Økonomiplanlegging, rapportering og styring

Økonomiplanlegging, rapportering og styring Midtre Gauldal kommune Januar 2009

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Midtre Gauldal kommunes kontrollutvalg i perioden juni 2008 - januar 2009. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 27.01.09 Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Anne Gråberg /s/ Prosjektmedarbeider - Økonomistyring og rapportering - 3

Sammendrag I plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt i kommunestyret sak 13/08, ble økonomistyring prioritert som ett av flere områder for forvaltningsrevisjon i kommunen. Kontrollutvalget i Midtre Gauldal bestilte en forvaltningsrevisjon om økonomistyring og økonomirapportering i sak 18/08. Økonomistyring i offentlig sektor har historisk vært preget av regnskapsanalyse, budsjettering, investeringskalkyler og andre tilsvarende metoder. Disse er med å legge til rette for at kvaliteten på beslutningsgrunnlaget ivaretas. I økonomiforvaltning er det å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan viktig for å ha god styring av utgiftene til tjenesteproduksjon, og oversiktlige rammer for den enkelte enhet å styre den daglige driften etter. Det er viktig at kommunen har tilstrekkelig kunnskap i organisasjonen for å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan for å sikre at disse stemmer med driften til kommunen. I tillegg kan kommunen evaluere egen tjenesteproduksjon og sammenligne denne med andre som et grunnlag i økonomistyringen. Målet med dette arbeidet er å legge til rette for at kommunen driver en rasjonell og effektiv forvaltning innenfor tildelte rammer fra staten, slik at fellesinteresser ivaretas. Problemstilling for undersøkelsen har vært følgende: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? For å besvare hovedproblemstillingen belyses fem delproblemstillinger: 1. Er kvaliteten i budsjettet i samsvar med kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? 2. Har kommunen økonomi- og delegasjonsbestemmelser som sikrer en betryggende kontroll? 3. Er samspillet mellom kommunens ledelse på alle nivå tilfredsstillende for å sikre en god økonomirapportering og oppfølging i kommunen? 4. Er det tilstrekkelig kunnskap i kommunens ledelse om budsjettering og rapportering? 5. Er påliteligheten i rapporteringen fra kommunen til KOSTRA god nok? Kriteriene som revisor har brukt i undersøkelsen er hentet fra kommuneloven med tilhørende forskrifter, kommunens egne økonomibestemmelser og veiledere fra Kommunal- og regionaldepartementet. I tillegg er det benyttet teori fra boken Økonomistyring i det offentlige av Busch m.fl. Revisor har intervjuet og hatt møter med rådmann, økonomisjef, konsulent regnskap, konsulent - tidligere økonomisjef og fem utvalgte enhetsledere i kommunen. Alle intervju er verifisert. Rapporten har vært til høring hos rådmannen, og rådmannens høringsvar er gjengitt i rapportens vedlegg 3. Revisors kommentarer til høringssvaret er gjengitt i kapittel 8. Konklusjoner på delproblemstillingene i rapporten: Kommunen har vedtatt årsbudsjettet for 2007 og 2008 innenfor vedtatte frister i kommuneloven. Årsbudsjett for 2007 var ikke basert på realistiske utgiftsrammer for 5 av 8 rammeområder men balansekravet mellom utgifter og inntekter ble opprettholdt i regnskapsåret, og kommunen hadde et regnskapsmessig resultat på 0. Dette medfører at vedtaket er i samsvar med kommunelovens 46 og tolkningsrundskriv H 19-05, som vektlegger balansekravet ved regnskapsårets slutt for vurdering av realismen i budsjettet. Kommunens tertialrapportering for 2008 viser at driftsutgifter til rammeområdet for pleie- og omsorg har betydelig merforbruk og at det totalt prognoseres med et betydelig overforbruk. Hvis prognosen stemmer opprettholdes ikke balansekravet mellom utgifter og inntekter, noe som medfører at budsjettet ikke blir realistisk for 2008. Kommunen har en tidsplan for sitt budsjettarbeid, noe som er i samsvar med veileder fra KRD. Revisor har inntrykk av at kommunen har utfordringer med å få til god nok involvering i budsjettarbeidet fra enhetsledere og politisk nivå. Dette kan løses ved å starte budsjettarbeidet tidligere, noe som kan gi bedre involvering fra aktørene i budsjettarbeidet. Enhetslederne mangler en rutinebeskrivelse/praksis med maler som redegjør for hvordan de skal utføre budsjettarbeidet, samt benytte kommunens økonomiverktøy godt nok for å kvalitetssikre dette arbeidet. - Økonomistyring og rapportering - 4

Kommunen har både økonomi- og delegasjonsreglement som er med å sikre en betryggende kontroll jfr. kommunelovens 23. Økonomireglementet mangler en oppdatering i forhold til kommunens organisasjonsendring fra februar 2007. Det er viktig at kommunen bruker dokumentet når økonomirutiner utarbeides, for å sikre at rutinene er kjent for hele kommunens ledelse. Delegasjonsreglementet beskriver hvilke fullmakter som delegeres til rådmannen, revisor savner likevel en beskrivelse av enhetslederes ansvar og fullmakter i reglementet slik at disse blir kjent for hele kommunens ledelse. Kommunens hyppighet av tertialrapportering til politisk nivå er i samsvar med kravene i kommuneloven og forskrift om årsbudsjett. Kommunestyrets behandling av tertialrapporteringen kan vurderes i lys av å sikre at avvik oppdages tidligere i budsjettåret med korrigerende tiltak noe som vil bidra til å redusere eventuelle merforbruk i budsjettåret. Tertialrapporteringen oppleves som vanskelige å forstå av enhetslederne, og spesielt den månedlige prognosen stilles det spørsmål om. Den årlige prognosen i rapporteringen oppleves positivt blant enhetslederne. Det er viktig at kommunen kontinuerlig evaluerer prognosene i økonomirapporteringen, slik at de tilpasses behovet til enhetslederne og viser et riktig bilde av utgifter og inntekter i budsjettåret. Økonomikontoret har et godt samspill og god kunnskapsdeling med enhetsnivå, noe enhetslederne bekrefter. Det er viktig at kommunen beskriver hvordan dette samspillet skal fungere, noe som vil forplikte både økonomikontoret og enhetsledere til å ivareta økonomiansvaret i samsvar med delegert myndighet. Revisor har en oppfatning av at det ikke er gjennomført en systematisk opplæring av alle enhetsledere i forhold til bruk av kommunens økonomisystemer. En opplæring vil være til hjelp for enhetslederne slik at de ivaretar sitt økonomiansvar, og kan synliggjøres som ett av flere tiltak i en kunnskapsplan som kommunen mangler. Innrapportering i KOSTRA gjennomføres i samsvar med kommuneloven og bestemmelsene i forskrift om rapportering. Kommunen benytter og KOSTRA til styringsinformasjon, noe som er i samsvar med intensjonen til regelverket. Det savnes likevel at kommunen klargjør hvem som skal koordinere innrapporteringen administrativt og rutiner for hvordan data som innrapporteres kvalitetssikres. Konklusjon på hovedproblemstillingen er: Kommunens planlegging, rapportering og oppfølging av økonomisk styringsinformasjon er i hovedsak i samsvar med kommuneloven, forskrifter, veiledere og anbefalt faglitteratur. Kommunen har likevel et forbedringspotensial i å kvalitetssikre data, og involvere både enhetsledere og politikere i kommunens budsjettprosess. Kommunens økonomi- og delegasjonsbestemmelser kan benyttes mer i daglig arbeid, samt at enhetslederes ansvar og myndighet kan synliggjøres mer enn det som er gjort i dag. Kommunens tertialrapportering kan vurderes endret, slik at kursen kan korrigeres tidligere enn i dag. Tertialrapporteringens prognoser bør og evalueres kontinuerlig for å ivareta oppfølgings- og styringsbehovet i kommunen. Det er viktig at kommunen vedtar tiltak når økonomirapporteringen avdekker merforbruk for å sikre at budsjettbalansen overholdes. Kommunen mangler en avklaring av hvordan samspillet mellom økonomikontoret og enhetslederne skal fungere, samt et system for systematisk opplæring, slik at delegert økonomisk ansvar og myndighet ivaretas. Det mangler en klargjøring av hvem som er KOSTRA koordinator administrativt, samt å utarbeide rutiner for kvalitetssikring av data. Revisor anbefaler Midtre Gauldal kommune å: Vurdere budsjettprosessen med tanke på involvering og kvalitetssikring i budsjettarbeidet Oppdatere kommunens økonomi- og delegasjonsbestemmelser Vurdere kommunens tertialrapportering med henblikk på hyppighet og periodisering, slik at disse tilpasses kommunens styrings- og oppfølgingsbehov Sikre systematisk opplæring av enhetsledere i forhold til delegert myndighet og ansvar Utarbeide rutiner som sikrer at kommunens innrapportering i KOSTRA koordineres og kvalitetssikres - Økonomistyring og rapportering - 5

Innholdsfortegnelse SAMMENDRAG... 4 1 BAKGRUNN... 7 1.1 Økonomiforvaltning i offentlig sektor... 7 1.2 Økonomiforvaltning i kommunen... 9 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER... 10 2.1 Problemstilling... 10 2.2 Revisjonskriterier... 11 2.3 Gjennomføring, metode og avgrensning... 12 3 BUDSJETTARBEIDET I KOMMUNEN... 12 3.1 Revisjonskriterier... 13 3.2 Resultat av datainnhenting... 14 3.3 Revisors vurderinger... 17 4 ØKONOMI- OG DELEGASJONSBESTEMMELSER... 17 4.1 Revisjonskriterier... 17 4.2 Resultat av datainnhenting... 18 4.3 Revisors vurderinger... 19 5 ØKONOMIRAPPORTERING OG OPPFØLGING I KOMMUNEN... 19 5.1 Revisjonskriterier... 19 5.2 Resultat av datainnhenting... 20 5.3 Revisors vurderinger... 22 6 KUNNSKAPSDELING OG SAMSPILL MELLOM ØKONOMIKONTORET OG ENHETENE... 22 6.1 Revisjonskriterier... 23 6.2 Resultat av datainnhenting... 23 6.3 Revisors vurderinger... 24 7 INNRAPPORTERING AV TJENESTEDATA I KOSTRA... 24 7.1 Revisjonskriterier... 24 7.2 Resultat av datainnhenting... 25 7.3 Revisors vurderinger... 26 8 HØRING... 26 9 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 27 VEDLEGG 1 - KILDER... 29 VEDLEGG 2 - LOV, FORSKRIFT OG MERKNADER... 30 VEDLEGG 3 - KOMMUNENS HØRINGSSVAR... 33 - Økonomistyring og rapportering - 6

1 Bakgrunn Prosjektet er bestilt i henhold til Midtre Gauldal kommunes plan for forvaltningsrevisjon, behandlet i kommunestyret 28.4.2008 (sak 13/08). Økonomistyring var ett av flere prioriterte områder for forvaltningsrevisjon i kommunen. I planen stilles det spørsmål ved om kommunens økonomirapportering er god nok, og om den gir god nok informasjon som grunnlag for gode styringsrutiner, både til politikere og til de enkelte enheter. I tillegg vises det til KOSTRA 1, hvor det stilles spørsmål ved om data innrapporteres i samsvar med retningslinjene fra kommunen til KOSTRA. Kontrollutvalget i Midtre Gauldal fattet vedtak i sak 18/08 om å bestille en forvaltningsrevisjon av økonomistyring og økonomirapportering i kommunen. Kontrollutvalget viser til plan for forvaltningsrevisjon og beskriver at prosjektet må gi svar på: Er påliteligheten i rapporteringen fra kommunen og inn i KOSTRA god nok? Er det tilstrekkelig kompetanse blant enhetslederne når det gjelder økonomi? Er samspillet mellom enhetsledere og økonomikontor god nok? 1.1 Økonomiforvaltning i offentlig sektor Dette kapittelet beskrives med utgangspunkt i anerkjent økonomisk teori om økonomistyring i offentlig sektor. Det legges vekt på teori fra KOSTRA, statens økonomireglement, krav til betryggende kontroll og begrepene resultatenheter og styringstiltak. I tillegg vises det til hvordan administrativ og politisk organisering er i kommunen og hva de legger vekt på vedrørende egen økonomiforvaltning. I kommuneloven og forskrift for årsbudsjett vises det til krav om å vedta en økonomiplan og et årsbudsjett som skal gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter samt planens bindende virkning for underordnede organer. Økonomistyring Økonomistyring i offentlig sektor har historisk vært preget av regnskapsanalyse, budsjettering, investeringskalkyler og andre tilsvarende metoder. Disse er med å legge til rette for at kvaliteten på beslutningsgrunnlaget økes. Utviklingen viser at disse momentene er bare en del av økonomistyringen og at det er andre momenter som også spiller inn. Dette kan være perspektiv som ledelse, målkonflikter/politiske prosesser, organisasjonskultur og ansvarlighet. Styringssystemene gir nødvendig informasjon, men det er mennesker som tar beslutninger og utøver den reelle økonomistyringen. I økonomiforvaltning er det en viktig oppgave å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan. Dette gjøres for at kommunen skal ha god styring av utgiftene til tjenesteproduksjon og oversiktelige rammer for den enkelte enhet å styre den daglige drift etter. Det er viktig at kommunen har oversikt over de aktivitetene som må gjennomføres for å utarbeide økonomiplan og årsbudsjett. Disse aktivitetene illustreres ofte ved et årshjul, som det redegjøres for i veileder fra Kommunal og regionaldepartementet (KRD), og som mange kommuner og fylkeskommuner legger til grunn for både tidsplan og aktiviteter tilknyttet budsjettprosessen. Årshjulet Årshjulet 2 viser viktige aktiviteter og arbeidsdeling mellom de ulike aktørene i prosessen med utarbeidelse av økonomiplan og årsbudsjett. I denne sammenhengen brukes årshjulet som eksempel for å illustrere elementene som inngår i budsjettprosessen i den rekkefølgen de skjer. Tidspunkt kan variere fra kommune til kommune. Dette betyr at aktivitetene som er beskrevet i årshjulet gir gode anbefalinger for utarbeidelse av årsbudsjett og økonomiplan. 1 KOmmune STat RApportering, som er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet 2 Veileder fra kommunal og regionaldepartementet KRD - Planlegging og økonomistyring i omstillingstider APRIL 2001 beskriver årshjulet. - Økonomistyring og rapportering - 7

Figur 1 viser et eksempel på årshjul hvor aktiviteter for budsjett- og økonomiplanprosesser beskrives 3. Figur 1 Årshjul for budsjett- og økonomiprosesser Budsjett og detaljplanlegging Milepæl 4 Kommunestyret vedtar økonomiplan og budsjett Milepæl 1 Evaluere drift, bestemme ståsted, fastsette mål og strategier 4. kvartal 1. kvartal Rammer og strategier 2008 Innhenting av kunnskap Milepæl 3 Rammer fastsettes i stortingsproposisjonen 3. kvartal 2. kvartal Milepæl 2 Fastsette økonomisk utgangspunkt kommuneøkonomiproposisjonen. Dialog og planlegging KOSTRA KOSTRA er kommunens rapportering av regnskaps- og tjenestedata til Statistisk sentralbyrå - SSB - samt kommunal- og regionaldepartementet - KRD. Kommunene er pålagt å rapportere inn en rekke forhold knyttet til tjenesteproduksjon. Nøkkeltall og tjenestedata legges ut på SSBs hjemmeside for alle kommuner og kan både benyttes til å evaluere egen tjenesteproduksjon, ved benchmarking, og som grunnlag for økonomistyring. Kommunene kan sammenligne sin egen utvikling over tid. Det er viktig når kommunen bruker KOSTRA-tall at disse ikke oppfattes som et korrekt svar, men som en indikator for avvik som trenger nærmere analyse for å forklare avvik mellom kommuner. KOSTRA ble implementert for alle kommuner fra 2001. Kommunene plikter å rapportere til KOSTRA og de har selv ansvar for at de data som fremskaffes er av tilstrekklig kvalitet, jfr. kommuneloven og forskrift om rapportering i vedlegg 2. Statens økonomireglement Staten benytter delegering av budsjett- og rapporteringsansvar til etatene i sitt økonomireglement 4. De samme prinsippene kan og overføres til kommunenes økonomistyring. Staten har i 4 lagt følgende grunnleggende prinsipper til grunn for god styring og budsjettering: Fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet Sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk atferd Sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag Anerkjent teori om økonomistyring 3 Årshjulet er utarbeidet av revisor hvor det er benyttet årshjul fra ulike kommuner og kilder 4 Reglement for økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003 - Økonomistyring og rapportering - 8

Boken økonomistyring i det offentlige av Busch mfl. 5, benyttes i undervisning i faget "Økonomistyring og inntektssystemet" i studium for "Kommunal økonomi og ledelse " ved Høyskolen i Nord-Trøndelag. Boken skisserer fire prinsipielle former for økonomistyring av virksomheter i det offentlige: 1. Kontraktsstyring: I kontraktsstyring må ledelsen aktivt arbeide for å utvikle kontrakter med interessentene som sikrer tilstrekkelig bidrag for å produsere de ønskelige belønninger. 2. Ressursstyring: I ressursstyringen skal ledelsen styre tilførselen av bidrag fra interessentene. Det må kontrolleres om kontraktene oppfylles og om bidragene dekker produksjonens behov. Dette gjelder både tilførsel av varer/tjenester og kapital. 3. Produktivitetsstyring: Her skal ledelsen sørge for en mest mulig effektiv utnyttelse av bidragene. De skal transformeres over til produkter og tjenester, og vi må måle om produksjonen står i forhold til ressursinnsatsen. 4. Effektivitetsstyring: Her skal ledelsen arbeide for at interessentenes belønninger får en høy verdi i forhold til den samlede innsats av ressurser. Det er viktig at virksomhetene finner den blanding av de ulike former for økonomistyring som passer best til det som skal leveres av varer og tjenester, samt de brukere som skal motta disse ifølge Busch mfl. Betryggende kontroll - internkontroll Kravet om internkontroll - betryggende kontroll i kommuner er forankret i kommunelovens 23.2. Mange kommuner har internkontrollsystemer som enten er knyttet til sektor eller er helt eller delvis overgripende i forhold til tjenesteområdene. De fleste kommunene har internkontroll innen helse-, miljø og sikkerhetsarbeid (HMS), delsystemer innen barnevernstjenesten og miljørettet helsevern og kvalitetssystemer og/eller internkontrollsystemer innen helse-, pleie og omsorgstjenestene. Andre kommuner har utviklet mer helhetlig og overgripende systemer, for eksempel i form av systemer for kvalitetsstyring. Det foreligger i dag også en rekke metodiske rammeverk som kan brukes som grunnlag for organiseringen og strukturering av internkontroll. COSO/ERM, EFQM/CAF, TQM 6 er eksempler på slike og vil være viktig for kommunen som bidrag i utarbeidelse av egne systemer. Resultatenheter og styringstiltak Norsk institutt for by- og regionforskning har gjennomført en forskningsrapport på oppdrag fra KS om "utfordringer og strategier for kommunal ledelse ved flat struktur og resultatenheter" (NIBR 2002:21). I rapporten er det vist til at med resultatenheter må det forstås at den enkelte enhet har fått delegert betydelige fullmakter innenfor et klart ansvars- eller resultatområde hvor drift, økonomi og personalansvar er sentralt. Styringstiltak defineres til å være ulike arrangement og tiltak for styring og ledelse som ledere på ulike nivåer kan benytte seg av. Det kan være snakk om leder- og resultatavtaler, rapporteringssystemer og delegasjon av fullmakter, men også ulike formelle møtearenaer for ledergruppen. De formelle tiltakenes styrke er at de er nedfelt skriftlig, og at de kan endres planmessig og kontrollert. Dette klargjør ansvaret i kommunen og skaper en helhet og sammenheng mellom ulike deler og nivåer. 1.2 Økonomiforvaltning i kommunen Administrativ organisering i kommunen Organisasjonsbeskrivelsen til Midtre Gauldal kommune (fra februar 2007 og revidert juni 2008) viser at kommunen organiseres med to ledernivå. Tidligere var kommunen organisert i en sektormodell. Rådmannen er administrativ leder i kommunen og er leder for enhetsledere. Enhetsledere rapporterer til rådmannen, er blitt delegert myndighet innenfor drift, økonomi og personal og har et fullstendig resultatansvar for respektive resultatenhet. Kommunen er delt opp i 14 resultatenheter. Disse er: Støren barneskole, Støren barnehage, Hauka/Soknedal oppvekstområde, Singsås oppvekstområde, Budal oppvekstområde, Midtre Gauldal ungdomsskole, kultur, fritid og voksenopplæring, Midtre Gauldal sykehjem, hjemmebaserte tjenester, enhet funksjonshemmede, NAV, helse og familie, næring, plan og forvaltning, eiendom og kommunalteknikk. 5 Bush, Johnsen og Vanebo 2002 6 Dette er ulike modeller for vir ksomhetsstyring - Økonomistyring og rapportering - 9

Økonomisjef, kontor- og personalsjef, leder servicetorget, IT-sjef, arkivleder og konsulent er lagt til rådmannens stab. Staben har et overordnet ansvar for områdene økonomi, lønn, personal, IKT, arkiv/post, beredskap, informasjon og understøttelse av politisk styringssystem. De skal også støtte enhetene på en best mulig måte og legge vekt på konstruktiv samhandling via direkte kontakt med den enkelt enhetsleder/enhet og deltakelse i nettverk og øvrige møter. Økonomisjef ble ansatt i kommunen juni 2008, tidligere økonomisjef er nå ansatt som konsulent i rådmannens stab. Politisk organisering i kommunen Den overordnede politiske styringsstrukturen består av kommunestyret, formannskapet, administrasjonsutvalg, utvalg for helse og omsorg, utvalg for oppvekst og kultur og utvalg for næring, plan og miljø. Kommunestyret delegerer til utvalgene å treffe avgjørelser i saker som gjelder utvalgenes ansvarsområde, herunder å fordele driftsrammer til enhetene innen tjenesteområdene. De får også fullmakt til å vedta mindre investeringsprosjekt som finansieres med tilskudd o.l. samt bevilge en kommunal egenandel til prosjektet begrenset oppad til 100.000,- kr. av egen tildelt driftsramme. Økonomistyring i kommunen De økonomiske styringsdokumentene i kommunen er beskrevet i økonomireglementet. Det beskriver at økonomiplanen viser kommunens aktivitet og tjenestetilbud i kommende 4 år, med en målsettingsog tiltaksdel. Årsbudsjettet er en detaljert plan for kommunens aktivitet og bruk av midler for det første året i økonomiplan. Årsbudsjettet iverksetter kommunestyrets vedtak og er en arbeidsordre både for folkevalgte og administrasjonen. I tillegg har kommunen tertialrapportering fra administrasjonene til politikerne for blant annet oppfølging av årsbudsjettet. Tertialrapporten rapporteres fra etatssjefene til rådmannen og fra rådmannen til hovedutvalgene og formannskap, og viser kommunens aktivitet så langt, og forventet utvikling resten av året. Rapporten skal være et grunnlag for å ta opp forhold som avviker fra det som er bestemt. Regnskap og årsrapport danner grunnlag for kontroll og etterprøving av om kommunens midler er brukt i samsvar med retningslinjer gitt av kommunestyret. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Ut fra kontrollutvalgets bestilling har revisor utledet problemstillinger og kriterier. Problemstillingene er en konkretisering av kontrollutvalgets bestilling, og danner utgangspunktet for undersøkelsen. Problemstillingen og kriteriene henger tett sammen. Kriteriene utformes ut fra lovkrav, retningslinjer og forventninger som gjelder for revidert område. Problemstillingene og kriteriene er bestemmende for hvilke data som skal samles inn og metode som brukes for å få relevante data. 2.1 Problemstilling Problemstillingen i undersøkelsen er: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? Problemstillingen besvares ved å utrede 5 delproblemstillinger, som er: Delproblemstilling 1: Er kvaliteten i budsjettet i samsvar med kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? Budsjettet representerer målene det skal arbeides etter på kort og på lang sikt. Det angir rammen for den daglige virksomheten og gir en målestokk for å vurdere effekten av egen innsats. Offentlige virksomheter er pålagt å utarbeide budsjetter etter krav i lov og forskrift. For at budsjettet skal gi god økonomisk styring, må medarbeiderne i virksomheten føle forpliktelse overfor målene i budsjettet. Budsjettets funksjon ligger ikke bare i utarbeidelsen, men også i oppfølging i den daglige driften. - Økonomistyring og rapportering - 10

Delproblemstilling 2: Har kommunen økonomi- og delegasjonsbestemmelser som sikrer en betryggende kontroll? Det er viktig at kommunen har bestemmelser som støtter lederne på ulike nivå i økonomistyringen, hvor budsjettering og rapportering er viktige faktorer. Dette for å sikre samspill i økonomiplanlegging og -rapportering samt at ansvar og myndighet er klart beskrevet og kjent for hele kommunens ledelse. Delproblemstilling 3: Er samspillet mellom kommunens ledelse på alle nivå tilfredsstillende for å sikre en god økonomirapportering og oppfølging i kommunen? Når myndighet og ansvar delegeres ned til resultatenheter må budsjettansvarlig underlegges kontroll. Denne kontrollen er tillagt overordnede organer og er ikke det samme som overprøving. Overordnede politiske og administrative organer har behov for informasjon slik at de kan utøve styring på et aggregert nivå. Overordnet myndighet har også ansvarer for å undersøke om forutsetningene som var lagt til grunn for budsjettet og økonomiplan, er vesentlig endret. Hvis de er det må nødvendige tiltak settes i verk. Dette kan være tilleggsbevilgninger, omprioriteringer, reduksjon i ambisjonsnivået osv. Det er også viktig at det er klart for alle hvilket ansvar som pålegges ledernivåene og at dette er beskrevet i delegasjonsreglement og rutinebeskrivelser. Delproblemstilling 4: Er det tilstrekkelig kunnskap i kommunens ledelse om budsjettering og rapportering? Det er viktig at kommunen sikrer at økonomiansvarlige har tilstrekkelig kunnskap i samsvar med delegert myndighet. Manglende fokus og satsing på kunnskap er lite fremtidsrettet og kan fort føre til at organisasjonen kommer på etterskudd. Læring og fornyelse er et viktig område og dette må tilpasses det ansvar og myndighet som legges til kommunens ledelse. Delproblemstilling 5: Er påliteligheten i rapporteringen fra kommunen til KOSTRA god nok? Styringsinformasjon fra KOSTRA er viktig som et grunnlag for kommunens styringsverktøy, både for å evaluere seg selv over år og sammenligne egne nøkkeltall med andre. For at systemet skal gi kommunen best mulig styringsinformasjon er det viktig at tjenestedata blir innrapportert på en kvalitetssikret og god måte. Tjenestedata i KOSTRA rapporteres inn for alle tjenesteområder i kommunen og det er viktig at kommunen har gode prosesser for å kvalitetssikre dataene som rapporteres inn. 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og opplysningene som samles inn vurderes opp mot revisjonskriteriene i revisors vurderinger. Vurderingene sammenfattes i rapportens konklusjon. I delproblemstilling 1 og 3 som omhandler budsjettering og rapportering vil kommunelovens bestemmelser med forskrift om årsbudsjett benyttes. I regelverket legges det føringer på at saker skal være forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Det stilles også krav til årsbudsjettets innhold og virkning samt rapportering av dette i budsjettåret. Det legges vekt på veileder fra KRD som omhandler "planlegging økonomistyring i omstillingstider" fra 2001, som viser viktigheten av å forholde seg til årshjulet i budsjettering og rapportering. Veilederen setter fokus på når de ulike prosessene skal igangsettes for å få en mest mulig effektiv og hensiktsmessig budsjettprosess i kommunen. I relevant teori fra boken økonomistyring i det offentlige av Busch m.fl. trekkes det spesielt frem viktigheten av behovet for rapportering og kontroll når myndighet og ansvar delegeres. I delproblemstilling 2 legges det vekt på at kommunen har en betryggende kontroll i egen organisasjon iht. kommunelovens 23 nr 2. Det er viktig at kommunen har økonomi- og - Økonomistyring og rapportering - 11

delegasjonsbestemmelser som synliggjør kommunens ledelses ansvar og at dette er kjent for hele kommunens ledelse. I delproblemstilling 4 legges det vekt på at resultatenhetene har fått opplæring/kunnskap innen budsjettering og rapportering for å ivareta sitt ansvar. Kunnskap og opplæring er viktig for å sikre at enhetsledere kan ivareta sine ansvarsområder innenfor delegert myndighet. Staten prioriterer i sin økonomistyring opplæring der hvor ansvar og myndighet nå er delegert til virksomhetene, og har det som et viktig satsingsområde jfr. SSØ 7. I delproblemstilling 5 legges det vekt på kommuneloven og forskrift om rapportering fra kommuner, som viser til at kommuner skal rapportere regnskaps og tjenestedata til SSB og at kommunene selv har ansvar for at de data som fremkommer i regnskapsrapport og tjenesterapportering har en tilstrekkelig kvalitet. Det legges og vekt på Veileder - KOSTRA for kvalitetssikring av registrering og verifisering av data i kommuner fra KRD, som beskriver viktige prosesser for å rapportere inn gode data fra kommunene. KOSTRA-dataene brukes også i interne analyser og i informasjon til politikere og offentlighet. Dette legger press på kommunen når man innser at det man rapporterer, må man faktisk kunne redegjøre for senere, for eksempel når pressen og politikere tar kontakt for å få utdypende informasjon og kommentarer. Det er også viktig at staten selv vektlegger informasjonen fra KOSTRA som en del av styringsinformasjon av kommunal sektor, både for hvilke mål som skal prioriteres og hvordan inntekter skal utvikle seg i kommunene. I vedlegg 2 vises det nærmere til lov, forskrift og merknader til disse som er benyttet i forvaltningsrevisjon. 2.3 Gjennomføring, metode og avgrensning Revisor har i forvaltningsrevisjonen bygget undersøkelsen på intervju og dokumentgjennomgang. I forkant av undersøkelsen ble det gjennomført et oppstartsmøte med rådmannen. Hensikten var å gi informasjon om gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, samt å få bakgrunnsinformasjon om temaet og problemstillingene i prosjektet. I kommunen har vi intervjuet nøkkelpersoner i staben som har ansvar for arbeidet med budsjett- og økonomistyringsarbeid. Disse er rådmannen, konsulent regnskap, konsulent - tidligere økonomisjef og økonomisjef. Vi har også intervjuet 5 av 14 enhetsledere med budsjett- og rapporteringsansvar (vedlegg 1). Enhetslederne er tilfeldig valgt ut, men revisor har forsøkt å velge enhetsledere for enheter som dekker bredden i det kommunale tjenestetilbudet. Det er i tillegg gjennomført en dokumentgjennomgang av de styrende økonomidokumenter for å få informasjon om bestemmelser er gode nok for å støtte ledere og ansatte i sin økonomistyring. Revisor har i undersøkelsen hatt fokus på årsbudsjettet, økonomirapporteringen og regnskapet for perioden 2007-2009. I kommunens budsjettarbeid tas det en gjenomgang av dokument som omhandler vedtak av årsbudsjett 2007 og 2008 samt dokument som beskriver prosessen for utarbeidelse av årsbudsjettet i 2009. I kommunens økonomirapportering tas det en gjenomgang av tertialrapporteringen fra 2007 og 2008. I KOSTRA legges det vekt på innrapportering av tjenestedata for 2007 og de rutiner og prosesser kommunen har for å kvalitetssikre denne. Det fokuseres ikke på innrapportering av regnskapstall. 3 Budsjettarbeidet i kommunen I delproblemstillingen vil det fokuseres på om kommunens budsjettarbeid er i samsvar med bestemmelser i lov, forskrift samt relevant teori og veiledere på området. Det vil legges vekt på hvilke forutsetninger som ligger til grunn for årsbudsjettvedtaket, realismen i dette og hvordan budsjettprosessen er gjennomført i kommunen. Kriterier og datainnhenting samt vurderinger for delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 7 Statlig senter for økonomistyring - Økonomistyring og rapportering - 12

3.1 Revisjonskriterier Kommunens budsjettarbeid vurderes mot kriterier i kommuneloven og bestemmelsene i forskrift om årsbudsjett. I tillegg er relevant teori om økonomistyring i det offentlige og veileder fra kommunal- og regionaldepartementet for bruk av årshjulet i budsjettarbeidet som tid og aktivitetsplanlegger vektlagt. Kommuneloven gir klare føringer på at kommunen innen årets utgang skal vedta en rullerende økonomiplan og årsbudsjett for neste budsjettår, jfr. 45 og 46. I 46 vises det til at årsbudsjettet skal være realistisk og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente seg i budsjettåret. I sak 04/2813 og tolkningsrundskriv H-19/05 utdyper departementet hva som ligger i kravet om realisme i utgifter for kommende budsjettår. De beskriver at betraktninger rundt budsjettets utgiftsside bør hovedsakelig begrenses til å påse at balansekravet overholdes, med mindre det åpenbart skulle framgå at bevilgningene ikke vil være tilstrekkelige til å oppfylle klart definerte minimumskrav til omfang og standard for aktuell tjeneste. I forskrift om årsbudsjett 6 vises det til at det skal gis en redegjørelse for viktige momenter ved utarbeidelsen av budsjettet, som organisering av- og rutiner for budsjettarbeidet. Det vises også til at det bør beskrives viktige prinsipper ved vedtak i budsjettet. Dette omhandler hva som ligger til grunn for kommunestyrets budsjettvedtak, eksempelvis om det vedtas som ramme- eller detaljbudsjett, netto- eller bruttobudsjettering etc. Busch m.fl. beskriver at budsjettet har en styringsfunksjon knyttet til prioriteringer, som representerer økonomiske mål for hvor mye ressurser som skal brukes i den enkelte virksomhet eller oppgaver/prosjekt. Busch m.fl. viser videre til at gjennom budsjettet setter politikerne en klar økonomisk ramme for hvor mye ressurser som tillates brukt i løpet av en gitt periode. Det beskrives også at bevilgningene er forpliktende, og at administrasjonen ikke kan gå ut over disse rammene. Busch m.fl. beskriver også at kommunens budsjetter har en politisk funksjon hvor ressursfordelingen fører til en sterk fokus på politiske prosesser fra både media og de som skal tildeles penger. I forkant av budsjettprosessen er det høy aktivitet for å sikre seg en akseptabel andel av budsjettet, og etter eventuelle nedskjæringer brukes media for å synliggjøre konsekvensene av reduserte bevilgninger. Det er utarbeidet en veileder fra KRD om bruk av årshjulet som tids- og aktivitetsplanlegger i budsjettprosessen. Den beskriver at en ressursorientert plan- og budsjettprosess legger opp til at økonomisk handlefrihet skaffes gjennom omprioritering. Veilederen beskriver videre at årshjulet gir en oversikt over de aktivitetene som organisasjonen kan gjennomføre for å utarbeide et ideelt handlingsprogram/økonomiplan samt årsbudsjett. I veilederen fokuseres det på viktige datoer for når aktivitetene kan gjennomføres. Den anbefaler start av budsjettarbeidet i mars, med blant annet evaluering av fjorårets drift samt bestemme nivå på tjenesteproduksjon og analysere ressursbruk på drift, likviditets- og finansieringsanalyser. Andre fase gjennomføres i juni hvor kommunaløkonomiproposisjonen er lagt fram. Denne gir føringer for kommunens inntekt for neste år. Tredje fase gjennomføres i oktober hvor statsbudsjettet vedtas, noe som gir endelig rammer for kommunenes inntekter fra staten. Siste fase gjennomføres i desember hvor både økonomiplan og årsbudsjett vedtas. Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på at kommunen vedtar økonomiplan og årsbudsjett innen utgangen av året, samt beskrive hvilke forutsetninger som ligger til grunn for vedtaket, og vurdere om viktige rutiner for budsjettprosessen foreligger. I tillegg vil det vurderes om årsbudsjettet for 2007 er realistisk i forhold til årsregnskap 2007. Tertialrapporter for 2008 vil og vurderes i forhold til budsjettet for å se om disse er realistiske. Avslutningsvis vil det gis en vurdering av om kommunens budsjettprosess gjennomføres i tråd med anbefalt praksis i veileder fra KRD med fokus på om kommunens ledelse involveres. - Økonomistyring og rapportering - 13

3.2 Resultat av datainnhenting Datainnhentingen er basert på intervju og dokumentgjennomgang av relevante kilder. Den vil vise kommunens vedtak av økonomiplan og årsbudsjett samt forutsetninger for disse, om årsbudsjettets realisme samt kommunens tids- og aktivitetsplanlegging i budsjettprosessen. 3.2.1 Vedtak om økonomiplan og årsbudsjett samt forutsetninger og rutiner for dette arbeidet Økonomisjef sier at økonomiplan og årsbudsjett vedtas i desembermøtet i kommunestyret for de påfølgende 4 år, noe som bekreftes av kommunestyrets vedtak. Konsulent har i intervju sagt at kommunen praktiserer rammebudsjettering; dvs. at det enkelte rammeområdet får tildelt ei økonomisk nettoramme. Det er kommunestyret som vedtar ramme til rammeområdene; mens de politiske utvalgene fordeler rammene på enhetene, noe som er beskrevet i økonomiplan og årsbudsjettet. Delegasjonsreglementet viser til at kommunestyret selv skal fastsette og endre netto driftsrammer for alle rammeområder og fastsette samt endre finansieringssiden i investeringsbudsjettet. Det vises til at utvalg for helse og omsorg, utvalg for oppvekst og kultur og utvalg for næring, plan og miljø skal fordele driftsrammer til enhetene innen sine tjenesteområder. Flere av enhetslederne bekrefter at de har fått tilsendt en oversikt over frister for når budsjettarbeidets faser skal være ferdig. De sier også at de mangler skriftlige rutinebeskrivelser for hvordan de skal utføre budsjettarbeidet, benytte seg av kommunens økonomisystem samt bruk av budsjettark til budsjettarbeidet. En enhetsleder sier at for budsjettet 2009 blir 2008-tall brukt som et utgangspunkt, i tilegg hentes gjennomsnittstall fra siste 3-4 år. Enhetsleder sier også at økonomisystemet gir god oversikt, og mener at dette fungerer veldig bra for egen del. Agresso er et greit verktøy å bruke, og man er avhengig av dette. 3.2.2 Har årsbudsjett realistiske inntekter og utgifter i samsvar med Kommunelovens bestemmelser? Tabell 1 viser fellesinntekter og -utgifter for regnskap og budsjett 2007, tall i 1 000 kr Sum disponible Inntekter Netto finansinntekt Netto fond Forbruk på drift Mer/ mindreforbruk Budsjett - 211 398-9 312 5 208 213 161 Regnskap - 206 707-16 526 828 219 748 Avvik 4 691-7 214-4 380 6 588 0 Kilde: Kommunens årsmelding og regnskap for 2007, side 13 Tabell 1 viser et negativt avvik på disponible inntekter. I kommunens årsmelding og regnskap for 2007 vises det til at avvikene i hovedsak består av redusert momskompensasjon med 3,2 mill og salg av konsesjonskraft med 2,3 mill. Finansinntekter har økt med 7,2 mill., i årsmelding for 2007 beskrives avviket i en merinntekt fra aksjeutbytte på 2,3 mill., og avsetning til bufferfond på 5 mill er strøket. Totalt har kommunen større inntekter enn det som er budsjettert. Kommunens regnskapsmessige resultat er 0. - Økonomistyring og rapportering - 14

Tabell 2 viser tall for regnskap og budsjett 2007 i årsrapporten for rammeområdene, tall i 1 000 kr Ramme område Oppvekst området Pleie og omsorg Felles Folke valgte og stab Kultur, fritid og voksen opplæring NAV/ helse og familie Plan, næring og forvaltning Eiendom/ kommun al teknikk Budsjett 18 804 49 138 73 187 5 107 20 307 5 754 28 592 12 271 Regnskap 18 864 51 351 77 787 4 769 21 279 5 218 29 626 10 853 Avvik 61 2 213 4 600-339 972-536 1 035-1 418 Kilde: Kommunens årsmelding og regnskap for 2007, side 17 Tabell 2 viser at kun tre av åtte rammeområder har mindreforbruk. Dette utgjør ca 2 mill. De fem andre rammeområdene har et merforbruk. Oppvekst og pleie og omsorg har størst merforbruk av disse. Tabellen viser at det er et merforbruk i forhold til vedtatt budsjett for rammeområdene på 6,5 mill. I årsrapporten beskrives det generelt at 2007 var et svært vanskelig år når det gjelder økonomistyring og rapportering. Årsrapporten beskriver og at ny organisasjonsstruktur ble vedtatt gjennomført per 01.02.07, hvor budsjettet for 2007 ble lagt etter sektormodellen. Det ble igangsatt et arbeid tidlig på året for å tilpasse driftsbudsjettene til ny organisering. Årsrapporten viser til at budsjettarbeidet viste seg å være langt mer krevende enn antatt, og etter hvert så en at de store områdene ikke hadde samsvar mellom budsjettrammer og driftsnivå. Flere av enhetslederne beskriver at budsjettet for 2007 ikke var i samsvar med de driftsutgifter som enhetene hadde ansvar for i budsjettåret. Enhetsleder for eiendom og kommunal teknikk sier i intervju at i 2007 fikk de en overskridelse grunnet omorganiseringsprosess som påførte enheten kostnader som de ikke hadde kontroll over, og ansvaret for. Vanskelighetene besto i å finne grensene for de ulike sektorene for underbudsjettering på energi og lønn, og hvem som skulle betale dette. Enhetsleder for hjemmetjenesten sier at enheten nok er underbudsjettert og har et stort merforbruk både i 2007 og 2008. Årsaken til dette er at de har for mange stillinger, i tillegg til at lønnsoppgjøret ble dyrere enn det de hadde budsjettert med. Økonomisjef sier at i 2007 hadde kommunen et negativt netto driftsresultat på 13,5 mill noe som gjør at budsjettet ikke var realistisk. Konsulenten viser til at i 2007 var overforbruket stort ift. budsjett, men det var et overgangsår i forbindelse med omorganiseringen. Konsulenten sier også at regnskapet viste stort overforbruk for enkelte enheter. Ut fra driftsnivået var nok budsjettet urealistisk, men riktig ut fra kommunes totale driftsramme. Konsulent regnskap er involvert i beregning av inntektene for kommunen, hvor man benytter inntektsmodellen fra KS, som gir en god oversikt over rammene. Konsulent regnskap sier også at inntekter fra konsesjonskraft budsjetteres med data fra Gauldal energis prognoser, og i 2007 ble inntektene lavere enn prognosene. Hun sier videre at budsjettering av momskompensasjonen er vanskelig, det er tatt utgangspunkt i vedtatt investeringsbudsjett og beregnet kompensasjon av dette. Vedtak i budsjettåret med utsettelse av investeringer i løpet av budsjettåret, spesielt iht. til skoler, vanskeliggjør beregningen av den virkelige momskompensasjonen. I de siste årene har kommunen hatt få investeringer, og på slutten av 2007 ble det innført innkjøpsstopp. I første tertialrapport den 30.04.2008 vises det fremdeles til at driftsnivået fortsatt er for høyt i mange enheter og ligger godt over driftsrammen kommunestyret har gitt. Årsaken er, i følge tertialrapporten, for høy bemanning. I påfølgende budsjettreguleringssak reguleres driftssvikten på 2,3 mill. for å opprettholde budsjettbalansen. - Økonomistyring og rapportering - 15

Tabell 3 Budsjett og prognose for tjenesteområdene og driftsenhetene per 31.12.2008, tall i 1 000 kr Ramme område Oppvekst området Pleie og omsorg Folke valgte og stab Kultur, fritid og voksen opplæring NAV/ helse og familie Plan, næring og forvaltning Eiendom/ kommun al teknikk Årsbudsjettet 20 368 55 581 71 856 5 729 19 998 6 070 25 568 205 170 Matetisk 20 001 57 992 86 190 6 424 23 479 5 518 29 477 228 900 prognose Avvik 367 1 651 14 334 513 3 481-552 3 909 22 970 Avvik etter tiltak 0 1 100 11 200 0 223 0 12 523 Kilde: 2. tertialrapport 2008, side 6 I andre tertialrapport den 31.8.08 vises det til at kommunen har betydelige utfordringer når det gjelder aktivitetsnivået. Det er en betydelig ubalanse mellom vedtatt budsjett og det aktivitetsnivået som er prognostisert per 31.12.08. Dette gjelder i hovedsak pleie og omsorgsområdene etter at tiltak er gjennomført, og man vil ikke greie å levere en årsrapport i balanse, i følge tertialrapporten. Kommunen arbeider hardt med tilpasninger til vedtatte ramme. 3.2.3 Tids- og aktivitetsplanlegging i budsjettprosessen Konsulenten sier at budsjettprosessen tidligere ble gjennomført slik at økonomikontoret og økonomisjefen jobbet med utkast til budsjett med rådmannen, mens stabsledermøtet jobba med målene i planen. Tidligere kom enhetslederne mer med innspill, og man drøfta status på enhetsledermøter for å se og vurdere situasjon. Det var og er økonomikontoret som beregner rammene ut fra inntektene til kommunen. Konsulenten sier at innledes med å beregne det økonomiske handlingsrommet for kommende planperiode, ved å utarbeide et konsekvensjustert budsjett. Konsulenten sier at dette ble gjort etter at kommuneproposisjonen ble lagt frem i mai. Når statsbudsjettet blir lagt fram beregnes handlingsrommet endelig for rammeområdene. I følge kommunens rundskriv med tidsplan for utarbeidelse av økonomiplan og årsbudsjett vises det til at: I september skal grunnlaget for økonomiplan være klart, enhetslederne er involvert. I oktober justeres rammene i forhold til statsbudsjettet, rådmannens forslag ferdigstilles. I november behandles økonomiplan i formannskap og sektorutvalg I desember behandles økonomiplan i kommunestyret, samt at sektorutvalg behandler detaljbudsjett for enhetene Økonomisjefen sier at hele økonomiseksjonen skal ta del i arbeidet og få et eierskap til økonomiplanen med årsbudsjett. Økonomisjefen sier også at arbeidet i utvalgene er preget av at de har for lita tid til å jobbe med årsbudsjettet. Han sier videre at planen er at økonomimedarbeidere i økonomiseksjonen skal ut og jobbe sammen med enhetene. Dette både for kvalitetssikring og for å sikre at enhetsledere forstår dette bedre. Økonomikontoret har prøvd ut denne måten å jobbe på og fått gode tilbakemeldinger fra en enhetsleder som mente prosessen ga god involvering og større forståelse. Økonomisjefen sier de begynte forseint i 2008. Dette arbeidet er avhengig av resultatet av statsbudsjettet, men økonomikontoret kan uansett gjøre unna en del arbeid så det ikke blir så hektisk. Dersom kommunen hadde startet budsjettprosessen i mai vil det ha vært tilstrekkelig tid til å klare dette på en god måte. Enhetslederne viser til at de begynner med budsjettarbeidet i september/oktober. På skole og barnehage fordeles budsjettet i forhold til en ressursfordelingsmodell. Begge modellene er under vurdering i dag. Enhetslederne sier at tidsfrister i prosessen til tider kan oppfattes veldig stram. Enhetslederen mener at budsjettarbeidet ofte blir utført etter ordinær arbeidstid og det er både Sum - Økonomistyring og rapportering - 16

personalansvar og skolefaglig ansvar som i mange sammenhenger må prioriteres før økonomiansvaret. 3.3 Revisors vurderinger Vedtak om økonomiplan og årsbudsjett er i samsvar med kommunelovens frister; innen årets utgang og før neste budsjettår. Kommunens rutiner for budsjettarbeidet beskriver tidsfrister, men mangler en beskrivelse av hvordan man skal utføre budsjettarbeidet og hvordan man skal bruke økonomiverktøyet i dette arbeidet. Disse rutinene hadde kvalitetssikret enhetsledernes budsjettarbeid og bidratt til at både utgifter og inntekter er i samsvar med driften av enheten i budsjettåret. Kommunens årsbudsjett i 2007 er basert på realistiske inntekter, med unntak av momskompensasjon og salg av konsesjonskraft. Det er viktig at kommunen legger til grunn forsiktighetsprinsippet ved vurdering av momskompensasjonen for å sikre at kommunen har realistiske inntekter før disse budsjetteres som inntekt. I 2007 var finansinntektene høyere enn mindreinntektene på momskompensasjonen og salg av konsesjonskraft. Dette medførte at inntektene totalt ble høyere enn budsjettert. I tillegg overholdes balansekravet,noe som sikrer at inntektsbudsjettet for 2007 er realistisk og i samsvar med kommunelovens 46. Regnskapets utgiftsside på rammeområdene i 2007 viser at fem av åtte rammeområder har merforbruk i forhold til vedtatt budsjett. Dette har likevel ikke betydning for realismen i budsjettet, fordi det er balansekravet som vektlegges. Kommunen har et regnskapsmessig resultat som viser 0 for 2007, noe som betyr at kommunens inntekter og utgifter er i balanse. Realismen i budsjettet vurderes mot om balansekravet overholdes, jfr. tolkningsrundskriv H 19-05. Det stilles, etter revisors oppfatning, ikke krav til hvordan balansekravet overholdes. Det betyr at kommunens årsbudsjett er realistisk og i samsvar med kommunelovens 46 nr 3. Revisor konstaterer av 2. tertialrapportering for 2008 at pleie og omsorg har en betydelig høyere aktivitet enn det årsbudsjettet gir rammer for, og at balansekravet totalt ikke overholdes. I rapporten prognostiseres det et merforbruk på 12,5 mill per 31.12.08. Dette indikerer at budsjettet ikke er realistisk for 2008, hvis prognosene i 2. tertialrapport blir i samsvar med det endelige regnskapsresultatet. Kommunen har et budsjettrundskriv med tidsplan for sitt budsjettarbeid. Bruken av tidsplan i budsjettarbeidet er anbefalt i veilederen fra KRD. Revisor sitter igjen med et inntrykk av at kommunen i hovedsak gjennomfører budsjettarbeidet fra september til desember. Det er en utfordring å få til en god involvering fra utvalg, formannskap og kommunestyre, samt samspill mellom rådmann med økonomikontor og enhetslederne i denne modellen. I veilederen fra KRD vektlegges det start av budsjettarbeidet allerede i mai/juni, hvor man da har et grunnlag for status for neste års inntekter og utgifter. Kommunen kan starte arbeidet med budsjettprosessen i juni, både med involvering fra politisk nivå og fra enhetsledere. Dette medfører at kommunens budsjettprosess blir mer i samsvar med anbefalt veileder fra KRD og gir mulighet til bedre involvering. 4 Økonomi- og delegasjonsbestemmelser I delproblemstillingen fokuseres det på om kommunens økonomi- og delegasjonsbestemmelser sikrer betryggende kontroll i samsvar med bestemmelser i lov, teori og interesseforeningers oppfatning av krav til betryggende kontroll. Kriterier og datainnhenting samt vurderinger for delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 4.1 Revisjonskriterier Kommunens økonomi- og delegasjonsbestemmelser vurderes mot kriterier i kommuneloven, relevant utredning fra kommunal- og regionaldepartementet om intern kontroll og teori fra COSO-modellen. Også momenter som vektlegges av forbund for økonomiforvaltning og skatteinnfordring for å sikre betryggende kontroll i kommunene vektlegges. - Økonomistyring og rapportering - 17

Det er administrasjonssjefen som skal påse at kommunen er gjenstand for betryggende kontroll jfr. kommunelovens 23. Hva dette betyr konkret for kommunen er mindre regulert i lovverket. På dette grunnlaget har rådgivingsselskapet Agenda på oppdrag fra Kommunal og regionaldepartementet utarbeidet en undersøkelse om internkontroll i norske kommuner med fokus på status og utviklingsbehov. Rapporten ble ferdigstilt høsten 2008. Rådmennene i undersøkelsen gir utrykk for at den største utfordringen i forståelsen av paragrafen er å definere hva som ligger i begrepet betryggende kontroll. Det beskrives på Kommunal og regionaldepartementet hjemmeside at rapportens konklusjoner vil bli fulgt opp av en arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak for å styrke egenkontrollen i kommunene. Det finnes i dag flere modeller som beskriver hva som ligger i betryggende kontroll. Den kanskje mest kjente og anvendte i Norge er COSO-modellen. Den er et rammeverk og et verktøy for å kartlegge og evaluere den interne kontrollen. Intern kontroll defineres i videste forstand som en prosess, iscenesatt og gjennomført av virksomhetens styre, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet for måloppnåelse innen følgende områder: Målrettet og kostnadseffektiv drift, pålitelig ekstern regnskapsrapportering og overholdelse av gjeldene lover og regler. Forbund for kommunal økonomiforvaltning 8 og skatteinnfordring er en interesseforening for kommunal sektor og har i sin folkevalgtopplæring lagt vekt hvilke elementer politikerne bør påse foreligger for å sikre kommunen en betryggende kontroll: økonomiregelverk, reglement med fullmakter samt at rutiner og ansvarsdeling er klart beskrevet og kjent for hele kommunens ledelse. Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på at kommunens økonomi og delegasjonsbestemmelser er oppdaterte i forhold til kommunens organisering og synliggjør ansvar og myndighet i kommunen, samt at disse er kjent for hele kommunens ledelse. 4.2 Resultat av datainnhenting Datainnhentingen er basert på intervju og dokumentgjennomgang av relevante kilder, med fokus på kommunens økonomi- og delegasjonsbestemmelser. 4.2.1 Økonomireglementet Kommunen har et økonomireglement som viser helheten over økonomiske bestemmelser i kommunen. Reglementet skal legge grunnlaget for en sterkere bevissthet om kravet til gode administrative og økonomiske rutiner, intern kontroll, etc. Reglementet skal klarlegge ansvarsforhold, plassere ansvar og plikter og fastslå metoder for gjennomføring av kommunens oppgaver. Økonomisjefen ble ansatt i juni 08 og er usikker på statusen til økonomireglementet; han har ikke hatt tid til å vurdere dette og kan derfor ikke si mye om status her. Kommunen skal innføre et nytt e- fakturasystem og i den sammenheng skal økonomireglementet revideres. Økonomisjefen er usikker på hvor mye økonomireglementet brukes blant kommunens ledelse og ansatte. Enhetslederne er kjent med kommunens budsjett- og rapporteringsrutiner, som også er en del av økonomireglementet, men mindre kjent med økonomireglementet totalt. 4.2.2 Delegasjonsbestemmelser Delegasjonsreglementet ble vedtatt i K-sak 50/07 og skal sikre at avgjørelser og myndighetsutøvelse skjer i henhold til lover og regler, og kommunestyrets bestemmelser. Delegasjonsreglementet gjelder for alle saker der kommunale organer treffer avgjørelse, eller gir uttalelser på vegne av kommunen. All delegasjon til administrasjonen skjer til rådmannen som kan delegere myndigheten til andre kommunalt ansatte. Disse utfører alltid sine oppgaver på vegne av, og etter fullmakt fra rådmannen. All intern delegasjon skal gjøres skriftlig. 8 NKK er et forbund som jobber og fokuserer på faglig innhold for emner innen intern kontroll, økonomiske styringssystem, finansforvaltning, økonomi, innkjøp, lønn, regnskap, budsjett, innfordring etc. - Økonomistyring og rapportering - 18

Rådmannen har lederavtaler med enhetslederne som beskriver hvilken myndighet og hvilket ansvar som er delegert, blant annet for økonomiansvaret. Økonomisjefen sier at delegasjonsreglementet er godt nok beskrevet, med de svakheter alle reglement nødvendigvis har. Det er godt nok for å sikre kontroll, det er levende og diskutert. Det er imidlertid noe mangelfullt for enhetsledere og viser kun ansvar til rådmannen. Han sier at enhetsledere også har ansvar og myndighet som burde blitt mer synliggjort i delegasjonsreglementet. Økonomisjefen sier at politikerne kjenner rådmannens lederavtaler, men ikke rådmannens avtaler med enhetsledere. Det er mulig at noe av dette burde blitt synliggjort for politikerne. I kommunens organisasjonsbeskrivelse fra februar 2007 gis det en beskrivelse av myndighet og ansvar samt arbeidsmåter for hele kommunens organisasjon. Enhetslederne i undersøkelsen gir uttrykk for at de er kjent med både sitt økonomi-, fag- og personalansvar for sin enhet. 4.3 Revisors vurderinger Kommunen har både økonomi- og delegasjonsreglement, noe som er i samsvar med kommunelovens 23. Økonomireglementet mangler en oppdatering i forhold til den nye organisasjonsmodellen i kommunen fra februar 2007, samt at revisor er usikker på om hele dokumentet er kjent og brukes blant kommunens ledelse. Det er viktig at kommunen bruker dokumentet når økonomirutiner utarbeides, diskuteres og evalueres for å sikre at rutinene er kjent for hele kommunen, og for å sikre en betryggende kontroll, jfr. kommunelovens 23. Delegasjonsreglementet er vedtatt i k-sak 50/07 og beskriver hvilke fullmakter som er delegert politisk, og administrativt til rådmannen. Kommunens delegasjonsreglement mangler en beskrivelse av ansvaret til enhetsledere, som i reglementet er beskrevet i rådmannsansvaret. Rådmannen har i dag beskrevet dette i rådmannens lederavtaler med enhetslederne, som ikke er kjent blant politikerne. En beskrivelse av enhetsledernes ansvar og fullmakter i delegasjonsreglementet vil gjøre dette kjent for hele kommunens ledelse, både politisk og administrativt, og vil være med å styrke internkontrollen jfr. kommunelovens 23. 5 Økonomirapportering og oppfølging i kommunen I delproblemstillingen vil det fokuseres på om kommunens økonomirapportering og oppfølging er i samsvar med bestemmelser i lov og forskrift samt relevant teori på området. Kriterier og datainnhenting samt vurderinger for delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 5.1 Revisjonskriterier Kommunens økonomirapportering og oppfølging vurderes mot kriterier i kommuneloven og forskrift om årsbudsjett, samt relevant teori om økonomistyring i det offentlige. Kommunelovens 47 viser til at årsbudsjettet er bindende for underordnede organer og at endringer på årsbudsjettet skal forelegges kommunestyret som vedtar nødvendige endringer ved behov. I forskrift om årsbudsjett 10 og 11 vises det til at administrasjonssjefen er pålagt å rapportere til kommunestyret om faktisk utvikling i inntekter og utgifter gjennom året, sett i forhold til vedtatt årsbudsjett. I merknader til forskriftens 10 og 11 heter det også at hvis avvik i forholdt opprinnelig budsjett oppdages, skal rapporteringen inneholde forslag på nødvendige tiltak for å opprettholde balanse i budsjettet. Det skal foretas endringer i årsbudsjettet når dette må anses påkrevd. Kommunestyret skal selv foreta de nødvendige endringer i årsbudsjettet. I merknadene vises det også til en beskrivelse av uttrykkene "gjennom året" og "rapporter" som angir at slik rapportering skal skje med jevne mellomrom og minimum to ganger pr. år. I teori om økonomistyring av Busch m.fl. beskrives det at selv om myndighet og ansvar er delegert, må budsjettansvarlige underlegges kontroll. Det legges vekt på at overordnete politiske og - Økonomistyring og rapportering - 19

administrative organ har behov for informasjon, slik at de kan utøve styring på et aggregert nivå for å forstå helheten. Busch m.fl. mener man må spørre om rapporteringen er hyppig nok for å sette i verk tiltak av styrende organ for å kunne etterleve budsjettet i det aktuelle budsjettåret. For å kunne rapportere budsjettavvik flere ganger om året må budsjettene være periodisert, i følge Busch m.fl. Periodiseringen av budsjettet kan tilpasses kommunens rapporteringshyppighet, men det er mest hensiktsmessig med månedlig periodisering slik at budsjettansvarlig på eget initiativ kan oppdage avvik tidligst mulig og korrigere kurs. De anbefaler at det utarbeides fordelingsnøkler som tilpasses den enkelte tjeneste gjennom året for å periodisere budsjettet best mulig. Å styre den økonomiske utviklingen underveis i året krever at ledelsen setter i gang problemløsningsprosesser for å diskutere avvik og søke etter nye tiltak. Det beskrives også at når avvik er registrert må den budsjettansvarlige gi en forklaring på hva som er årsaken. Deretter må det utarbeides nye tiltak som kan korrigere eventuelle negative avvik (Busch m.fl). Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på at økonomirapportering gjennom året, samt at oppfølging og tiltak for å opprettholde budsjettbalanse og hyppighet av denne er i samsvar med regelverket. I tertialrapportene er det viktig at periodiseringen gir et godt styringsverktøy basert på realistiske prognoser som viser utviklingen av drifta slik at enhetene kan styre drifta innenfor vedtatte budsjett. 5.2 Resultat av datainnhenting Datainnhentingen er basert på intervju og dokumentgjennomgang, og viser kommunens økonomirapportering, kommunens oppfølging av dette og periodisering av budsjettet i rapporteringen. 5.2.1 Kommunens økonomirapportering Kommunen har i 2007 og 2008 gjennomført tertialrapportering til politisk nivå. Med unntak av 1. tertial 2007 beskriver rapportene avvik mellom budsjett regnskap, samt at budsjettregulering følger saken eller påfølgende sak. Rapportene for 2007 og 2008 viser et betydelig merforbruk på flere enheter og rammeområder. I 2. tertialrapport 2008 gis det en beskrivelse av sykefravær og økonomi generelt, oppdelt på driftsenhetene hvor det foreligger enhetsrapporter med kommentarer på avvik. I tillegg gis det en rapportering på handlingsmål i rapporteringen for alle områdene og enhetene, budsjettrapport på investeringsprosjekt og en oversikt over vedtak og hvilken status disse har. 1. og 2. tertialrapport ble i 2007 behandlet i juni og oktobermøtet i kommunestyret. Tilsvarende praksis ble gjennomført for tertialrapporteringen i 2008. Staben og enhetsledere sier at kommunen har månedsrapportering fra enhetsleder til rådmann. Rapporteringen skjer ved hjelp av regneark og synliggjør avvik i drift ift. budsjett. Ved avvik fra budsjett skal dette forklares og det skal skisseres hvordan avvik skal dekkes inn. Hvis dette ikke går, må merforbruk dekkes inn fra andre områder for å oppnå budsjettbalanse. Økonomisjefen mener at månedlig rapportering er unødvendig og at enhetslederne selv kan ta ut rapporter fra Agresso - regnskapssystem som gir et godt bilde av situasjon for enhetsledere. Økonomisjefen har oppfattet at enhetslederne mener at Agresso er vanskelig fordi systemet benyttes sjelden. Økonomisjef ønsker at rapportering skal tilpasses den enkelte enhetsleder slik at det blir nyttig for de det gjelder og ønsker å utarbeide en rapporteringsmal for å hjelpe enhetsledere her. Flere av enhetslederne sier at rapporteringssystemet til kommunen er vanskelig å bruke, og prognosene er både vanskelig å forstå samt upresise. De må i tillegg ha mye informasjon for å forklare avvik i rapportene. - Økonomistyring og rapportering - 20