PARTIENES SYN PÅ KOMMUNENE - OPPGAVER, ØKONOMI OG ORGANISERING

Temanotat 2003/5: PARTIENES SYN PÅ KOMMUNENE - OPPGAVER, ØKONOMI OG ORGANISERING Den økonomiske situasjonen i norske kommuner er nesten daglig gjenstand for oppmerksomhet i mediene. Kommunenivået er nærmest fast innslag på den politiske dagsorden. Dels dreier det seg om kommuneøkonomi og dels er fokus rettet mot kommunens oppgaver. Dette reiser spørsmål om hvordan forholdet mellom kommune og stat bør være. Et annet viktig forhold er relasjonen mellom kommunene og private aktører, i hovedsak knyttet til spørsmål om konkurranseutsetting og privatisering. Et tredje forhold er mellom kommunene og de som bor i kommunene. Oppmerksomheten mot kommuner vil trolig bli forsterket ved at det til høsten er kommune- og fylkestingsvalg. I dette temanotatet rettes søkelyset mot de politiske partienes syn på kommunenivået, så vel primærkommuner som fylkeskommuner. Partienes syn, slik de framkommer i arbeidsprogrammene for stortingsperioden 2001-2005, er grunnlaget for sammenligningen. Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti har også vedtatt landsomfattende valgdokumenter foran høstens valgkamp. I noen grad vil disse dokumentene bli trukket inn (markert med 2003 i parentes). Det innebærer at det er hva partiene sier som legges til grunn, ikke nødvendigvis hva de tenker eller hva de gjør. Partiene er ordnet i alfabetisk rekkefølge. Etter presentasjonen av partienes syn vil det enkelte steder bli knyttet noen kommentarer. Disse er ment å bidra til refleksjon og ettertanke, gjerne også til debatt eller at det utløser politisk handling. Vi håper at våre tillitsvalgte på primærkommune- og fylkeskommunenivå kan bruke dette temanotatet som bakgrunn for viktig påvirkningsarbeid. PROFIL Hva er partienes innfallsvinkel i synet på kommuner? Partiet vil ha et sterkt offentlig velferdstilbud som er likeverdig i alle deler av landet. Overskriften er markedsøkonomi for fritt næringsliv og velstand. Styrket lokalt selvstyre inngår i dette. H: Innfallsvinkelen er mer brukervennlige offentlige tjenester. Modernisering gir økt trygghet. KrF: Overskriften er byer og distrikter - regionalpolitikk. Helt sentralt står spørsmålet om å opprettholde bosettingen, å legge til rette for arbeidsplasser og et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Overskriften er kommunal fattigdom - statlig overflod. Velferdstilbudet er et statlig ansvar. Hovedbudskapet er folkestyrt utvikling. Partiets innfallsvinkel er kampen for velferdsstaten der det viktigste er å verne fellesskapsordningene mot kommersielle løsninger. Utarbeidet av Harald Skulberg og Åshild Olaussen, avdeling for utredning i Utdanningsforbundet

V: Partiets hovedbudskap er maktspredning og lokalt selvstyre. Venstre vil gjenreise det lokale folkestyret med et mangfold av lokale løsninger. KOMMUNALT SELVSTYRE Hva sier partiene om det lokale selvstyret? Det statlige byråkratiet må reduseres og kommunene må i mindre grad detaljstyres. Flere oppgaver må desentraliseres til kommunene. Kommunene må settes økonomisk i stand til å bli det mest sentrale leddet i velferdssystemet. Partiet er åpent for å stimulere til frivillige sammenslåinger av kommuner. Kommunene må ha mulighet til selv å ha kontroll over sine inntekter og utgifter, og organisere sine tilbud på den måten de mener innbyggerne har størst utbytte av. Samtidig må grunnleggende velferdsgoder sikres befolkningen uavhengig av kommunal økonomi for øvrig ved at staten stykkprisfinansierer disse godene. Partiet vil sikre kommunalt selvstyre ved å gå imot tvungne sammenslåinger av kommunene. H: Partiet vil styrke det kommunale selvstyret. Økt kommunalt selvstyre kan gi ulikheter mellom kommunene. Det er positivt dersom slike ulikheter avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold. Overprøving av kommunale vedtak begrenses til legalitetskontroll og klage på saksbehandling. KrF: Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for velferdstjenestene, og kommuneøkonomien er en bærebjelke for å sikre tilbudet. Partiet mener det er viktig med nærhet mellom beslutningstakerne og de som berøres. Derfor ønsker partiet å legge beslutningstaker så nært brukerne som mulig. Flere og flere velferdsoppgaver har blitt overført til kommunene uten at det samtidig har fulgt penger med fra staten. Dette har vært en bevisst politikk. Under dekke av store ord om økt lokaldemokrati har kommunepolitikerne fått oppgaven med å forvalte nedskjæringer. Folks rettigheter og behov er blitt underordnet budsjettbalansen. Partiet vil grunnlovsfeste det lokale selvstyret. Senterpartiet vil bygge ned den regionale staten, blant annet legge ned SU-kontorene. I større og større grad er det lagt opp til at folk kan oppføre seg som konsumenter, ikke som samfunnsborgere med et kollektivt ansvar for fellesskapet. Denne utviklingen må snus for å berge og gjenreise folkestyret. Åpent for å slå sammen kommuner forutsatt at sammenslåing aksepteres lokalt. SV vil grunnlovsfeste det lokale selvstyret. V: Partiet vil grunnlovsfeste det lokale selvstyret. Et levende folkestyre forutsetter at kommuner og fylkeskommuner har rammevilkår som gir muligheter til å skape et godt tjenestetilbud for innbyggerne. Kommunene gis økt frihet. Staten må utvise forsiktighet med å pålegge kommunesektoren nye oppgaver. Det statlige embetsverket på fylkesnivå bygges ned. Kommentarer: Det er et åpenbart dilemma mellom nasjonale garantier på offentlige tjenester i form av rettighetslover eller minstestandarder på den ene siden og så stort lokalt selvstyre som mulig på den annen side. Dersom veldig mye skal besluttes lokalt, er mange kommuner så små at utstrakt bruk av interkommunalt samarbeid er nødvendig, noe som kan utgjøre et demokratisk problem. Hvilke konkrete konsekvenser vil følge av en grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre? Side 2

KOMMUNEØKONOMI Hva forteller partiprogrammene om kommuneøkonomi? Partiet vil øke kommunesektorens inntekter. Kommunene skal få større frihet til selv å bestemme bruken av eget budsjett. Kommunenes frie inntekter skal økes. Nye statlige pålegg eller reformer skal fullfinansieres. Det skal investeres mer i kommunene, og det skal tas initiativ til en bedre organisering i hver enkelt kommune, slik at de kan yte gode tjenester til innbyggerne. Det skal overføres mer penger fra staten til kommunene i kommende år. En mindre andel av pengene som overføres fra staten skal øremerkes. Kommunene skal bestemme sine egne inntekter gjennom innføring av fri beskatningsrett. Det innføres direkte statlig finansiering av grunnleggende velferdsgoder som helse-/sosialtjenester, omsorg og utdanning. Partiet vil avskaffe øremerkede tilskudd fra staten. Kommunene gis større økonomisk ansvar ved å redusere den statlige økonomiske utjevningen mellom kommunene og basere den på objektive kriterier. H: Partiet mener Norge får for lite ut av ressursene som settes inn i offentlig sektor. Høyre vil kombinere markedets fortrinn med hensyn til å produsere varer og tjenester med en offentlig finansiering som sikrer alle adgang til elementære velferdsgoder. Partiet vil fjerne alle øremerkede tilskudd som ikke er ledd i fristillingsreformene og baserer seg på "penger følger bruker"-prinsippet. En andel av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene. KrF: Mange kommuner sliter nå med stram økonomi og må kutte i velferdstilbudene for å unngå underskudd. Flere kommuner kan i dag ikke dekke egenandelen som må til for å få del i statlige øremerkede tilskudd til viktige oppgaver. Denne situasjonen må endres. En tilfredsstillende kommuneøkonomi er en forutsetning for gode lokalsamfunn. Det må lages en bedre og mer forutsigbar ordning for særlig ressurskrevende brukere. Partiet vil redusere øremerkede tilskudd til kommunene og at disse er forbeholdt viktige nasjonale prioriteringer i en startfase. Etter en periode, som bør være bestemt på forhånd, må øremerkede midler bli innlemmet i rammetilskuddet. Det må sikres et godt samsvar mellom nye oppgaver som blir pålagt kommunene og fylkene og de midlene som avsettes for å gjennomføre dem. Partiet vil arbeide for å utvikle konsultasjonene mellom staten og kommunesektoren i forpliktende retning. Større lokal skatteleggingsrett vurderes. Velferdstilbudet er et statlig ansvar. Staten skal ta ansvar og øke bevilgningene til kommunene. Bevilgninger til velferdsoppgaver skal være øremerket på statsbudsjettet. Staten skal gå inn og slette gjelda til kommunene. Den kommunale fattigdommen er i sterk kontrast til den statlige overfloden med milliardene som hvert år settes av til oljefondet. Partiet vil styrke kommunene gjennom mer frie midler, tiltak for å fjerne det kommunale underskuddet og arbeide for kommunal gjeldssanering. Store statlige reformer må kompenseres fullt ut av staten samt redusere omfanget av forskrifter og øremerkede midler i statens styring av kommunene. Partiet vil la kommunene beholde skatteinnkrevingen og gi kommunene et friere skatteøre. Staten skal fastsette minimumsstandarder som er grunnleggende for folks velferd, uansett hvilken kommune de bor i. Utover dette bør storting og regjering gi kommunene frihet. Kommunene må gis økonomisk handlingsrom til fornyelse. Blant Side 3

annet gjennom større frihet for kommunene til selv å bestemme nivået på kommuneskatten. (2003) V: Kommunene må få beholde mer av inntektene fra lokal verdiskapning og en større andel av skatteinntektene, uten at disse skal innom staten for så å deles ut igjen. Venstre vil la kommunene få større frihet til å fastlegge sitt eget skattenivå. Øremerkingen må reduseres til et minimum, og erstattes av frie midler. Staten må utvise forsiktighet med å pålegge kommunesektoren nye oppgaver. Kommunene må få fullfinansiert nye økonomiske forpliktelser de pålegges av staten gjennom retningslinjer, regler og andre pålegg. Kommentarer: Regjeringens politikk for å fjerne øremerkede midler ser ut til å ha bred støtte, men for flere partier er det innebygd en forutsetning at kommunene sikres tilstrekkelige ressurser slik at en øremerking ikke er nødvendig. Hva er det lokale selvstyret verdt hvis det bare blir salderingsoppgaver å jobbe med? Er det nødvendigvis slik at øremerking er til hinder for lokalt selvstyre? Spørsmålet om øremerking har blitt mer komplisert ved at det ofte er tale om betinget øremerking eller mer indirekte øremerking. KOMMUNE OG PRIVATE AKTØRER Hva sier programmene om forholdet mellom kommuner og private aktører? Partiet er imot privatisering fordi det innebærer at det offentlige fraskriver seg ansvaret for at alle får et likt tilbud. Det avgjørende er at kommunene ikke organiserer seg bort fra styring og kontroll over velferden. Det viktigste verktøyet for å utføre en tjeneste best mulig og kostnadseffektivt er ikke konkurranseutsetting og privatisering, men satsing på egne ansatte gjennom motivasjon, skolering, tillit og rammebetingelser. Det offentlige må fortsatt kunne samarbeide med frivillige, humanitære og private aktører og at dette kommer som et tillegg. Kommunene kan eventuelt selv eie eller overlate til private å eie og drive skoler og andre institusjoner. Finansiering av sykehus, skoler og institusjoner innen eldreomsorgen skal skje gjennom en direkte stykkprisoverføring fra staten til den enkelte driftsenhet. Partiet arbeider for markedsøkonomi der den enkelte fritt kan operere innenfor generelle rammebetingelser som er trukket opp av myndighetene. H: Høyre advarer generelt mot omfattende offentlig eierskap og framhever at privat eierskap desentraliserer makt og stimulerer til samfunnsengasjement. Partiet vil slippe private og frivillige organisasjoner til i konkurranse om bedre og mer kostnadseffektive tjenester. Høyre fastholder det offentliges ansvar for å finansiere grunnleggende velferdstjenester knyttet til utdanning, helse, pleie og omsorg. Partiet vil slippe private til i konkurranse om å gi de beste tjenestene til lavest mulig pris. Det offentlige bør konsentrere seg om rollen som bestiller av velferdstjenester på vegne av befolkningen, og formulere og stille krav til kvalitet og innhold. Et skille mellom bestiller- og utførerrollene vil legge til rette for økt oppmerksomhet om tjenestenes kvalitet. Markedets fortrinn kombineres med offentlig finansiering som sikrer alle adgang til elementære velferdsgoder, uavhengig av personlig økonomi. Dette kan skje ved bruk av anbud eller gjennom stykkprisfinansierte finansieringsordninger der pengene følger brukeren til den tilbyder brukeren velger, offentlig eller privat. KrF: Mange velferdstilbud kan bli utført av både offentlige og private. Private, ideelle organisasjoner utgjør et viktig supplement til det offentlige tjenestetilbudet. Private institusjoner som drives på en kommersiell basis bør ha et begrenset omfang. Kan være aktuelt å sette enkelte tjenester ut til konkurranse og anbud. Ved Side 4

konkurranseutsetting er det viktig at man på forhånd har definert klare kvalitetskrav for den aktuelle tjenesten. Velferdstilbudet er et statlig ansvar. Partiet tror på velferd gjennom fellesskapsløsninger. En politikk for fremtiden krever samfunnsbygging lokalt som motkraft til en ekspanderende stat og markedsliberalisme. (2003) Partiet vil ha avtaler med de tilsatte i stedet for konkurranseutsetting og privatisering. Det offentlige skal ha kontroll med hele tjenesteproduksjonen. Samarbeid mellom det offentlige og frivillige organisasjoner - med grunnlag i kommunale planer og avtaler - vil hjelpe til å få i stand bedre velferdstjenester. V: Vil ha økt konkurranse om å levere de beste tjenestene mellom offentlige, ideelle og private aktører. Kommentarer: I Kommuneproposisjonen som ble lagt fram av regjeringen i vår, er det klare føringer når det gjelder konkurranseeksponering også på sektorer som tidligere har vært skjermet, som oppvekst og omsorg. Hva kommunene til syvende og sist vil gjøre avhenger av hva de kommunepolitikerne som blir valgt ved høstens kommunevalg bestemmer seg for. Er det slik at forskjellene i partienes syn først og fremst er ideologisk begrunnet langs en venstre-høyre akse? Forskjellene mellom privat og offentlig ser ut til å bli mindre klare, i tråd med regjeringens politikk som går ut på likebehandling av privat og offentlig sektor. Hvorfor kan man ikke akseptere at privat og offentlig virksomhet skal forskjellbehandles? Hvis det blir stilt samme krav til offentlig og privat tjeneste, og de får samme finansiering, hva er da forskjellen? KOMMUNENE OG INNBYGGERNE I KOMMUNENE Hva står det i programmene om dette forholdet? Forandringer skal gjennomføres gjennom diskusjon og dialog lokalt og nasjonalt, med de som jobber i offentlig sektor, deres organisasjoner og med innbyggerne for øvrig. Velferden skal utformes av folk som medborgere, ikke ensidig tilbys dem som kunder, klienter eller brukere. Det bør vurderes å etablere en sentral "idébank" som kan tilby rådgivning og prosjektledelse, evaluere resultater og kvalitetssikre gjennomføring. H: Høyre har mer brukervennlige tjenester som hovedoverskrift. Partiet vil ha en offentlig sektor innrettet mot det enkelte menneskes behov for tjenester. Brukeren settes derfor i sentrum. Brukernes innflytelse over tilbudet skal styrkes ved å slippe private og frivillige organisasjoner til i konkurransen om bedre og mer kostnadseffektive tjenester. Partiet vil også ha finansieringsordninger der pengene følger brukerne. Direkte stykkprisfinansiering fra staten til den enkelte driftsenhet, basert på de lovfestede rettigheter den enkelte innbygger har til helse, eldreomsorg og undervisningstjenester. KrF: Brukeren må settes i sentrum for valg av løsninger og alle må sikres et likeverdig tilbud. Partiet går inn for at det opprettes et ombud som skal sikre rettighetene til de som er avhengige av det offentlige hjelpeapparatet. Brukerstyrt personlig assistanse må bli en lovfestet rett for den enkelte med stort behov for bistand. Partiet går inn for offentlig støtte til brukerstyrte krisesentre og selvhjelpsgrupper. Side 5

Partiet ser innbyggerne som borgere av et samfunn med rettigheter og plikter. Å redusere borgerne til forbrukere av offentlige tjenester, er å frata hver enkelt det ansvaret for at samfunnet blir bygd opp og ikke revet ned. Kommunene er nærmest innbyggerne og har best forutseting for å føre en politikk som er tilpasset lokale forhold. Partiet vil sikre kommunene den nødvendige handlefrihet til å være en aktiv samfunnsutvikler sammen med borgerne, organisasjonene og næringslivet. (2003) Brukerne av offentlige tjenester har krav på et tilbud som dekker behovene deres, har god kvalitet og som blir levert til avtalt tid. Partiet oppmoder kommuner til å prøve ut en ordning med forbrukergarantier innenfor utvalgte områder. Stemmerettsalderen senkes til 16 år. Partiet vil også ha "åpen talerstol" og lokalt rådgivende folkeavstemninger. V: Tjenestene skal være av god kvalitet og tilgjengelige når borgerne har bruk for dem. Økt konkurranse om å levere tjenestene. Venstre vil innføre fullskala utprøving av nettdemokrati på kommuneplan, med muligheter for stemmegivning, høringsrunder, diskusjon og lett tilgjengelig innsyn i kommunale dokumenter via Internett. Aldersgrensen for stemmerett og valgbarhet til kommunestyrer settes ned til 16 år. Kommentarer: Det er et paradoks at alle partier går inn for at alle tjenester skal være av høy kvalitet og dekke individuelle behov samtidig som mange kommuner kutter i tilbudene. I de fleste partiprogrammene omtales de som bor i kommunene som brukere, ikke innbyggere eller medborgere. I hvilken grad kan slik språkbruk skape avstand til en fellesskapstankegang? FYLKESKOMMUNEN Hva sier partiene om fylkeskommunen? Det er fortsatt behov for et direkte folkevalgt regionalt nivå til å løse felles oppgaver. Men det kan ikke være som nå, når oppgaver desentraliseres til kommuner og overføres til staten. Vil nedlegge fylkeskommunen som selvstendig politisk og administrativt nivå i offentlig forvaltning. Fylkeskommunens oppgaver skal fordeles mellom staten, kommunene og private. H: Vil avvikle fylkeskommunen. Ved å redusere antallet forvaltningsnivåer til to, vil de politiske ansvarsforholdene bli klarere. KrF: Behov for en omfattende reform av fylkeskommunen, men det må fortsatt være behov for tre forvaltningsnivåer; stat, region og kommunen. Regionsnivået bør ha færre enheter enn dagens fylkeskommuner. Vil opprettholde fylkeskommunen som et regionalt folkevalgt nivå. Sammenslåing eller oppdeling av fylkeskommuner skal kun kunne skje dersom et flertall av befolkningen i hvert av de aktuelle fylkene ønsker det. Den regionale staten skal brytes ned. Vil ha tre politiske nivåer. Antallet og størrelsen på fylkene/regionene må vurderes ut fra et ønske om at folk skal ha gode sjanser til å påvirke avgjørelser som angår dem selv. V: Vil beholde et regionalt folkevalgt nivå som overtar ansvaret for en rekke oppgaver som i dag tilligger statlig forvaltning, og med tilhørende nedbygging av statlig embetsverk i fylkene. Partiet åpner for sammenslåing av fylkeskommuner der dette er naturlig. Side 6