinn Ungd.trinn 10,7 10,5 10,8 10,0 9,9 10,0 10,4 7,0 6,9 6,9 6,8 6,7 6,7 7,1 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 For alle årene er timetallene beregnet ut fra siste års definisjon hvor det regnes 60 minutter per lærertime. Andelen elever som får innvilget spesialundervisning har holdt seg relativt stabilt de senere årene. Dermed blir også timetallet per elev noenlunde stabilt, når en definerer i forhold til det samlede elevtallet. Derimot er det store variasjoner fra år til år når en ser på timetallene per elev som mottar spesialundervisning. Det gjelder hvor mye spesialundervisning de mottar. Tabell 9 viser at det nå gis færre vedtak med få spesialtimer og flere vedtak med et større antall timer. Tendensen er den samme helt fra tidlig på 1990-tallet. 14 Ressursutvikling i grunnskolen
Tabell 9. Spesialundervisning. Kommunale, interkommunale og fylkeskommunale grunnskoler og spesialskoler Elever fordelt etter timer til spesialundervisning med undervisningspersonale År 1-75 t 76-270 t 270-... t Sum 2000/01 5 673 20 929 6 587 33 189 2001/02 Ingen opplysninger tilgjengelig 2002/03 4 633 21 308 6 782 32 723 2003/04 4 719 21 895 6 833 33 447 2004/05 4 339 21 463 7 290 33 092 2005/06 4 126 21 878 7 733 33 737 2006/07 2 858 21 863 9 690 34 411 Når antall elever som får et større antall timer øker på bekostning av antall elever som får et mindre antall timer, peker det i retning av at spesialundervisningstimene avholdes for flere elever av gangen. Figur 5. Antall elever med spesialundervisning i spesialgrupper. Kommunale grunnskoler. 4929 1443 1478 1564 946 1071 1059 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 Fra skoleåret 2005/06 til 2006/07 har det vært en kraftig i økning i antall elever som får spesialundervisning i egne spesialgrupper i ordinære grunnskoler. Fra skoleåret 2000/01 til inneværende skoleår registrerer vi en økning i antall elever på 442 % i spesialgrupper for spesialundervisning. Det aller meste av denne økningen fant sted fra forrige til inneværende skoleår. Økningen siste året er så markert at det må ha sin bakgrunn i en endret praksis. En mulig forklaring kan være at ressursene i den ordinære undervisningen er blitt såpass presset at det blir stadig vanskeligere å gi tilpasset opplæring til svakere elever uten at det etableres egne spesialgrupper. I så fall er vi på vei mot en større grad av nivågruppering i ordinære grunnskoler. Ressursutvikling i grunnskolen 15
Figur 6 viser antall elever som har fått tildelt timer til spesialundervisning med assistenter, på grunnlag av enkeltvedtak. Antallet har økt jevnt de senere år. Det er her ikke tatt med assistenter som faktisk underviser, de regnes med blant undervisningspersonalet uten godkjent utdanning. Figur 6. Antall elever som får spesialundervisningstimer med assistenter. Kommunale, interkommunale og fylkeskommunale grunnskoler og spesialskoler. 18 799 15 621 16 156 16 760 17 490 13 255 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 Samlet antall assistenter, og andelen assistenter i grunnskolen er nærmere omtalt i kapittel 2 ovenfor. 16 Ressursutvikling i grunnskolen
4. Tidsressurser avtalefestet gjennom arbeidstidsavtalen 4.1. Tidsressurs til lærere med byrdefull arbeidssituasjon Tabell 10. Beregnet byrdefullressurs, kommunale og fylkeskommunale skoler 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Elevtall 583 809 592 442 603 656 610 680 610 571 609 930 605 702 Byrdefullressurs i henhold til avtalen 908 553 D.s., registrert i GSI 969 838 927 800 748 611 799 240 667 642 611 054 526 400 Tidsressursen til byrdefull arbeidssituasjon er det man tidligere kalte konverteringsressursen. Den er avtalefestet gjennom Særavtale om leseplikter og tidsressurser, og gis i form av redusert undervisningsplikt. Beregning av ressursen skjer nå på grunnlag av elevtallet på den enkelte skole. Tidsressursen utgjør 2 årsrammetimer per elev. Før den nye bestemmelsen med 2 årsrammetimer per elev trådte i kraft skjedde beregningen av ressursen på grunnlag av det totale antall lærertimer som går til spesialundervisning, særskilt norskopplæring, morsmålsundervisning, tospråklig opplæring, samisk og finsk. Vi har beregnet tidsressursen (elevtall x 2 årsrammetimer) for inneværende skoleår i henhold til den nye avtalen. Hvorfor omfanget registrert i GSI utgjør kun 58 % av det beregnede kan ha to årsaker: 1) ved enighet på den enkelte skole kan man istedenfor å redusere undervisningsplikten for lærere, velge å styrke personaltettheten, enten ved å tilsette pedagogisk personale eller assistenter. I slike tilfeller vil ressursen ikke bli ført i GSI under tidsressurs til lærere med byrdefull arbeidssituasjon 2) tidsressursen har ikke blitt tatt ut, noe som i så fall må betegnes som brudd på tariffbestemmelsen. 4.2. Tidsressurs til kontaktlærere Fram til våren 2006 var bestemmelsen i tariffavtalen slik at omfanget av årstimer til kontaktlærer ble beregnet ut fra hvor mange klasser det skulle opprettes kontaktlærere etter på grunnlag av klassedelingsreglene. Til hver klasse skulle det avsettes 1 time per uke som reduksjon i undervisningsplikten. Dersom en skole valgte å ha flere kontaktlærere enn hva klassedelingsreglene tilsa, medførte det at reduksjonen i undervisningsplikten for kontaktlærerne ble tilsvarende lavere enn 1 time per uke. Ressursutvikling i grunnskolen 17
I tariffoppgjøret i 2006-07 ble bestemmelsen endret slik at hver kontaktlærer minimum skal få redusert undervisningsplikt på 1 time per uke. Dermed vil de skolene som har flere kontaktlærere enn pålagt etter tidligere ordning få økte kostnader, med mindre en tilpasser seg ved å redusere antallet kontaktlærere. Tabell 11. Antall kontaktlærere og tidsressurs til kontaktlærertjenesten. Kommunale og fylkeskommunale skoler 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Årstimer til kontaktlærer 849 172 867 654 874 159 883 228 918 895 923 700 1 151 691 Antall kontaktlærere 31 255 32 370 33 803 34 975 39 216 39 452 39 554 Årstimer er her regnet á 45 minutter for alle skoleår. Kilde: GSI Tabell 11 viser at det har vært en svak økning i antall kontaktlærere i inneværende skoleår, mens det har vært en større økning i tidsressursen til kontaktlærerne. Samlet sett har en dermed ikke hatt noen reduksjon i antall kontaktlærere etter avtalerevisjonen, skolene har i stedet latt kontaktlærerne få redusert undervisningsplikten i tråd med tariffavtalen også der hvor de tidligere hadde tilpasset seg med svakere tidsressurser. 4.3. Behov for oppfølging lokalt Ut fra hva en kan lese av de nasjonale tallene, kan det se ut som om skolene følger opp tariffavtalens intensjon om at kontaktlærerressursen skal styrkes der hvor en før har hatt lavere ressurs enn 1 time per uke. En har unngått en tilpasning til færre kontaktlærere. Sett i forhold til Regjeringserklæringens målsetting om maks 15 elever per kontaktlærer, er dette av stor betydning. Når det gjelder byrdefullhetsressursen, er det mer uklart ut fra GSI-tallene om avtalens intensjon etterleves. Landstallene vil kunne inneholde store ulikheter kommunene og skolene imellom. GSI-tallene er lagt ut med skole som minste enhet. Det er derfor nyttig å få undersøkt hvordan situasjonen er lokalt på den enkelte skole. Da vil en i tillegg kunne avklare i hvilken grad tariffavtalens forutsetning om at endringene i arbeidstidsavtalen ikke skal medføre innstramming i undervisningsressursene, blir etterlevd. 18 Ressursutvikling i grunnskolen
Publikasjoner fra avdeling for utredning hittil i 2007 Temanotat 2007/1 Barnehagen i et internasjonalt perspektiv 2007/2 Et kritisk blikk på internasjonale sammenligninger innenfor utdanningsfeltet Faktaark 2007:1 Likestilling på dagsorden 2007:2 Evaluering av Kvalitetsreformen - gevinst for studentene, tap for forskningen? 2007:3 Nøkkeltall for grunnskolen skoleåret 2006/07 Rapport fra medlemspanelet: Januar 2007: Mars 2007: Utdanningsforbundets nettsted Innføringen av Kunnskapsløftet Realfag i skolen og barnehagen Utdanningsforbundets blader og tidsskrifter Likestilling i barnehagen Seniorer i skolen Alle publikasjoner kan lastes ned fra www.utdanningsforbundet.no
Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, N-0134 Oslo Telefon 24 14 20 00 Faks 24 14 21 00 post@ utdanningsforbundet.no www.utdanningsforbundet.no