FORVALTNINGSREVISJON Selvkost VAR Torsken kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2009:1
Forord Kontrollutvalget i Torsken kommune v/k-sekretariatet, bestilte den 09.12.08 forvaltningsrevisjon av selvkost innen VAR-området. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til Lov av 25.09.1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven 77 nr 4 og 78 nr 2), samt Forskrift av 15.06.04 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. (revisjonsforskriften) 7. Forvaltningsrevisjon er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisor vurdert egen uavhengighet i forhold til Torsken kommune, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kapittel 6, og vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Underveis i forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen hatt dialog med ansatte i kommunen som har ansvar for utarbeiding av selvkostkalkyler. Revisjonen har kommentert feil og mangler i kalkylene, som kommunen har korrigert fortløpende. På den måten har forvaltningsrevisjonen av selvkost på VAR-området fungert som utvikling og forbedring av kommunens tidligere mangelfulle rutiner, og ikke bare som tilbakeskuende revisjon. Vi takker Torsken kommune for godt samarbeid i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Tromsø, 29.05.09/15.06.09 Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Tone Steffensen Prosjektleder, forvaltningsrevisor
Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING...1 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER...1 2.1 Problemstilling...1 2.2 Revisjonskriterier...1 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING...3 4 SELVKOSTKALKYLER...4 4.1 Revisors funn...4 4.2 Revisors vurderinger...4 5 GEBYRGRUNNLAG...4 5.1 Henførbare kostnader...5 5.2 Revisors funn...6 5.3 Revisors vurderinger...8 6 SELVKOSTFOND OG UNDERSKUDDSDEKNING...9 6.1 Revisors funn...9 6.2 Revisors vurderinger...9 7 KONKLUSJON...9 8 HØRING...9 9 ANBEFALINGER...10 10 DOKUMENTER OG LITTERATUR...10
1 INNLEDNING På grunnlag av en overordnet analyse har Torsken kommune vedtatt plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2008-2011. I planen er forvaltningsrevisjonsprosjekt Selvkost innen VAR 1 -området satt opp som første prosjekt for gjennomføring i perioden. Kontrollutvalget i Torsken behandlet revisjonens overordnete skisse for prosjektet i møte 05.12.08 og vedtok å bestille forvaltningsrevisjon av selvkost på VAR-tjenestene. Torsken kommune har flere års etterslep med ufullstendige og uavlagte regnskap. Forvaltningsrevisjon i 2006, av kommunens inntektsskapende virksomhet, konkluderte med mangelfulle forkalkyler og manglende etterkalkyler (selvkostregnskap) for VAR-tjenestene. Revisjonen har undersøkt hvor langt Torsken kommune har kommet i arbeidet med forbedring av rutinene for beregning av gebyr for selvkosttjenestene vann, avløp og renovasjon inkl slam. 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstilling På grunnlag av kontrollutvalgets bestilling er det utledet følgende problemstilling for revisjonens undersøkelse: Har Torsken kommune tilfredsstillende rutiner og beregninger for sikring av selvkost vedrørende VAR-tjenestene? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet skal vurderes mot. Innsamlede data i denne undersøkelsen blir vurdert mot kriterier utledet fra følgende kilder: Lov 31.05.1974 nr 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3 Lov 13.03.1981 nr 06 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 26 og 34 Forskrift av 01.06.2004 nr 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) 16-1 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140 Kommunalog regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003 Forskrift om vann- og avløpsgebyrer i Torsken kommune av 21.11.2007 (k-sak 48/07) Brev 04 juli 2006 fra Miljøverndepartementet til Nedre Romerike Distriktsrevisjon Spørsmål om selvkost når vann- og avløpstjenester er skilt ut som eget rettssubjekt Brev 09 mai 2007 fra Miljøverndepartementet til NORVAR AL Anvendelse av selvkostregelverket når vann- og avløpstjenester produseres av interkommunale selskaper Uttalelse 2007/002 fra Regnskapskomiteen i NKRF 2 Anvendelse av selvkostregelverket når tjenesten produseres av interkommunalt selskap Brev 06 mai 2008 fra Kommunal- og regionaldepartementet til kommunene Kommunens årsregnskap fremføring av underskudd i selvkostregnskapet 1 VAR=Vann, Avløp, Renovasjon (inkl. slamtømming) 2 Norges Kommunerevisorforbund
Hjemmelen for kommunens beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyr fra innbyggerne er lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3. Forurensningsforskriften 16-1 begrenser kommunens lovlige gebyrberegning til selvkost på vann- og avløpssektoren. Iflg. bestemmelsen bør de til enhver tid gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester legges til grunn. Forskriften krever også at det før kommunens gebyrvedtak skal foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader 3 på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste tre til fem årene. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. Regelverket på dette området pålegger ikke kommunen full kostnadsdekning gjennom innbyggernes brukerbetaling. I kommunens regulativ for vann- og kloakkgebyr er det under Rammer for gebyrberegning slått fast at Gebyrene skal ikke overstige kommunens kostnader, men kan avregnes over en periode på 3-5 år. Videre sies det på samme sted at Gebyrberegning baseres på Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31. mai 1974 samt nasjonale og kommunale forskrifter om vann- og avløpsgebyrer. Dette sammenholdt med forurensningsforskriften 16-1 betyr at Torsken kommunes vann- og avløpstjenester skal drives til selvkost, dvs. at alle kostnadene kommunen har til produksjon og levering av tjenestene skal inndekkes gjennom gebyr fra brukerne. Dermed må alle direkte og indirekte kostnader på området tas inn i kommunens selvkostkalkyler. Når det gjelder renovasjon og slamtømming, framgår det av forurensningsloven 26 og 34 at kommunen skal innkreve gebyr til full dekning av kostnader 4 forbundet med tjenestene, samtidig som at gebyrene ikke må overstige kommunens kostnader. Det vil si at kommunen er pålagt å drive disse tjenestene til selvkost. Avfall fra husholdninger og hytter/fritidseiendommer i Torsken kommune samles inn og handteres av det interkommunale selskapet Senja Avfall IKS, der kommunen er medeier og deltaker. Det samme gjelder slam fra private septiktanker. Senja Avfall tar også hand om grovavfall fra husholdningene. Med henvisning til Miljøverndepartementets brev 09.05.07 til NORVAR mener NKRFs regnskapskomitè i uttalelse 2007/002 at kravet til selvkost kan ivaretas og dokumenteres samlet for alle deltakerkommunene i regnskapet til det interkommunale selskapet. I dette ligger en aksept av at renovasjonsselskapet, til tross for avstandsforskjeller, fordeler transportkostnader for felles renovasjonsordning likt på abonnentene/eierkommunene. Men hvis det er kommunespesifikke kostnader, må beregning av selvkost foretas pr kommune. Regnskapskomiteen i NKRF viser i sin Uttalelse 2007/002 til Miljøverndepartementets brev 04.07.06 til Nedre Romerike Distriktsrevisjon, der det anføres at selvstendige rettssubjekter som reelt eies av kommunen og som utfører selvkostregulerte tjenester for eierkommunene, må anses å omfattes av selvkostregelverket. I slike tilfeller av egenregi 5 må kommunen gjøre undersøkelser hos leverandøren for å sikre seg at tjenesten drives til selvkost. Dette gjelder med mindre avfallsselskapet utfører selvkosttjenester etter forutgående anbudskonkurranse. I sistnevnte tilfeller vil selvkost for tjenestene tilsvare kontraktsprisen. Senja Avfall IKS har fått kontrakt på oppdraget fra eierkommunene uten at det har vært avholdt konkurranse. På samme måte som for vann- og avløpsgebyrer, forutsetter vi som beste praksis at det før kommunens gebyrvedtak, og så vidt mulig i sammenheng med budsjett- og økonomiplanbehandlinga, skal framlegges et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader samt gebyrinntekter på renovasjonssektoren for de nærmeste tre til fem årene. Av dette utleder vi at kommunen skal utarbeide selvkostkalkyler på VAR-området for påfølgende regnskapsår. Selvkostprinsippet slik det er redegjort for i gjeldende Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140), skal legges til grunn for kommunens gebyrberegning. Etter H-2140 er selvkost den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Alle henførbare kostnader knyttet til kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner skal 3 Dette omfatter direkte og indirekte drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på sektoren. 4 Med kostnader menes her både drifts- og kapitalkostnader. 5 Kommunalt heleide selskaper som leverer tjenester til eierkommunene Side: 2
tas med i selvkostnadskalkylen. Iflg. retningslinjene skal det innafor selvkostområdene foretas etterkalkyler 6 av de reelle kostnadene for å kontrollere at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Etterkalkyler skal settes opp etter hvert regnskapsår. Når det gjelder renovasjon, må kommunen, for å unngå kryssubsidiering, sette opp separate selvkostregnskap for henholdsvis husholdnings- og fritidsrenovasjon og slambehandling. Dette utleder vi av forurensningslovgivningens prinsipp om at kostnadene til avfallshandtering skal betales av forurenser. Dvs at de som produserer husholdningsavfall ikke skal betale kostnadene med handtering av avfall fra fritidseiendommer og septiktanker - og omvendt. Det forutsettes i retningslinjene at selvkostregnskapet sees samlet over 3-5 år, og at inntektene ikke skal overstige kostnadene for årene samlet. Det betyr at det enkelte år kan være overskudd og andre år underskudd på kommunens selvkostområder. Differansene utjevnes gjennom et bundet selvkostfond, som tilføres overskudd fra selvkostregnskapet og som brukes til dekning av senere underskudd. Ifølge KRDs brev 06.05.08 til kommunene skal underskudd fra selvkostregnskapet som ikke kan dekkes ved bruk av selvkostfond, framkomme som en del av kommunens regnskapmessige merforbruk, såfremt kommunen i regnskapsåret ikke har andre tilstrekkelige merinntekter. Underskuddet i selvkostregnskapet fremføres til senere år i den forstand at det kan inndekkes gjennom gebyrøkninger i påfølgende år, jfr. H-2140. På grunnlag av ovenstående utleder vi følgende revisjonskriterier for undersøkelsen: Kommunen skal utarbeide forkalkyler for selvkost på VAR-området Etter utløpet av regnskapsåret skal kommunen sette opp etterkalkyler for VAR-tjenestene. På renovasjonsområdet må det utarbeides separate kalkyler for husholdnings- og fritidsrenovasjon og slambehandling. Alle kommunens direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av tjenester innafor vann, avløp og renovasjon, skal inngå i selvkostkalkylen og legges til grunn for beregning av gebyr fra tjenestemottakerne Kommunen må gjøre nødvendige undersøkelser for å sikre at Senja Avfall IKS driver renovasjonstjenestene til selvkost Overskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal avsettes til bundet fond og brukes til inndekning av evt. underskudd på tjenestene senere år Underskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal inndekkes gjennom økning av brukerbetalinger i den grad det ikke er dekning på bundet fond til formålet 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING Faktagrunnlaget i forvaltningsrevisjonsprosjektet er innhentet gjennom dokumentanalyse og analyse av regnskapsinformasjon. Vi har gjennomgått kommunale saksdokumenter og regnskap, og har hatt samtaleintervju med teknisk sjef og økonomisjef som har ansvar for kommunens selvkostkalkyler. I arbeidet med datainnsamlingen har vi i tillegg hatt løpende kommunikasjon på telefon og e-post med kommunens ansvarlige på selvkostområdet. Datainnsamlingen foregikk fra januar til mai 2009. Vi har undersøkt kommunens selvkostregnskap for årene 2006 til 2008. I kontroll av anskaffelseskost for vann- og avløpsanleggene har vi undersøkt regnskap tilbake til 1993. Rapportens faktabeskrivelse som ligger til grunn for revisjonens vurderinger, er verifisert av kommunens kontaktperson i prosjektet. 6 Selvkostregnskap Side: 3
4 SELVKOSTKALKYLER Kommunen skal utarbeide forkalkyler for selvkost på VAR-området Etter utløpet av regnskapsåret skal kommunen sette opp etterkalkyler for VARtjenestene. På renovasjonsområdet må det utarbeides separate kalkyler for husholdningsog fritidsrenovasjon og slambehandling. 4.1 Revisors funn I forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjektet Oppfølging av kommunens inntektsskapende virksomhet som ble avsluttet i 2006, dokumenterte kommunen forkalkyler for vann og avløpstjenestene. Kalkylene ble utarbeidet i forbindelse med kommunestyrets budsjettbehandling og gebyrvedtak og bygget på budsjettall. Foreløpige regnskapstall var ikke vurdert i kalkylearbeidet, noe som ble kommentert fra revisjonens side. Også framlagte forkalkyler som er lagt til grunn for beregning av årsgebyr for vann og avløp for 2009 baserer seg på budsjettall. Forkalkyler for renovasjon er ikke framlagt. Revisjonen har fått dokumentert kommunens etterkalkyler for vann, avløp og renovasjon for 2006, 2007 og 2008. Kalkylene er utarbeidet i forbindelse med igangsatt forvaltningsrevisjon på området og er blitt korrigert underveis i prosjektarbeidet ettersom revisjonen har funnet uoverensstemmelser i forhold til føringer i kommuneregnskapet for angjeldende år. Kommunen har ikke etterkalkyler/ selvkostregnskap for årene før 2006. Torsken kommune har ett felles selvkostregnskap for husholdningsrenovasjon, fritidsrenovasjon og slam. 4.2 Revisors vurderinger For vann- og avløpsområdet har Torsken kommune oppfylt kriteriet om forkalkyler (forurensningsforskriften 16-1 (2)), men ikke for renovasjon. Store underskudd spesielt siste år kan bety at forkalkylene ikke er helt realistiske. Ved å ta hensyn til foreløpige regnskapstall og ikke bare bygge på budsjettall for inneværende år, kan forkalkylene og gebyrvedtakene bli mer nøyaktige. Fra og med 2006 tilfredsstiller kommunen kravet om etterkalkyler for vann, avløp og renovasjon. Men felles selvkostregnskap for husholdning, fritid og slam gir risiko for kryssubsidiering og strider mot revisjonskriteriet på dette punktet. 5 GEBYRGRUNNLAG Alle kommunens direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av tjenester innafor vann, avløp og renovasjon, skal inngå i selvkostkalkylen og legges til grunn for beregning av gebyr fra tjenestemottakerne Kommunen må gjøre nødvendige undersøkelser for å sikre at Senja Avfall IKS driver renovasjonstjenestene til selvkost Side: 4
5.1 Henførbare kostnader De sentrale retningslinjene for beregning av selvkost (H-2140) skiller mellom Direkte kostnader (kjerneprodukt) Indirekte kostnader (interntjenester=tilleggsytelser/henførbare støttefunksjoner) Direkte kostnader I direkte kostnader inngår direkte drifts- og vedlikeholdskostnader og direkte kapitalkostnader. Direkte drifts- og vedlikeholdskostnader er knyttet til den direkte produksjonen av den enkelte tjeneste, f.eks. lønn, vedlikehold av bygninger og anlegg, betaling til private for utførte tjenester m.v. Årlige kapitalkostnader består i følge retningslinjene av to elementer: kapitalslit, dvs. forringelsen i et driftsmiddels verdi ut fra slitasje og elde alternativkostnad, dvs. den avkastning kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i markedet. I et fungerende marked vil renten angi alternativkostnaden. Kapitalkostnaden beregnes på grunnlag av anskaffelseskostnad av varige driftsmidler. I det kommunale regnskapssystemet vil det si anskaffelser ført i investeringsregnskapet. Retningslinjene angir følgende forutsetninger ved utarbeidelse av en selvkostkalkyle: historisk anskaffelseskostnad benyttes som avskrivningsgrunnlag nyinvesteringene tas med i avskrivningsgrunnlaget fra og med året etter at bygget/anlegget er tatt i bruk investeringstilskudd/anleggsbidrag kommer til fradrag i avskrivningsgrunnlaget tomtekostnadene trekkes fra i avskrivningsgrunnlaget, men kostnaden skal likevel være med i grunnlaget for beregning av alternativkostnaden lineære avskrivninger avskrivningstid settes etter hvor lang økonomisk levetid de ulike anleggsmidlene antas å ha 7, som er hhv 5, 10, 20, 40 eller 50 år avhengig av type anleggsmiddel. kortere avskrivningstid kan brukes dersom det er åpenbart at den økonomiske levetiden er kortere, og anleggsmidler skal nedskrives til virkelig verdi ved verdifall som forventes ikke å være forbigående rentesatsen for beregning av alternativkostnaden settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. Indirekte kostnader I indirekte kostnader inngår indirekte drifts- og vedlikeholdskostnader og indirekte kapitalkostnader. Som eksempler på indirekte kostnader kan nevnes kostnader til regnskap og innfordring kontorstøtte revisjon opplæring kantinedrift drift av EDB-anlegg drift av sentralbord juridisk bistand 7 Iflg H-2140 skal det brukes samme avskrivningsperioder som er angitt i Forskrift av 15.12.00 om årsregnskap og årsberetning Side: 5
For disse kostnadene har retningslinjene angitt mulige fordelingskriterier. Det skal også beregnes kapitalkostnader for interntjenester. Disse kan beregnes etter en forenklet metode nærmere beskrevet under punkt 4.10 i retningslinjer for beregning av kommunale betalingstjenester. Renter på selvkostfond I retningslinjene er det forutsatt at inntektene over noen år (3-5 år) ikke skal overstige kostnadene for de samme årene. Det vil derfor kunne oppstå overskudd eller underskudd det enkelte år. Overskudd skal avsettes til fond og inntektsføres senere år. Et overskudd innebærer at brukerne av den enkelte tjeneste har innbetalt mer enn tjenesten koster. Dersom brukerne hadde plassert pengene i bank i stedet for å innbetale overskuddet, ville de ha fått renteavkastning. Retningslinjene sier at kommunen bør kompensere brukerne for det rentetapet de er påført ved å binde kapital i kommunen. Underskudd skal inndekkes over kommunens regnskap det året det påløper, men skal likevel finansieres gjennom økte gebyrinntekter påfølgende år. Det bør benyttes samme rente på selvkostfond og opparbeidet underskudd som ved beregning av kapitalkostnaden. 5.2 Revisors funn Generelt Som kjent har kommunen flere års etterslep med ufullstendige og uavlagte regnskaper. For å komme opp å gå og få avsluttet regnskapene for de siste årene, er det nå besluttet å sette opp en UB pr 31.12.05 på 0. Dette innebærer blant annet at eventuelle beholdninger på selvkostfond før 2006 er ukjente, og kommunen har dermed heller ikke beregnet og ført fondsrenter i selvkostkalkylene. Revisjonens informanter i kommunen mener på grunnlag av den oversikten de har skaffet seg trass i regnskapsetterslepet, at kommunen tidligere ikke har hatt nevneverdige overskudd på VAR-området. Teknisk etat har ført en egen oversikt over verdiene på kommunens vann- og avløpsinvesteringer. Oversikten viser anleggskostnader, tilskudd, netto anskaffelseskost og avskrivningstid på det enkelte anlegget. For tre avløpsanlegg inngår også tilknytningsavgift i oversikten. Vann Revisjonen har gjennomgått kommunens etterkalkyler for 2006, 2007 og 2008 og kartlagt kostnadene som inngår i gebyrgrunnlaget. Vi har sammenholdt kommunens oversikt over investeringer i vannanlegg 8 ( Beregning kapitalkostnader ) med føringer i kommuneregnskapet. Kontroller mot de siste års uavsluttede regnskaper, er gjort i forhold til utskrifter revisjonen har fått tilsendt fra kommunen av relevante regnskapsansvar, -arter og -funksjoner som har betydning for revisjonens undersøkelse. Torsken kommune har gjort rede for åtte vannverksinvesteringer pr utgangen av 2008. Ett av disse er iflg kommunens anleggsoversikt bygd i 1993 til totale kostnader kr 2 673 000. Etter fradrag av eksternt tilskudd kr 1 065 000 er anlegget oppført med nettokostnad kr 1 608 000. Iflg kommunens regnskap for 1993-1996 er det investert til sammen kr 2 526 794 i dette anlegget, som innebærer en differanse på kr 156 000 i forhold til anleggsoversikten/kommunens beregning av kapitalkostnader. Det største vannanlegget til netto kostnad kr 11 404 088 ble utbygd i perioden 2001-2006 og er kontrollert av revisjonen ved en tidligere anledning 9. Regnskapsførte investeringer som ble dokumentert i nevnte kontroll, stemmer med den verdien anlegget er oppført med i kommunens anleggsoversikt som ligger til grunn for beregning av kapitalkostnader. For de resterende seks vannanleggene finner revisjonen samsvar mellom de totale anleggskostnadene i kommunens anleggsoversikt og kontoutskrifter fra kommuneregnskapet. For to anlegg er eksterne tilskudd gått til fradrag i beregningen av netto anleggskostnad og avskrivningsgrunnlag. To tilskudd som kommunen har fått til prosjektering og utbygging av vannverk, er ikke trukket fra i avskrivningsgrunnlaget. 8 Beregning kapitalkostnader utarbeidet av kommunen til bruk i selvkostkalkyler 9 KomRev NORDs brev 5. mai 2008 til Torsken kommune RAPPORT INVESTERINGSPROSJEKTER TORSKEN KOMMUNE 2001-2006 AVTALTE KONTROLLHANDLINGER Side: 6
Tilskuddene utgjør samlet over 3,5 mill kr. Av dette utgjør kr 244 221 tilskudd til prosjektering i 2005 og kr 3 276 250 til vannverksutbygging i Veimannsfjorden. Kommunen har dokumentert beregninger av direkte kapitalkostnader, som er avskrivninger og renter (alternativ kostnad) for 2006, 2007 og 2008 på anleggsmidler som inngår i kjerneproduksjonen. Rentesatsen som er brukt, tilsvarer Norges Banks rente på statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid tillagt ett prosentpoeng. Avskrivninger er gjort etter annuitetsprinsippet med 40 års avskrivningstid på ledningsnett og 20 år på øvrige anlegg. Det er ikke beregnet indirekte kapitalkostnader, dvs. selvkostområdets andel av avskrivninger og renter på investert kapital i anleggsmidler til bruk i tilleggsytelser og støttefunksjoner. Det opplyses fra kommunen at rådhuset har så liten verdi at det p.t. ikke er aktuelt å beregne og belaste selvkostområdet med andeler av kapitalkostnader for administrasjonslokalene her. Kommunen har tatt inn i kalkylen direkte kostnader til drift som er ført på ansvar 340-345 i kommuneregnskapet (produksjon og distribusjon av vann). Som indirekte driftskostnader inneholder kalkylene andeler av kommunens kostnader til regnskap og innfordring, kontorstøtte, revisjon, personal, velferdstiltak, sentral opplæring, IT og sentralbord, post og arkiv. Det er dokumentert ei intern fordeling basert på hhv bilagsmasse, antall ansatte og for ITs vedkommende antall arbeidsstasjoner. Fordelingsgrunnlaget for interne kostnader er dels regnskapstall og dels skjønn, som revisjonen har fått nærmere redegjørelse for. Revisjonens kontroll av direkte kostnader og tallgrunnlag for fordeling av indirekte driftskostnader, viser samsvar i forhold til utskrifter fra kommuneregnskapet. Det er ikke kalkulert med renter på selvkostresultatene. Avløp Revisjonen har gjennomgått kommunens etterkalkyler for 2006, 2007 og 2008 og kartlagt kostnadene som inngår i gebyrgrunnlaget. Vi har sammenholdt kommunens oversikt over investeringer i avløpsanlegg (beregning av kapitalkostnader) med føringer i kommuneregnskapet. Kontroller mot de siste års regnskaper, som ikke er endelig avlagt, er gjort i forhold til utskrifter revisjonen har fått tilsendt fra kommunen av relevante regnskapsansvar, -arter og -funksjoner som har betydning for revisjonens undersøkelse. Torsken kommune har gjort rede for ti avløpsinvesteringer pr utgangen av 2008, som alle er bygd i perioden 1995-1998. Ved kontroll av anleggene som er oppført i anleggsoversikten\kommunens beregning av kapitalkostnader mot kommuneregnskapene for angjeldende år, finner revisjonen samsvar bare for ett anlegg. For de øvrige ti anleggene finner revisor ikke sammenheng mellom det som framgår av avlagte regnskap og verdiene som er oppført i kommunens anleggsoversikt. Fra kommunen opplyses det at det ikke vil bli lagt ned ressurser for å dokumentere dette forholdet mer. Samlede nettoinvesteringer i avløpsanlegg er på omlag 2 mill kr, som pr utgangen av 2008 har vært avskrevet i mellom ti og 13 år. Kapitalkostnader i 2008 utgjør for alle avløpsanleggene til sammen ca 128 000 kr. Tilskudd/anleggsbidrag er gått til fradrag i beregningen av netto anleggskostnad og avskrivningsgrunnlag. For tre av anleggene har kommunen i tillegg trukket fra tilknytningsavgift med til sammen ca kr 263 000. Kommunen har dokumentert beregninger av direkte kapitalkostnader, som er avskrivninger og renter (alternativ kostnad) for 2006, 2007 og 2008 på anleggsmidler som inngår i kjerneproduksjonen. Rentesatsen som er brukt, tilsvarer Norges Banks rente på statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid tillagt ett prosentpoeng. Avskrivninger er gjort etter annuitetsprinsippet med 40 års avskrivningstid på ledningsnett og 20 år på øvrige anlegg. Det er ikke beregnet indirekte kapitalkostnader, av samme grunn som opplyst vedrørende vannverk. Side: 7
Kommunen har tatt inn i kalkylen direkte kostnader til drift som er ført på ansvar 353 i kommuneregnskapet (avløpsnett/innsamling av avløpsvann). Indirekte driftskostnader er beregnet på samme måte som for vannverksdriften. Revisjonens kontroll av direkte kostnader og tallgrunnlag for fordeling av indirekte driftskostnader, viser samsvar i forhold til utskrifter fra kommuneregnskapet. Det er ikke kalkulert med renter på selvkostresultatene. Renovasjon og slamtømming Torsken kommune er medeier i Senja Avfall IKS. Det interkommunale selskapet driver avfallsbehandling og slamtømming i egenregi for eierkommunene. Selskapet dekker også kostnadene til handtering av grovavfall og fakturerer kommunen for dette. Kommunen tar inn fakturaene fra avfallsselskapet som direkte utgifter i selvkostregnskapet. I tillegg inngår kommunens driftskostnader (strøm og vedlikehold) til to miljøstasjoner for innsamling av glass, metall og elektriske småvarer i selvkostregnskapet for renovasjon. Miljøstasjonene eies av Senja Avfall IKS. Kommunen har ingen anleggsinvesteringer til avfallsbehandling og derfor ingen kapitalkostnader på området. Det er ikke beregnet indirekte kapitalkostnader, av samme grunn som opplyst vedrørende vannverk. I etterkalkylen inngår direkte kostnader til drift som er ført på ansvar 355-357 i kommuneregnskapet (innsamling av forbruksavfall og gjenvinning/sluttbehandling av forbruksavfall). Indirekte driftskostnader er beregnet på samme måte som for vannverksdriften. Revisjonens kontroll av direkte kostnader og tallgrunnlag for fordeling av indirekte driftskostnader, viser samsvar i forhold til utskrifter fra kommuneregnskapet. Det er ikke kalkulert med renter på selvkostresultatene. Kommunen har ikke undersøkt om Senja Avfall IKS driver renovasjon til selvkost. 5.3 Revisors vurderinger Langt på vei har Torsken kommune nå lagt inn i selvkostkalkylene de kostnadene som er foreskrevet i de sentrale retningslinjene H-2140. Men kommunens beregning av netto anleggskostnad inneholder feil som gir virkning på kapitalkostnadene og selvkostresultatet. Blant annet er det differanse mellom regnskap og anleggsmodul på 156 000 kr i kostnad på et vannanlegg fra 1993. Mer vesentlig er imidlertid virkningen av at kommunen ikke har trukket fra eksterne tilskudd til vannverk med til sammen om lag kr 3,5 mill. Revisor har oppfordret kommunen til å korrigere feilen i selvkostkalkylen. Videre har kommunen gjort feil i hht H-2140 med å trekke fra tilknytningsavgift på tre avløpsanlegg ved beregning av netto anleggskost/avskrivningsgrunnlag. Samlet utgjør feilen ca 262 000 kr i tilknytningsavgift på tre anleggsinvesteringer i 1995-97, som skulle ha vært ført i driftsregnskapet som gebyrinntekt. Kommunen har benyttet korrekt avskrivningstid og rentesats i beregningen av direkte kapitalkostnader. Det er imidlertid feil å beregne kostnader på investert kapital etter annuitetsprinsippet. Iflg H-2140 skal anleggsmidler avskrives lineært, dvs. med like store årlige beløp. Det er ikke tatt inn indirekte kapitalkostnader i kalkylene. Forutsatt at fellesanlegg, f eks rådhuset, ikke er nedskrevet i null, er det feil å ikke hensynta disse i selvkostregnskapet. Med liten restverdi på kommunens administrasjonsbygg som brukes til interntjenester (henførbare tilleggsytelser og støttefunksjoner) vil imidlertid feilen være uvesentlig. Manglende renteberegning på selvkostfond og underskudd ( negativt fond ) er feil i forhold til bestemmelsene i H-2140. Når kommunen ikke har undersøkt om Senja Avfall IKS driver til selvkost, har de ikke oppfylt revisjonskriteriet på dette området. Side: 8
6 SELVKOSTFOND OG UNDERSKUDDSDEKNING Overskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal avsettes til bundet fond og brukes til inndekning av evt. underskudd på tjenestene senere år. Underskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal inndekkes gjennom økning av brukerbetalinger i den grad det ikke er dekning på bundet fond til formålet. 6.1 Revisors funn På grunn av manglende etterkalkyler for tidligere år, er resultatet av VAR-tjenestene fram til 2006 ikke kjent og dermed heller ikke ført mot selvkostfond. Etterkalkyler for de tre siste regnskapsårene er nå utarbeidet. På vann og avløp viser kalkylene overskudd i 2006 og 2007 og underskudd i 2008. Renovasjon viser underskudd for alle tre årene. Oppsummert for 2006-2007-2008 har avløpsområdet underskudd på kr 96 296 og renovasjon underskudd på kr 389 351. Også vannverksdriften har opparbeidet underskudd, men størrelsen på dette er usikkert. Det skyldes feil i kommunens beregning av kapitalkostnader som følge av at eksterne tilskudd ikke er trukket fra i avskrivningsgrunnlaget, slik det er redegjort for under kapittel 5. Iflg framlagt kalkyle fra kommunen er underskuddet på vann pr 2008 på kr 490 880, men det vil bli vesentlig redusert når feilen i beregning av kapitalkostnader korrigeres. Da regnskapene for undersøkelsesperioden 2006-2008 ikke er avsluttet og avlagt, er kommunens behandling av det økonomiske resultatet på selvkostområdene foreløpig ikke dokumenterbart. 6.2 Revisors vurderinger Revisjonen forutsetter at overskuddene på vann og avløp for 2006 og 2007 avsettes på bundne fond. Underskudd som ikke kan dekkes av nevnte fond, forutsettes om mulig inndekket i kommuneregnskapet for gjeldende år. Dersom kommunens øvrige inntekter ikke gir rom for dette, må VARunderskuddene framkomme som merforbruk i kommuneregnskapet. I alle fall må underskudd på VAR-tjenestene tilbakebetales til kommunens øvrige drift med gebyrøkninger for kommende år, jf. H-2140 og KRDs brev til kommunene av 6. mai 2008 Kommunens årsregnskap fremføring av underskudd i selvkostregnskapet. Det forutsettes også at kommunen kalkulerer renter på resultatene det enkelte år og henholdsvis godskriver og belaster brukerne for disse. 7 KONKLUSJON Torsken kommunes rutiner og beregninger for sikring av selvkost på VAR-tjenestene er nå blitt vesentlig forbedret og oppfyller langt på vei kravene og prinsippene som er nedfelt i lov, forskrift og sentrale retningslinjer. Beregningene inneholder fortsatt noen feil, men samarbeidet med kommunen i forvaltningsrevisjon av selvkostarbeidet gir revisor grunn til å tro at de siste feilene vil bli korrigert fortløpende. 8 HØRING Rapporten ble sendt på høring til Torsken kommune 12.06.2009 med anmodning om å komme med merknader snarest mulig. Rådmannens høringsmerknad innkom til revisjonen 15.06.09 i elektronisk form, og gjengis i sin helhet: Side: 9
Torsken kommune har pr. e-post fredag 12.06.09 mottatt høringsutkast til rapport fra forvaltningsrevisjonsprosjektet Selvkost VAR. Svarfristen var satt til 12.06.09, men da e-posten ikke ble sendt før samme dag som fristen utgikk, har vi bevilget oss helgen til å svare på høringsutkastet. Undertegnede ber om forståelse for at tidsfristen derfor er noe overskredet. Høringsutkast til rapport fra forvaltningsrevisjonsprosjektet Selvkost VAR konkluderer på siden 9 med følgende: Torsken kommunes rutiner og beregninger for sikring av selvkost på VAR-tjenestene er nå blitt vesentlig forbedret og oppfyller langt på vei kravene og prinsippene som er nedfelt i lov, forskrift og sentrale retningslinjer. Beregningene inneholder fortsatt noen feil, men samarbeidet med kommunen i forvaltningsrevisjon av selvkostarbeidet gir revisor grunn til å tro at de siste feilene vil bli korrigert fortløpende. Rådmannen i Torsken har gjennomført møte med økonomisjef Dan Lorentzen og teknisk sjef Bengt Richardsen i dag mandag 15. juni 2009, vil kommentere følgende: Dialogen med forvaltningsrevisor oppfatter vi fra vår side som god. Høringsutkastet er i tråd med vår oppfattelse av forholdene på selvkostområdet. Vi mener vi har en god kontroll på selvkostområdet fra 2006-2008. Tidligere år har vi valgt å fokusere mindre på, grunnet situasjonen Torsken kommune har hatt vedrørende fraværet av avleverte kommunale regnskap. Vi ser i dag at vi har enkelte mindre justeringer og beregninger å foreta, men at vi legger opp til å ha dette på plass til budsjettprosessen starter til høsten 2009. 9 ANBEFALINGER Torsken kommune bør korrigere mangler i selvkostkalkylene på VAR-området mht o beregning av netto anskaffelseskost og avskrivningsgrunnlag o prinsipp for avskrivning av anleggsinvesteringer fra annuiteter til lineære avskrivninger o renteberegning på selvkostfondbeholdning og underskudd Kommunen bør ta hensyn til foreløpige regnskapstall i utarbeidingen av forkalkyler og forslag til gebyrvedtak for påfølgende år Kommunen bør forespørre Senja Avfall IKS om å få innsyn i selskapets selvkostkalkyler 10 DOKUMENTER OG LITTERATUR Torsken kommunes selvkostkalkyler for 2006, 2007 og 2008 Lov 31.05.1974 nr 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3 Lov 13.03.1981 nr 06 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 26 og 34 Forskrift av 01.06.2004 nr 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) 16-1 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140 Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003 Regulativ for vann- og kloakkgebyr i Torsken kommune av 21.11.2007 (k-sak 48/07) Brev 09 mai 2007 fra Miljøverndepartementet til NORVAR AL Anvendelse av selvkostregelverket når vann- og avløpstjenester produseres av interkommunale selskaper Uttalelse 2007/002 fra Regnskapskomiteen i NKRF Anvendelse av selvkostregelverket når tjenesten produseres av interkommunalt selskap Brev 06 mai 2008 fra Kommunal- og regionaldepartementet til kommunene Kommunens årsregnskap fremføring av underskudd i selvkostregnskapet Torsken kommunes regnskaper 1993-1999 Kontoutskrifter av Torsken kommunes regnskaper for 2006-2008 Side: 10