1. Innledning 1.1 Formålet med tilsynet s Fylkesmannens tilsynshjemmel... s Forholdet til kommuneloven... s. 3

Transkript

1 Side 1 TILSYNSRAPPORT Kommunens forvaltning av lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere Siljan kommune April 2014 Utdannings- og vergemålsavdelingen Sosial- og helseavdelingen Innhold 1. Innledning 1.1 Formålet med tilsynet s Fylkesmannens tilsynshjemmel... s Forholdet til kommuneloven... s Definisjon s Om rapporten... s Gjennomføring av tilsynet... s Tema for tilsynet Deltakerne får et introduksjonstilbud som er helårlig og på full tid.. s Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering 3.1 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... s Tilsynstema 1 s. 5

2 Side 2 Beskrivelse av kommunens praksis Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens konklusjon 3.3 Tilsynstema 2 s. 6 Beskrivelse av kommunens praksis Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens konklusjon 4. Lovbrudd 4.1 Tilsynstema 1 s Tilsynstema 2 s. 7 Vedlegg 1: Oversikt over innsendt dokumentasjon.. s. 8 Vedlegg 2: Beskrivelse av lovkrav.. s. 9 1 Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Telemark etter skriftlig tilsyn med Siljan kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives på side Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser ved forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakerne blir økonomisk selvstendige. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon.

3 Side Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2-4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsyn omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. 1.3 Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel, 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Men før det gis pålegg, skal kommunen ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenester utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. 1.4 Definisjon Dette begrepet brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd: - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift. 1.5 Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper samt en redegjørelse og annen dokumentasjon fra kommunen. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva vi har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt i dette tilsynet. 1.6 Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon vi har tilgang til. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn E-post fra Fylkesmannen til kommunen vedr saksmapper som skal fremlegges under tilsynsbesøket Mottak av dokumentasjon fra kommunen

4 Side 4 4. Gjennomgang av saksmapper og samtale med leder av voksenopplæringen Unni Gonsholt Fra tilsynsmyndigheten deltok Merethe H. Bonsaksen, Berit Aarnes og Inger Tveit Espeland, sistnevnte som tilsynsleder. 2 Tema for tilsynet Det overordna temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven. Det spesifikke tema for dette tilsynet er om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på full tid, jf. 4 andre ledd. 3 Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering 3.1 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsordningen Det er NAV og voksenopplæringen (VO) i Siljan kommune som har ansvaret for norskopplæring, grunnskoleopplæring og oppfølging av deltakere i introduksjonsordningen. Introduksjonsprogrammet er tiltak som maksimalt varer i to år. NAV ligger under rådmannen. VO ligger under avdeling for oppvekst. Voksenopplæringen og NAV samarbeider tett om oppfølgingen av flyktningenes språkpraksis, arbeidspraksis og andre utdannings- eller arbeidsløp. Det er gjort avtale med flere arbeidsplasser i kommunen om språkpraksis. Denne praksisen er en del av undervisningen. VO legger også vekt på holdningsskapende arbeid og har derfor samarbeid med andre kommunale avdelinger. Deltakerne deltar i prosjekter i nærmiljøet, samt innen idrett og kultur. Introduksjonsdeltakerne får låne en bærbar PC m/betalt internett. Noe av undervisningen er nettbasert; «Migranorsk». Dette er et undervisningsopplegg som er basert på selvstudium, men som det på grunn av pålogging gir VO en kontroll av bruken. Noe av det obligatoriske lærestoffet er også lagt til kveldstid; Internasjonal kafè, Kommunestyremøter m.m., der det er ordnet med barnepass. Dette kan de ta ut i fri uken før sommerferien. De deltakerne som ikke kan møte på disse obligatoriske aktivitetene, møter på et opplegg fra NAV denne uken. Det er også utarbeidet en praksis for å søke fri for feiring av høytider. NAV og voksenopplæringen har faste møter, og en representant fra NAV møter også VO hver uke for å kunne bistå med eventuelle uklarheter og spørsmål fra flyktningene. VO og NAV har en planleggingsdag i året der det legges årsplaner for introdeltakerne. Det er ikke inngått noe avtale mellom kommunen og andre tjenesteleverandører. Etter 1.januar 2014 opphører ordningen med å sende introdeltakere til Skien for å ta språktester. Etter denne datoen er det opp til kommunen selv å gjennomføre dette. NAV møter i formannskapet og informerer om flyktningarbeidet to ganger per år. Leder for VO informerer kommunestyret om arbeidet ved skolen en gang per år. To av flyktningene deltar på møter i integreringsutvalget to ganger per år. 3.2 Tilsynstema 1: Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig I tilsynet har vi vurdert om: - tilbudet strekker seg over 47 uker (52 uker med fratrekk for 5 uker ferie) - det er gjort fratrekk for bevegelige fri- og helligdager og opptil to virkedager for markering av religiøse høytider for deltakere som ikke tilhørere Den norske kirke

5 Side 5 Beskrivelse av kommunens praksis Kommunen tilbyr et introduksjonsprogram på 47 uker i året. Deltakerne får opptil 25 dager ferie pr. år. Kommunen har i løpet av året flere arrangementer på kveldstid som det er obligatorisk for deltakerne å møte opp på. Som en følge av dette får deltakerne avspasere første uka i sommerferien, i 2014 fra 23. juni til 1. juli. Fylkesmannens vurdering Det fremgikk i samtale med leder av voksenopplæringa i Siljan kommune at deltakerne kan få fri inntil to dager i forbindelse med feiring av religiøse høytider i egen religion. Dette er i tråd med forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning 6-1. Årsplanen viser at deltakerne får fri i forbindelse med alle de bevegelige hellig- og fridager. Rundskriv Q-20/2012 sier i pkt. 4.3, side 32 følgende: «Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå utover maks-timeantallet per uke for å gjøre unna programmet på veldig kort tid. Der kommunene har etablert en struktur med lengre programtid i en periode for å opparbeide tid til «avspasering» på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker pga omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å kunne følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge dette, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid.» Fylkesmannen mener at praksisen i Siljan kommune ikke kan sies å ha som formål å «gjøre unna programmet på veldig kort tid». Aktivitetene som foregår på kveldstid er aktiviteter for hele bygda, og har som formål å fremme integreringen. Fylkesmannen finner at dette er i tråd med lovens formål. Avspaseringen i forbindelse med sommerferiestart for barne- og ungdomsskolen er en stor fordel for deltakerne som har barn i skolealder. Når det er arrangementer på kveldstid ordner voksenopplæringen med barnevakt der dette er nødvendig for deltakelse. Deltakerne får beskjed om at dersom de velger å ikke delta, vil de måtte delta på opplegg i regi av NAV i avspaseringsuka. Fylkesmannen finner at kommunens praksis tilfredsstiller kravene til et helårlig tilbud. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen konstaterer at det introduksjonsprogrammet Siljan kommune tilbyr, er helårlig. Ingen lovbrudd påvist. 3.2 Tilsynstema 2: Deltakerne får et introduksjonsprogram som er på full tid I tilsynet har vi vurdert om: - uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid - uketimetallet er minimum 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, forberedelse og etterarbeid - uketimetallet er tilstrekkelig når det er blanding av opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid. Inntil 25 % av opplæringstiden kan da defineres som forog etterarbeid. Beskrivelse av kommunens praksis Deltakerne i introduksjonsprogrammet har undervisning, internettbasert undervisning, språkpraksis og egenarbeid.

6 Side 6 Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen har gjennomgått seks deltakermapper. Vi har sett på timeplanen for hver enkelt deltaker, i tillegg til årsplan. Alle deltakerne har program som tilfredsstiller kravet til full tid. Ingen lovbrudd påvist. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Siljan kommune tilbyr deltakerne introduksjonsprogram på full tid. Dette begrunnes med at deltakerne får et program på 37,5 timer. 4 Lovbrudd Tilsynstema 1 Deltakerne får et introduksjonstilbud som er helårlig Det er ikke påvist lovbrudd. Tilsynstema 2 - Deltakerne får et introduksjonstilbud som er på full tid Det er ikke påvist lovbrudd.

7 Side 7 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Organisering av kommunens arbeid med introduksjonsloven Møteplan med NAV høst 2013, vår 2014 voksenopplæringa Siljan kommune Årsplan for elever på introduksjonsprogram høst 2013 vår 2014 Ukeplan Skoleruta for Siljan voksenopplæring Organisasjonskart Integreringsplan for Siljan kommune, datert 25. april 2013 Innhentet fra NIR Et tilfeldig utvalg av 4 deltakere i introduksjonsprogrammet til stikkprøvekontroll Framlagt av kommunen Et utvalg på 2 deltakere i introduksjonsprogrammet til gjennomgang

8 Side 8 Vedlegg 2: Beskrivelse av lovkrav Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid. Introduksjonsloven 4 andre ledd fastslår at deltakernes introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakerne raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang til å opptrappe deltakelsen. En deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad, fj. 8. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelser for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Det følger av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommendess individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene». Dersom ikke deltakernes situasjon eller behov kan ivaretas tilstrekkelig ved individuelt tilpasset program, kan deltakerne få permisjon fra programmet. Regler for fravær og permisjon reguleres av forskrift av 18.juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikke undersøke deltakernes rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner. I tillegg til å tilby individuelt tilpasset program, følger det av rundskriv Q-20/2012 at personer med rett og plikt til introduksjonsordning bør være en prioritert gruppe både for å få barnehageplass til sine barn og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunen har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med loven skal nås, forutsetter dette at kommunen sikrer barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Begrepsforklaring Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 andre ledd programmet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 ( ) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opp til 25 virkedager ferie. Det vil si et 47 ukers program med fradrag for de bevegelige fri- og helligdager, for å være et helårlig program. Der norskopplæringen er lagt til skolesektoren, har kommunen en aktivitetsplikt i skolens ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby et program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.nr.28 ( ) kapittel Sommerjobb kan være et eksempel på dette.

9 Side 9 Det følger av bestemmelsen i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2, at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles (fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha akti vitet i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tar ut på et senere tidspunkt, slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen uker om sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul eller påske. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fravær og permisjoner ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av nr. 973, 6-1 første ledd, oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 andre ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det vil so at programmet har en ytre ramme på 30-37,5 timer. I følge forarbeidene (Ot.rpr.nr.28 ( ) kapittel 12.4) betyr det at det skal være heldagsprogram. Videre følger det ar forarbeidene at heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplæringsdelen skal vare hele dagen. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. I følge forarbeidene legges det til grunn at fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. For program som består av aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid, er normen 37,5 timer. For program som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid i hjemmet, kan 30 timers uke defineres som fulltid, jf. Ot.prp.nr.28 ( ) kapittel Spennet mellom 30 timer og 37 timer i uken gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud. Fleksibiliteten gjelder også i forhold til lengden på hver virkedag. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet, som for eksempel egenfordypning eller studier, forutsettes det at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i en ramme som kontrolleres, og der det er anledning til å motta veiledning. Hvis programmet består av både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 % av opplæringstiden defineres som for- og etterarbeid og regnes med i programtiden, jf. Rundskriv Q-20/2012. Denne tiden regnes da med i programtiden. Organiseringen av virkedager er fleksibel, og loven stiller ingen krav til hvor lang en dag i introduksjonsprogrammet skal være. Utgangspunktet er at arbeidstiden skal være lik normalarbeidstiden i arbeidslivet i samsvar med arbeidsmiljøloven. Fleksibilitet gir rom for at med deltakerens medvirkning en aktivitet eller praksis kan foregå på ettermiddag/kveld hvis deltakeren samtykker og har forutsetninger for å delta. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke en del av programmet. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå utover

10 Side 10 maks-timetallet per uke som en type «fleksitidsordning» eller for gjennomføre programmet på en kortere tid. Der en kommune har etablert en struktur med programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte feriedager samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker på grunn av omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge et slikt opplegg, og trekke i stønaden hvis deltakerne må gå etter avtalt programtid. De kommunene som legger til grunn et program bestående hovedsakelig av opplæringstiltak, og at fulltid er 30 skoletimer x 45 minutter oppfyller ikke kravet om full tid. Departementet forutsetter at en ved beregning av tid i programmet bruker begrepet «time» i betydningen en klokketime og at dette gjøres i alle sammenhenger der begrepet benyttes i introduksjonsordningen. For den delen av programtiden som er undervisning, kan dette likevel innebære at pauser mellom opplæringsbolkene inngår i en time. Da må i så fall deltaker være til stede i pausen og ikke forlate opplæringen. Pauser som sådan er heller ikke beskrevet i forarbeidene. Her må kommunen dermed legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Dette kan medføre at det legges inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger den på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil en redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i programmet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der en deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på fulltid, skal kommunen forsøke å tilpasse introduksjonsprogrammet sli at deltakeren likevel kan delta på fulltid. Et individuelt tilpasset program vil derfor kunne være mindre krevende enn arbeid. kommunen kan tilpasse programmet til individets forutsetninger og behov, og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer, forutsatt at det ivaretar lovens formål. Det er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet være arbeidsrettet. Det følger imidlertid av bestemmelsen i fraværsforskriften kapittel 2 at den enkelte deltaker har rett til å beholde introduksjonsstønaden selv om vedkommende har uteblitt fra deltakelse i introduksjonsprogrammet. Forutsetningen er da at fraværet skyldes sykdom eller skade. Det er også adgang til permisjon både med og uten stønad, jf. forskrift av om fravær og permisjoner ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning. *