Helseavdelingen Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming Rapport 2016
Forord Innledning Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 ble iverksatt 1. januar 2012 og erstattet da kapittel 4A i daværende lov om sosiale tjenester. Ved Fylkesmannen i Oslo og Akershus har det i 2016 vært satt av fire årsverk til arbeidet med kapittel 9. Saksbehandling enkeltsaker Nedenfor følger en tabell over antall saker som Fylkesmannen i Oslo og Akershus har hatt til behandling i 2016 og med sammenlikning av 2015 i parentes. Oslo Akershus Samlet Personer som omfattes av kapittel 9 259 (270) 220 (236) 479 (506) Personer med meldinger 211 (208) 149 (159) 360 (367) Meldinger 3082 (2325) 1372 (1039) 4454 (3364) Personer med overprøvde vedtak 93 (121) 99 (116) 192 (237) Overprøvde vedtak 101 (133) 100 (125) 201 (258) Dispensasjonssøknader innvilget 70 (94) 78 (103) (197) Gjennomførte stedlige tilsyn 21 (10) 6 (17) 27 (27) Tabellen nedenfor gir en oversikt over antall tiltak i de overprøvde og godkjente vedtakene i 2016 med sammenlikning av 2015 i parentes. Tabellen viser også prosentandel. Tallene er samlet for Oslo og Akershus. Samlet 304 100% (378 100%) Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner 126 41% (153 40%) Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner ved bruk 9 3% (20 5%) av mekaniske tvangsmidler Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner ved bruk 12 4% (9 2%) av inngripende varslingssystemer Tiltak for å dekke grunnleggende behov 96 32% (117 31%) Tiltak for å dekke grunnleggende behov ved bruk av mekaniske 25 8% (36 10%) tvangsmidler Tiltak for å dekke grunnleggende behov ved bruk av inngripende 35 12% (43 11%) 2
varslingssystemer Tiltak for å dekke grunnleggende behov gjennom opplærings- og treningstiltak 1 0% (0 0%) Forklaring og kommentarer til tabellene Personer som omfattes av kapittel 9 Dette er antall personer som er rapportert til og saksbehandlet av Fylkesmannen i form av meldinger, vedtak og/eller annen dokumentasjon som er blitt fulgt opp av Fylkesmannen for øvrig. Tallene viser en liten nedgang fra forrige år. Denne nedgangen skyldes i første rekke øket saksbehandlingstid og redusert kapasitet i 2016 grunnet arbeid med tilsyn/systemrevisjoner, se mer om dette senere. Konsekvenser av dette arbeidet gjenspeiles også i flere av tallene i tabellene. Det er derfor ikke grunnlag for å si at det er en reell nedgang i antall personer. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 202 264 246 303 357 385 364 439 400 431 506 479 Personer med meldinger og antall meldinger Dette er antall personer som er rapportert til Fylkesmannen med meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner, det vil si enkeltepisoder med bruk av tvang og makt. Dessuten er det antall meldinger som er sendt inn i forhold til de samme personene. Tallene viser en veldig stor økning i antall meldinger. Dette skyldes i første rekke et det er blitt sendt inn meldinger i noen saker der det ikke er blitt godkjent vedtak, noe nye saker/personer med mange meldinger før overprøving, samt at tiltak i godkjente protokoller nå systematisk etter hvert registreres i det sentrale registeret. Personer med overprøvde vedtak og antall overprøvde vedtak Dette er antall personer med overprøvde vedtak om planlagt og systematisk bruk av tvang og makt. Overprøvingen foretas av Fylkesmannen. Videre er det antall overprøvde vedtak overfor de samme personene. Noen få personer har flere vedtak dersom det er fattet vedtak om et nytt tiltak i vedtaksperioden. Nedgangen har den samme begrunnelsen som er gitt overfor og vurderes derfor ikke til å være reell. Av de 201 overprøvde vedtakene var det i 2016 kun 9 som ikke ble godkjent, noe som er over en halvering fra 2015. Ved godkjenninger skjer det ofte at Fylkesmannen gir noen forutsetninger eller føringer for godkjenningen. Opplæring, veiledning, forebyggende arbeid og andre løsninger samt bemanning og organisering er eksempler på områder der dette ofte blir gitt fra Fylkesmannens side. En klage på overprøvd vedtak er blitt behandlet i Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Dispensasjonssøknader innvilget Dette er antall søknader som er blitt innvilget i forbindelse med overprøvde og godkjente vedtak. I en vedtaksperiode kan det forekomme flere innvilgede søknader, men tallene her er knyttet opp mot antall overprøvde vedtak. Dispensasjonssøknader omhandler kompetansekrav til tjenesteytere som skal gjennomføre tiltak med bruk av tvang og makt. Antallet søknader versus antall vedtak er på omtrent samme nivå som i 2015, det gis fremdeles dispensasjon i flertall av overprøvingene. 3
Fylkesmannen tilstreber å følge lovens krav om at dispensasjon kun skal gis i særskilte tilfeller, men det er store utfordringer i både kommuner og bydeler når det gjelder tilgang på og rekruttering av ansatte med formell kompetanse. Gjennomførte stedlige tilsyn Dette er antall individuelle tilsyn som er blitt gjennomført av Fylkesmannen etter godkjent og overprøvd vedtak eller etter annen dokumentasjon. Se mer om dette senere i rapporten. Tiltak i overprøvde og godkjente vedtak Dette er antall tiltak i de godkjente og overprøvde vedtakene. Et vedtak kan inneholde flere tiltak. Loven legger opp til syv kategorier av tiltak og tabellen viser denne fordelingen. Som tabellen viser er fordelingen mellom de ulike tiltakene noenlunde den sammen i 2016 som året før, men det har vært en liten nedgang i bruk av mekaniske tvangsmidler og en liten økning i bruk av inngripende varslingssystemer. Det har generelt vært en liten nedgang i antall tiltak pr. vedtak. I 2016 har det gjennomsnitt vært 1.5 tiltak pr. vedtak. Tilsyn Systemrevisjoner Det er i 2016 ikke blitt gjennomført systemrevisjoner i forhold til kapittel 9 av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Grunnen til dette er at alle saksbehandlerne har deltatt i Landsomfattende tilsyn med helse- og omsorgstjenester til voksne personer med utviklingshemming, både som revisjonsledere og som revisorer. Det er blitt utarbeidet en egen rapport fra Fylkesmannen om tilsynene i vårt distrikt. Fylkesmannen startet med systemrevisjoner opp mot dette lovverket i 2005. Det er til sammen blitt gjennomført 52 tilsyn og med alle kommuner og bydeler. Oversikten nedenfor viser omfanget fra 2005 til og med 2015. Til sammen 52 Kommuner i Akershus 29 Bydeler i Oslo 17 Byomfattende tiltak i Oslo 2 Private tjenestetilbydere 4 Stedlige tilsyn Det ble som tidligere oversikt viser gjennomført 27 stedlige tilsyn i vårt distrikt i 2016, 21 i Oslo og 6 i Akershus. Ved flere av tilsynene er det blitt gitt avvik. Mange av avvikene har vært knyttet til 4
mangler ved nedtegnelse, mangel på formell kompetanse og til kravet om to ansatte til stede ved gjennomføring av tiltakene med bruk av tvang og makt samt manglende styring og kontroll. Hendelsesbaserte tilsyn Hendelsesbaserte tilsynssaker på dette området har sin bakgrunn i mottatte varslinger, klager eller bekymringer fra verge/pårørende, spesialisthelsetjenesten, pasient- og brukerombudet eller ansatte. Sakene kan omfatte en enkelt bruker, et tjenestested eller tjenesten mer generelt. Sakene som er blitt behandlet av kapittel 9 saksbehandlerne har omhandlet personer med utviklingshemming og kan gjelde både bruk av tvang og makt og den ordinære tjenesteytingen. Det har i 2016 blitt opprettet 14 nye hendelsesbaserte tilsynssaker, av disse er 9 ikke blitt avsluttet ved nyttår. Annet arbeid knyttet til kapittel 9 Fylkesmannen har avholdt halvårlige samarbeidsmøter med de seks habiliteringstjenestene i vårt distrikt. Det er blitt gitt utstrakt veiledning på saksbehandling og faglige problemstillinger over telefon og pr e-post. Videre har Fylkesmannen ledet et nettverk for ansatte hos fylkesmennene som arbeider med dette lovverket i Sørøst-Norge. Flere systemrevisjoner og tilsynssaker er blitt viet oppmerksomhet i media og flere av saksbehandlerne har derfor kommet med uttalelser i denne forbindelse. Betraktninger - utfordringer Tallene i denne rapporten viser generelt ikke en økning i saker knyttet til kapittel 9 i 2016 i Oslo og Akershus, men forklaringen er som tidligere anført i første rekke øket restanse i saksbehandling ved embetet. En økning i antall vedtak og personer som omfattes av kapittel 9 er etter vår oppfatning ikke en indikator på at den reelle tvangsbruken har økt., men kun at rapporteringen av tvang har økt, hvilket styrker utviklingshemmedes rettssikkerhet. Bevissthet omkring nedtegnelse, bruk av meldinger og vedtaksfatting, utvidelse av virkeområdet for bruk av tvang og makt samt befolkningstilveksten i regionen vil nok medføre en like stor om ikke større portefølje i tiden som kommer. Selv om det ikke er indikasjoner på øket tvangsbruk overfor personer med utviklingshemming, vurderer Fylkesmannen at det fortsatt vil være viktig å arbeide med forebyggende arbeid, andre løsninger og sikring av forsvarlige tjenester for øvrig. Fylkesmannen vil ved både stedlige tilsyn, systemrevisjoner og saksbehandling for øvrig ha fokus på lovens formål om å begrense bruk av tvang 5
og makt. Fylkesmannen har i 2016 arbeidet videre med utfordringer knyttet til personer med lett grad av utviklingshemming og tilleggsproblematikk som psykiatri, rus, overgrep, kriminalitet og seksualisert atferd. Det er i flere saker blitt påpekt det ansvaret kommuner og bydeler har for å sikre forsvarlige tjenester til denne gruppen, herunder å hindre eller begrense vesentlig skade. Fylkesmannen vil anta at en her nok bare ser «toppen av isfjellet». Kommuner og bydeler i vår region har fremdeles store utfordringer når det gjelder å rekruttere og beholde ansatte med tilstrekkelig formell kompetanse. Kompetanseløftet 2020 synes foreløpig å ha liten effekt, men Fylkesmannen vil fortsatt arbeide for å få styrket kompetansen ute i tjenestene, blant annet ved å stille strengere krav til innvilgelse av dispensasjonssøknader. Oslo, 17.02.2017 Øivind Pedersen seniorrådgiver Fylkesmannen i Oslo og Akershus 6
Denne sien er valgfri Tordenskioldsgate 12 Postboks 81 Dep, 0032 Oslo Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen. o www.fmoa.no Organisasjonsnummer: NO 974 761 319 7
8
9