SVERRE DIESEN Er mekaniserte styrkers storhetstid forbi? side 4 RAGNVALD H. SOLSTRAND Fortsatt store utfordringer side 16 I. O. BUSTERUD OG T. HAAVERSTAD Forsvarsrettet sikkerhetssektorreform side 34 Norsk Militært Tidsskrift Utgitt av Oslo Militære Samfund Årgang 182 nr. 2 2012 Kr. 63,- RETURUKE 35 INTERPRESS NORGE 0 2 9 770029 202907 Forsvarets mediesenter/ole Gunnar Henriksen Nordli
NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT www.nor-miltids.com Norsk Militært Tidsskrift skal ved selvstendige artikler og sitt øvrige innhold fremme militære, militærvitenskaplige og totalforsvarsmessige interesser og studier. Redaktør: Oberstløytnant Harald Høiback Redaksjonsmedarbeidere: Kommandør Hans Christian Helseth INNHOLD GRUNNLAGT 1830 Utgitt fra 1831 Tollbugt. 10, 0152 Oslo Fax: 22 42 87 87 Tlf: 23 09 57 83 Redaksjon, når betjent: 22 33 62 33 Tlf: 959 10 595 (privat) e-mail: rednmt@gmail.com Produksjon: Grafisk produksjon og annonser: Cox Bergen AS Trykk: Scanner Grafisk AS Abonnement: Henvendelser om abonnement: Intendant: Kommandør Tom Egil Lilletvedt Tlf. 92 04 80 67 (mobil) e-mail: intendantoms@gmail.com Bankgiro: 7874 05 96410 Abonnenten er selv ansvarlig for å melde adresseforandring. Tidsskriftet har 4 6 utgivelser i året. Abonnementspris: Årspris privat innland: kr. 200,- Årspris institusjoner innland: kr. 300,- Pris løssalg pr. nummer: kr. 63,- Årspris utland: kr. 400,- IBAN: NO46 7874 05 96410 BIC: DNBANOKKXXX Tilsynskomiteen for Norsk Militært Tidsskrift: Forskningssjef Vidar S. Andersen Oberstløytnant Egil Daltveit Kommunikasjonssjef Anne-Lise Hammer Kommandørkaptein Ola Bøe-Hansen Oberstløytnant Gjert Lage Dyndal Oberstløytnant Håvard Klevberg Kommandørkaptein Ingeborg Mongstad-Kvammen Oberstløytnant Ingvar Seland Forskningssjef John-Mikal Størdal Oberstløytnant Vidar Vik Norsk Militært Tidsskrift er utgitt av Oslo Militære Samfund ISSN 0029-2028 Redaktørens spalte s. 3 Sverre Diesen Manøverkrigføring i det 21. århundre: Er mekaniserte styrkers storhetstid forbi? s. 4 Ragnvald H. Solstrand Fortsatt store utfordringer tid for de tunge grepene s. 16 Informasjon til medlemmene i OMS s. 25 Ingrid O. Busterud og Terje Haaverstad Forsvarsrettet sikkerhetssektorreform s. 34 NMT Kadettspalte s. 37 Øystein E.M. Nåvik og Odd W. Ellevseth Et tilbakeblikk på Luftforsvarets barne- og ungdomsår s. 38 NMT bøker s. 44 NMT notiser s. 50 Manuskripter til Norsk Militært Tidsskrift Norsk Militært tidsskrift (NMT) er avhengig av bidrag til gode artikler og gjerne illustrasjoner. Bidraget skal normalt ikke tidligere være mangfoldiggjort. Manuskripter som sendes redaktøren må leveres fra forfatter i elektronisk form. Manuser skal normalt ikke overskride åtte sider, eller 3400 ord. Eventuelle bilder og figurer skal ha en kvalitet på minst 250 dpi/tiff/ jpeg format. Eventuelle noter presenteres som sluttnoter i kursiv. Enten sluttnoter eller litteraturliste trykkes, ikke begge deler. Manuset skal ha påført navnet til forfatteren og en omtale av forfatter på 2 4 linjer. Telefonnummer og e-mail-adresse skal også fremgå på manuset, men disse opplysninger vil ikke bli trykket. Artikkelforfattere anmodes om å vedlegge bilde av seg selv. Redaktøren forbeholder seg retten til å gjøre mindre justeringer i teksten til fremsendte manuser. NMT betinger seg retten til senere å utgi alt stoff i tidsskriftet i elektronisk form. 2
REDAKTØRENS SPALTE I det foreliggende nummeret av NMT tar general (p) Sverre Diesen til ordet for at Forsvaret, og da spesielt Hæren, må være langt dristigere i sitt omstillingsarbeid. Nye teknologiske muligheter må ikke brukes kun til å gjøre gamle ting på en mer effektiv måte, men å gjøre helt andre ting. Dette er den første av to artikler. I Ragnvald Solstrands artikkel Fortsatt store utfordringer følger han opp artikkelen som sto på trykk i nr. 4 2011, og som han vant prisen årets artikkel for. Som de fleste av NMTs lesere vet markerer man i år stort at det er 100 år siden militær flygning fant sted i Norge for første gang. NMTs bidrag i saken er å trykke en artikkel om litt andre sider ved Luftforsvarets virksomhet enn de som vanligvis trekkes frem ved slike jubileer. Forsidebildet viser en nylakkert F-16 som markerer 100 år med luftmakt i Norge. (Foto: Ole Gunnar Henriksen Nordli/ Forsvarets mediesenter) NMTs beste artikkel 2011 Ved Oslo Militære Samfunds stiftelsesmiddag i mars ble tidligere avdelingssjef og plansjef ved FFI Ragnvald H Solstrand, overrakt prisen for årets artikkel i NMT i 2011. Solstrand fikk prisen for artikkelen Om handlingslammelse og forfall i Forsvaret (NMT 2011 nr 4). Tilsynskomiteens begrunnelse var som følger: Dette er en Årets vinner: Ragnvald Solstrand (Foto: NMT). velskrevet og godt strukturert artikkel om et for tiden høyst relevant tema; planlegging og styring av en stor kompleks offentlig sektor som Forsvaret. Artikkelen trekker store historiske linjer og kaster lys over forhold i 15-årsperioden mellom de to forsvarskomisjonene av 1974 og 1990. Den er skrevet av en primærkilde som har stått sentralt i langtidsarbeidet i nærmere 30 år og blir på denne måten et historisk viktig dokument som forventes å bli mye referert til i framtiden. Hvordan få tak i tidligere artikler fra NMT? For å finne fram til artikler fra tidligere nummer anbefaler vi følgende hjelpemidler: 1831-1975: Norsk militærhistorisk bibliografi. Oppslagsverk med oversikt over det som er skrevet om norsk militærhistorie fram til 1975. Inndelt etter aktuelle emner innen norsk militærhistorie. Henvisning til viktige bøker og artikler. 1831-1979: Datautskrifter fra et registreringsarbeid ved Forsvarsmuseet. Artiklene fra NMT er ordnet tematisk. Finnes i ett eksemplar ved Forsvarsmuseets bibliotek. Utskriften har ikke register og anbefales derfor bare for årene 1975-1979 som ikke dekkes av Norsk militærhistorisk bibliografi. 1980- NORART: www.nb.no/baser/norart Nasjonalbibliotekets base over artikler fra et stort antall tidsskrifter. Basen kan stilles inn slik at det bare søkes i NMT. 1994- Forsvarsmuseets bibliotekkatalog: http://forsvaretsmuseer.no/nor/forsvarsmuseet Utvalgte artikler fra NMT er systematisk lagt inn i basen og kan lett søkes opp sammen med annen litteratur om et emne. Ditt lokale folkebibliotek hjelper deg med å søke og bestille de artiklene du ønsker å lese. Du kan også besøke Forsvarsmuseets bibliotek og lese tidsskriftet der. Biblioteket har NMT komplett. Kontakt: Forsvarsmuseet, Bygning 62, Akershus festning Tlf.: 23 09 33 18/23 09 38 47 E-post: post.biblioteket.fmu@mil.no Utarbeidet av bibliotekarene ved Forsvarsmuseet. Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 3
Manøverkrigføring i det 21. århundre: Er mekaniserte styrkers storh General (p) Sverre Diesen er tidligere forsvarssjef og nå knyttet til Forsvarets forskningsinstitutt. Han er forfatter av boken Fornyelse eller forvitring Forsvaret mot 2020 som kom i 2011, og har redigert boken Strategi, mellom vitenskap, intuisjon og etikk som kom i 2012, og som anmeldes i det foreliggende nummer av NMT. Foto: Forsvaret/ Torbjørn Kjosvold Militærhistorien kjenner flere eksempler på at ny teknologi har kastet rundt på tradisjonelle måter å føre krig på. Sverre Diesen tar i denne første av to artikler til ordet for at fremgangsrike omveltninger ikke følger automatisk av ny teknologi, men fordrer fremsynthet og dristighet. Man må se fremtidens muligheter, og man må tørre å gripe dem. AV SVERRE DIESEN Første artikkel: Nettverksteknologiens konsekvenser «Nettverksbasert organisering åpner nye muligheter, og utfordrer samtidig tradisjonelle konsepter, kommandoforhold, ledelsesformer og organisasjon. Det nettverksbaserte Forsvaret krever derfor både konseptuell og organisatorisk fornying.» Stortingsproposisjon 73 S (2011-2012) På slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet skjedde det en utvikling i de norske militære fagmiljøene der forståelsen for taktiske konsepters teoretiske grunnlag ble sterkt forbedret. Mens taktikk tidligere ble sett på nærmest som et håndverk og nedfelt som skjematiske handlingsmønstre i direktiver og reglementer, kom det inn en klarere erkjennelse av at taktikk og troppeføring også må bygge på teoretisk innsikt. Taktiske retningslinjer må tilpasses sin tids teknologiske og andre forutsetninger, men samtidig reflektere tidløse militære erfaringslover. Denne renessansen for militær teori var ikke noe eget norsk fenomen, men oppsto ute hos de store militærnasjonene og kom til Norge gjennom offiserer som fikk utenlandsk stabsutdannelse i disse årene. Ikke minst gjaldt det dem som ble utdannet i USA, og stiftet bekjentskap med dokumenter som den amerikanske hærens reglement Field Manual 100-5 Operations og Marinekorpsets tilsvarende Fleet Marine Force Manual - 1 Warfighting. Felles for disse var understrekingen av at de tidløse erfaringslovene ikke kan brukes som en kokebok, men må tolkes eller forstås ut fra sin tids forutsetninger. Kunsten består i å se hvilke muligheter teknologi og andre betingelser i tiden gir for å realisere erfaringslovene mest mulig effektivt med hensyn til organisering, utrustning og taktisk anvendelse av militære styrker. Dette ble illustrert gjennom en rekke historiske eksempler fra ulike epoker, med særlig forkjærlighet for tyskernes Blitzkrieg fra Annen verdenskrig. Det tyske lynkrigskonseptet ble fremholdt som en nær ideell realisering av det 4
etstid forbi? Gjennom å kombinere moderne sambandsteknologi og uortodoks bruk av panserdivisjoner oppnådde tyskerne i Den andre verdenskrigs innledende fase en militær effekt uten sidestykke. Foto: General der Panzertruppe Heinz Guderian (Deutsches Bundesarchive). tidløse, teoretiske idealet, basert på riktig utnyttelse av sin tids militære spissteknologi. Hele denne omfattende teorien ble samlet i begrepet manoeuvre warfare eller manøverkrigføring, som skaper assosiasjoner til hurtige gjennombrudd eller forflytninger rundt motpartens flanker, inn på dypet av hans område. Dette vil, som i det historiske tyske eksempel, fremkalle et sammenbrudd i motpartens organisasjon når forsyningslinjer rives opp og kommandoplasser kjøres overende. Idealet er med andre ord ikke å vinne en rent materiell styrkeprøve ved å ha større evne enn motparten til å tåle tap. Idealet er å beseire motpartens vilje og tro på at hans egen operasjon kan lykkes ved å frata ham initiativet og berøve ham evnen til å påvirke situasjonen. En rekke billedlige fremstillinger understreket poenget som krig mot motpartens nervesystem i stedet for hans muskler eller analogier med en judobryter som bruker motpartens tyngde som et våpen mot ham selv ved å bringe ham ut av balanse. Som det praktiske instrument for å realisere denne tankegangen i vår tid fremsto naturlig nok en modernisert utgave av Guderians og Rommels Panzerdivision et mekanisert forband der alle troppearter samvirker tett, oppsatt på pansrede beltekjøretøyer som sikrer alle samme bevegelighet og beskyttelse. Dette forbandet vil kunne oppnå et operativt tempo som er høyere enn motstanderens, og fører dermed til at han etter hvert akkumulerer et etterslep i forhold til situasjonsforståelse og handling som leder til et sammenbrudd. I manøverteoriens terminologi kalles dette å ha en raskere beslutningssløyfe enn fienden, eller turning inside his OODA-loop. 1 Essensen av manøverteorien er således å eksekvere raskere enn motparten den sykliske prosessen som løpende operasjoner består av og som begge parter gjennomfører parallelt: Observere situasjonen, orientere seg i forhold til den, beslutte neste trekk og iverksette det før prosessen starter på nytt med å observere den situasjonen som da er oppstått osv. I utgangspunktet var det på høy tid med en oppvåkning i både norske og andre lands fagmiljøer når det gjelder historisk basert forståelse av militære operasjoners rasjonelle hensikt: Å destabilisere fienden moralsk fremfor å slite ham ned materielt. 2 Også i Norge fikk vi etter hvert et dokument som hadde denne pedagogiske funksjonen, nemlig Forsvarets fellesoperative doktrine (FFOD). I den foreløpig siste utgave av FFOD (2007) blir det presisert i forordet at doktrinens hensikt ikke er å få offiserer som står overfor taktiske avveininger til å reprodusere de samme svarene men til å stille de samme spørsmålene: Hvordan kan jeg i denne situasjonen realisere taktikkens grunntanke: Å utmanøvrere motstanderen både fysisk og psykologisk? Dette har kanskje vært vellykket dit hen at vi nå har offiserer som i større grad evner å se hvordan middelet den militære enheten skal anvendes for å nå målet den definerte sluttilstand for oppdraget. Men dette er egentlig bare det interessante spørsmål så lenge utviklingen ikke endrer betingelsene for hva som er riktig middel for hva som representerer den mest mulig ideelle kombinasjon av organisasjon, materiell og taktisk konsept for sin tid. Spørsmålet som skal reises i denne artikkelen er derfor om vi nå er i ferd med å forveksle vår tids middel det mekaniserte all arms hærfor- Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 5
Fordi det ofte er vanskeligere å gjennomskue at de nye systemene egentlig har potensial for å revolusjonere hele krigføringen, blir de innledningsvis bare brukt til å forbedre den eksisterende måten å operere på. bandet, støttet av egne fly med det tidløse målet, som er destabiliseringen av motpartens vilje til å fortsette operasjonen. I dagens diskusjon om norsk hærstruktur er det fortsatt sterk tro på en mekanisert brigade som svaret på morgendagens utfordringer. Da bør vi spørre oss om ikke både brigadenivå og mekanisering utgjør nettopp en avgrenset tidsepokes realisering av de tidløse erfaringslovene men ikke er tidløst riktige svar i seg selv. Manøverteoriens vektlegging av samvirke mellom alle troppearter og forsvarsgrener er åpenbart en tidløs norm, demonstrert i slag og felttog fra antikken og frem til i dag. Men å binde dette prinsippet til et bestemt organisatorisk nivå hos oss Hærens brigade og forutsette at den skal være mekanisert kan være å generalisere utover denne løsningens historiske gyldighet. Vi vet allerede at informasjonsteknologien kommer til å endre Forsvaret i årene fremover, når vi gradvis etablerer et nettverksbasert forsvar (NbF) jfr. LTP-sitatet over disse linjer. Spørsmålet som stilles i denne artikkelen er om ikke nettverksteknologien innvarsler en enda større endring enn den vi til nå har sett for oss, i både Norges og andre lands forsvar. Hypotesen er med andre ord at overgangen til et nettverksbasert forsvar innebærer at realiseringen av manøverteoriens kjerne utmanøvrering og destabilisering av fienden gjennom en raskere beslutningssløyfe må baseres på helt andre organisatoriske og taktiske løsninger enn dagens, for å være riktig tolket inn i vår tids forutsetninger. Den snart hundreårige storhetstid for det pansrede, all arms hærforband med stridsvognen som kjerne kan være ute, når det teknologiske gjennombrudd som i sin tid skapte det bensinmotoren etterfølges av en minst like revolusjonerende teknologisk nyvinning, nemlig mikroprosessoren og med den hele informasjonsteknologien. Artikkelen vil derfor ta opp diskusjonen om hva slags kombinasjon av stridsmidler og operasjonskonsepter som i lys av vår tids teknologiske utvikling representerer den logiske tilpasning til de tidløse taktiske eller operative erfaringslovene, avgrenset til høyintensitets strid. Denne avgrensningen er en naturlig konsekvens av at det fortsatt er høyintensive operasjoner, eller high end warfare, som dimensjonerer alle vestlige lands forsvar, inklusive vårt eget. Herunder vil det bli lagt særlig vekt på landstridsdimensjonen, som i vår tid dreier seg om å finne den optimale kombinasjonen av landog luftstridsmidler som til sammen påvirker situasjonen på stridsfeltet. Dette spørsmålet vil i den første av to artikler bli drøftet generelt, og i den andre med spesiell vekt på hva som vil være en rasjonell norsk forsvarsstruktur i fremtiden. Sammenhengen mellom teknologiutvikling og manøverkonsept En riktig anvendelse av manøverteorien innebærer altså at kombinasjonen av organisasjon, materiell og taktikk representerer den for sin tid best mulige realisering av det teoretiske idealet. Men hva innebærer det i praksis å skulle finne en slik kombinasjon? Finnes det en oppskrift eller en formel som kan benyttes når teknologiske nyvinninger skal analyseres i forhold til sitt potensial for konseptuell militær nytenkning? Noe skjema som kan benyttes slavisk finnes åpenbart ikke, men det er likevel mulig å identifisere noen holdepunkter ved å betrakte historiske eksempler. Et interessant fellestrekk synes å være at ny teknologi ofte får en umiddelbar og ganske opplagt militær anvendelse i form av nye våpensystemer og annet materiell. Men fordi det ofte er vanskeligere å gjennomskue at de nye systemene egentlig har potensial for å revolusjonere hele krigføringen, blir de innledningsvis bare brukt til å forbedre den eksisterende måten å operere på. Det er først etter noen tid man har sett at den nye teknologien rommer en mulighet for et konseptuelt kvantesprang. Et klassisk eksempel i så måte er nettopp stridsvognen, som innledningsvis ble sett på som et slags mobilt blokkhus som kunne bevege seg fremover i sneglefart foran det ledsagende infanteri, og støtte infanteriet ved innbruddet i det fiendtlige skyttergravssystem. Altså en forestilling om at det nye kjøretøyet kunne tilpasses den organisasjonen og det taktiske konseptet man hadde et konsept som forutsatte en statisk fiende, og som dessuten hadde ført til nedslaktingen på Vestfronten under Første verdenskrig. Det var i første omgang bare noen få fremsynte personer som så at de virkelige mulighetene lå i det omvendte prinsipp: Ikke tilpasse stridsvognene til resten av organisasjonen, men resten av organisasjonen til stridsvognene, slik tyskerne etter hvert kom til å gjøre. 6
De lange spydene, piker, hadde vært svært sentrale i Alexander den Store falankser, og dukket på nytt opp igjen i renessansen. Etter at effektive kruttvåpen kom i tilstrekkelig antall mistet de sin operative funksjon, og ble redusert til mer seremonielle sammenhenger. Foto: Pikenerer i en re-enactment i Geneve i 2009 (Foto: Rama). Det interessante historiske poeng er altså at det først har vært når en ny kapasitet skapt av et teknologisk gjennombrudd gjøres til kjerne i en ny organisasjon og et nytt taktisk konsept at det fulle potensial har vært frigjort. I det minste gjelder dette der det teknologiske gjennombrudd kan utnyttes på en måte som påvirker kampkraften direkte, for eksempel i form av nye våpensystemer. 3 Dette forutsetter at organisasjonen bygges opp rundt det materiellet som er bærer av den nye kapasiteten, og at resten av strukturen konfigureres for å understøtte den nye organisasjonskjernen. Da teknologiutviklingen gjorde det mulig å lage håndholdte ildvåpen på 1600-tallet var det åpenbart et voldsomt fremskritt sammenlignet med de lansene såkalte piker som tidligere hadde vært fotsoldatenes hovedbevæpning. Det førte til at avdelinger med muskettbevæpnede soldater musketerer fortrengte pikenerene som kjernetroppene i datidens hærer. Pikenerene forsvant imidlertid ikke over natten, men ble gitt rollen som støtte- og beskyttelsestropper for musketerene i den fasen hvor de ladet om sine primitive skytevåpen og derfor var sårbare for angrep fra rytteri eller andre fotsoldater. De mekaniserte manøver- eller kampavdelingene som i dag er kjernen i et landstridsforband reflekterer det teknologiske gjennombrudd som skapte dem det vil si bensinmotoren. Det er altså en direkte sammenheng mellom selve teknologiutviklingen og hva slags materiell, organisasjon og taktikk den utløser for å realisere manøverteoriens tidløse prinsipper. Det var ingen tilfeldighet at konsekvensen av denne oppfinnelsen ble et operasjonskonsept og et forband bygget opp rundt et kjøretøy stridsvognen der den konseptuelle ide var basert på utnyttelse av den fysiske mobilitet kjøretøyene ga. Den utgjorde selvsagt et kvantesprang i forhold til fotmarsjerende eller hestetrukne avdelinger. Dette kan vi fremstille i en tabell slik: Teknologisk gjennombrudd Bensinmotor Muliggjort materielltype Stridskjøretøyer Informasjonsteknologiens betydning for manøverteorien Store teknologiske gjennombrudd, som oppfinnelsen av kruttet, dampmaskinen, telegrafen og sist bensinmotoren, har altså det til felles at de har utløst radikale endringer i måten å organisere, utruste og bruke militære styrker på. Endringene har imidlertid vært av forskjellig type, og har påvirket militære strukturer på ulike måter. Et fellestrekk er likevel at de har endret dem på en måte som reflekterer det opprinnelige teknologi gjennombruddets karakter. Kruttets oppfinnelse påvirket våpnenes effektivitet, og revolusjonerte både befestningskunst og operative konsepter gjennom økt ildkraft. Dampmaskinen muliggjorde både industriell masseproduksjon og jernbaner, og endret dermed styrkeproduksjon og logistikk dramatisk. Telegrafen muliggjorde Avledet konseptuell ide Utmanøvrering og destabilisering basert på overlegen fysisk mobilitet Resulterende organisasjon Mekanisert «all arms» forband Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 7
Poenget er ikke at informasjonsteknologien kan avskaffe krigens tåke. kvantesprang med hensyn til kommando og kontroll ved å overvinne en flere tusen år gammel begrensning, nemlig den at det ikke fantes noen annen måte å formidle ordrer og meldinger på enn med en ordonnans til hest. Bensinmotoren frembrakte kjøretøyer og etter hvert fly, og påvirket dermed operative forhold både praktisk og psykologisk gjennom mangedobling av den fysiske mobilitet. Samtidig er det verd å minne om at disse teknologiske gjennombruddene ikke var drevet av militære hensyn i utgangspunktet, eller hadde virkninger som var avgrenset til militærsektoren. De hadde sin opprinnelse i sivil utvikling, og hadde like store og større konsekvenser for de sivile samfunn. De militære implikasjonene var med andre ord bare et speilbilde av like store omveltninger på andre samfunnsområder, som industriproduksjon, transport, kommunikasjoner, sosiale fremskritt, etc. Det er altså grunnlag for å snu perspektivet og hevde at teknologiske gjennombrudd som er store nok til å endre andre samfunnsforhold fundamentalt, også vil endre militære organisasjoner tilsvarende. Hvis vi med det som utgangspunkt betrakter informasjonsteknologiens effekt på nær sagt alle sider av samfunnsutviklingen det siste tiåret fra underholdningsindustri til medisinsk forskning, fra betalingstjenester til romfart er det da sannsynlig at denne teknologien ikke bare vil påvirke, men fundamentalt endre militære organisasjoner og deres måte å operere på? Hypotesens svar på dette retoriske spørsmålet er som man skjønner Ja det er ikke bare sannsynlig, det er nærmest uunngåelig. Det er faktisk slik at vi basert på en historisk betraktning må kunne hevde at bevisbyrden ligger hos dem som påstår det motsatte at informasjonsteknologien ikke vil endre militære organisasjoner og deres anvendelse grunnleggende. Når teknologien ikke allerede har utløst slike endringer, er det av samme årsak som vi har sett ved tidligere historiske gjennombrudd nemlig at vi innledningsvis ikke ser potensialet, og i stedet bruker teknologien til å foreta forbedringer i eksisterende strukturer og konsepter. Men dersom vi summerer forbedrings- eller endringspotensialet i alle de prosesser som påvirkes av informasjonsteknologien sensorer og billeddannelse, informasjonsbehandling og -distribusjon, presisjonsstyring av våpen, etc. hva er den akkumulerte effekten av alt dette? Det er i realiteten en radikal forbedring av det vi kan kalle organisasjonens lokaliserings-, beslutnings- og engasjementsmobilitet av evnen til å finne mål, ta beslutning om å bekjempe dem og allokere best egnede effektor eller våpensystem til bekjempelsen med dødelig presisjon. Vår egen og tidligere tiders hierarkiske oppbygging av strukturer der hver enkelt enhet bare har ansvar for en begrenset del av operasjonsområdet er jo i realiteten en konsekvens av deres begrensede evne til situasjonsforståelse og -påvirkning utover relativt snevre grenser. Dette har ført til at koordinering og prioritering av styrkeinnsatsen innenfor hele organisasjonen blir en tids- og arbeidskrevende prosess i staber på flere nivåer. Informasjonsteknologiens konsekvens er at disse prosessene i langt større grad kan foregå i tilnærmet sann tid på tvers av teiggrenser, troppearter og forsvarsgrener. Det er denne effekten som muliggjør langt flatere organisasjoner enn før, og som opphever forestillingen om en binding mellom organisasjonsnivå og operativ effekt i vårt tilfelle mellom brigadenivå og evne til integrerte landoperasjoner med alle troppearter. Denne forbedringen av lokaliserings-, beslutnings- og engasjementsmobilitet står ikke tilbake for den forbedring av den fysiske mobiliteten som fulgte av det forrige teknologiske paradigmeskiftet. I begge tilfeller dreier det seg om en størrelsesorden om tigangen. Muligheten for en forsering av OODA-loopen og dermed en forbedring av det operative tempoet er derfor tilsvarende, forutsatt at vi evner å ta den konseptuelt riktige konsekvens av potensialet. Vi må med andre ord finne det operative konseptet og den strukturen som kan forløse mulighetene ved den nye mobilitetsdimensjonen, slik de tyske panserdivisjonene i sin tid var nøkkelen til et konsept basert på utnyttelse av forbedret fysisk mobilitet. Innvendingene på dette stadium av resonnementet vil normalt være at «fullkommen situasjonsforståelse er en illusjon, ingen informasjonsteknologi kan avskaffe krigens tåke, dette er ukritisk teknologioptimisme, det er en undervurdering av krigens menneskelige dimensjon» etc. Men poenget her er ikke at informasjonsteknologien kan avskaffe krigens tåke og erstatte den med fullkommen, sann tids situasjonsforståelse. Noe slikt forblir ganske riktig en illusjon. Men det er til gjengjeld heller ikke 8
Det avgjørende er muligheten for å ha en situasjonsforståelse som ikke er fullkommen men som er radikalt bedre enn motstanderens. avgjørende. Det avgjørende er muligheten for å ha en situasjonsforståelse som ikke er fullkommen men som er radikalt bedre enn motstanderens, og derfor en beslutningssløyfe og en evne til å ta initiativet som i tråd med manøverteorien gir et akselererende operativt forsprang. Organisatoriske konsekvenser morgendagens manøverforband Vi er derfor tilbake til spørsmålet stilt over om hva slags kombinasjon av sensorer, effektorer og beslutningstagere som utgjør det mest mulig ideelle instrument for å realisere et konsept som utnytter overlegen lokaliserings-, beslutnings- og engasjementsmobilitet. Hva er morgendagens forband for optimal utnyttelse av informasjonsteknologien, analogt med panserdivisjonen som løsningen på 1930-tallet? Ut fra samme logikk som demonstrert ved tidligere omveltninger innebærer riktig utnyttelse av teknologien at organisasjonen må konfigureres rundt de enhetene som er bærere av den nye kapasiteten den som den nye teknologien gjør mulig. Det betyr i så fall at kjernen i morgendagens operative struktur må være de enhetene som genererer den nye typen mobilitet. Det vil i klartekst si de avdelingene som har ISTAR 4 -kapasitet, uavhengig av hvilken forsvarsgren de i dag befinner seg i. Det er med andre ord ISTAR-enhetene som blir organisasjonens manøverenheter og egentlige kampavdelinger, fordi det er dem som er i nærkontakt med fienden og engasjerer ham. Forskjellen er at engasjementet skjer med indirekte, avstandslevert ild i stedet for med direkte ild fra våpen montert på manøverenhetenes egne plattformer eller indirekte ild fra våpen med relativt kort rekkevidde, som bombekastere eller artilleri. Den øvrige organisasjon vil foruten å avgi den avstandsleverte ilden støtte ISTARenhetene med andre tjenester, slik støtte- og forsyningsenhetene også gjør i dag. De ISTAR-kapable manøverenhetene vil for å redusere sårbarheten måtte operere spredt og i små grupper oppsatt på lette land-, sjø- eller luftmobile plattformer, og har som funksjon å finne og designere mål. Disse målene avstandsbekjempes med presisjonsstyrt ild fra systemer som også kan være land-, sjø- eller luftbasert. Bekjempelsen skjer ut fra de prioriteringer som den operative sjef til enhver tid fastlegger. Dette muliggjøres av et felles informasjonsog kommunikasjonsnettverk, som omfatter hele organisasjonen sensorer, effektorer og beslutningstagere. Hele den organisasjonen som i dag er nødvendig for å understøtte et tungt, mekanisert hærforband, med feltartilleri, sambandsavdelinger, oppklaringsavdelinger, ingeniørtropper osv vil bortfalle eller bli radikalt forenklet, fordi morgendagens manøverenheter ikke trenger dem. ISTAR-enhetene er sine egne oppklarings- og sambandsavdelinger, ildstøtten kommer fra helt andre ledd i organisasjonen, behovet for ingeniørstøtte er nærmest borte osv. Bare behovet for et lett kampluftvern består nokså uendret fra dagens organisasjon, for å beskytte de små ISTAR-teamene mot spesielt helikoptertrusselen. I tillegg vil logistikkfunksjonene måtte tilpasses et distribuert manøverkonsept, der manøverenhetene opererer i alle de tre fysiske domener land, luft og sjø. De systemene som avstandsleverer den tunge ilden vil være tradisjonelle eller forbedrete systemer og plattformer, også de fra alle fysiske domener multi-rolle kampfly, landbaserte missil launchere eller fregatter og andre kampfartøyer. Forsvarsgrenene vil med andre ord bestå som styrkeprodusenter, men den operative innsatsen blir enda mer felles enn i dag, fordi oppdragene i enda større grad gis på tvers av domenene. Dette betyr ikke at en nettverkssentrisk organisasjon bygget opp med ISTAR-enheter som manøver- eller kampavdelinger er uten svakheter. Manøverenheter som isolert sett ikke har hverken den direkte ildkraft eller den fysiske beskyttelse som de mekaniserte avdelingene de står overfor er sårbare. Beskyttelsen og dermed overlevelsesevnen og den operative seigheten må baseres på at ISTARenhetene er mange, at de opererer spredt, at de har taktisk mobile plattformer og at de er små og derfor har lav signatur sammenlignet med de avdelingene de jakter på. Den taktiske mobiliteten kan være basert både på lett- eller upansrede kjøretøyer, små fartøyer eller flygende plattformer som også kan være ubemannet. I tillegg behøver de ikke opptre slik at de har kontinuerlig direkte innsyn til målområdene, men benytte små ubemannede droner for overvåking og kun søke visuell kontakt for f eks sluttfasestyring av våpen. Logistisk understøttelse er dermed enklere hva angår volum, men til gjengjeld mer krevende nå det gjelder fremføring Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 9
Kjernen i den fremtidige landmakt kan ikke utgjøres av heavy metal, men må utgjøres av lette og mobile styrker med stor kapasitet innenfor ISTAR (intelligence, surveillance, target acquisition and reconnaissance). Landstrid avgjøres ikke lenger av forsvarsgrenens egen ildkraft og pansring, men av dens evne til å håndtere store mengder informasjon. Bildet er fra vinterøvelsen Joint Winter i 2004. (Foto: Forsvaret/Torbjørn Kjosvold) av forsyninger eller tilbakeføring av sårede. I tillegg kommer at det fortsatt er tekniske utfordringer som må overvinnes for å gi konseptet nødvendig effekt og robusthet i en situasjon og et stridsmiljø der fiendens mottiltak selvsagt må tas i betraktning. Men ingen av dem er av en karakter som tilsier at de ikke vil bli løst, og det innenfor en begrenset tidshorisont. Hypotesen er derfor ikke at et ISTAR-basert konsept er problemfritt, men at det uansett vil vise seg overlegent det eksisterende. Tradisjonelle, mekaniserte manøveravdelinger blir både for langsomme og for sårbare til å overleve og danne kjernen i fremtidens operative forband. Deres overlevelsesevne overfor direktevirkende våpen er basert på en blanding av bevegelighet for å begrense våpnenes treffsannsynlighet (phit), kombinert med pansring for å begrense killsannsynligheten (pkill), gitt at de likevel blir truffet. Overfor operasjonell eller avstandslevert ild er i tillegg beskyttelsen basert på at disse avdelingene kan flytte seg raskere enn targeting og allokering av slike våpen kunne gjøres i det gamle paradigmet. Målinformasjonen hadde med andre ord en tilbøyelighet til å bli foreldet raskere enn motstanderen kunne reagere på den. Men hvordan påvirker den nye teknologien disse faktorene? Realitetene er jo at forbedrete sensorer og systemer for målfølging har økt phit dramatisk, samtidig som effekten av moderne ammunisjon gir en pkill som nærmest garanterer at et stridskjøretøy ødelegges hvis det først treffes. Alt som beveger seg kan ses, alt som kan ses kan treffes og alt som kan treffes kan ødelegges. Når responstiden for avstandslevert operasjonell ild i tillegg går ned fra timer til minutter eller sekunder, vil et mekanisert forband gruppert slik deres tradisjonelle stridsteknikk tilsier i dag kunne nedkjempes i løpet av like mange minutter som man før måtte bruke timer eller døgn. Dette betyr likevel ikke at dagens stridskjøretøyer umiddelbart bør smeltes om til spiker, eventuelt smis om til plogjern for dem som liker bibelske analogier. I likhet med den alternative bruken av 1600-tallets pikenerer kan det tenkes en rekke funksjoner hvor tradisjonell pansring og direkte virkende ildkraft fortsatt vil være viktig i en annen rolle. Dette kan for eksempel være i asymmetriske konflikter, hvor det ofte kreves robuste kapasiteter av denne typen. Ikke for å utkjempe de panserslagene som plattformene opprinnelig ble designet for, men for å gi beskyttelse mot veibomber og IED-er, kombinert med våpen som sikrer egne styrker effektiv ildoverlegenhet overfor lettere bevæpnede opprørsstyrker. Det er en type kapasitet som har reddet mange soldaters liv også norske under operasjoner i Afghanistan. Sånn sett kan sirkelen kanskje sies å være sluttet, dersom den siste oppgave stridsvognen kommer til å løse på slagfeltet er den samme som den ble brukt til da den først dukket opp som mobilt støttepunkt for lett infanteri. Det ville i så fall være en type skjebnens ironi som heller ikke er uten historiske paralleller. Dette er selvsagt ikke et resonnement som umiddelbart tiltaler fagmiljøene rundt dagens mekaniserte hæravdelinger. Men uansett tilhørighet til våpen og troppeart vil mange hevde at dersom det hadde vært dekning for en så dramatisk slutning med hensyn til mekaniserte avdelingers fremtid ville det blitt oppdaget andre steder enn i Norge, og på et langt tidligere tidspunkt. Det er likevel ingen automatikk i dette, av flere grunner. For det første er det som vist solid historisk presedens for at selv store og ressurssterke militærnasjoner ikke alltid ser det fulle potensialet ved ny teknologi innledningsvis. Dette har ikke bare å gjøre med vanetenkning eller mangel på kreativitet. Det har også en side knyttet til militære organisasjoners iboende konservatisme og uvilje mot å akseptere at premissene for hva som er tidsmessige og relevante kapasiteter endrer seg. Den naturlige reaksjon i et etablert fagmiljø når det dukker opp ny militærteknologi er jo «hvordan kan dette gjøre oss bedre» ikke «hvordan kan dette gjøre oss overflødige». Dernest har de siste tyve års høyintensitetskonflikter utkjempet med tradisjonelle mekaniserte styrker 10
Det er altså et historisk faktum at stater som har sett potensialet for konseptuell endring i teknologiske gjennombrudd har skaffet seg et operativt overtak som har avgjort kriger og felttog. ikke representert noen påminnelse om det gamle konseptets begrensning, og derfor heller ikke vært noe incentiv til fornyelse. I to Gulfkriger har vestlige styrker stått overfor den irakiske hæren, som har vært både stor og relativt velutstyrt, men basert på samme mekaniserte konsept og tankegang som de vestlige lands. I tillegg har den vært langt dårligere trent og ledet, og derfor også hatt lavere stridsmoral. Resultatet er derfor blitt slik det nokså forutsigbart måtte bli en rask seier for vestlige styrker etter bare noen dagers konvensjonell krig. Men konsekvensen av dette er at utfallet bare har vært egnet til å bekrefte det eksisterende konseptets antatte overlegenhet. Et møte med et neste generasjons forsvar bygget opp som en nettverksorganisasjon rundt ISTAR manøverenheter, like godt trent og ledet innenfor et slikt konsept som de vestlige lands styrker innenfor sitt, kunne derimot ført til helt andre konklusjoner. Også på den måten gjentar historien etter Første verdenskrig seg incentivet til selvransakelse og forbedring ligger ikke i seier, men i nederlag. Vesten har ikke gått på noe slikt nederlag i konvensjonelle eller symmetriske, høyintensitetsoperasjoner. Vestens tilbakeslag har kommet i de asymmetriske konflikter og counterinsurgency (COIN) operasjoner som ofte har fulgt etter at de konvensjonelle felttogene var vunnet. Derfor har også mesteparten av ressursene, oppmerksomheten og tankekraften vært viet lavintensitetskonfliktene, og hva som er relevant taktikk og strategi i den forbindelse. Det er gode grunner til fortsatt å bruke tid på det problemet, men en utilsiktet effekt av denne skjeve fordeling av oppmerksomheten er at fokuset på videreutvikling av konvensjonelle kapasiteter er blitt tilsvarende mindre. I sum fører altså iboende konservatisme og mangelen på konvensjonelle tilbakeslag kombinert med de asymmetriske utfordringene til forsinkelse av det som ellers hadde vært en raskere utvikling av nye strukturer for høyintensitetskrig. Det er en utvikling som antagelig hadde gått lenger i retning av «ekte» nettverkssentriske organisasjoner og konsepter. På dette grunnlaget kan vi nå utvide tabellen i forrige avsnitt med en linje som analogt med det gamle paradigmet illustrerer sammenhengene i det nye. Det er altså et historisk faktum at stater som har sett potensialet for konseptuell endring i teknologiske Teknologisk gjennombrudd Bensinmotor Mikroprosessor Muliggjort materielltype Stridskjøretøyer Sensorer Kommunikasjonssystemer Styringssystemer for våpen gjennombrudd har skaffet seg et operativt overtak som har avgjort kriger og felttog. Men naturlig nok har ofte de samme statene eller aktørene i neste omgang blitt «the victims of their own success», fordi andre ikke minst dem det gikk ut over i første omgang er kommet etter og har Avledet konseptuell ide Utmanøvrering og destabilisering basert på overlegen fysisk mobilitet Utmanøvrering og destabilisering basert på overlegen lokaliserings-, beslutningsog engasjementsmobilitet Resulterende organisasjon Mekanisert «all arms» forband ISTAR-forband som kontrollerer avstandslevert presisjonsild kopiert oppskriften. Tyskland hadde stor fremgang med sin lynkrig i første del av Annen verdenskrig, men etter hvert som de allierte tok poenget og kom etter fikk tyskerne hendene fulle. Og når de langsiktige, strategiske forutsetningene i det lange løp også var på de alliertes side, kunne ikke all verdens operativ briljans forhindre et tysk nederlag. Det er derfor nødvendig å stille det samme spørsmål til denne analysen: Gitt at et slikt ISTARkonsept vil vise seg effektivt overfor en tradisjonell mekanisert motstander hva vil skje den dagen konseptet eventuelt kopieres og begge parter er organisert og opererer ut fra det? Det er unektelig vanskelig å tenke seg et stridsfelt der begge parters manøverstyrker består av små ISTAR-enheter som jakter på hverandres stridsvogner og andre «high value targets» når ingen av dem lenger har den type forband. Svaret på dette paradokset får vi først når vi løfter analysen opp et nivå, fra det taktiske eller operasjonelle til det strategiske. For rene sjøog luftmilitære scenarier får ikke et Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 11
Når de langsiktige, strategiske forutsetningene i det lange løp også var på de alliertes side, kunne ikke all verdens operativ briljans forhindre et tysk nederlag. annet analyseperspektiv noen umiddelbar konsekvens, fordi bekjempelse av slike systemer og plattformer ikke i samme grad avhenger av den strategiske kontekst. Men bruk av landmakt som politisk instrument er prinsipielt annerledes, fordi det forutsetter konsentrasjon av styrker på et avgrenset landområde, enten permanent eller forbigående. Om et landterritorium er konfliktens mål og rasjonale i seg selv, eller det bare er en arena der maktbruk for andre politisk formål utspiller seg, er i denne sammenheng av mindre betydning. Hensikten kan være å annektere deler av en fremmed stats territorium permanent, fremtvinge politiske konsesjoner ved en forbigående besettelse av et område eller fjerne et regime og bistå ved opprettelsen av et annet. Men dersom landstridskrefter først må brukes for å realisere maktbrukens politiske hensikt, forutsetter dette en konsentrasjon av slike styrker på et nærmere avgrenset område, i det minste for en begrenset tid. Selv i de tilfeller hvor det ikke ytes motstand i det hele tatt avhenger den politiske og psykologiske effekt av at den strategisk offensive part demonstrerer evne til å etablere en form for kontroll over et landområde inntil effekten eller hensikten er oppnådd. Det betyr for alle praktiske formål at han vil måtte foreta den type konsentrasjon av styrker i tid og rom som uansett deres organisasjon og utrustning gjør at de danner mål for ISTAR-basert avstandsbekjempelse. Strategisk defensiv, derimot, forutsetter ikke en slik evne til konsentrasjon og fysisk kontroll. Dette følger direkte av de to hovedstridsformers grunnleggende forskjellige formål. Strategisk offensive operasjoner må ta hensyn til at deres hensikt er å oppnå noe, og at dette legger føringer på maktbrukens art og omfang. Strategisk defensive operasjoner, derimot, har bare som formål å forhindre noe. Det vil si at de ikke behøver tilfredsstille andre kriterier enn evnen til å ødelegge eller hindre den strategisk offensive parts operasjoner, så lenge de ellers kan holdes innenfor rammen av folkerett og andre politiske begrensinger. Det betyr at den defensive part kan oppfylle sitt effektivitetskriterium ved en distribuert evne til å ødelegge fra avstand de styrkene som den offensive part ut fra sine kriterier er nødt til å konsentrere fysisk. Sagt på en annen måte vil den strategisk offensive part måtte tilstrebe ambisjonsnivået kontroll (control), i det minste for en avgrenset tid, mens det for den strategisk defensive part er tilstrekkelig å oppnå effektiv nektelse (denial) for å ødelegge angriperens kontrollambisjon. ISTAR-konseptet utnytter med andre ord det forhold at de to strategiske hovedformer for bruk av makt ikke er symmetriske i forhold til hvilket ambisjonsnivå de krever, og derfor heller ikke er underlagt de samme operasjonelle og taktiske begrensninger. ISTAR-konseptet har således den egenskap at det favoriserer strategisk defensiv foran strategisk offensiv. At militærteknologiske nyvinninger har en asymmetrisk effekt i forhold til stridsformene er heller ikke historisk enestående på noen måte. Det samme var tilfellet med både landminen og mitraljøsen, som begge bidro til å styrke defensiven i forhold til offensiven. 1 OODA = observe, orient, decide, act 2 Moralsk er i denne og senere sammenhenger ikke brukt synonymt med etisk, men betyr det som angår viljen, i motsetning til det materielle altså det som angår den fysiske evnen. 3 Det må i denne forbindelse skilles mellom teknologiske fremskritt og teknologiske gjennombrudd. Et fremskritt innebærer en begrenset forbedring av eksisterende teknologi som bare har potensial til å rasjonalisere eller effektivisere eksisterende måter å operere på. Et gjennombrudd innebærer imidlertid at det oppstår ny teknologi med potensial til å endre eksisterende strukturer og konsepter grunnleggende. 4 Intelligence, surveillance, target acquisition and reconnaissance 12
MINE AVOIDANCE AND NAVIGATION SONAR FOR SUBMARINES SA9510S System overview Wide coverage and high resolution Digital antennas Display bottom ahead of submarine Simultaneous mine seeking and navigation Alarms if object or bottom is too close Bearing and range to any point in view Automatic or manual start of tracks www.km.kongsberg.com Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 13
LEVERANDØRER LEVERANDØRER TIL TIL DET NORSKE FORSVAR Elajo Installasjon AS utfører alle typer elektroinstallasjoner Storbyens elektriker * Adgangskontroll * Sikkerhet-alarm * Tele-Data-Fiber * Elektro * Internkontroll elsjekk-termografering * Service Lørenveien 68 - Telefon 23 12 86 50 - Telefaks 23 12 86 60 - www.elajo.no www.bns.no salg@bns.no 22 90 92 50 14
LEVERANDØRER DET NORSKE FORSVAR TIL DET NORSKE FORSVAR LEVERANDØRER TIL DET NORSKE FORSVAR 2 Kleven Florø AS Tlf. 57 74 68 00 www.klevenmaritime.no www.tine.no Vi har avtale med FORSVARET TEMPEST RUGGED Datautstyr bedriftssystemer.no WWW BYG ENT Mangeårig Brynsengv. Peter Møllers 2, 0667 v. 12, Oslo, Boks PB 184184, Økern, Økern 0510 0510 OsloTlf: Oslo, Tlf. 23 40 2303 4010 03 10 Fax: 22 97 71 21 33 99 68 30 ww Tillit i over 120 år... TRANSPORT AS - Siden 1889 - NORSK FLYTTEFORBUND Vinghøg AS, P.O 3106 Tønsberg marketing@vin CCD Cameras Mounts Rang flytting@vinjes.no 72 900 900 Se mer om oss på... vinjes.no www.janus.no Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 15
Fortsatt store utfordringer tid for de tunge grepene Ragnvald H. Solstrand er tidligere avdelingssjef og plansjef ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Forsvaret går vanskelige tider i møte. Til tross for den politiske retorikken; en varig balanse mellom mål og midler i forsvarsplanleggingen er ennå ikke nådd. Tiden er inne for de tunge grepene, skriver Solstrand i sin andre av to artikler om Langsiktig planlegging. Første artikkel sto i NMT 4/2011. AV RAGNVALD H. SOLSTRAND Forsvaret kom ut av den kalde krigen med en struktur i total ubalanse og et trusselbilde som hadde lite å gjøre med de utfordringer som skulle komme. Forsvarskommisjonen av 1990 (FK 90) gjorde et tappert forsøk på å redde stumpene og stake ut en ny kurs. Budsjettene ble stabilisert på tilnærmet nullvekst, men den reelle kjøpekraften fortsatte å synke år for år. Det ble vanskelig å ta steget inn i en tid med et spekter av nye utfordringer som aldri ble styrende scenarioer for langtidsplanleggingen. Vi fant ikke svar på det grunnleggende spørsmålet om hvordan balansen på lang sikt skal være mellom hjemmeforsvaret vårt og våre internasjonale engasjementer. Gradvis kom noen av Forsvarets avdelinger med i flernasjonale operasjoner. Men dette ble gjennomført mye på ad hoc basis, og utfordringene ble etter hvert store. Denne artikkelen går inn på tre av de overordnede utfordringene Forsvaret må løse i årene som kommer for å kunne stoppe den nedadgående utviklingen og etablere en stabil plattform for et forsvar som kan ivareta norsk sikkerhet. For det første må vi endre prosessene for å etablere strukturmål og bevilge midler, slik at vi kan skape grunnlag for en varig mål-middel-balanse i utviklingen av Forsvaret. For det andre må vi etablere en god og stabil balanse mellom hovedaktørene i Forsvarets planleggings- og styringssystem. Og sist, men ikke minst, må vi finne et velegnet og varig fundament for forsvarsviljen i vårt land med utgangspunkt i de overordnede verdier som vi vil verne om, og ikke i trusselscenarioer. Dette må også reflekteres i hvordan vi setter oss konkrete, langsiktige mål for forsvarsplanleggingen. For at denne drøftingen skal stå på et realistisk grunnlag og kunne bli til praktisk nytte, må jeg først streke opp hovedtrekkene i de tre mer eller mindre akutte utfordringene jeg mener Forsvaret i dag står overfor. 16
All makt i denne sal! Stortingspolitikere står ikke ansvarlig ovenfor noen andre enn sine velgere. Spørsmålet er om det er tilstrekkelig i svært kompliserte spørsmål. (Foto: Stortinget). Ferdig omstilt til innsatsforsvar? De siste 20 årene har Forsvaret vært inne i en kontinuerlig endring, eller omstilling som det offisielt heter. Denne prosessen har ikke vært styrt ut fra etablerte, langsiktige mål. Styrkemålene har konsistent vært for høye i forhold til det Forsvaret faktisk kunne kjøpe for med de årlige budsjettene. Målene har derfor fortsatt å skli nedover som en forsinket respons på reduksjonen i budsjettenes reelle kjøpekraft. Sammenliknet med de 20 siste årene under den kalde krigen har vi kanskje unngått å samle opp de dramatisk store sprikene mellom mål og bevilginger. Men vi har helt fram til i dag slitt med at midlene må fordeles mellom flere viktige og velbegrunnede mål enn de faktisk kunne dekke. Og konsekvensene har blitt akkumulert på en farlig snikende måte. Skulle forsvarsbudsjettet i år ha hatt samme kjøpekraft som budsjettene tidlig på 90-tallet, måtte det ha vært ca. 80 prosent høyere enn det faktisk er. Konsekvensene av dette forsterkes av at Forsvarets utgiftstruktur innebærer svært mange langsiktige bindinger, slik at den reelle kampkraften vil være sterkt avhengig av om de siste få prosentene av budsjettenes kjøpekraft realiseres eller ikke. Mislykket stabilisering Da St. prp. nr. 48 (2007-2008) for perioden 2009-2012 skulle utarbeides, var Sverre Diesen forsvarssjef. Han gjorde et helhjertet forsøk på å få de politiske myndigheter til å forstå at deres manglende prioriteringer ville føre til kollaps, og at dette måtte stoppes. Budsjettenes reelle kjøpekraft måtte, som et minimum, stabiliseres. I sin bok Fornyelse eller forvitring? Forsvaret mot 2020, skriver Diesen at den politiske ledelsen i Forsvarsdepartementet langt på vei var enig i hans økonomiske vurderinger. Men heller ikke denne gangen var de innstilt på å satse på forslag som kunne ha endret Forsvarets karakter. I stedet ble det enda en unyttig forsvarspolitisk utredning som munnet ut i en ja takk, begge deler -løsning. Budsjettenes kjøpekraft skulle opprettholdes, men all erfaring tilsier at kjøpekraft er et komplisert og tøyelig begrep. I dag vet vi at forutsetningen om å opprettholde budsjettenes kjøpekraft heller ikke vil bli oppfylt i den fireårs perioden vi snart har bak oss. Dette skyldes først og fremst at det ikke gis full kompensasjon for den teknologiske prisstigningen for avansert militært materiell og for økte kostnader til kvalifisert arbeidskraft. I min tid ved FFI ble det gjort kjøpekraftberegninger som, dersom vi bruker samme resonnement som da ble lagt til grunn, ville vise at omfanget av tapt kjøpekraft de siste fire årene er betydelig, kanskje så mye som 5-6 milliarder kroner. En forsvarsstruktur på kanten av stupet Vi skal ikke glemme at mye er bra i det forsvaret vi har i dag. Men det er, mildt sagt, svært marginalt i stør- Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 17
All erfaring tilsier at selv meget velbegrunnede behov ikke har gitt Forsvaret tilleggsbevilgninger av tellende omfang. relse. Mange komponenter er på, eller kanskje under, grensen for det som er operativt og økonomisk forsvarlig. Sjøforsvaret har moderne fartøyer i et meningsfylt antall, men driftsmidlene har vært for små. Fregattanskaffelsen var svært krevende. Investeringene gikk på bekostning av flere andre viktige behov, spesielt i Hæren. I tillegg var det en stor belastning på anskaffelsesorganisasjonen. For å få noe igjen for disse innsatsfaktorene, må vi sørge for å finne gode oppgaver for de nye fregattene, og for at vi har råd til utdanning, øving og operativ bruk. Det samme gjelder de nye kystkorvettene. Men her er det kanskje lettere å se for seg et tilstrekkelig bredt spekter av viktige oppgaver. Luftforsvaret er midt inne i sitt fregattprosjekt. F-35-anskaffelsen blir i enda større grad et være eller ikke være enn fregattene var for Sjøforsvaret. Et luftforsvar uten kampfly av høy kvalitet er nærmest utenkelig. Det økonomiske omfanget er vesentlig større, med tilsvarende større konsekvenser for andre styrkekomponenter. Da vi anskaffet F-16 for 30 år siden, tok programmet 60-80 prosent av Forsvarets investeringer over en periode på 7-8 år. Det gikk først og fremst ut over moderniseringen av Hæren. For F-35 er det ingen mulighet for å dekke investeringene innenfor de budsjettrammer Forsvaret i dag ser for seg. I Forsvarssjefens militærfaglige råd, som ble offentliggjort i november 2011, foreslås det en anskaffelse på totalt 52 fly til en kostnad på 60 milliarder kroner. I tillegg kommer nettokostnader til ny kampflybase på 5 milliarder kroner. Hovedtyngden av kostnadene vil komme over 8 år, fra 2014 til 2021. Om inndekningen av disse kostnadene kan vi lese følgende: «For å dekke inn merbehovet anbefales det en styrking av forsvarsrammen i perioden 2013-2021 på totalt 37,5 milliarder kroner». Ordet «merbehov» viser til følgende utsagn i St. prp. nr. 48, som ble vedtatt i 2008: «Det legges foreløpig til grunn at det kan avsettes ca. 24 mrd. kroner innenfor forsvarsrammen til anskaffelse av nye kampfly gitt at øvrige forutsetninger i planleggingen holder» All erfaring tilsier at en god del av forutsetningene i planen fra 2008 ikke vil holde, og at det faktiske merbehov vil kunne ligge i området 45-50 milliarder kroner. Dette innebærer i gjennomsnitt en økning i de årlige tildelingene til Forsvaret på omkring 6 milliarder kroner, eller ca. 15 prosent, gjennom en periode på 8 år. Med de økonomiske utfordringer vi i dag står overfor, og den harde kampen vi må forvente om veksten i budsjettene i offentlig sektor, er det absolutt grunn til å stille spørsmålstegn ved realismen i denne forutsetningen. Dette er nok Regjeringen fullt klar over. I Prop. 73 S (2011-2012), som nylig er lagt fram for Stortinget, foreslås det derfor en del grep som er ment å skulle gjøre de økonomiske forutsetningene for gjennomføringen av kampflyprosjektet mer realistiske. Først kan vi lese at Regjeringen fortsatt legger ambisjonen på det nivå som ble beskrevet i St. prp. nr 48, men antall fly er justert ned til 52, i samsvar med Forsvarssjefens råd. Til tross for denne klare presiseringen, skrives det at Regjeringen samtidig legger opp til en løpende vurdering av omfang og realiseringstempo, og at det endelige antall kan ligge i intervallet 42 til 48 fly. I tillegg vurderes det å forlenge anskaffelsesperioden med 3 år, fra 2021 til 2024. Dersom Stortinget vedtar å gå til den ytterlighet å anskaffe bare 42 fly og forlenge investeringsperioden med 3 år, vil det årlige merbehovet være ca. 3.6 milliarder kroner, altså en budsjettøkning på ca. 9 % som da vil måtte vare i 11 år. Uansett hvordan vi manipulerer disse tallene, kommer vi ikke forbi at behovet for å styrke forsvarsbudsjettet blir formidabelt, og ganske sikkert langt ut over det vi med noen rimelighet kan forvente. All erfaring tilsier at selv meget velbegrunnede behov ikke har gitt Forsvaret tilleggsbevilgninger av tellende omfang. Jeg er dessuten redd for at Regjeringens nye opplegg med årlige stortingsvedtak om enda en «klatt» av tilleggsbevilgninger til kampfly ikke kan kamuflere det faktum at kampflyprosjektet vil kreve en ressursprioritering til Forsvaret langt ut over det vi noen gang tidligere har sett. Det kan kanskje gå bra de første årene. Men når denne sterke prioriteringen av Forsvaret skal gjentas for femte og sjette gang, er det betydelig risiko for at det stopper opp og kampflyprosjektet beskjæres dramatiske. Da sitter vi igjen med et nesten meningsløst lite luftforsvar, som har brukt store ressurser på bekostning av andre sektorer i Forsvaret. Dette vil atter en gang gå ut over Hærens absolutt nødvendige moderniseringsplaner. Hæren har tatt hovedtyngden av Forsvarets krevende oppgaver i utlan- 18
Det er lite som tyder på at tiden med problemforskyvning og uthuling av forsvarsstrukturens kampkraft nå er over. det det siste tiåret. Dette er løst på en god måte, og det har gitt soldater og befal svært verdifull kamptrening. Men det har vært meget krevende. De avdelingsoppsetningene som trengs i internasjonale operasjoner, er vesensforskjellig fra den vedtatte operative struktur her hjemme. Det har derfor vært en stor utfordring å sette sammen og trene opp våre styrkebidrag til internasjonale operasjoner. Dette har vært hovedprioritet gjennom en årrekke, på bekostning av oppbygging av avdelingene i Hærens styrkestruktur her hjemme. I tillegg har styrkene i utlandet hatt behov for en god del våpen og materiell som ikke hører med i våre konvensjonelle nasjonale oppsetninger. Kort sagt: Forestillingen mange hadde for ti år siden om fleksible dual use -styrkeoppsetninger, som etter behov raskt skulle kunne være tilgjengelige for oppdrag ute så vel som her hjemme, var en illusjon. Denne tunge erfaringen må Forsvaret ta konsekvensene av i de kommende tiårene dersom Hæren skal kunne overleve og ivareta sine mest grunnleggende sikkerhetsoppgaver. I sitt militærfaglige råd til Forsvarsdepartementet peker Forsvarssjefen på en rekke krevende og helt sentrale investeringer som må foretas de neste 10-12 årene. Dette gjelder nytt artillerisystem, lette, pansrede hjulkjøretøyer, middelstung enhetsplattform, bedre stridsoppklaringssystem, kampluftvern og nye stridsvogner. I Prop. 73 S er det svært lite å lese om hva dette vil kreve av investeringer gjennom den samme perioden som kampflyprosjektet skal gjennomføres, og hvordan en eventuell svikt i tilleggsbevilgningene vil påvirke stridsevnen til den «omstilte Hæren». Innsatsforsvar ikke på plass Det er bare en forestilling at vi nå har lagt bak oss 20 år med vellykket omstilling til det som skal være vårt framtidige innsatsforsvar. For meg stemmer forestillingen dessverre ikke med virkeligheten. Dagens forsvarsstruktur har ikke oppstått som resultat av en målrettet, langsiktig omstillingsprosess. Mange av de grunnleggende problemene er fortsatt uløste. Det er lite som tyder på at tiden med problemforskyvning og uthuling av forsvarsstrukturens kampkraft nå er over. Og sist, men ikke minst, er det ingen ting som får meg til å tro at dette er den strukturen som best kan ivareta framtidens norske forsvarsbehov, både her hjemme og ute. Denne helt avgjørende avveiningen er ikke avklart. Forsvaret sliter også med flere andre uavklarte og vanskelige problemer som jeg ikke skal gå inn på her. Mest kritisk er kanskje spørsmålet om profesjonalisering av Forsvaret og vernepliktens stilling. Politisk er dette en vanskelig sak, men det kan neppe være saklig tvil om at den måten vi i dag praktiserer verneplikten på, er langt fra optimal ut fra et bedriftsøkonomisk ståsted. Enkelte har gjort seg tanker om hvilke nye konsepter vi kan ty til dersom vi må innse at vår nasjonale forsvarsstruktur blir meningsløst liten. Noen tror løsningen kan ligge i mer omfattende samarbeid og arbeidsdeling med andre land. Andre har tatt fram den velkjente modellen med å beholde bare en kadrestruktur som rammeverk for senere regenerering. Det er vel verdt å tenke gjennom slike løsninger. Men jeg har dessverre vanskelig for å tro at de vil ha mulighet for å få politisk støtte og faktisk bli satt ut i livet på en slik måte at løsningene kan få tellende innvirkning på Forsvarets utvikling de neste ti årene. De tre store grepene Noen vil kanskje hevde at denne ganske så dystre beskrivelsen av hvor Forsvaret står i dag, ikke er egnet til å skape optimisme og tro på framtiden. Men jeg er overbevist om at vi trenger et slikt realistisk og problemorientert utgangspunkt for å snu utviklingen og unngå et raserende forfall. Og jeg tror at dette fortsatt er mulig, men da må det være vilje til raskt å ta tunge grep. Det er noen av disse grepene resten av denne artikkelen skal handle om. Politisk styring gjennom bevilgninger Å sette mål og rammer for vårt forsvar er et politisk ansvar. Dette er et grunnleggende prinsipp, like udiskutabelt selvfølgelig som det er vanskelig å praktisere. Dessverre er det ikke like klart forstått at det også er et politisk ansvar å sørge for at det er samsvar mellom målene og de midler som bevilges. Den mest utslagsgivende og varige systemfeilen i styringen av Forsvarts strukturutvikling skyldes de mekanismene som gjennom lang tid har opprettholdt et fatalt sprik mellom mål og midler. Vi kan velge å se på dette som svikt på politisk nivå, men det er ikke et hensiktsmessig utgangspunkt for forbedringer. Jeg mener det er viktigere å slå fast at vi fortsatt har bred politisk støtte Norsk Militært Tidsskrift - nr.2-2012 19
Den vanligste kritikken mot våre politikere i forsvarssammenheng de siste 40 årene har vært at de opptrer irrasjonelt. for Forsvaret i Norge. Med det som utgangspunkt må vi legge til rette for at våre politikere kan omsette sin forsvarsvilje i riktige beslutninger. Den vanligste kritikken mot våre politikere i forsvarssammenheng de siste 40 årene har vært at de opptrer irrasjonelt. Først beslutter de en forsvarsstruktur, men så bevilger de ikke de nødvendige midlene. Slik har det altså vært, og det kommer neppe til å endre seg av seg selv. Med denne erkjennelsen i ryggen er det på tide å ta fakta til etterretning, slutte å klage og heller tilpasse det praktiske styringssystemet til virkeligheten. Dersom de mange som etter hvert har innsett at endring er påtrengende nødvendig, går pragmatisk til verks og legger fram saken på riktig måte, tror jeg de skal ha gode muligheter for å lykkes. Mål er tolkbare, penger er absolutte Vi må sikre oss at våre politikere står bak de overordnede og langsiktige målsettingene for Forsvaret. Hvilke oppgaver skal det kunne løse, hvordan skal disse oppgavene prioriteres i forhold til hverandre og hvordan Forsvaret skal samarbeide med andre organisasjoner, nasjonalt og internasjonalt? Men disse overordnede målene er generelle i sin natur og må tolkes og konkretiseres for å kunne tjene som grunnlag for strukturplanlegging. De færreste av våre politikere har spesielle forutsetninger for å bidra til denne konkretiseringen. I mange sammenhenger har de neppe heller noe ønske om det. Derfor vil politisk styring med denne innfallsvinkelen lett kunne bli uklar og inkonsistent. Jeg mener derfor at det vil være formålstjenlig å la de politiske beslutningene få et mer håndgripelig og forståelig utgangspunkt. Mens de overordnede målene må tolkes, er de årlige forsvarsbudsjettene absolutte. I alle fall så lenge vi ikke går inn på hvilken kjøpekraft kronene gir Forsvaret. Men selv da er budsjetter en langt enklere sak enn de begrepene vi opererer med på målsiden. Og vedtak om statsbudsjettet er udiskutabelt en sentral politisk oppgave. Gjennom disse årlige beslutningene får også Forsvaret sine midler. Vi kan mene så mangt om hensiktsmessigheten av denne ordningen, men slik er det og slik vil det bli. I Norge har utviklingen av forsvarsbudsjettene vært svært stabil og forutsigbar, med unntak av den usikkerheten som oppstod da vi måtte innordne oss i et nytt sikkerhetsparadigme etter den kalde krigen. Denne forutsigbarheten må vi benytte oss av. Den gjør det mulig å etablere et ganske sikkert økonomisk utgangspunkt for forsvarsplanleggingen, uavhengig av politiske svingninger. Med det erfaringsgrunnlaget vi har, kan vi utarbeide en ganske sikker prognose for forventet ressurstilgang de neste fire årene. Når vi skal se 12 år framover, vil usikkerheten selvsagt bli noe større. Men da har vi også langt bedre muligheter til å justere under veis. Pragmatisk praktisering av politikkens beslutningsmakt Hvor vil jeg så med disse erkjennelsene? Jo, jeg vil at vi skal utnytte dem til å finne en politisk akseptabel og pragmatisk framgangsmåte for å sette tæring etter næring i forsvarsplanleggingen. Politikkens prerogativ skal først og fremst komme til uttrykk gjennom de midlene Stortinget bevilger til Forsvaret gjennom den årlige budsjettprosessen, og Forsvarets strukturutvikling skal tilpasses de faktiske bevilgningenes reelle kjøpekraft. Jeg ser for meg en beslutningsprosess i to trinn. Først utarbeider Forsvarsdepartementet (FD) et nøkternt estimat av minimum forventede bevilgninger for den aktuelle planperioden. I mangel av en bedre betegnelse vil jeg kalle dette for sikker minimumsbevilgning. Retningslinjene for hvordan dette skal gjøres må være klare og vedtas av Stortinget. Men Stortinget skal ikke inviteres til å beslutte hva sikker minimumsbevilgning for en planperiode skal være. Med utgangspunkt i anslaget for sikker minimumsbevilgning utarbeides det jeg vil kalle en basisplan for utviklingen av Forsvarts styrkestruktur og virksomhet. Basisplanen legges fram for Stortinget i en egen proposisjon og vedtas for en planperiode på fire år. Dermed legges det også klare politiske føringer for at de årlige bevilgningene ikke blir lavere enn basisplanen forutsetter. Men dette er selvsagt ikke noe politisk bindende forlik. Trinn to blir så å supplere denne basisplanen med en prioritert liste over tilleggstiltak som skal iverksettes dersom de årlige bevilgningene blir større enn den sikre minimumsbevilgningen. Denne listen legges fram for Stortinget i forbindelse med behandling av basisplanen og oppdateres i tilknytning til den årlige behandling av forsvarsbudsjettet. 20