Dato: 3. januar 2011 Byrådssak 1002/111 Byrådet Uttalelse til debatthefte fra KS 2011 BJOL SARK-014-200901674-22 Hva saken gjelder: KS sender hvert år ut et debatthefte til kommunene som skisserer aktuelle problemstillinger til diskusjon hos medlemmene. Dette representerer tema og problemstillinger som KS anser for å være viktige å arbeide videre med. Tilbakemeldingene fra kommunene brukes til å stake ut KS videre kurs på de aktuelle områdene. Debattheftet sendes ut i forkant av de årlige strategikonferansene i fylkene. I år blir strategikonferansen for Hordaland avviklet 25. og 26. januar. Nytt av året er at KS Hordaland ønsker å få kommunenes innspill til debattheftet før konferansen. Fristen er satt til 18. januar 2011. De tema som KS har ønsket å få belyst i forbindelse med årets konferanse, kan sammenfattes i 2 hovedtema med underpunkter: Del 1: Interessepolitikk Forventninger i oljefondets tid Statlig styring Samhandlingsreformen Økt gjennomføring i grunnopplæringen Klima og transport Del 2: Arbeidsliv Arbeidskraft for velferd Forhandlinger 2011 Likere delig av arbeid og omsorg Flere veier til høyere nærvær i kommunesektoren KS har i sitt debatthefte satt en rekke tema under debatt, og konkretisert dette gjennom å stille til sammen 13 spørsmål til kommunene. Spørsmål som spenner fra mer avgrensete faglige problemstillinger til mer rene politiske vurderinger. 1
De svar som gis på de ulike spørsmålene vil variere. På noen spørsmål vil en gi rimelige faglig spesifikke svar, mens en for noen spørsmåls del legger opp til bredere politiske vurderinger. Dette gjelder spesielt spørsmål knyttet til kommunenes lokalpolitiske handlingsrom. I saksutredningen har en gått nærmere inn på de ulike spørsmålene. Debattheftet er sendt ut til kommunene i Hordaland 11. oktober 2010 per e-post. Ved en inkurie ble ikke oversendelsen registrert i arkivet og fordelt ut til saksbehandlende enhet. Dette innebar at først ved utsendelsen av invitasjonen til strategikonferansen (e-post datert 10.12.10), ble kommunen gjort kjent med tidspunktet for konferansen samt debattheftet. Dette gjør det umulig å legge opp til en bred diskusjon hvor en eventuelt også kunne involvert bystyrets organer i høringen. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 5. Byrådet avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Byråden for finans, konkurranse og omstilling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune gir innspill til KS fylkesstyre i Hordaland i tilknytning til debattheftet, slik det går frem av saksutredningen. 2. Byrådets vedtak og saksutredning oversendes bystyrets kontor til orientering. Liv Røssland byråd for finans, konkurranse og omstilling 2
Saksutredning: Bakgrunn KS som organisasjon arbeider for kommunenes interesser på to hovedområder - på det interessepolitiske området og på det arbeidsgiverpolitiske området. På begge områdene står KS overfor utfordringer knyttet til å forene interessene mellom f eks store og små kommuner, kommuner som har vekst i folketallet og kommuner som har nedgang osv. Bergen kommunes innspill vil være farget av de utfordringer som vil være viktig fra en storbys ståsted, og et storbyområde med stor befolkningsvekst. I saksutredningen vil en gå nærmere inn på de ulike tema og problemstillinger som reises i debattheftet. Samtlige spørsmål som KS ber om tilbakemelding på, vil bli vurdert og besvart. I tillegg vil byrådet legge opp til en mer prinsipiell gjennomgang av de utfordringer en står overfor. Byrådsavdelingene er invitert til å komme med innspill til de ulike tema. Som en innledning på hvert tema har en klippet inn en del sentrale avsnitt i fra temaheftet. Heftet i sin helhet - følger vedlagt. Saksutredningen følger samme inndeling som debattheftet. Dette innbærer at 2 hovedtema settes under debatt interessepolitikk og arbeidsgiverpolitikk INTERESSEPOLITIKK Lokalpolitisk handlingsrom Også i årets debatthefte er det lokalpolitiske handlingsrommet viet oppmerksomhet. I forhold til mange andre land preges Norge av en sterk stat med et mandat til å forestå en rimelig stor grad av detaljstyring av kommunens virksomhet. I debattheftet er dette bla formulert slik: Til tross for at mange vil være enig i de fortrinn som kommunen har i forhold til oppgaveløsning, har utviklingen i forholdet mellom staten og kommunesektoren på mange måter vært negativ for det kommunale selvstyret. En begrunnelse for økt statlig styring gjennom forskrifter, rettigheter, veiledninger, detaljerte rapportering osv, har vært at det avdekkes store ulikheter mellom kommuner og kvalitetssvikt i enkelte kommuner. Statlig byråkrati og sentrale politikere mener derfor ofte at statlig detaljstyring er nødvendig. Samlet ser vi at tendensen til at lov og regelverk i økende grad fremhever kommunens funksjon som redskaper i realiseringen av statlig politikk. KS mener det er økonomi, ledelse/organisering og tilgang på nok kvalifisert arbeidskraft som er de største utfordringene for å sikre et godt tjenestetilbud og utvikling av gode lokalsamfunn. Løsningen er ikke mer statlig detaljstyring. Når ansvaret for prioriteringer i kommunene overføres fra folkevalgte organer til statlige etater, svekkes grunnlaget for et levende folkestyre uten at kvaliteten på tjenestene blir bedre. Fokus på sentral styring vs. lokaldemokratisk handlingsrom - representerer et tema som jevnlig må underlegges en kritisk analyse og diskusjon. Byråden har respekt for at det fra et 3
statlig nivå vil være behov for å sikre at det etableres en praksis på et kommunenivå som sikrer at Stortingets intensjoner med gjennomføring av ulike reformer og overordnet statlig politikk, realiseres.. På et generelt grunnlag er det en rekke problemstillinger knyttet til denne type styringsutfordringer. God styring forutsetter at det etableres gode systemer for oppfølging, kontroll og rapportering. Gode styringssystemer er innrettet slik at de stimulerer til en videreutvikling av det aktuelle fagområdet. Motsatt vil styring som først og fremst er forankret i et kontrollperspektiv, kunne stimulere til økt byråkrati og dårlig utnyttelse av de ressurser som settes inn på de aktuelle oppgaveområder. Rapportering er et redskap for å sikre at de enheter som blir styrt har fokus på de viktigste utfordringene, og etablerer en praksis som sikrer best mulige resultater. I et slikt perspektiv vil det være viktig hva en faktisk skal rapportere på. Rapportering er tids- og ressurskrevende. Den bør følgelig begrenses til det som antas å være viktigst for å nå de resultater en ønsker. Oppfølging gjennom bla tilsyn og kontroll inngår som viktige oppgaver i en hver faglig basert byråkratisk organisasjon. Det er nærmest ikke den ting som ikke kan være interessant fra et slikt faglig ståsted, å etablere en rapporteringsordning på. I dag skjer det en betydelig rapportering fra kommunesektoren til staten den såkalte KOSTRA-rapportering. I kommunesektoren rapporteres det årlig på en rekke områder som i liten grad blir fulgt opp fra statens side i ettertid. Mye av denne rapporteringen skjer i kommunens tjenesteproduksjon og stjeler tid fra andre viktige oppgaver mer tid til brukerne. I styringslinjen mellom stat og kommunesektoren må det legges til rette for en tydelig styring for å sikre best mulige resultater basert på de overordnete målsettinger som er trukket opp på de ulike oppgaveområdene. Dette innebærer at en må unngå rapporteringsordninger som stimulerer til detaljstyring og byråkratisering. Et eksempel på ordninger som er bør unngå, er den ordning en er i ferd med å gjennomføres på barnevernssektoren der det er øremerket 232 mill til flere ansatte i det kommunale barnevernet, samtidig som det er satt av 8 mill til nye stillinger i det statlige byråkrati for å passe på at kommunene bruker midlene til ansatte og ikke til fosterhjem eller andre tiltak. Et annet eksempel er at det i skolesektoren arbeides med å lovfeste en maksimal grense for antall elever per lærer. Fra før er Norge ett av landene som har høyest lærertetthet. Det er få faglige holdepunkter for at mer av det samme gir oss en bedre skole. Derimot er det mye som tyder på at ledelse og kompetanseutvikling av lærere vil kunne bidra til bedre læringsresultater. Dette er forhold som må avklares og styres lokalt. Å etablere styringsordninger som innebærer detaljstyring av aktiviteter som de to ovenstående eksemplene vitner om, er negativt både for kommunen som lokaldemokratisk arena det lokalpolitiske handlingsrom, og for de resultater som kommer ut av ressursbruken. Fylkesmannen er statens tilsyns- og kontrollmyndighet på lokalt nivå. Fylkesmannens kjernekompetanse er av faglig art. Han skal føre tilsyn med kommunens arbeid langs en faglig dimensjon og kan komme med innsigelser mv dersom kommunens arbeid/vedtak på det aktuelle området ikke er i overensstemmelse med lov og forskrift og/eller nasjonale føringer. 4
Det er imidlertid en glidende overgang mellom fag og politikk. Tidvis kan det være en hårfin balanse mellom hva som er å anse som et faglig spørsmål og hva som er politikk. Dette er et balansepunkt som må være fastsatt riktig, for å gi legitimitet til fylkesmannens arbeid. Undersøkelser og presseoppslag viser at det er det mange kommuner som opplever detaljstyring fra fylkesmannens side, og at det noen ganger er vanskelig å trekke skillelinjen mellom fylkesmannens faglige rolle og de tidvis politiske overtoner som karakteriserer fylkesmannens ulike utspill. Hvor balansepunktet skal være, må være gjenstand for en løpende dialog mellom kommunesektoren og staten. Slik Bergen kommune ser det, bør KS ta et initiativ for å sette fylkesmannens rolle på dagsorden med utgangspunkt i et lokaldemokratisk perspektiv. Dette kan skje ved at KS setter i gang et arbeid med en kommunal utredning (KOU) i egen regi eller ved at KS medvirker til at det f eks etableres en NOU på området. For en videre utvikling av det lokale folkestyret og derved folkestyrets legitimitet, er det svært uheldig dersom det etableres en praksis der fylkesmannsembetet utvikles til et statlig forvaltningsorgan som tillates også å blande seg inn i lokale beslutninger forankret i en generell politisk skjønnsutøvelse. 1. Hva er det viktigste som de folkevalgte, på lokalt og nasjonalt nivå, kan gjøre i 2011 og de nærmeste årene for å øke kommunesektorens økonomiske handlefrihet på lengre sikt? En avgjørende forutsetning for lokalpolitisk handlefrihet er at kommunens frie inntekter som en relativ andel av kommunens totale inntekter, økes. Dette innebærer at kommunen får beholde en større del av egne skatteinntekter. Egne inntekter vil redusere kommunenes direkte avhengighet av staten, og begrense det statlige byråkratis mulighet til en detaljstyring av kommunens virksomhet som en øremerking av midler legger opp til. I den ustrekning en har råd til nye kostnadskrevende reformer i kommunesektoren, må KS påse at kommunesektoren faktisk gis nye inntekter i samsvar med de nye oppgaver som pålegges kommunene. Her må kommunesektoren ha en enda tydeligere stemme. 2. Hvordan kan KS bidra til større handlefrihet for kommunesektoren? Fylkesmannen er et av de statlige organene som tidvis har innspill som begrenser det lokalpolitiske handlingsrom. KS må ta et initiativ overfor staten for en grundig gjennomgang av fylkesmannens rolle i et lokaldemokratiperspektiv. Det vil være viktig å foreta en grenseoppgang av fylkesmannens rolle som statlig lokal og faglig tilsyns- og kontrollmyndighet overfor kommunesektoren på den ene side, og fylkesmannens tidvis mer politisk begrunnede innspill på den annen side. Spissformulert kan en si at dagens praksis fra de ulike fylkesmannsembetene, bidrar i for stor grad til å begrense det lokalpolitiske handlingsrom. 5
3. Hvilke statlige styringsgrep oppleves i din kommune/fylkeskommune som de mest problematiske? Det vil være mange svar på et så vidt åpent spørsmål. En kan på den ene side legge et overordnet perspektiv til grunn, og på den annen side et mer sektor spesifikt perspektiv. I et overordnet perspektiv vil en først og fremst peke på ubalansen mellom det statlige ambisjonsnivå både mht omfang og kvalitet på tjenestetilbudet innenfor en rekke av de tjenesteområder, hvor kommunene er tildelt oppgavene å oppfylle Stortingets målsettinger. Disse ambisjonene er i begrenset grad i samsvar med de ressurser som stilles til disposisjon. Et sentralt eksempel på dette er at en stadig økende andel av kommunens ressursinnsats i helse og omsorgssektoren går til personer under 70 år. Samtidig er det skjedd endringer i inntektssystemet som medfører at det for en del av de større kommunene, blir mindre statlige overføringer til denne målgruppen. Staten legger klare føringer på hvordan tilbudene skal gis rettet inn mot psykisk syke, utviklingshemmete og fysisk funksjonshemmete. Dette skaper større forventninger enn kommunen er i stand til å innfri. Den aktuelle problemstillingen er satt på dagsorden i KS sitt storbyforum. Statlig myndighet fører tilsyn med kommunens virksomhet på de aktuelle områdene, for å passe på at kommune følger opp de faglige kravene. Når det ikke er tilstrekkelige ressurser til å følge opp det statlige ambisjonsnivået, kommer kommunene som lokalpolitiske organer i en skvis, noe som stimulerer til politikerforakt. Det er viktig at staten opptrer på en slik måte at en setter kommunene i stand til å løse sine oppgaver på en god måte, samtidig som en indirekte stimulerer og gir økt legitimitet til det lokale folkestyret. Eksempler på styringsutfordringer på et sektornivå, kan illustreres med følgende utfordringer for skole/oppvekstsektoren hvor vi bla opplever følgende forhold som problematiske: fremdrift og prosess vedr overgang til rammefinansiering av barnehagesektoren konsekvenser for kommunene sene tilbakemeldinger fra statlig nivå vedr behov for avklaringer om forhold knyttet til ny barnehagefinansiering utsending av høringer med alt for korte svarfrister 4. Hvordan kan kommuner og fylkeskommuner selv sikre og dokumentere kvalitet, slik at det gir mindre legitimitet for statlig detaljstyring 6
Kommunesektoren består av noen store og en rekke små kommuner. Det kan følgelig være vanskelig å lage opplegg og systemer som på en god måte gjelder for alle kommuner. Fagkompetanse vil representere en avgjørende forutsetning for å sikre og dokumentere at kommunen gir gode tilbud til egne innbyggere. Økt grad av lokalt selvstyre i kommunesektoren vil bla henge sammen med nivået på kommunens fagkompetanse da er kommunestørrelse av avgjørende betydning for muligheten til å bygge opp en slik kompetanse. En viktig oppgave for KS vil være å bidra til en kommunestrukturreform som gjør det mulig i større grad å overlate oppgaver til kommunene uten en detaljert styring og oppfølging fra statens side. KS må i sitt samspill med statlige myndigheter fremholde at det viktigste grunnlaget for oppfølging av og rapportering fra kommunesektoren, er hvilke resultater som nås, ikke hvilke aktiviteter som gjennomføres. Det må være fokus på mål og resultatstyring ikke på aktivitetsstyring. Den fagkompetanse som kommunen besitter på de ulike tjenesteområdene, må tas aktivt i bruk i oppfølging og utvikling av oppgaveløsningen på de ulike områder. En slik tilnærming samsvarer både med en stimulering og videreutvikling av det lokalpolitiske handlingsrom, og er samtidig i samsvar med statens egne målsetninger for oppfølging av statlig virksomhet. Samhandlingsreformen samarbeidsavtaler I debattheftet trekker KS bla opp slike vurderinger av utfordringene med å få den omtalte samhandlingsreform på plass: Regjeringen vil lovfeste et krav til at kommuner/samarbeidende kommuner og helseforetak skal inngå samarbeidsavtaler. Et formål med avtalene er at partene skal avtale klare rammer som kan hindre uklarhet om ansvars- og oppgavemessige forhold. Dette praktiseres allerede i dag som et frivillig avtalesystem. Det er kravet om et avtalebasert samarbeid som lovhjemles, men innretningen på dette samarbeidet forutsettes avklart mellom partene. Forpliktende samarbeidsavtaler mellom partene vil være et sentralt verktøy for å sikre et helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud. KS vil utarbeide en veileder og tilby bistand i utviklingen av slike avtaler. KS har foreslått at det etableres et uavhengig tvisteorgan, der saker kan bringes inn ved uenighet. Det er utfordrende for kommunene å kunne opptre som likeverdige partnere med helseforetakene og sykehusene ved inngåelse av slike avtaler. Dette skyldes ubalanse i ressurser/kompetanse, men også manglende likeverdighet mellom partene i lovverket og en asymmetri i styringslinjene. 5. Hvordan kan kommunene legge opp arbeidet med å få til samarbeidsavtaler med helseforetakene på lokalt og regionalt nivå slik at det oppnås reell likeverdighet mellom partene? Likeverdighet i samarbeidet mellom to parter forutsetter en balanse når det gjelder forventninger og virkemidler som er hjemlet i avtalen. Kommunenes ansvar i nytt lovverk vil være det som ikke eksplisitt er definert som spesialisthelsetjenestens ansvar. Dette gir den ene part et avgrenset ansvar (helseforetakene), mens 7
kommunenes ansvar utvides. Følges en slik arbeidsdeling opp med tilstrekkelige ressurser i forhold til de politiske og faglige ambisjoner på området, og nødvendige frihetsgrader i oppgaveløsningen, kan dette gjøre oppgaveområdet til et interessant politikkområde for kommunene. Ut fra erfaringer med andre statlige reformer med nedslag i kommunesektoren, er det imidlertid lite som tilsier at en vil komme i en slik situasjon. Da definisjonene som fastsetter arbeidsdelingen mellom helseforetakene og kommunene er i kontinuerlig endring, vil ansvar og oppgaver av ukjent omfang overføres til kommunene uten at det er foretatt en klar grenseoppgang i lovverket eller en konsekvensvurdering av forslagene til lovendring. Det er vanskelig for kommunen å overskue de politiske, faglige og økonomiske implikasjonene av lovforslaget på dette punkt. Samhandlingsreformen påfører kommunesektoren store nye kostnader. Kostnader som må kunne styres fra kommunalt nivå, dersom en skal få kontroll med kostnadsveksten. Fra statens side er den såkalte medfinansieringsordningen et virkemiddel for bedre styring av kostnadene på området. De samlete kostnader skal gå ned som følge av at kommunene som skal delta i finansieringen av tjenesten. Intensjonen bak denne ordningen er at det skal skapes et insentiv for kommunene til å etablere like gode, men rimeligere alternativer til sykehusinnleggelser for grupper av pasienter. Bergen kommune er kritisk til denne type finansieringsordning. De foreslåtte ordningene vil ikke gi et tilstrekkelig insentiv til å etablere alternative tiltak til sykehusinnleggelse. Slike tiltak vil være forbundet med store utgifter for kommunen. De foreslåtte ordningene vil innebære en betydelig risiko for kommunen, da de innleggende instanser ofte vil være fastleger (i Bergen i overkant av 200) som kommunen ikke styrer. Ordningene kan dessuten skape inntrykk av at visse pasientgrupper skal henvises til et tiltak på et lavere faglig nivå, altså en form for diskriminering.. Det vil kreve et betydelig utrednings- og analysearbeid for sikre et mer likeverdig forhold mellom helseforetakene og kommunesektoren. Helseforetakene må imidlertid forholde seg til og respektere kommunen også som lokale politiske organer. Det er dette som må være kjernen i en reform som innebærer at oppgaver legges til kommunene. 6. Hva bør KS bistå kommunene med i gjennomføringen av samhandlingsreformen? Samhandlingsreformen er forankret i et statlig styringsperspektiv. Den som kan sette dagsorden, har makt. Makt til å definere seg selv og andre. Det kommunesektoren trenger er alternative analyser og utredninger som ser andre dimensjoner ved reformen enn de som ligger i et statlig styringsperspektiv. Spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten står i et gjensidig avhengighetsforhold hvor fagtyngde og klar statlig styring legger mange av premissene for samarbeidet og utviklingen av dette. For at samhandlingsreformens 8
intensjoner skal oppfylles, er det avgjørende at de gjensidige forventningene avklares, både generelt og spesielt for enkelte pasientgrupper og forløp. Dersom dette ikke skjer, vil det være en betydelig risiko for at det oppstår nye gråsoner i kjølvannet av reformen. Spesialisthelsetjenesten synes å være gitt en definisjonsmakt forhandlingsstyrke i kraft av samhandlingsreformen, som kan oppfattes å være bestillerfunksjon i forhold til kommunehelsetjenesten på en del områder. I en bestiller-/utførermodell vil bestillerfunksjon alltid være den førende. Dette kan medføre at kommunesektoren lett kan komme på defensiven i forhold til spesialisthelsetjenesten. En ledes lett til å bli reaktiv i forhold til forslag og innspill fra den annen part, fremfor selv å være agerende og sette dagsorden på de områder hvor kommunen både har ansvar og myndighet. Det vil være viktig å få frem at også kommunesektoren kan ses på som en bestiller og dermed som en tydelig agerende aktør i samspillet med spesialisthelsetjenesten. Slik sett vil også spesialisthelsetjenesten måtte redefinere sin rolle. Fra kommunehelsetjenesten er det avgjørende at sykehusene er i stand til å gi gode faglige bidrag til den store gruppen av eldre med sammensatte lidelser som vil være en av de største utfordringene for norsk helsevesen. Sykehusene må styrke sin geriatriske kompetanse og evne til å gi denne gruppen et godt helhetlig tilbud. En ytterligere tradisjonell spesialisering i sykehusene vil ikke være tjenlig for denne gruppen av pasienter. Finansieringen av kommunens økt utgifter som følge av reformen, bør overføres etter nøklene i kommunenes inntektssystem. Det vil gi en feil insentivvirkning om en velger en ordning med øremerket tilskudd etter hvilke kommuner som har utskrivningsklare pasienter på sykehus. Her bør kommunesektoren være tydelig i sin tale. Kommunesektoren må selv ta ansvar for å utvikle et sammenhengende perspektiv på samhandlingsreformen fra et kommunalt ståsted. KS som kommunenes interesseorganisasjon må ta et stort ansvar for å etablere et alternativt/supplerende perspektiv på denne reformen. Et slikt supplerende perspektiv på reformen må ta opp problemstillinger både i forhold til en faglig og en politisk synsvinkel på området. 7. Hva er det viktigste for kommunene å få på plass i forbindelse med samhandlingsreformen? Tilstrekkelig med kompetent helsepersonell vil være av avgjørende betydning for at å nå målene som settes for reformen. En måte å sikre dette på, er å gi innholdet i utdanningene av helsepersonell en større innretning mot kommunens behov. Dette kan f. eks gjøres ved at en i utdanningsløpet for leger øker andelen av praksis i kommunehelsetjenesten og at en aktivt bruker primærleger, sykehjem og andre kommunale helsetjenester som læringsarena. I den sammenheng bør de medisinske fakultetene gis rammevilkår som gjør det mulig å inngå forpliktende avtaler med kommunene. En avgjørende forutsetning for at kommunen skal kunne påta seg et større ansvar for mer "helhetlige og koordinerte tjenester", er at det etableres ordninger som sikrer at 9
fastlegene blir en mer integrert del av kommunehelsetjenesten. Bergen kommune støtter forslaget om at kvalitetskrav til fastlegene sikres i en egen forskrift og forutsetter at man gjennom dette sikrer kommunal innflytelse på et område hvor kommunen ved lov er gitt et betydelig ansvar. En hensiktsmessig finansieringsordning jf svar på spørsmål 5 og 6 vil være av avgjørende betydning for å lykkes med å realisere de intensjoner som ligger til grunn for reformen. Økt gjennomføring i grunnopplæringen I debattheftet peker KS på at en tredjedel av elevmassen ikke klarer å fullføre grunnopplæringen, eller er forsinket i sin progresjon. Dette har for det første konsekvenser på individnivå med høyere sannsynlighet for arbeidsledighet, uføretrygd, sosial eksklusjon. For det andre har det konsekvenser på samfunnsnivå gjennom mangel på (faglært) arbeidskraft og økte utgifter til trygdeytelser. Frafall fra opplæring skjer ikke plutselig men er snarere en del av en prosess som kan strekke seg gjennom hele oppveksten. Tiltak bør iverksettes både så tidlig som mulig, og så raskt som mulig når et problem dukker opp. Tidlig innsats kan være; tidlig for individet i forkant av problemene i den enkeltes livsløpsfase kontinuerlig gjennom oppveksten Overgangsfaser er kritiske tidspunkter hvor det bør etableres bedre sammenhenger med forrige fase/trinn. Barnehage har en sosial utjevnende effekt - særlig for minoritetsspråklige, barn med lavt utdannede foreldre, og barn fra fattige familier. Kunnskap fra forskning tilsier at et godt læringsmiljø ser ut til å bidra til reduksjon av sosial ulikhet. Tidlig innsats dreier seg i stor grad om merverdi gjennom samarbeid, f eks god informasjonsflyt og kunnskap om elevene, klare avtaler, involvering av foreldre, kartlegging og tett oppføling. 8. Hvilke rammebetingelser bør eventuelt endres for å øke gjennomføringen i grunnopplæringen? KS bør arbeide for å øke de statlige overføringene til kommunene slik at det blir større økonomisk handlingsrom for lokale tiltak i forbindelse med utdanningsvalg tiltak til å redusere skoleskulk frafall på ungdomstrinnet større bredde i opplæringstilbudet til barn med store spesielle behov grunnleggende norsk for minoritetsspråklige elever økte ressurser til kompetanseutviklingsmidler til lærerne oppfølging og videreføring av lederutviklingsprogram (f.eks. rektorskolen, master etc) Klima og transport I debattheftet trekker KS frem en rekke utfordringer knyttet til klima og transport som også kommunesektoren må forholde seg til. I tillegg til de generelle arealutfordringene knyttet til 10
en miljømessig effektiv lokalisering av boliger, arbeidsplasser, kollektivknutepunkter, servicefunksjoner mv. som kan bidra til å redusere transportbehovet, trekker KS i heftet frem følgende hva angår utsiktene for kollektivtransporten: Storbyområdene vil få betydelig økte driftskostnader hvis rutetilbudet og kapasiteten skal økes for å kunne ta en vesentlig del av det økte transportvolumet som kommer i årene framover. En grov analyse indikerer at hvis de fire største byområdene fram mot 2020 skal greie å møte de nasjonale målsettingene, vil dette innebære et økt tilskuddsbehov på ca. 2 milliarder kr. pr. år. I storbyområdene er det betydelige utfordringer knyttet til prioriteringstiltak, samordning av rutestruktur/-informasjon og andre typer virkemidler (arealplanlegging, parkeringspolitikk mv). Investeringsbehovene knyttet til universell utforming av kollektivtransportsystemet er store. Å oppgradere holdeplasser, kaier og andre terminaler i det fylkeskommunale transportsystemet er svært grovt kostnadsberegnet til mellom 8 og 10 milliarder kr. Dette kommer i tillegg til drift og vedlikehold. Med bla dette som utgangspunkt reiser KS to spørsmål som en ber kommunene gi svar på. 9. Hvilke rammebetingelser må endres for å gjennomføre en samordnet areal- og transportpolitikk? Byene er i vekst, og må tilrettelegges for vekst. En må finne helhetlige løsninger som ivaretar vekstmulighetene, samtidig som klimahensyn håndteres godt. Økte statlige bidrag til kollektivtrafikk (investering og drift) er helt nødvendig for å dempe transportkonsekvenser av vekst. Her må staten bidra mer. I dag er statlige interesser oppdelt og lite koordinert, - dette er tydelig gjennom bl.a. de ulike instansers bruk av innsigelse til planene. Staten klarer ikke (og trenger ikke!) å se helhetlig på byenes behov. Dette medfører at innsigelser fra landbruk, jernbaneverket og andre får ubegrunnet støtte hos sentrale myndigheter. Konsekvensene er mindre helhetlig og samordnet byutvikling, og reduserte muligheter for klimavennlige løsninger. 1. Bergen kommune hadde i perioden 1.1. 2004-31.12.2007 forvaltningsansvar for bl.a tilskudd til kollektivtransport, som et forsøk. Erfaringene fra dette forsøket har styrket kommunens syn om at virkemidlene for en samordnet areal og transportpolitikk best kan spille sammen, hvis det er samme forvaltningsnivå som rår over de aktuelle virkemidler. For de større byene bør således kommunene tildeles ansvaret for driften av kollektivtransporten slik at arealpolitikken og transportilbudet kan samordnes innenfor samme forvaltning. Luftforurensning og tiltak for å motvirke dette - her i Bergen, har det siste året styrket kommunens oppfatning av fordelen med å ha disse rollene samlet. Slik det er nå, opplever kommunen at dagens fordeling av roller og tilhørende virkemidler svekker kommunens handlekraft. 11
2. Staten ved Finansdepartementet har innført egne prosesser for kvalitetssikring av større infrastrukturprosjekter i en tidlig planfase, gjennom s.k. Konseptvalgutredninger (KVU) og KS1/KS2. Disse avgjøres gjennom regjeringsbehandling og resulterer i en statlig føring til videre lokale planprosesser. Denne ordningen har stor innvirkning på lokale planmyndigheters handlingsrom i den etterfølgende planprosess etter plan- og bygningsloven. En opplever bl.a at disse prosessene som skjer på overordnet nivå, uavhengig av plan- og bygningslovens krav til hensyn som skal tas i planleggingen (miljøforhold etc), ofte basert på samspill med berørte, ikke kan ivaretas fullt ut når staten på et tidlig utredningsnivå ved å definere hvilke konsepter som skal inngå i planarbeidet, i praksis avskjærer lokale myndigheters handlingsrom og selvstyre i den senere planleggingen. Gjennom diskusjoner i bl.a "Fremtidens byer"-samarbeidet er det fra flere byer tatt til orde for at i den grad en skal ha denne type konseptutvalgsutredninger så bør en vurdere å innkorporere KVU-prosess som et tidlig steg i planprosessene etter planog bygningsloven. En slik løsning vil på en bedre måte ivareta hensynet til lokalt folkevalgt selvstyre 3. Staten ved Samferdselsdepartementet har ved innføring av "Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byene", åpnet for at fylkeskommunene i samarbeid med bykommunene kan søke om ettårige tilskudd eller fremforhandle 4-årige avtaler med staten om ekstraordinære tilskudd. 4-årige avtaler innebærer at midlene i en slik avtale ikke kan gå til finansiering av varige tiltak. Dette tilsier at når det gjelder samordnet areal og transportpolitikk som i sin karakter krever langsiktige løsninger, vil en i første rekke måtte basere tiltak på andre økonomiske rammer, noe som utfordringene og ressursbehovet i innledningen til dette spørsmålet i debattheftet beskriver. Storbyområdene har behov for mer langsiktig finansiering av utvikling av kollektivtransport enn det dagens tilskuddsordninger legger opp til. Hovedutfordringen som kommunen står overfor også på dette området, er den sektoriserte staten. Denne sektorisering har etter hvert blitt et stort problem på alle plannivåer. Den gjør det svært vanskelig for kommunene å vedta lokale strategier for utvikling. Innsigelsesorganene har langt på vei overtatt styringen med de strategiske valgene, begrunnet med "regionale og nasjonale interesser". Begrepet regionale og nasjonale interesser har fått et så generelt innhold at nærmest alle begrunnelser kan puttes i denne sekken. Det må nå stilles krav om at staten opptrer med en stemme og samordner innsigelsene i plansaker, og det må stilles krav om at innsigelsesinstansene konsekvensvurderer sine innsigelser, med vekt på kommunens muligheter for å nå sine mål mht boligbygging og tilrettelegging for næringsvirksomhet. 10. Hva er den største utfordringen for å få gjennomført de klimaplanene som kommunene og fylkeskommunene har vedtatt? 12
KS har foreslått en ny finansieringsmodell hvor staten kjøper lokale utslippskutt fra kommunene. Denne ordningen, kalt KLOKT (Klimakutt lokalt gjennom kommunale tiltak), bygger på tiltak definert i kommunenes og fylkeskommunenes klima- og energiplaner. Bergen kommune støtter dette forslaget. En slik modell vil være fornuftig i forhold til å "rydde i eget hus" slik at man lever som man lærer. Og det vil gi ekstra midler til gjennomføring av kommunenes og fylkeskommunenes klima- og energiplaner. Også på dette oppgaveområdet står en overfor de mer generelle utfordringer knyttet til å gå fra ord til handling. En viktig forutsetning for å lykkes, er at en greier å integrere og samordne kommunens klimautfordringer med andre viktige kommunale oppgaver. I den forbindelse vil en peke på at det er: Viktig med organisering og koordinering mellom ulike nivåer - stat, fylkeskommune og kommune. Viktig at klima- og energihandlingsplanen er konsistent med og samordnet med kommunens øvrige planer (kommuneplanens arealdel). Viktig at planene er konkrete og praktiske. Viktig med oppfølging av planene, og viktig med dokumentasjon av oppnådde effekter og løsninger. ARBEIDSLIV I debattheftet peker KS på at kommuner og fylkeskommuner er avhengig av at det skapes sterke fagmiljøer og attraktive arbeidsplasser som leverer kvalitativt gode tjenester. Lokale arbeidsgiverstrategier, avtaleverk og lokal lønnspolitikk er hovedverktøyene for å sikre arbeidskraftsbehovene på kort og lengre sikt. Tydelig politisk forankring av den enkelte kommune og fylkeskommunes arbeidsgiver og lønnspolitiske strategier er en sentral nøkkel for å lykkes. Forhandlinger 2011 Tariffoppgjøret i 2011 er et mellomoppgjør. Enigheten fra tariffoppgjøret i 2010 gir virkninger inn i mellomoppgjøret, dels gjennom et stort overheng på grunn av ulike og sene virkningstidspunkt for tarifftilleggene og lokale forhandlinger i 2010. Deler av de lokale forhandlingene gis dessuten fra 1. januar 2011 og belastes den økonomiske rammen for 2011. Sammen med antatt lønnsglidning er derfor om lag 3 prosent av årslønnsvekstrammen allerede bundet opp før forhandlingene starter. Anslaget for lønnsveksten i nasjonalbudsjettet for 2011 er 3 ¼ prosent. Det er således beskjedne midler det forhandles om i 2011. Det er ingen inntekstpolitiske problemstillinger som pr i dag synes å bli en del av mellomoppgjøret. Heller ikke pensjonsbestemmelser eller fellesbestemmelser forventes å bli tema. Likere deling av arbeid og omsorg I innledningen til dette temaet i debattheftet peker KS på at kommunesektoren står overfor store arbeidskraftsutfordringer. Anslagsvis vil vi om 10 20 år mangle eksempelvis, 41 000 helsefagarbeidere, 12 700 sykepleiere, 16 000 allmennlærere i grunnskolen. Arbeidsmarkedet fremover vil kjennetegnes av høy yrkesdeltakelse både blant kvinner og menn. Samtidig vil Norge fortsatt preges av et kjønnsdelt arbeidsmarked, der en overvekt av arbeidstakerne i offentlig sektor er kvinner. Med utgangspunkt i undersøkelser som viser at mor har 6 ganger så lang foreldrepermisjon som far, gir dette noen ekstra utfordringer for kommunal sektor. I den forbindelse peker KS på: 13
Med tanke på arbeidskrafts- og kompetansebehovene i kommunesektoren vil en mer balansert deling av omsorg og arbeid mellom kvinner og menn bidra til at kvinner kommer raskere tilbake i arbeid. For å møte arbeidskraftsutfordringene sektoren står overfor er kommuner og fylkeskommuner avhengig av at kvinner får en sterkere tilknytning til arbeidslivet, og at menn tar en større del av omsorg. Omsorgsoppgaver handler om deling av foreldrepermisjoner, omsorg ved sykdom hos egne barn eller pårørende, omsorg for barn mens de er små. En likere deling av foreldrepermisjon vil trolig også føre til at det blir likere deling av andre omsorgsoppgaver senere. På bakgrunn av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet vil en likere deling av omsorg mellom kvinner og menn bidra til en likere deling av belastninger ved permisjoner for arbeidsgivere i henholdsvis kommunal og privat sektor. For å få til en likere deling av omsorgsoppgaver mellom menn og kvinner må det også jobbes med bevisstgjøring og holdningsarbeid i kommuner og fylkeskommune, på både på manns- og kvinnedominerte arbeidsplasser. Med dette som utgangspunkt reiser KS følgende spørsmål: 11. Hvordan kan KS fremme likere fordeling av omsorgsoppgaver, slik at belastningen blir likere fordelt mellom arbeidsgivere i kommunal og privatsektor? I kommunesektoren er tre av fire arbeidstakere kvinner. Når arbeidsmarkedet er kjønnsdelt og flertallet av menn arbeider i privat sektor, er det ikke lett for KS å fremme likere fordeling av omsorgsoppgaver. Innad i egen sektor kan det settes i verk informasjonskampanjer som informerer om gjeldende ordninger (regelverk) og vedtatte mål på området, men disse når bare et mindre antall yrkesaktive menn. 48 % av kvinnene og 19 % av mennene jobber i dag i offentlig virksomhet ref St. meld 6 (2010-2011) For å få nedslag i hele/en større andel av det totale arbeidsmarkedet, kan KS eventuelt foreslå en informasjonskampanje i samarbeid med barne- og likestillingsdepartementet og arbeidsgiverorganisasjoner på andre tariffområder, som setter søkelys på kvinners og menns permisjonsrettigheter og omsorgsroller. Ut fra den demografiske utviklingen, hvor det innenfor ulike bransjer er grunn til å settes søkelys på en forventet knapphet på arbeidskraft i fremtiden, bør også private arbeidsgivere se seg tjent med å ta ansvar for at ansatte - både kvinner og menn - kan balansere jobb og barneomsorg på en god måte. En informasjonskampanje kan rettes mot både kvinnelige og mannlige ansatte på alle tariffområder. Flere veier til høyere nærvær i kommunesektoren Med de utfordringer kommunesektoren har i forhold til rekruttering/beholde arbeidskraft, er det avgjørende for kommunens tjenesteproduksjon at en på en systematisk måte tar vare på den arbeidskraften en har til disposisjon. En god ivaretakelse legger et godt grunnlag for et høyt nærvær. I den forbindelse peker KS bla på: Resultatene av et godt IA-arbeid skapes i den enkelte virksomhet. Det forventes økt innsats fra sektorer med spesielle utfordringer, og partene i kommunal sektor har startet samarbeid for å se på felles tiltak for å nå målene i IA-avtalen. Helhetlige lokale arbeidsgiverstrategier og tydelig ledelse er nøkler for å lykkes. IA-arbeidet er et 14
lederansvar i samarbeid med tillitsvalgte, verneombud og andre aktører som NAV Arbeidslivssenter. For å lykkes er det i tillegg nødvendig med et tett samspill mellom personal-/støttefunksjoner og ledere i kommunen og fylkeskommunen. For mer målrettet sykefraværsarbeid skal både virkemidler og sanksjoner for brudd på regelverk for arbeidsgiver, arbeidstaker og sykmelder skjerpes. KS mener at sanksjonene må være balanserte. 12. Hvordan kan KS bidra til forsøksordninger knyttet til IA-arbeidet i kommunesektoren? På hvilke områder er det hensiktsmessig å prøve ut forsøk? KS må arbeide for muligheter til å prøve ut fleksible ordninger for kombinasjon av arbeid og trygd, som kan bringe personer med restarbeidsevne ut av passivitet og inn i aktivitet. Dette må være fulgt av smidig og hensiktsmessig regelverk, som ikke medfører at kommunene binder opp unødvendig store ressurser til administrativ oppfølging overfor NAV. Ordninger som tidsubegrenset lønnstilskudd (eller lønnstilskudd med lang varighet) kan trolig være egnet til å oppnå dette. Samtidig vil vi peke på at det i Bergen kommune, etter ønske fra NAV, er stilt til rådighet fem IAplasser, som NAV til nå ikke har benyttet. For å fremme reell anledning til innovasjon i kommunene, må det skapes lokalt handlingsrom for å prøve ut blant annet alternative arbeidstidsordninger. Her har Bergen kommune gjennom flere år prøvd ordninger, som har gitt overbevisende resultater blant annet i forhold til mål om redusert sykefravær/økt nærvær. Erfaringene så langt tyder også på at alternative arbeidstidsordninger har en svært gunstig innvirkning på utviklingen til utviklingshemmete og personer med psykiske lidelser. På grunn av uhensiktsmessig regelverk, som gir arbeidstakerorganisasjonene sentralt anledning til å blokkere slike ordninger, har kommunen pr i dag begrenset mulighet til å videreutvikle disse innovasjonene, til tross for at disse vurderes som vellykkete blant både ansatte, ledelse og brukerrepresentanter. Bergen kommune har satt i gang et evalueringsprosjekt, som gjennomføres av Fafo, for å dokumentere erfaringer og resultater fra disse forsøkene. KS på sin side bør som interesseorganisasjon og tariffpart fremholde overfor henholdsvis sentrale myndigheter og sentrale arbeidstakerorganisasjoner, at dagens regelverk fungerer uhensiktsmessig i forhold til ulike mål og hensyn, blant annet spørsmål om deltid/heltid og sykefravær/nærvær. Trainee-stillinger for personer med funksjonsnedsettelser vil trolig kunne være et tiltak som kan gi en adgang til arbeidsmarkedet for høyere utdannete personer tilhørende denne gruppen. Vår erfaring med trainee-stillinger er imidlertid at det krever god oppfølging. Uten finansiering av tiltaket, har det også vist seg vanskelig å få opprettet stillinger. Finansieringsordninger fra NAV bør derfor utredes for denne gruppen. Etter noen års erfaring med trainee-stillinger i Bergen kommune (blant annet traineestillinger for innvandrere), erfarer administrasjonen at det i dagens organisasjon er en grense for hvor mange trainee-stillinger kommunen kan håndtere, ikke minst med tanke på at traineene skal innfases i ordinære stillinger etter endt trainee-periode. For gjennomsnittskommunen vil kapasiteten til å ta i mot traineer på en forsvarlig måte trolig være enda mer begrenset. En nøktern vurdering av tiltaket tilsier derfor at en bør 15
være forsiktig med å trekke for vidtgående konklusjoner. Tiltak av denne type vil ha en begrenset reell effekt, med tanke på antallet som ville kunne nyte godt av dem. Bergen kommune støtter for øvrig KS i synet på at sanksjonene må være balanserte når virkemidler og sanksjoner for brudd på regelverk for arbeidsgiver, arbeidstaker og sykmelder skjerpes. Her mener vi at NAV kan utnytte sitt virkemiddelapparat bedre. Når de nye sanksjonene innføres, bør det dokumenteres når og hvordan det nye sanksjonsapparatet benyttes og virker. Med forventet knapphet på arbeidskraft i tiden fremover, blir det viktig også å legge til rette for at en greier å ta i bruk den ressurs som personer med nedsatt funksjonsevne har. I debattheftet reiser KS en del problemstillinger i forhold til dette. I forbindelse pekes det bla på: KS støtter utvikling og gjennomføring av ny sysselsettingsstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. Samfunnet har behov for å få flest mulig funksjonshemmede i arbeid, også i lys av velferdsutfordringene og arbeidskraftsbehovet framover. KS mener universell utforming, innovasjon og bruk av velferdsteknologi må tas aktivt i bruk også for å få flere i arbeid. Andelen ansatte med funksjonshemming er høyere i kommunal sektor enn i privat sektor og offentlig sektor samlet. KS har vært pådriver for at det åpnes opp for og settes av midler fra statlige myndigheter til ulike forsøksordninger knyttet til de tre delmålene i IA-avtalen. Forsøksordninger kan handle om ulike arbeidstidsordninger, utvidelse av egenmeldinger, lønnstilskudd, traineeordninger osv ut fra lokale behov, innsatsområder og strategier. 13. Hvordan kan KS bistå medlemmene slik at det ansettes flere med redusert funksjonsevne i sektoren? Vi ser behov for klargjøring av ordningen knyttet til ansatte med sterk fysisk funksjonsnedsettelse, som trenger å ha med seg funksjonsassistanse i arbeidslivet. Her er det manglende samsvar mellom det arbeidsgiveransvaret virksomheten påtar seg for assistenten og forutberegneligheten og varigheten på støtteordningen fra NAV. Kommunene blir også utfordret i forhold til universell utforming. Vi ser en økning i anvendelsen av begrepet "medarbeider med brukererfaring", samtidig som begrepet dekker ulike tilknytningsformer til arbeidslivet, både med og uten ytelser fra NAV. Slike forhold gjør feltet uoversiktlig for ledere og støttefunksjon, og illustrerer behovet for at det gjøres tydelig hva inkludering av funksjonshemmede fordrer, når en kommer under de overordnede målformuleringene. KS kan bistå medlemmene gjennom å bidra til en god oversikt over regelverk, og til å skape god kunnskap i kommunene om ordninger som gjennom NAV kan anvendes i ulike sammenhenger. KS kan overfor staten understreke behovet for klare og forutsigbare ordninger. Generelt er vi opptatt av at det rettes oppmerksomhet mot hvordan tiltak kan/skal gjennomføres i praksis, fremfor at det stilles opp kvantitative mål på områder som ikke lar seg måle kvantitativt. 16