NOTAT Til: Skyss v/karl Inge Nygård Dato: 2012-06-14 Frå: Tema: Torstein Fjeldet Lunde Vurderingar knytt til etablering av biogassanlegg i Bergen og bruk av biogass som drivstoff for gassbussar i Hordaland 1 Bakgrunn og problemstillingar Skyss har som uttalt mål at flest mogleg bussar skal over på biogass med tida, og det er tatt inn føresegner i driftskontraktar om at driftselskap skal, dersom Skyss krev det, underleggja seg avtalar Skyss inngår med Bergen kommune om levering av biogass frå nytt biogassanlegg i Rådalen. Bystyret i Bergen kommune har i sak 72-10 handsama eit forprosjekt for biogassanlegg i Bergen kommune. Der vart følgjande vedtak gjort: 1. På bakgrunn av saksutredningen og fagnotat med vedlegg plasseres biogassanlegget i Rådalen på eksisterende tomt for slamanlegget. 2. Biogassen som blir produsert skal brukes på den mest miljømessige og økonomiske fordelaktige måte. Det legges til grunn at biogassanlegget tar høyde for alternativ energibruk dersom energisituasjonen i Bergen endrer seg. 3. Komiteen ber byrådet gå i samarbeid med Hordaland Fylkeskommune for å tilrettelegge for at biogass skal brukes som drivstoff i transportsektoren 4. Bioresten skal behandles med mest mulig gjenbruk av bioresten som en ressurs. Biogassanlegget må utformes for å optimalisere miljø og klimaeffekter og bioresten skal behandles med mest mulig gjenbruk av bioresten som en ressurs." 5. Bystyret ber om å bli holdt løpende orientert om saken. 6. Bystyret ber byrådet snarest fremme en ny sak om eier- og driftsorganisasjon for biogassanlegg i Bergen", basert på erfaringer fra vellykkede driftsmodeller for tilsvarende anlegg i Norge og Sverige. Som det går fram av vedtaket har bystyret slått fast at Bergen kommune skal gå i samarbeid med Hordaland fylkeskommune for å leggja til rette for bruk av biogass i transportsektoren. Org.nr. NO 983 35 1417 MVA Side 1 av 6
Vann- og avløpsetaten i Bergen kommune har ansvaret for det vidare arbeidet. Aktuelle kontaktpersonar er Hogne Hjelle (avdelingsleiar) og Sverre Ottesen (prosjektleiar). Den overordna problemstillinga i dette notatet er spørsmålet om Hordaland fylkeskommune v/skyss kan organisera innkjøp av biogass på ein måte slik at ein innanfor regelverket om offentlege innkjøp lovleg kan garantera uttak av naudsynt Biogass frå anlegget i Rådalen. For det fyrste vert det vurdert om og på kva vilkår uttak av biogass kan skje etter reglane om eigenregi. For det andre vert det vurdert om unntaket etter FOA 1-3 bokstav h om einerettar er aktuelt. 2 Biogass og regelverket for offentlege innkjøp Etter regelverket for innkjøp er Biogass definert som ei vare. I CPVnomenklaturen sorterer biogass under CPV-kode 09000000-3 «Petroleum products, fuel, electricity and other sources of energy». Dette er klårt at innkjøp av energi er underlagt regelverket for offentlege innkjøp, og det er ikkje gjort unntak for slike kjøp etter FOA 1-3. I utgangspunktet inneber dette at kjøp med verdi under kr. 500 000 skal gjerast etter FOA del I, kjøp over kr. 500 000 etter FOA del I og III og kjøp over kr. 1 600 000 etter FOA del I og III, jf. FOA 2-1. 3 Eigenregi 3.1 Reglane om eigenregi 3.1.1 Generelt Regelverket for offentlege innkjøp gjeld som utgangspunkt alle anskaffingar som vert gjort av statlege, kommunale og fylkeskommunale myndigheiter og offentlegrettslege organ, jf. lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser (LOA) 3 og 2. Regelverket er avgrensa til der det vert inngått kontraktar mellom ein eller fleire oppdragsgjevarar omfatta av lova og ein eller fleire leverandørar. Av forskrift 7. april 2006 nr. 402 (FOA) 4-1 bokstav a er kontrakt definert som ein gjensidig bebyrdende avtale som inngås skriftlig mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Kravet til at kontraktar skal vera gjensidig bebyrdende mellom to eller fleire sjølvstendige partar avgrensar regelverket mot å gjelda tilfelle der ein oppdragsgjevar dekker behovet gjennom bruk av ressursar i eigen organisasjon, jf. NOU 1997: 21 på s. 103. I slike tilfelle er det gjennom ei forvaltningsrettsleg kompetanse ein disposisjon vert gjort, og ikkje gjennom ein kontraktsrettsleg disposisjon. Slik tilfelle, der t.d. kommunar nyttar eiga parkavdeling til vedlikehald av parkar og offentlege rom, er i litteraturen omtala som eigentleg eigenregi. Org.nr. NO 983 35 1417 MVA Side 2 av 6
Dei eigentlege eigenregitilfella som omtala over dekkjer berre disponeringar internt i eit rettssubjekt, dvs. ein kommune, eit departement m.m. Utviklinga i offentleg sektor dei siste tiåra har gått i retning av å organisera større delar av verksemda i sjølvstendige rettssubjekt. Både aksjeselskap, stiftingar, kommunale føretak og interkommunale selskap står i dag for utføring av oppgåver som tidlegare vart organisert i den alminnelege forvaltningsstrukturen. Ei problemstilling som oppstod i kjølvatnet av dette var at reglane om unntak for tildeling av oppdrag til einingar innanfor same rettssubjekt (eigentleg eigenregi) ikkje dekka dei tilfelle med tildeling av oppdrag til desse utskilde einingane. For å koma denne problemstillinga i møte, har det gjennom rettspraksis utvikla seg ei lære som opnar for at kontraktar tildelt slike utskilde einingar også i ymse tilfelle er unnateke regelverket for offentlege innkjøp. Dei ulovfesta reglane om slik utvida eigenregi kom fyrste gong til uttrykk frå EF-domstolen i Teckaldommen (C-107/98). Her opna EF-domstolen for at tildeling av kontraktar i eigenregi kan tillatast også mellom to sjølvstendige rettssubjekt på nærare vilkår, nærare bestemt kontroll- og aktivitetskriteriet. Innhaldet i kriteria for slik utvida eigenregi vert reiegjort for under. 3.1.2 Kontrollkriteriet I Teckal-dommen vart det for det fyrste stilt opp som eit vilkår for utvida eigenregi at tildelande myndigheit (oppdragsgjevaren) underlegg leverandøren [...] en kontrol, der svarer til den kontrol, den fører med sine egne tjenestegrene, jf. premiss 50. Kontrollen ein snakkar i den utvida eigenregilæra er noko anna kontrollomgrepet i selskapsretten. Dette kjem bl. a. fram i Carbotermo-dommen, der det vert presisert at det skal gjerast ei brei analyse av alle relevante lovføresegner og faktiske omstende. Stor eigardel er berre ein indikasjon på at kontrollkriteriet er oppfylt. Dette vert m. a. synleggjort i Parking Brixen-dommen (C-458/03). Her var ikkje 100 % eigarskap i eit AS godt nok, ettersom selskapet hadde vide fullmakter. Vidare syner rettspraksis at privat deleigarskap, uansett storleik, stenger for eigenregioppdrag. Eit spørsmål som har vore mykje diskutert er spørsmålet om kvar eigar for seg må ha ein kontroll som tilfredsstiller kravet eller om fleire oppdragsgjevarar i lag kan utøva kontroll. Det er no klart at veldig kontroll kan utøvast i fellesskap, slik at også oppdragsgjevarar med veldig liten eigardel kan utøva kontroll. Dette gjeld både i Tragsadommen og Coditel Brabant-dommen (C-324/07). Her er eigarskap ned under 1 % akseptert, fordi den totale og felles kontrollen har vore god nok. 3.1.3 Aktivitetskriteriet Etter aktivitetskriteriet er det krav til at oppdragstakaren [...] udfører hovedparten af sin virksomhed sammen med den eller de lokale myndigheter, den ejes af, jf. Teckal-dommen premiss 50. Av rettspraksis går det vidare fram at det skal gjerast ei kvalitativ og kvantitativ Org.nr. NO 983 35 1417 MVA Side 3 av 6
vurdering av verksemda til den aktuelle oppdragstakaren, jf. Carbotermodommen (C-340/04) premiss 64. Av forskrift 7. april 2006 nr. 403 (forsyningsforskrifta) 1-7 (2) går det fram at det gjeld ein 80/20-regel for utvida eigenregi innanfor forsyningssektorane. Det vart etter Teckal-dommen av mange argumentert for at ein 80/20-regel gjennom analogi også måtte gjelda innan klassisk sektor. Dette er avvist av EF-domstolen gjennom Carbotermo-dommen, jf. premiss 51-57. Etter praksis er det lagt til grunn at det gjeld ein 90/10-regel i staden, jf. Tragsadommen (C-295/05). Jf. også Kurt Weltzien, Ulovfestet egenregi i klassisk sektor, i Lov og Rett 2008, s. 483-496 på s. 494. Dette inneber at dersom eit sjølvstendig rettssubjekt kan tildelast oppdrag etter dei ulovfesta reglane om utvida eigenregi, må oppdragstakaren utføra 90 % av aktiviteten sin retta mot eigarane. Dette slik at marknadsaktiviteten berre er marginal. Grunnlaget for dette er bl. a. å hindra skeiv konkurranse overfor marknaden ved at selskap som kan utføra oppdrag etter regelverket om utvida eigenregi for offentleg sektor kan dra med seg urettvise konkurransefordelar inn i konkurranse med andre aktørar for leveranse av varer, tenester eller bygg og anleggsarbeid til andre enn eigarane. 3.2 Krav organisering i forhold til biogass Dersom Skyss skal kunna kjøpa biogass i eigenregi må både kontroll- og aktivitetskriteriet må vera oppfylte. Dette inneber skissevis følgjande: - Hordaland fylkeskommune må vera medeigar i selskapet som produserer biogass. - Eigarane må i fellesskap ha full kontroll på selskapet og styringsrett i forhold til produksjon, levering, vilkår m.m. - Selskapet må ikkje vera kommersielt marknadsretta, dvs. at hovuddelen av omsetninga må skje til eigarane (minimum 90 %). 4 Einerettar Etter FOA 1-3 (2) bokstav h er «kontrakter om offentlige tjenestekjøp som tildeles et organ eller en sammenslutning av organer som selv er en offentlig oppdragsgiver som definert i 1-2 (hvem som er omfattet av forskriften) med hjemmel i en enerett organet har i henhold til en kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak, forutsatt at bestemmelsene er forenlige med EØS-avtalen» unnateke frå FOA. Som vist til i «Juridisk betenkning vedrørende spørsmål knyttet til etablering av avfallsbehandlingsanlegg», jf. vidare tilvising under pkt. 5 er unntaket for einerettar aktuelt for tildeling av kontraktar om behandling av avfall. Dette unntaket er ikkje aktuelt for omsetjing av resultatet av behandlingsprosessen, Biogassen, då unntaket er avgrensa til «offentlige tjenestekjøp». Org.nr. NO 983 35 1417 MVA Side 4 av 6
5 Oppsummering Etter mi vurdering må Hordaland fylkeskommune, for å kunne kjøpa biogas produsert i Rådalen utanfor konkurranse, oppfylla vilkåra for eigenregi. Desse er nærare gjennomgått under pkt. 3 over. 6 Særlege problemstillingar Etter gjennomgang har Skyss kome attende med nokre spørsmål som treng avklaring. Dette vil bli gjort her. 6.1 Avklaring 1 «I pkt. 3.2 i notatet står det at «selskapet må ikke være kommersielt markedsrettet». Kan selskapet da gå ut i markedet og konkurrere om avfallsfraksjoner fra andre leverandører, som f.eks. fiskeslo, matavfall osv., eller blir man låst til kun å ta i mot og behandle avfallsfraksjoner eierne selv kontrollerer?» Grensa i forhold til aktivitetskriteriet rettar seg mot selskapet sitt sal av varer og tenester. Kravet er her at minimum 90 % må rettast mot eigarane. Det er ingen avgrensingar knytt til selskapet sin moglegheit til å konkurrera fritt om innkjøp av naudsynte råvarer i den opne marknaden. 6.2 Avklaring 2 «Er det mulig på nåværende tidspunkt å si noe om hvor stor andel av anlegget fylkeskommunen må eie for at levering av gass skal kunne skje under dekke av «egenregi»?» Praksis, jf. m.a. sak 2005/251 og sak C-295/05 (Tragsa-dommen) frå EFdomstolen, tilseier at det ikkje er avgjerande kor stor eigardel den einskilde eigaren har. Så lenge eigarane samla utøver ein kontroll som oppfyller kontrollkriteriet er det nok til å oppfylla krava rettspraksis har sett opp. Soleis kan det tenkjast i teorien at Hordaland fylkeskommune kan eiga 1 % og likevel vera i posisjon til å kjøpa i eigenregi. 6.3 Avklaring 3 «Er det «nok» å f.eks. bare organisere oppgraderingsanlegget for gassen (inv. kostnad 10-15 mill. kr) som felleseid AS, mens resten av biogassanlegget (inv. kostnad 100 150 mill. kr.) eies av Bergen kommune, for at gass skal kunne leveres direkte til fylkeskommunen i «egenregi».» Dette spørsmålet treng ei nærare utgreiing, då eg p.t. ikkje har god nok kunnskap om organiseringa av slik produksjon og sal til å gje eit bastant svar. Det som er viktig er at den felles eigarskapen må knyta seg til det selskapet som Org.nr. NO 983 35 1417 MVA Side 5 av 6
i realiteten omset gassen. Det vil vera intensjonsstridig dersom det vert oppretta eit «ad hoc»-selskap for omsetjing i eigenregi medan anlegget/selskapet som eit heile dreg nytte av denne omsetjinga i annan kommersiell samanheng. I prinsippet kan det likevel teknjast at den skisserte modellen er mogleg. 7 Relevante dokument «Juridisk betenkning vedrørende spørsmål knyttet til etablering av avfallsbehandlingsanlegg», Avfall Norge, Rapport 5/2011 - http://www.ksbedrift.no/pagefiles/3206/rapport%20nr.%205%202011%20juridiske%2 0sp%c3%b8rsm%c3%a5l%20knyttet%20til%20etablering%20av%20beh andlingsanlegg.pdf Org.nr. NO 983 35 1417 MVA Side 6 av 6