TILSYNSRAPPORT Deltakeres rett til helårig intrduksjnsprgram på full tid Rissa kmmune 10. ktber 2014 1
Innhldsversikt 1. Tilsynets tema g frmål... 3 Frmålet med tilsynet... 3 Hjemmel fr Fylkesmannens tilsyn... 3 Frhldet til kmmunelven... 3 Begreper... 3 Tema fr tilsynet - kntrllmråder... 4 2. Gjennmføring av tilsynet... 4 Kmmunens rganisering av arbeidet med intrduksjnslven... 4 3. Tilsynets hvedtemaer... 5 2.1 Tilsynstema 1 Helårig prgram... 5 Rettslig grunnlag... 5 Observasjner g vurderinger... 5 Knklusjn... 6 2.2 Tilsynstema 2 Ferier g høytidsdager... 6 Rettslig grunnlag... 6 Observasjner g vurderinger... 6 Knklusjn... 7 2.3 Tilsynstema 3 Prgram på full tid... 7 Rettslig grunnlag... 7 Observasjner g vurderinger... 8 Knklusjn... 8 2.4 Tilsynstema 4 Deltakelse på heltid g individuell tilpasning... 8 Rettslig grunnlag... 8 Observasjner g vurderinger... 9 Knklusjn... 9 4. Retting av lvstridige frhld... 9 Vedlegg - Oversikt ver innsendt dkumentasjn... 11 2
1. Tilsynets tema g frmål Denne rapprten er utarbeidet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag etter tilsyn med Rissa kmmunes frvaltning av intrduksjnslven. Tilsynet retter seg mt kmmunen, jf. intrduksjnslven 3 m kmmunens ansvar. Frmålet med tilsynet Intrduksjnslven har sm hensikt å sørge fr at deltakerne blir aktive yrkesutøvere g samfunnsbrgere g at de blir øknmisk selvstendige. Fr deltakerne kan brudd på intrduksjnslven ha rettssikkerhetsmessige knsekvenser, sm er i strid med lvens frmål. Det kan gså ha samfunnsøknmiske knsekvenser gjennm frsinkelser i den enkeltes vergang til utdanning g arbeid. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av lven, g dermed til kmmunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteprduksjn. Hjemmel fr Fylkesmannens tilsyn Lv m intrduksjnsrdning g nrskpplæring fr nyankmne innvandrere (intrduksjnslven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 g 25 tredje g fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: 3 intrduksjnsprgram ( 2-7) intrduksjnsstønad ( 8-16) pplæring i nrsk g samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjnalt intrduksjnsregister - NIR ( 25 tredje g fjerde ledd) Tilsyn mfatter gså frskrifter g annet regelverk knyttet til disse lvbestemmelsene, bl.a. rundskriv Q-20/2012. Frhldet til kmmunelven Intrduksjnslven 23 sier at reglene i kmmunelvens kapittel 10A gjelder fr Fylkesmannens tilsyn. Kmmunelven gir Fylkesmannen rett til å be m pplysninger, rett til innsyn i saksdkumenter g adgang til kmmunale institusjner eller andre sm utfører ppgaver på vegne av kmmunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg m å rette frhld sm er i strid med lv g/eller frskrift. Før det gis pålegg skal kmmunen få en rimelig frist til å rette frhldet. Fylkesmannen skal gså før det fattes vedtak m pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha fr kmmunens øvrige virksmhet. Når tjenester utføres av andre enn kmmunen, skal krav m retting g eventuelle pålegg rettes til kmmunen sm ansvarlig fr intrduksjnsprgrammet. Kmmunen plikter å sørge fr at tjenesten utføres i samsvar med lv g frskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lvlighetstilsyn, jf. kmmunelven 60b. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens knklusjn: Lvbrudd er mangel på ppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhld av lv eller frskrift. Merknad er et kritikkverdig frhld sm ikke mfattes av definisjnen fr lvbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis sm ptensielt kan føre til lvbrudd.
Lvbrudd skal rettes, mens merknader er ne kmmunen selv kan velge m man vil ta hensyn til. Tema fr tilsynet - kntrllmråder Oppdraget med dette tilsynet er gitt Fylkesmannen sm et embetsppdrag fra Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet (resultatmråde 47.5). Gjennm tilsynet skal Fylkesmannen kntrllere m kmmunen gir deltakerne et intrduksjnsprgram sm er helårig g på full tid, jf. intrduksjnslven 4 (2). Innenfr dette tema er det vurdert fire kntrllmråder: 1. Helårig prgram 2. Ferier g høytidsdager 3. Prgram på full tid 4. Deltakelse på heltid De rettslige krav til kmmunen er gjengitt i mtalen av hvert kntrllmråde. De bygger i all hvedsak på BLDs rundskriv Q-12/2012. Integrerings- g mangfldsdirektratet har utgitt en tilsynsinstruks fr dette tilsynet, sm på enkelte punkter utfyller rundskrivet. 2. Gjennmføring av tilsynet Tilsynet er gjennmført slik: Mars Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kmmunen m åpning av tilsyn, med frist 22. april fr innsending av dkumentasjn Mai/juni August Oktber Mttak g gjennmgang av dkumentasjn fra kmmunen Utsending av freløpig rapprt datert 1. juni Sluttmøte 5. august med frist fr skriftlig tilbakemelding fra kmmunen på freløpig rapprt 15. august Utarbeidelse av endelig tilsynsrapprt, med eventuell frist fr innsending av plan fr retting Fastsetting av eventuell frister fr retting Avslutning av tilsynet Grunnlaget fr Fylkesmannens tilsyn er vurdering av kmmunens egenerklæring, tilsendt dkumentasjn g gjennmgang av fem deltakermapper, jf. vedlegg 1. Knklusjnene i denne rapprten er et uttrykk fr hva tilsynsmyndigheten har sett gjennm den dkumentasjnen sm frelå ved tilsynet. Rapprten sier ikke ne m kmmunens frvaltning av intrduksjnsrdningen på andre mråder enn de sm er undersøkt gjennm tilsynet. Kmmunens rganisering av arbeidet med intrduksjnslven Arbeidet med intrduksjnsprgrammet fr nyankmne innvandrere er i Rissa kmmune lagt under NAV Rissa. Tjenesten mfatter litt i verkant av seks årsverk (inklusive nrskpplæringen). I 2013 ble 22 flyktninger bsatt (inkl. familiegjenfrening). Fr 2014 er det vedtatt bsetting av 14 flyktninger. 4
Grunnskletilbudet innenfr intrduksjnsprgrammet har så langt blitt kjøpt av Trndheim kmmune, men fra høsten 2014 skal kmmunen starte egen grunnsklepplæring fr målgruppen. Rissa kmmune samarbeider med Leksvik kmmune m bsetting av flyktninger. 3. Tilsynets hvedtemaer 2.1 Tilsynstema 1 Helårig prgram Gjennm tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert m: Kmmunen tilbyr et intrduksjnsprgram sm er 47 uker i året Rettslig grunnlag Det følger av frskrift m fravær g permisjn ved nyankmne innvandreres deltakelse i intrduksjnsprgram 6-2 at det fr hvert kalenderår skal fastsettes ferie i pptil 25 virkedager (eller fem uker) fr prgramdeltakerne. Dette tilsvarer ferielvens alminnelige ferietid, g betyr at prgrammet skal være 47 uker i året. Hvr nrskpplæring er lagt til skler sm følger 190 dagers sklerute, har kmmunen plikt til tilby kvalifiserende tiltak i sklens ferier. Tiltakene skal være i samsvar med intrduksjnslvens frmål ( 1), altså styrke nyankmne innvandreres mulighet fr deltakelse i yrkes- g samfunnslivet, g bidra til deres øknmiske selvstendighet. Kmmunen kan i sklens ferier tilby tiltak sm f.eks. pplæring i samfunnskunnskap eller tiltak sm frbereder til arbeidslivet fr å ppfylle krav til helårlig prgram. Deltakerne kan gså ha smmerjbb i ferien, jf. mtalen av muligheten fr å legge rdinært arbeid inn i prgrammet. Observasjner g vurderinger I følge Rissa kmmunes egenerklæring gjennmfører deltakerne nrskpplæring etter kmmunens sklerute. Dette utgjør 38 av de 47 ukene deltakerne årlig skal være i prgrammet. I følge kmmunens egenerklæring har deltakerne tilbud m intrduksjnsprgram i perider der det ikke er undervisning i følge skleruta. Kmmunen har utarbeidet en versikt sm viser tiltak i undervisningsfrie perider i 2014. 2 uker med samfunnskunnskap er lagt til den sklefrie periden m smmeren. I tillegg er det inngått en avtale med en arbeidsmarkedsbedrift m et 2 ukers pplegg i denne periden. Timemfang, målsettinger g innhld fr aktivitetene er spesifisert i en årsplan fr undervisningsfrie perider. Det er gså utarbeidet versikter fr jul g fr smmerperiden. Gjennmgangen av innsendte enkeltsaker i mars 2014 viste at mfanget i tid av de ulike aktivitetene i individuell plan ikke er dkumentert. Ikke alle aktiviteter i undervisningsfrie perider framgår av individuell plan eller andre dkumenter i sakene. I en egenerklæring av august 2014 viser NAV Rissa de nå bruker individuell plan IP (sm er en del av det administrative systemet) g NIR til en føring av det ukentlige timetallet fr den enkelte deltakeren. IPen signeres av deltakeren g legges i saksmappen. 5
Knklusjn Rissa kmmunen tilbud er i samsvar med intrduksjnslven 2 annet ledd. 2.2 Tilsynstema 2 Ferier g høytidsdager Gjennm tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert m: Deltakerne i intrduksjnsprgrammet har ferie i pptil 25 virkedager, dvs. 5 uker ferie i året. Deltakerne i tillegg får fri alle årets bevegelige hellig- g fridager. Deltakere sm ikke hører til Den nrske kirke, i tillegg får fri pptil t virkedager hvert kalenderår i frbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider Rettslig grunnlag Det skal fr hvert kalenderår fastsettes ferie i pptil 25 virkedager (eller fem uker) fr prgramdeltakerne. Dette tilsvarer ferielvens alminnelige ferietid, g betyr at prgrammet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri i alle årets bevegelige hellig- g fridager, dette følger av frskriften 6-1 hvr dagene er listet pp. Deltakere sm ikke tilhører Den nrske kirke har i tillegg rett til fri i pptil t virkedager fr hvert kalenderår i frbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Den enkelte har rett til intrduksjnsstønad i ferien. Den enkelte kmmune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Det er ikke gitt nen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid, g dermed pparbeide seg fleksible rettigheter sm kan tas ut på et senere tidspunkt. Kmmunen kan gi alle sammenhengende ferier i fem uker, eller de kan gi nen dager til høstferie, vinterferie, jul g påske, g det resterende m smmeren. Kmmunen må utarbeide et feriereglement eller praktisere regler m ferie g kmmunisere denne praksisen på en måte sm er tydelig g sm skaper frutsigbarhet fr deltakerne, i tillegg til at alle deltakerne behandles likt. Observasjner g vurderinger I følge Rissa kmmunes egenerklæring er det satt av 25 dager ferie fr deltakerne. 10 feriedager i frbindelse med helligdager, påske- g julehøytiden er lagt inn i disse 25 dagene. Kmmunen bruker sentralt utarbeidede retningslinjer m ferie til sine deltakere. Disse er utarbeidet av IMDi, g versatt til mange språk. NAV Rissa har utarbeidet en plan fr årlig ferieavvikling sm brukes til å frmidle feriedagene til deltakerne. Individuelle tilpasninger kan gjøres i samtale mellm deltaker g flyktningetjeneste innen 1. mai hvert år. I følge kmmunens egenerklæring får deltakere sm ikke er medlem av Den nrske kirke, etter søknad fri i frbindelse feiring eller markering av religiøse høytider. I de innsendte enkeltsakene fra mars 2014 var ikke ferieavviklingen tydelig dkumentert i den enkelte deltakers mappe. Dette ble endret smmeren 2014, g ferieavviklingen dkumenteres nå i individuell plan. 6
Knklusjn Rissa kmmune praktiserer reglene m ferie g høytidsdager i samsvar med intrduksjnslven 2 annet ledd. 2.3 Tilsynstema 3 Prgram på full tid Gjennm tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert m: Prgrammet mfatter 37,5 timer per uke dersm prgrammet består av aktiviteter sm ikke krever fr g etterarbeid. Prgrammet mfatter minimum 30 timer per uke, dersm prgrammet hvedsakelig består av pplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet, g i tillegg krever fr- g etterarbeid. Egenaktiviteten er rganisert slik at deltakeren kan få veiledning g at kmmunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennmføres. Rettslig grunnlag Deltakelse i et prgram full tid er en frutsetning fr å få rett til intrduksjnsstønad. Fr et prgram sm består av aktiviteter sm ikke krever frberedelse eller etterarbeid av deltakeren, er full tid 37,5 timer per uke. Et intrduksjnsprgram kan innehlde både nrskpplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet er i samsvar med intrduksjnslvens frmål, jf. 1. Av lvens frarbeider følger det at mfanget av full tid skal avhenge av m innhldet krever frberedelser eller etterarbeid ut ver det sm er bundet i deltakerens prgramtid. Når innhldet hvedsakelig består av pplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet (frberedelser g etterarbeid), er 30 timer full tid. Fr å sikre planmessighet, frutsigbarhet g likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen. Spennet mellm 30 g 37,5 timer per uke gir kmmunen altså et handlingsrm i tilpasningen av prgrammet. Hvis prgrammet består av både pplæring g andre tiltak, kan inntil 25 prsent av den ttale pplæringstiden settes av til frg etterarbeid, men dette må være planlagt, frutsigbart fr deltakeren g likt fr alle. Prgramtid er den tiden sm framgår av en timeplan eller ukeplan fr den enkelte deltaker. Kmmunen skal gjennm registrering av tilstedeværelse sikre at aktiviteten sm inngår i prgramtiden faktisk gjennmføres. Egenaktivitet skal bidra til læringsutbytte fr den enkelte deltakeren, g virke kvalifiserende, jf. intrduksjnslvens frmål. Den skal være rganisert slik at deltakeren kan få veiledning g at kmmunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennmføres. Tid til fr- g etterarbeid bør tidfestes etter avtale med den enkelte deltakeren. Kmmunen bør følge pp den enkeltes frberedelser g etterarbeid, slik at den faktisk gjennmføres. En time med aktivitet/tiltak i intrduksjnslvens frstand utgjør 60 minutter. Fr den delen av prgramtiden sm gjelder undervisning, kan dette likevel innebære at nødvendige pauser mellm pplæringsblkene inngår i beregningen av ttaltiden. Pauser sm sådan er ikke beskrevet i frarbeidene til intrduksjnslven. Her må kmmunen dermed legge til grunn sin praksis sm 7
arbeidsgiver, g dette kan medføre at det legges inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Observasjner g vurderinger I følge timeplaner g aktivitetsversikt innsendt av Rissa kmmune i mars 2014, var mfanget av ukentlig aktivitet fr deltakerne mellm 27 g 39,5 timer i uka. I denne beregningen var undervisningstimer regnet sm hele timer, ne sm er i strid med kravene i regelverket, jf. frrige avsnitt. Gjennmgangen av innsendte enkeltsaker bekrefter at timetallet fr ukentlig aktivitet i flere tilfeller ligger under 37,5 timer. Gjennmgangen viser gså at det timemfanget fr de ulike aktivitetene ikke er dkumentert i individuell plan eller andre dkumenter fr den enkelte deltaker. Det er derfr ikke mulig å knstatere m den enkelte deltakeren har fått et intrduksjnsprgram med det ukentlige mfanget sm han eller hun har rett til. Kmmunen har satt av 4 timer egenstudium fr alle deltakere i prgrammet. Kmmunen har utarbeidet en egen rutine fr ppfølging av deltakernes egenstudium. Her er det fastsatt at læreren skal infrmere deltakerne m innhldet i egenstudiet g dkumentere i fraværsskjemaet m deltakeren har gjennmført fr- g etterarbeidet. Språkpraksis er en vanlig aktivitet fr mange deltakere, g her har kmmunen utarbeidet en rutinebeskrivelse sm frklarer ansvarfrdeling mellm lærer g praksisplass. Kmmunen har fastsatt en kntraktsmal fr språkpraksisplass, der gså frventningene til partene er tydelig beskrevet. I en egenerklæring av august 2014 skriver NAV Rissa at de nå tydeliggjør det ukentlige mfanget på 37,5 timer per uke i møte med deltakerne. Nye timeplaner sm er lagt fram viser et økt antall undervisningstimer nrskpplæringen g grunnsklepplæringen. Fr å øke mfanget av andre aktiviteter i tråd med individuell plan, skal NAV Rissa bruke av språk- g arbeidspraksis i bedrift g mentrrdning i bedrift. Deltakelse i frivillige lag g freninger skal økes, med tanke på nettverksbygging gjennm frivillige aktiviteter. Også bruk av NAV sine virkemidler vil være aktuelle fr deltakere i intrduksjnsprgrammet. Knklusjn Det ukentlige mfanget av intrduksjnsprgrammet sm Rissa kmmunes tilbyr sine deltakere er i samsvar med intrduksjnslven 2 annet ledd. 2.4 Tilsynstema 4 Deltakelse på heltid g individuell tilpasning Gjennm tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert m: 8 Prgrammet er på heltid, det vil si ikke på deltid. Prgrammet er tilpasset deltakeren, slik at han eller hun kan delta på heltid Prgrammet endres ved behv fr å ivareta kravet til fulltid. Kmmunen følger pp deltakelsen i prgrammet. Rettslig grunnlag Intrduksjnsrdningen bygger på prinsippet m full deltakelse g individuelt tilrettelagt prgram. Videre bygger intrduksjnsrdningen på prinsippet m at
det er deltakelsen i intrduksjnsprgrammet sm gir rett til utbetaling av intrduksjnsstønad. Fr deltakere uten andre midler til livspphld enn intrduksjnsstønad, vil en redusert stønad sm følge av deltidsdeltakelse i prgrammet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag fr å dekke utgifter til livspphld eller blig. Dette vil bryte med lvens frutsetning m at deltakelse i intrduksjnsprgrammet skal være et alternativ til ssialhjelp. Kravet m full deltakelse underbygger frmålet m at deltakelse i intrduksjnsrdningen kan sikre lettere vergang til arbeidslivet. Det er derfr ikke adgang til delvis deltakelse i intrduksjnsprgrammet. Der en deltaker på grunn av sykdm eller skade synes å være hindret fra deltakelse på heltid, skal man søke å tilpasse intrduksjnsprgrammet slik at deltakeren likevel kan delta på heltid. Et individuelt tilrettelagt prgram vil derfr kunne være mindre krevende enn arbeid. Kmmunen kan tilpasse prgrammet til deltakerens frutsetninger g behv g legge inn behandling eller andre typer ssialiserende tiltak innenfr prgrammets rammer, frutsatt at det ivaretar lvens frmål, sm er å legge til rette fr deltakelse i yrkes- g samfunnsliv. Selv m prgrammet er individuelt tilpasset den enkeltes behv, skal innhldet være arbeidsrettet. Observasjner g vurderinger I Rissa kmmunes egenerklæring er det bekreftet at alle deltakere følger prgrammet på heltid, dvs. ikke på deltid. I følge Rissa kmmunes egenerklæring tilpasses prgrammet til den enkelte deltakers behv. Dette skjer gjennm samtaler med deltakeren. Kmmunen har utarbeidet en skriftlig rutine sm beskriver prsessen rundt føring g kntrll av ppmøtet. En egen rutine beskriver fraværsføring under språkpraksis. Kmmunen bruker IMDis rientering når de skal infrmere deltakerne m reglene fr fravær. Dkumentet freligger i de vanligste språkene blant deltakere i intrduksjnsprgrammet. Knklusjn Rissa kmmune praksis når det gjelder deltakelse på heltid g individuell tilpasning er i samsvar med intrduksjnslven 4 andre ledd. 4. Retting av lvstridige frhld I følge kmmunelven 60b kan Fylkesmannen gi pålegg til kmmunen m å rette frhld sm er i strid med bestemmelser sm Fylkesmannen fører tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kmmunen gis en rimelig frist til å rette lvstridige frhld. Freløpig rapprt etter tilsynet med kmmunens arbeid med et helårig intrduksjnsprgram på full tid ble sendt ut i begynnelsen av juni 2014. Kmmunen fikk frist 30. juni med å uttale seg m rapprten. Fristen ble etter frespørsel fra kmmunen utvidet til 15. august. Fylkesmannen gjennmførte et sluttmøte med kmmunen 8. august. Kmmunen har versendt en ppdatert egenerklæring, g dkumentasjn på at lvstridige frhld sm var påpekt i freløpig rapprt var rettet. 9
Med bakgrunn i gjennmgangen av egenerklæring g dkumentasjn er knklusjnene i freløpig rapprt derfr endret. Etter Fylkesmannens vurdering er det sannsynliggjrt at det ikke lenger freligger lvstridige frhld innenfr tilsynets kntrllmråder. 10
Vedlegg - Oversikt ver innsendt dkumentasjn Egenerklæringer (versjner av 12. mai g 22. august 2014) Dkumenter lagt fram i august 2014 er merket (X). Organisasjnskart Årsmelding fra NAV Rissa fr 2013 g virksmhetsplan fr NAV Rissa 2014 Mål g fkusmråder fr NAV, avd. fr integrering g pplæring 2014 Referat fra fagmøte Flytskjema fr lærernes arbeid med nrskpplæring g intrduksjnsprgram Rutine fr individuell plan g fr trekantsamtale Mal fr individuell plan g fr vedtak m deltakelse i nrskpplæring Oversikt ver intrduksjnsprgrammets innhld g mfang Oversikt ver tiltak fr deltakerne i sklenes ferieperider g på fridager Oversikt ver innhld i prgrammet i undervisningsfrie perider (X) Oversikt ver innhldet i flyktningknsulentens time 2013/14 Regler fr fravær, permisjn g ferie fra intrduksjnsprgrammet (IMDi) (X) Avtale med ekstern aktør m tiltak i ferieperide Årsplan fr ferieavvikling 2014 (X) Eksempel på registrering av ferie i NIR (X) Timeplaner fr nrskpplæring g grunnsklepplæring (X) Rutiner fr ppfølging av deltakeres hjemmearbeid Rutine fr gjennmføring av språkpraksis Mal fr kntrakt fr språkpraksisplass Skjema fr fremmøteregistrering på språkpraksis Søknadsskjema fr permisjn Egenmeldingsskjema Rutine fr fraværsdkumentasjn 5 enkeltsaker, med vekt på dkumenter knyttet til helårig prgram g full uke. Enkeltsakene bestd av følgende dkumenttyper: Kartlegging ved mttak av nye deltakere Enkeltvedtak Intrduksjnsprgram, nrskpplæring Individuell plan Intrduksjnsprgram Opplæring i nrsk g samfunnskunnskap Dkumentasjn av underveisvurdering i nrskpplæringen Jurnalutskrifter - intrduksjnsprgrammet Time-, års- g perideplaner Nrskpplæring, grunnsklepplæring Tiltak innenfr prgrammet Fraværslister g ppsummering 11