v4-29.07.2015 Returadresse: Helsedirektoratet, Pb. 7000 St. Olavs plass, 0130 Oslo, Norge HDIR Innland 19733396 Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder Postboks 788 Stoa 4809 ARENDAL Deres ref.: Vår ref.: 16/19448-6 Saksbehandler: Morten Frantze Dato: 19.09.2016 Fylkeskommunens plikt til å understøtte og være pådriver i folkehelsearbeid - folkehelseloven 20 Innledning Det vises til brev av 15.06.2016 fra Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder med spørsmål relatert til folkehelseloven (fhl) 20 annet ledd. Det ble gitt et foreløpig svar til embetet den 13.07.2016. Fylkeskommunens plikter etter folkehelseloven følger av fhl 20 og 21 jf. 30 første ledd. 20 første og annet ledd lyder: «(1) Fylkeskommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler som fylkeskommunen er tillagt. Dette skal skje gjennom regional utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting og tiltak som kan møte fylkets folkehelseutfordringer, jf. 21 annet ledd. (2) Fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunene, blant annet ved å gjøre tilgjengelig opplysninger i henhold til 21, jf. 5 første ledd bokstav a. Fylkeskommunen skal være pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket, for eksempel gjennom partnerskap.» Fylkesmannen ønsker vår uttalelse om hva vi legger i «understøtte» og «pådriver», og om hva man i tilsynssammenheng bør kunne forvente at fylkeskommunen gjør som et minimum. Rettskildene om dette er relativt få. Folkehelseloven med forarbeider omtales nedenfor, likeså den nå opphevede loven (fra 2009) om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet, med forarbeider Ot.prp. nr. 73 (2008-2009). Vi er ikke kjent med at det foreligger relevante rettsavgjørelser eller uttalelser fra sentral helsemyndighet om det Fylkesmannen spør om. Helsedirektoratet har lovfortolkeransvar delegert fra departementet og kan i den anledning gi generell veiledning. Lovens minimum defineres i fremtidig dialog og erfaringsutveksling mellom statlig, regionalt og lokalt nivå ut fra aktuelle problemstillinger, jf. forvaltningspraksis. Fylkeskommunens plikt til å understøtte folkehelsearbeidet i kommunene og til å være pådriver må ses i sammenheng med fylkeskommunens mer omfattende ansvar etter folkehelseloven. Blant annet er fylkeskommunens pådriveransvar i fhl 20 siste setning koblet til dennes ansvar for å samordne folkehelsearbeidet i fylket. I denne uttalelsen fokuserer vi imidlertid stort sett på forholdet mellom fylkeskommune og (den enkelte) kommune. Vi kommenterer nedenfor deler av den konkrete, språklige konteksten ordene «understøtte» og «pådriver» er brukt i. Helsedirektoratet Avdeling miljø og helse Morten Frantze, tlf.: 24163130 Postboks 7000 St. Olavs plass, 0130 Oslo Besøksadresse: Universitetsgata 2, Oslo Tlf.: 810 20 050 Faks: 24 16 30 01 Org.nr.: 983 544 622 postmottak@helsedir.no www.helsedirektoratet.no
Fylkeskommunens tolkningsansvar og skjønnsutøvelse Selve lovteksten gir relativt få holdepunkter for hvordan fylkeskommunens plikter etter fhl 20 annet ledd kan, bør eller må oppfylles. Dette innebærer at den enkelte fylkeskommune må gis en viss frihet til selv å tolke ordene understøtte og pådriver, jf. alminnelig språkforståelse og folkehelselovens intensjoner. Fylkeskommunen må også, innenfor lovens ramme (*) og etter innspill fra kommunene, kunne velge hvilke av flere mulige virkemidler (tolkningsalternativ) den vil benytte (legge til grunn) for å ivareta sine nevnte plikter. Noen ulike virkemidler kan tenkes å gi noenlunde samme resultat. På den annen side passer ikke nødvendigvis samme type fremgangsmåte eller oppgaveløsning like godt overfor kommuner som er kommet kort i folkehelsearbeidet, som overfor dem som har nådd langt. Kommunens størrelse, sammenhengen med fylkeskommunens eget folkehelsearbeid samt andre lokale, regionale eller nasjonale forhold vil også kunne ha betydning for tolkningen og anvendelsen av fhl 20 annet ledd. I tilsynssammenheng vil det derfor ofte kunne være god grunn til å se fylkeskommunens lovtolkninger og valg av virkemidler i sammenheng med dennes begrunnelse for disse. Ikke minst vil dette gjelde i en tidlig fase av tilsyn med fylkeskommunenes etterlevelse av folkehelseloven. (*) Med lovens ramme tenkes bl.a. på folkehelselovens formål og generelle forsvarlighetsstandard, se fhl 1 og Prop. 90 L (2010-11) kap. 7 Grunnleggende prinsipper for folkehelsearbeidet. Dessuten viser 20 annet ledd første setning til plikten til å gjøre tilgjengelig opplysninger etter fhl 21. Plikten til både å understøtte og være pådriver i folkehelsearbeidet innebærer at fylkeskommunen må ha en aktiv rolle i stedet for f.eks. å avvente andres initiativ. Fylkeskommunens samarbeid med kommunene Fylkeskommunen må være seg bevisst hva dens rolle og rolleforståelse kan innebære vis à vis kommunene. For hensiktsmessig å kunne understøtte og være pådriver er det viktig at fylkeskommunen har en dialog med den enkelte kommune om dennes forventninger om bistand, status i folkehelsearbeidet mv. Grunnlag for sine vurderinger av ulike typer bistand vil fylkeskommunen også kunne finne i oversikter etter fhl 5 og 21, planarbeid mv. Det kan være behov for at Fylkesmannen i tilsynssammenheng etterspør mulige avklaringer av rollefordelingen mellom kommuner og fylkeskommune på folkehelsefeltet. Dette vedrører samordning av folkehelsearbeidet i fylket, jf. fhl 20 siste setning, og kan også bidra til å understøtte kommunenes og eget folkehelsearbeid. Organisering av folkehelsearbeidet Fylkeskommunen er tillagt oppgaver med samfunnsutvikling og planlegging på bakgrunn av bl.a. oversikt etter fhl 21, med veiledning, som tjenesteutøver m.m. 1 Pliktsubjekt ifølge fhl 20 annet ledd er fylkeskommunen som sådan. Det som skal understøttes, er «folkehelsearbeidet i kommunene». Fylkeskommunene og kommunene organiserer som utgangspunkt selv sitt arbeid etter folkehelseloven. Fylkesmannen kan i sitt tilsyn undersøke 1 Fylkeskommunen fastsetter ikke forskrifter eller enkeltvedtak etter folkehelseloven jf. forvaltningsloven. - 2 -
om fylkeskommunens organisering i så måte er forsvarlig, jf. krav til fylkeskommunens internkontroll i fhl 30. Kravene om forsvarlighet og internkontroll er også de rettslige utgangspunkt for fylkeskommunens eventuelle rådgivning vedrørende kommunenes organisering av sitt folkehelsearbeid. Ut fra prinsippet om helse i alle sektorer vil en naturlig oppgave for fylkeskommunen være å understreke at kommunens folkehelsearbeid må være et fellesanliggende, ikke f.eks. helsetjenestens prosjekt alene. En forsvarlig organisering av kommunens folkehelsearbeid må bygge på dette. Eventuelt kan fylkeskommunen gi råd i den anledning. Sammenhengen mellom bistands-/understøttelses- og pådriverplikten Avhengig av utgangspunkt kan betydningen av understøtte og være pådriver for i større eller mindre grad falle sammen. For eksempel kan en kommune for å få fortgang i et av sine prosjekt ønske hjelp i form av en viss pågang fra fylkeskommunen. Se også Prop. 90 L (2010-11) side 219: «Pådriveransvaret omfatter også å hjelpe kommunene med deres folkehelsearbeid.» Og 3 annet ledd i den opphevede loven om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet hadde følgende ordlyd: «Fylkeskommunen skal være pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket, bl.a. gjennom alliansebygging og partnerskap og ved å understøtte kommunenes folkehelsearbeid.» Men understøtte og være pådriver for har også sine særlige betydningsinnhold, se bl.a. eksempler nedenfor på måter å understøtte og være pådriver overfor kommunene på. Ordene understøtte og være pådriver bør imidlertid tolkes i sammenheng. Bistands- og pådriverpliktens generelle art Fylkeskommunens plikt til å fremme folkehelse er ifølge fhl 20 første ledd begrenset til de oppgaver og virkemidler fylkeskommunen er tillagt. I Møreforskings rapport nr 73/2016 «Fylkeskommunens ansvar og oppgaver i regionalt folkehelsearbeid» heter det side 8 bl.a.: «Fylkeskommunens direkte innflytelse på folkehelsen er særlig knyttet til rollen som tjenesteprodusent på områder som videregående opplæring, tannhelse, samferdsel og transport og kultur, idrett og friluftsliv.» Fylkeskommunens plikt til å understøtte og være pådriver etter 20 annet ledd er imidlertid ikke (nødvendigvis) begrenset til områdene nevnt i sitatet over fra Møreforskings rapport. I spesialmerknadene til ovenfor siterte 3 annet ledd i den opphevede loven om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet stod følgende: «Andre ledd handler om hvordan fylkeskommunen, i tillegg til det folkehelsearbeidet som inngår i fylkeskommunens oppgaver etter første ledd, 2 også mer generelt skal være en pådriver og fremme arbeid for bedre folkehelse overfor kommuner, næringsliv, frivillig sektor og overfor befolkningen generelt i fylket.» De tilsvarende motivene til fhl 20 annet ledd, Prop. 90 L (2010-11) side 219, er skrevet og disponert litt annerledes. Men vi kan vanskelig se at meningsinnholdet er et annet. Vi nevner i denne forbindelse at fylkeskommunen må ha faglig kompetanse for å kunne understøtte og være pådriver for kommunene. 2 3 første ledd tilsvarte omtrent fhl 20 første ledd vår tilføyelse. - 3 -
Fylkeskommunen skal understøtte og være pådriver for kommunens arbeid med folkehelse som utgangspunkt i alle dens relevante funksjoner: Kommunen er bl.a. administrativt og politisk organ, planlegger, myndighetsutøver, rådgiver, tjenesteutøver, næringsdrivende og eier av eiendom eller virksomhet mv. Men her må fylkeskommunen kunne velge sin(e) kommunikasjonskanal(er), jf. hensynene til forsvarlighet og effektivitet mv. For eksempel kan etter omstendighetene kommunale virksomheters folkehelsearbeid understøttes med kommunens administrasjon som fylkeskommunens kontaktpunkt (mellomledd). Se lovens ordlyd om at det er folkehelsearbeidet i kommunene som skal understøttes. Bistands- og pådriverplikten gjelder i utgangspunktet så vel kommunenes oversiktsarbeid (arbeid med å utarbeide oversikt over helsetilstand og faktorer som kan påvirke denne) som miljørettet helsevern, tiltak på levevaneområdet og for å redusere sosial ulikhet i helse mv. Understøttelses- og pådriverplikten bør tematisk ses på bakgrunn av nasjonale, regionale og lokale mål for folkehelsearbeidet, jf. bl.a. folkehelsemeldingene. Fylkeskommunens plikter etter fhl 20 annet ledd må ivaretas innenfor dennes samlede oppgaveportefølje. I noen grad bør prinsippet om hjelp til selvhjelp kunne benyttes. Etablering av (tettere) samarbeid mellom kommuner vil kunne være en mulighet, eventuelt med fylkeskommunen som pådriver (felles samlinger e.l.). Fylkeskommunen vil ut fra sitt eget folkehelsearbeid og sin administrative posisjon etter hvert kunne opparbeide verdifull kompetanse som kan formidles de enkelte kommunene. Det vil være hensiktsmessig at fylkeskommunen prioriterer sine oppgaver ifølge 20 annet ledd ut fra behov (fylkets og kommunenes status i folkehelsearbeidet). 3 Administrativ eller geografisk avgrensning? Kort om forholdet til frivillig sektor Det som skal understøttes ifølge 20 annet ledd første setning, er altså «folkehelsearbeidet i kommunene». Dette uttrykket kan rent språklig tolkes som (i) kommunenes folkehelsearbeid og/eller (ii) det folkehelsearbeidet som kompetent aktør driver innenfor kommunens geografiske område. Det fylkeskommunen skal være pådriver for etter andre setning, er «folkehelsearbeidet i fylket». At «folkehelsearbeidet i fylket» innbefatter kommunenes folkehelsearbeid, fremgår uttrykkelig av lovmotivene, jf. sitatet i Fylkesmannens brev fra Prop 90 L (2010-11) side 219. Ifølge fhl 4 siste setning skal kommunen legge til rette for samarbeid med frivillig sektor. I Prop 90 L (2010-11) side 219 legges til grunn at fylkeskommunen også har en rolle som pådriver og samordner av folkehelsearbeid i forhold til bl.a. frivillig sektor i fylket. I denne uttalelse begrenser vi oss imidlertid til fylkeskommunens nevnte plikter med hensyn til kommunens folkehelsearbeid, dvs tolkning (i) over. Forholdet mellom offentlig og frivillig sektor har som kjent vært diskutert også på folkehelseområdet, herunder det offentliges grad av og måter for påvirkning av frivillige organisasjoner. Hertil kommer rollefordelingen mellom kommune og fylkeskommune overfor frivillig sektor. 3 Fylkeskommunen kan gi råd om hvordan spesielt mindre kommuner bør skille mellom sine ulike roller som myndighet og virksomhetseier mv, jf. fhl 30 annet ledd om kommunenes dokumentasjon av uavhengighet og likebehandling i tilsynet. - 4 -
Fylkeskommunen er ikke overordnet kommunen Verken plikten til å understøtte eller til å være pådriver etablerer noe over- og underordningsforhold mellom fylkeskommunen og kommunen. De to forvaltningsnivåene er slik sett uavhengige av hverandre. Fylkeskommunens veiledning mv må derfor ikke ha preg av styring av kommunene. For å føre tilsyn spesifikt med denne siden av saken kunne man intervjue en eller flere kommuner i fylket. Siden kommunen selv må identifisere og prioritere mellom sine folkehelseutfordringer samt iverksette nødvendige tiltak, se fhl kap 2, vil understøttelse og det å være pådriver ikke minst kunne være aktuelt i forbindelse med kommunens metodebruk, analyser og annet grunnlagsarbeide for å nå rimelige konklusjoner, og i samband med evaluering, se nedenfor. Eksempler på måter å understøtte kommunene på Synonymer til understøtte kan være bl.a. bakke opp, bidra, bistå, fremme, hjelpe, medvirke, oppmuntre. Fylkeskommunens plikt til å gjøre tilgjengelig opplysninger som kommunens oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer kan baseres på, følger av fhl 5 første ledd a jf. 20 og 21. Slik tilgjengeliggjøring innebærer å utarbeide og formidle informasjon (fylkesstatistikk) som kommunen kan bruke i utarbeidelsen av kunnskapsgrunnlaget for kommunal planstrategi og i annet arbeid der kunnskap om helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal (eller bør) legges til grunn. Å understøtte vil i relasjon til fhl 20 annet ledd ofte (kunne) bety å bidra til systematisk og tverrsektorielt folkehelsearbeid i kommunene. Se over om folkehelsearbeidets tverrsektorielle karakter. Med systematisk folkehelsearbeid mener vi at arbeidet skal være basert på kjennskap til kommunens folkehelseutfordringer og ressurser, være helhetlig og langsiktig og for øvrig i samsvar med folkehelseloven kap 2. Identifisering av folkehelseutfordringer, fastsetting av mål for folkehelse, forankring i planer, iverksetting av tiltak og vurdering av utviklingen, jf. Demings sirkel og internkontroll, er sentrale oppgaver i folkehelsearbeidet. Fylkeskommunen vil kunne bistå eller støtte kommunen i (deler av) dette arbeidet, foruten i utvikling av gode modeller for tverrsektorielt samarbeid og samordning. Fylkeskommunen vil kunne bidra til evaluering av kommunens folkehelsearbeid, eller eventuelt med metoder for slik evaluering. Jf. erfaringer fra fylkeskommunens eget folkehelsearbeid og evaluering av dette. Fylkeskommunen bør for øvrig vurdere hvordan kommunenes folkehelsearbeid kan og bør understøttes, f.eks. gjennom råd og veiledning på ulike områder. Eksempler på måter å være pådriver på overfor kommunene mv Det vil (kunne) være naturlig at fylkeskommunen etablerer et samarbeid som ledd i støtten til kommuners folkehelsearbeid, eksempelvis gjennom etablering av partnerskap. Som nevnt over omfatter pådriveransvaret bl.a. det å hjelpe kommunene med deres folkehelsearbeid. Fylkeskommunen vil kunne bidra med råd og veiledning i ulike former, f.eks. arrangere møteplasser og andre arenaer. - 5 -
Se også over om sammenhengen mellom pådriver- og samordningsplikten. Man kan tenke seg ulike grader av samordning av folkehelsearbeidet i fylket, herunder etablering av felles (overordnede) mål, f.eks. for å forebygge eller redusere regional sosial ulikhet i helse. Internkontroll Ved Fylkesmannens tilsyn bør det være aktuelt å undersøke om og i hvilken grad fylkeskommunen har etablert internkontroll for å etterleve sine plikter ifølge fhl 20 annet ledd. Internkontrollkravet innebærer som kjent bl.a. at fylkeskommunen må operasjonalisere lovens krav med tanke på sin virksomhet. Hva internkontroll innebærer, fremgår ellers av bl.a. 7 i internkontrollforskriften, hjemlet i arbeidsmiljøloven og flere andre lovverk. Selv om den ikke er formelt hjemlet i folkehelseloven, vil den også gi god veiledning for forståelsen av internkontroll etter denne loven. Vi håper vår utdypning av 20 i folkehelseloven er til nytte for embetet. Vennlig hilsen Jakob Linhave e.f. avdelingsdirektør Morten Frantze seniorrådgiver Dokumentet er godkjent elektronisk - 6 -