Til: Styringsgruppen Fra: Rådmennene i Finnøy, Rennesøy og Stavanger Dato: 23.11.2016 Emne: Vurdering av etableringstidspunkt for nye Stavanger 1. Bakgrunn Nye Stavanger er med i det såkalte hovedløpet i kommunereformen, med lokale vedtak i 2016, nasjonale vedtak i 2017 og med etablering av nye sammenslåtte kommuner i fra senest 2020. Det er i intensjonsavtalen mellom Stavanger, Rennesøy og Finnøy lagt til grunn at nye Stavanger skal etableres fra og med 01.01.2020. Etableringen av nye Stavanger vil være i en forberedende fase fra lokale vedtak juni 2016 og fram til kongelig resolusjon høsten 2017, og i en gjennomføringsfase fra høsten 2017 til 2020. Det betyr at nye Stavanger vil få en etableringsperiode som er relativt lang, på 3,5 år. I tidligere kommunesammenslåinger har etableringsprosessen vanligvis tatt om lag 2 år. I etablerings/prosjektperioden som kan vare i 3,5 år (med 2020 som etableringstidspunkt) vil det kunne oppstå negative effekter fordi man er i en fase med begrensede muligheter til å tenke og jobbe langsiktig siden de tre enkeltkommunene kun skal eksistere frem til etableringstidspunktet for den nye kommunen. Det vil da være risiko for å miste nøkkelpersonell med mulige negative konsekvenser for tjenesteproduksjon, stabil drift og nødvendig utvikling av den enkelte kommune. Det vil også kreve utholdenhet fra administrasjonene og de folkevalgte når man skal være fremoverlent og konstruktiv i prosessen gjennom en etableringsperiode på 3,5 år. I styringsgruppen 29.09.2016 ble det konkludert med at rådmennene skulle gjennomføre en vurdering av om det formelt og reelt er mulig å etablere den nye kommunen på et tidligere tidspunkt for å redusere disse utfordringene. Vurderingen skulle kartlegge fordeler og ulemper ved etablering fra 01.01.2018, 01.01.2019 og 01.01.2020, samt hvordan nytt kommunestyre kan etableres på de ulike tidspunktene. 2. De formelle skrittene i sammenslåingsprosessen Kommunereformprosessen er lagt opp i to såkalte løp: Løp 1: Kommuner med vedtak om sammenslåing senest høsten 2015. Vedtak om sammenslåing på nasjonalt nivå våren 2016 gjennom kongelig resolusjon. Ny kommune i fra 01.01.2018. Hovedløpet: Kommuner med vedtak om sammenslåing innen 01.07.2016 (frist utsatt til 31.12.2016). Vedtak om sammenslåing i Stortinget juni 2017 (proposisjon om en helhetlig kommunestruktur våren 2017). Kongelig resolusjon høsten 2017. Ny kommune i fra senest 01.01.2020. Nye Stavanger er i hovedløpet i kommunereformen. Kommuner i hovedløpet har to alternative sammenslåingstidspunkt, som også er ulike med hensyn til hvordan nytt kommunestyre kan velges: Ny kommune fra 01.01.2019: Kommunene kan enten velge nytt kommunestyre av og blant sittende kommunestyrerepresentanter eller avholde ekstraordinært kommunestyrevalg høsten 2018.
Ny kommune frå 01.01.2020: Kommunene gjennomfører ordinært kommunestyrevalg til den nye kommunen høsten 2019. De to løpene i kommunereformen har ulike frister og framdrift, men har i tillegg ulik prosess for de nasjonale vedtakene om nye kommuner. Kommunene i løp 1 går rett fra lokale vedtak til kongelig resolusjon, mens kommunesammenslåingene i hovedløpet skal behandles og vedtas i Stortinget. Departementene vil deretter utarbeide og legge fram kongelig resolusjon om den enkelte sammenslåing. Kongelig resolusjon om en ny kommune skjer på grunnlag av vedtak fra felles kommunestyremøte. Fylkesmannen har ansvaret for å kalle inn til felles kommunestyremøte. Vedtak i felles kommunestyremøte skal være knyttet til punktene i inndelingsloven 25 a e: a) Navn b) Antall kommunestyremedlemmer c) Sammensetting/funksjon Fellesnemd d) Valg av revisor til Fellesnemd e) Etablering av ev. andre fellesorgan for å sikre gjennomføring av sammenslåingen. Ifølge 25 i inndelingsloven kan departementet gi unntak fra kravet om å ha felles kommunestyremøte. Forberedelsesfasen for kommuner i hovedløpet, altså perioden fra lokalt vedtak til nasjonalt vedtak, vil altså være lenger enn hva som har vært vanlig i tidligere sammenslåingsprosesser. Dette fordi reformprosessen er lagt opp slik at Stortinget skal ha en samlet og helhetlig behandling av kommunesammenslåingene. Utfordringen med dette er at prosessen med å etablere den nye kommunen formelt først kan starte etter nasjonalt vedtak. Departementet skriver likevel i en av sine veiledere at «det er viktig å komme i gang tidlig» og «i påvente av det nasjonale vedtaket bør kommunene opprettholde dialogen, og ha oppmerksomhet rettet mot planlegging av prosessen.» Departementet understreker samtidig at alt arbeid før nasjonalt vedtak må gjøres med forbehold om endelig stortingsbehandling. De formelle skrittene i prosessen fremgår av figuren nedenfor:
3. Etablering fra 2018 Nye Stavanger fra 01.01.2018 vil bety at den nye kommunen etableres om lag 1,5 år etter de lokale vedtakene. Normalt vil 1,5 år på å gjennomføre en kommunesammenslåing være tilstrekkelig. Utfordringen i vårt tilfelle er framdriften i reformprosessen, som legger opp til at kommuner i hovedløpet skal etableres fra 2020 eller 2019. Det nasjonale vedtaket om nye Stavanger kommune vil komme i kongelig resolusjon, høsten 2017, og først da, etter at Fellesnemda er etablert, kan gjennomføringsarbeidet formelt starte opp. Det er per dato ikke avklart hvor raskt etter Stortingets vedtak det vil være mulig å få Fellesnemda etablert og operativ. Det vil være avhengig av framdriften knyttet til kongelig resolusjon. Framdriften her vil i hovedsak være styrt av departementet, og departementet har ikke angitt hvor lang tid det vil gå i fra stortingsvedtaket til kongelig resolusjon. Etablering av nye Stavanger kommune fra 2018 vil derfor sannsynligvis kreve at departementet er villige til å legge til rette for en rask og prioritert prosess for etablering av nye Stavanger, for eksempel ved å gi nye Stavanger unntak i fra krav om felles kommunestyremøte og eventuelt legge til rette for at kongelig resolusjon foreligger så tidlig som mulig. Det er imidlertid åpning i regelverket for at Fellesnemda kan starte arbeidet allerede etter felles kommunestyremøte. Dette skjedde bl.a. i sammenslåingen av Inderøy og Mosvik, der Fellesnemden fungerte som et slags interimstyre fram til kongelig resolusjon forelå. Men vedtak i Fellesnemden var i denne perioden ikke bindende for den nye kommunen. Etablering av nye Stavanger fra 2018 vil uansett kreve at mange gjennomføringsaktiviteter og vedtak gjøres i perioden fram til Fellesnemda er etablert. Det vil da være nødvendig at Styringsgruppen har en funksjon lik Fellesnemnda i denne perioden, med den forskjellen at beslutninger i styringsgruppen ikke vil binde den nye kommunen. Beslutninger i Styringsgruppen vil heller ikke kunne binde de eksisterende kommunene. Styringsgruppen må derfor løpende vurdere hvilke vedtak som ev. bør/må godkjennes i kommunestyrene gjennom likelydende vedtak. Etablering fra 2018 vil og kreve at planlegging og gjennomføring knyttet til forhold som organisering, medarbeidere, interkommunale samarbeid, anskaffelser, IKT, arkiv osv. starter umiddelbart. Noe av dette vil være forhold som krever vedtak i kommunestyrene, men mye av arbeidet kan gjøres administrativt og være underlagt Styringsgruppen. Valg av nytt kommunestyre kan gjennomføres som ekstraordinært valg i tilknytning til stortingsvalget høsten 2017. Fordelen med dette vil være at den nye kommunen starter med nye direkte valgte representanter. Ulempen vil være at representantene i de eksisterende kommunene får avkortet perioden med to år. Oppsummert vurderer rådmennene at det er mulig å etablere nye Stavanger kommune fra 2018, men dette alternativet bør kun velges dersom departementet legger til rette for en hurtiggående prosess knyttet til kongelig resolusjon. 2018 vurderes videre til å være svært krevende tidsmessig med hensyn til den praktiske gjennomføringen.
4. Etablering 2019 eller 2020? Ifølge intensjonsavtalen skal nye Stavanger kommune etableres fra og med 01.01.2020. Reformen legger opp til at de nye kommunene skal etableres senest 2020. Det er altså mulig innenfor rammene av reformprosessen å etablere nye Stavanger kommune i fra 2019. Etableringen av en ny kommune krever valg av nytt kommunestyre. Departementet skriver flere steder at det mest praktiske er kommunesammenslåing 1. januar etter ordinært kommunestyrevalg. Dette vil være tilfellet for kommuner i hovedløpet som etablerer ny kommune fra 2020. Men nytt kommunestyre kan og velges gjennom ekstraordinært kommunestyrevalg eller velges av og blant sittende kommunestyrerepresentanter (indirekte valg). Kommuner i hovedløpet som etablerer ny kommune fra 2019, kan velge mellom disse to alternativene. Ulempen med ekstraordinært valg vil være at representantene i de eksisterende kommunene får avkortet perioden med ett år. Dette kan være et argument for å velge nytt kommunestyre indirekte. Den nye kommunen kan eventuelt i en overgangsperiode til og med høsten 2019 ha et høyere antall representanter enn det som er forutsatt i ny kommune (59 representanter iht prinsippdokumentet, eller 67 representanter dersom kommunestyrene skulle bestemme det), f.eks. gjennom å samle og videreføre kommunestyrene frem til ordinært kommunevalg i 2019. Dette vil i så fall bety at den nye kommunen i det første året ikke kan hente gevinster knyttet til politisk organisering, men kostnadene til «politikk» vil uansett ikke være høyere enn de tre kommunene ville hatt samlet. Ved etablering av nye Stavanger fra 2020 vil perioden fra høsten 2017 være mer enn nok tid til å gjennomføre nødvendige aktiviteter knyttet til å bygge og etablere en ny kommune. Styringsgruppen bør våren 2017 prioritere arbeidet med å utarbeide forslag til reglement og fullmakter til fellesnemnda som skal godkjennes i felles kommunestyremøte, og som skal legges til grunn ved departementets arbeid fram mot kongelig resolusjon om sammenslåingen. Ved etablering av nye Stavanger fra 2019 er det tilstrekkelig med tid til å gjennomføre en god og forsvarlig prosess, men det vil være en fordel om enkelte forberedelser og aktiviteter gjøres i perioden fram til Fellesnemda blir etablert, under ledelse av Styringsgruppen. Arbeid med politisk organisering, administrativ organisering, og løp i forhold til medarbeidere kan starte opp i løpet av høsten 2017. Kartlegging og innledende vurderinger og aktiviteter rundt områder som interkommunale samarbeid, anskaffelser, IKT, arkiv, kommunikasjon osv. bør starte i løpet av våren 2017. Oppstart av slike prosesser våren 2017 vil medføre at Styringsgruppens rolle og funksjon får enkelte likhetstrekk med Fellesnemndas rolle og funksjon, med den forskjellen at beslutninger i Styringsgruppen ikke vil binde den nye kommunen (eller de eksisterende kommunene). Det bør vurderes om Styringsgruppens sammensetning, ut fra hensynet til kontinuitet og representativitet, endres slik at den blir sammensatt med de samme representantene som senere skal utgjøre Fellesnemnda. Styringsgruppen må uansett løpende vurdere hvilke vedtak som eventuelt bør/må godkjennes i kommunestyrene gjennom likelydende vedtak. Ved etablering fra 2019 bør Styringsgruppen våren 2017, i tillegg til de ovennevnte prosessene, prioritere arbeidet med å utarbeide forslag til reglement og fullmakter til Fellesnemnda som skal godkjennes i felles kommunestyremøte og som skal legges til grunn ved departementets arbeid fram mot kongelig resolusjon om sammenslåingen.
5. Vurdering Etter rådmennenes vurdering er det mulig å gjennomføre sammenslåingen av Stavanger, Rennesøy og Finnøy fra 2018, 2019 og 2020. Etablering fra 2018 vil trolig kreve at departementet legger til rette for en rask prosess knyttet til kongelig resolusjon. Etablering fra 01.01.2018 forutsetter godkjenning av nytt etableringstidspunkt i samtlige tre kommunestyrer. Slikt vedtak vil trolig ikke foreligge før vinteren 2017. Med henvisning til at vi da har mindre enn ett år fra formell godkjenning av etableringstidspunktet fremstår alternativet med etablering fra 01.01.2018 som svært krevende tidsmessig med hensyn til den praktiske og formelle gjennomføringen. Vurderingen av aktuelle alternative etableringstidspunkt skjer som en følge av at prosjektperioden frem til etablering 01.01.2020 vil kunne bli en utholdenhetsprøve som gir negative konsekvenser og «slitasjeskader» i driften. Samtidig er det på det rene at sammenslåingsprosessen er omfattende og at den kan være kompleks og krevende. Det er derfor viktig å ha tilstrekkelig med tid. Rådmennene er av den formening at det i praksis er mulig å gjennomføre en god og forsvarlig prosess med sikte på å etablere den nye kommunen fra 01.01.2019. Etablering på dette tidspunktet vil videre redusere risikoen for «slitasjeskader» og vil være gunstig ut fra kost-nytte-vurderinger. Etablering fra 2019 vil i tillegg kunne gi noen positive lokaldemokratiske effekter i perioden frem til kommunevalget 2019. Dersom man etablerer det nye kommunestyret gjennom indirekte valg uten å avkorte antallet medlemmer, vil man i en overgangsperiode på ett år få et kommunestyre som er bredt sammensatt og med god forankring i alle tre kommuner. Kommunestyret vil med en slik ordning i perioden 01.01.2019 31.12.2019 ha 109 medlemmer (21+21+67). Selv om kommunestyret i denne overgangsperioden blir større en det som ligger til grunn i intensjonsavtalen (59 representanter iht intensjonsavtalen og prinsippdokumentet, eller 67 representanter dersom kommunestyrene skulle bestemme det) vil kostnadene til «politikk» uansett ikke være høyere enn de tre kommunene ville hatt samlet. Ved en slik løsning bør det av hensynet til forutsigbarhet for de folkevalgte legges opp til at eksisterende godtgjørelsesordninger for den enkelte folkevalgte blir videreført slik de er i dag frem til ordinært kommunestyrevalg høsten 2019. Videre bør ordførerne i de tre kommunene fortsette som heltidspolitikere også i 2019. Vedlagt dette dokument følger som vedlegg en tidslinje som viser sentrale milepæler i perioden for perioden 2016 2020 dersom man legger til grunn etablering fra 01.01.2019. 6. Rådmennenes forslag til konklusjon: Rådmennene i Finnøy, Rennesøy og Stavanger mener etter en samlet vurdering at etablering av Nye Stavanger fra 01.01.2019 vil være det mest gunstige alternativet. Rådmennene vil derfor anbefale at Styringsgruppen konkluderer med at etableringstidspunktet for nye Stavanger endres til 01.01.2019 og at det fremmes sak for de tre kommunestyrene der nytt etableringstidspunkt blir vedtatt. Videre vil rådmennene anbefale at kommunene snarest gjennomfører en prosess med det mål at kommunestyrene skal treffe likelydende vedtak om
sammensetningen av Fellesnemnda. Representantene som skal utgjøre Fellesnemnda bør våren 2017 være styringsgruppe for prosessen frem til Fellesnemnda er etablert. Vedlegg: tidslinje - sentrale milepæler i perioden for perioden 2016 2020