Høringsuttalelse - etablering av tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune mv.

Byrådssak 113/16 Høringsuttalelse - etablering av tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune mv. BJOL ESARK-03-201601643-2 Hva saken gjelder: Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i et høringsnotat endringer i samhandlingen mellom staten og kommunene. Høringen dreier seg om å begrense statlig klageinstans adgang til å overprøve kommunens utøvelse av det frie skjønn. Det foreslås etablering av en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune. Høringsfristen er satt til 27. april 2016. En viktig begrunnelse for den foreslåtte endringen, er regjeringens ønske om å legge til rette for sterke og levende lokalsamfunn. Siktemålet er å styrke lokaldemokratiet ved å flytte makt og ansvar til kommunene. Staten gjennom fylkesmannen fører tilsyn og kontroll med kommunens virksomhet. I dette arbeidet utøver Fylkesmannen to typer skjønn. For det første en faglig skjønnsutøvelse knyttet til lovligheten av de vedtak som er fattet lokalt, dvs. om vedtakene er foretatt innenfor de rammer lov og forskrift trekker opp. Og for det andre et forvaltningsskjønn med utgangspunkt i de føringer for oppgaveløsningen lokalt, som er trukket opp i de oppdragsavtaler som er mellom de enkelte departementer og direktorater og fylkesmannen. Departementet understreker i høringsnotatet at det skjønnet som utøves som en del av rettsanvendelsen, ikke er en del av temaet i dette høringsnotatet, og prøvingen av denne type skjønnsutøvelse skal heller ikke endres. Det er på saksområder og i saker hvor folkevalgte organ i kommunen utøver et folkevalgt skjønn eller det en betegner som en fri skjønnsutøvelse, at en slik tvisteløsningsmekanisme i hovedsak vil komme til anvendelse. Høringsnotatet inneholder en rekke forslag med sikte på å øke det lokale selvstyret. Seks sentrale forslag i høringsnotatet er: 1. Departementet foreslår å innføre en bestemmelse som skal redusere statlig klageinstans adgang til å prøve det kommunale frie skjønnet. 2. Departementet foreslår at den prøving klageinstansen foretar av det frie kommunale skjønnet, skal begrunnes særskilt. 3. Departementet forslår å gi kommunen som offentlig organ adgang til å reise sak mort staten. 4. Departementet foreslår å gi kommunene søkemålskompetanse overfor staten vedr innsigelser etter plan- og bygningsloven, men ikke innsigelser etter annen lovgivning. 5. Departementet foreslår at de ordinære domstolene skal brukes i tvister mellom kommunen som myndighetsutøver og staten. 6. Departementet foreslår at det skal være forbud mot å omgjøre vedtak om grunnleggende velferdstjenester til ugunst for den enkelte, selv om kommunen reiser en sak mot staten. Dette gir 1

den enkelte trygghet for at de vil beholde viktige velferdstjenester, selv om kommunen gis en adgang til å prøve saken rettslig. Når det gjelder punkt 1 presiserer imidlertid departementet at begrensningen i statlige organs adgang til å prøve det frie kommunale skjønnet, ikke skal gjelde for enkelte bestemmelser i barnevernloven, sosialtjenesteloven og opplæringsloven. Når det gjelder punkt 3 viser departementet til at «De fleste europeiske land har domstoler eller lignende mekanismer som kan løse rettslig uenighet mellom staten og kommunene. I blant annet Danmark og Finland kan kommuner bringe saker mot staten inn for (forvaltnings)domstolene. Ved å gi kommunene denne adgangen, styrkes lokalsamfunnets stilling overfor staten. Dette vil også innebære at det heller ikke er tvil om at Norge oppfyller de folkerettslige forpliktelsene etter Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre.» Når departementet nå sender et notat på høring som innebærer styrking av det kommunale selvstyret, innebærer dette i neste omgang at en også må aksepterer at i utgangspunktet «like saker» i større grad vil kunne få ulikt utfall, fordi lokal skjønnsutøvelse (vurderinger og prioriteringer) kan variere fra kommune til kommune. Dette kan kollidere med det en oppfatter som rettssikkerhet i forvaltningen. Departementet peker på at behovet for rettssikkerhetsvern vil variere fra sakstype til sakstype. Vurderingen som foretas under det frie skjønnet, handler reelt sett om hvorvidt man ønsker å gi den private part en bedre posisjon enn det parten rettslig sett har krav på. Byrådet slutter seg i hovedsak til departementets forslag til endringer, men på noen punkter anbefaler en at en går noe lenger enn det departementet foreslår. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7: «Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret.» Byrådets oppfatning er at denne høringsuttalelsen er av en slik art. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bergen bystyre imøteser med interesse nytt lovverk som bidrar til å understreke og styrke det kommunale selvstyret. 1. Bergen bystyre slutter seg til forslaget om at det foretas en presisering i forvaltningsloven 34 annet ledd, om at det skal legges «stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det skjønn. 2. Bergen kommune slutter seg til at den prøving klageinstansen foretar av det frie kommunale skjønnet, skal begrunnes særskilt. Hovedregelen må være at staten styrer kommunene gjennom lov, ikke ved å overprøve kommunens hensiktsmessighetsskjønn(«det frie skjønnet»). 3. Bergen kommune slutter seg til de foreslåtte endringer i tvisteloven gjennom ny 1-4A, som innebærer at kommunen får adgang til å reise søksmål mot staten om gyldigheten av statlige organers avgjørelse, når slike organer prøver den frie kommunale skjønnsutøvelse. 4. Bergen kommune slutter seg til departementets forslag om at de ordinære domstolene er tvisteløsningsmekanisme i tvister mellom stat og kommune. 5. Bergen bystyre vil peke på at det er behov for en generell erstatningsplikt fra statens side, i alle saker der statlige organer overprøver kommunens frie skjønn, og der kommunen vinner frem i en senere rettssak. 2

6. Bergen bystyre slutter seg til departementets forslag om det gjøres endringer i plan- og bygningsloven 5-4 og 5-7 som gir kommunene adgang til å reise søksmål om gyldigheten av innsigelser etter denne loven. 7. Bergen bystyre vil anbefale at en i lovendringen legger opp til alle deler av en innsigelse skal kunne prøves rettslig. 8. Bergen bystyre slutter seg delvis til departementets forslag om omgjøringsforbud knyttet til tildeling av velferdstjenester. Dette innebærer at Bergen bystyre slutter seg til de endringer som foreslås i barnevernsloven, opplæringsloven, pasient og brukerrettighetsloven, helse og omsorgsloven og i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, men avgrenset til forbud mot omgjøring av tjenester som allerede har kommet til utførelse, og mot å kreve tilbakebetaling av stønader som allerede er ubetalt med forankring i et statlig vedtak. Dersom en dom kjenner statens vedtak ugyldig, må det være mulig å omgjøre vedtaket for den som er tilgodesett, med virkning fremover i tid. En slik løsning harmonerer med det som ellers gjelder i forvaltningsretten. Dato: 10. mars 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Dag Inge Ulstein byråd for finans, eiendom og eierskap Vedlegg: Høringsnotat, Høring - etablering av tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune mv 3

Saksutredning: Bakgrunn Departementet er øverste fagmyndighet på de ulike fagområdene offentlig forvaltning arbeider på. Fylkesmannen er gitt et ansvar for å følge opp oppgaveløsning i den desentrale statsforvaltning, men også for oppgaveløsningen som skjer i kommunesektoren. Kommunene er ikke direkte underlagt andre statlige organer enn Stortinget som lovgiver, så fremt ikke andre underordningsforhold følger av lov. Regjeringen og departementene har ingen generell styrings-, instruksjons- eller overprøvingsrett over kommunene. Slik myndighetsutøvelse må ha hjemmel i lov. Statlig oppfølging på lokalt nivå Fylkesmannen har en lang historie som statens forlengete arm overfor kommuner og fylkeskommuner. Dess tydeligere styringsgrep staten tar rettet mot den oppgaveløsning kommuner og fylkeskommuner skal utføre - i form av lov, forskrift og annet regelverk - dess flere oppgaver blir det for fylkesmannen å følge opp. Når målet er lik praksis i hele landet for oppgaver som skal løses lokalt, blir handlingsrommet for lokale folkevalgte tilsvarende redusert. Formelt sett har kommunene fortsatt ansvaret for tjenesteleveringen, men standard og de rammer tjenesten skal leveres innenfor, er i all hovedsak fastsatt på nasjonalt nivå. Fylkesmannen følger opp kommunenes praksis med utgangspunkt i om lag 90 lover. Rettsliggjøring av oppgaveløsningen gjennom lov og forskrift representerer et virkemiddel som i økende grad tas i bruk for å sikre bl.a. brukernes rettigheter. Når oppgaveløsningen med stor grad av detaljering reguleres i lov og forskrift, kommer folkevalgt skjønnsutøvelse til kort. Faglig skjønnsutøvelse overtar. Handlingsrommet for lokale løsninger innskrenkes. Fylkesmannen skal på vegne av staten passe på at nasjonal politikk på en rekke oppgaveområder nedfeller seg i «riktige» løsninger i kommunene. Fylkesmannen forestår oppfølging av kommunesektoren på vegne av 12 departementer og 9 underliggende direktorater og sentrale tilsyn. Avhengig av departementsstrukturen vil det kunne være et varierende antall departementer som er oppdragsgivere. Oppdragene er konkretisert i rikspolitiske retningslinjer fastsatt av Stortinget, eller av regjeringen i medhold av Stortingets vedtak, men også gjennom departementale rundskriv. Fylkesmannen løser sine oppgaver i grensesnittet mellom fag og politikk, og langs styringslinjen sentral makt versus lokalt selvstyre. I sin oppfølging av kommunesektoren har fylkesmannen adgang til å overprøve lovligheten av avgjørelser fattet i kommunene. I en del sammenhenger har fylkesmannen også adgang til å overprøve det forvaltningsskjønn som er utøvd. Det er den mer frie skjønnsutøvelsen som er gjenstand for et forvaltningsskjønn hos fylkesmannen eller annet statlig forvaltningsorgan, som først og fremst vil kunne tas videre til en tvistemålsløsning i form av en forvaltningsdomstol. Hva er et fritt skjønn? Begrepet det frie skjønn er brukt blant annet i forvaltningsloven 34 annet ledd. Med det frie skjønn menes den adgang kommunen har til å velge mellom forskjellige løsninger når vedtak treffes. Eksempel på vurderinger som gjøres i denne sammenheng, er hensyn som tas knyttet til valg av tjenestetilbud og tjenestenes omfang. Departementet peker på at det foreligger mulighet for et fritt skjønn fra kommunenes side, så langt loven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper ikke dikterer valg av løsning ut fra et gitt faktum. Fri skjønnsutøvelse innebærer med andre ord frihet til å velge mellom flere alternativer. Slik skjønnsutøvelse foreligger hvis kommunen ut fra et gitt saksforhold - som et utgangspunkt - kan velge om den skal innvilge eller ikke innvilge en tjeneste eller en tillatelse. Kommunen utøver også fritt skjønn når den velger den nærmere innretning av og nivå på tjenestene ut over et eventuelt minstekrav i loven. 4

Den frie skjønnsutøvelse understreker kommunens mulighet for fritt å kunne tilpasse sine vedtak til ulike lokale og individuelle forhold. Fritt skjønn gir både rom for faglige vurderinger (faglig og administrativt skjønn) og for lokalpolitiske vurderinger. Et større rom for utøvelse av fritt skjønn gir dermed mulighet for at kommunale vedtak bedre kan tilpasses den enkeltes særlige situasjon, samtidig som det gir mer rom for lokalpolitiske vurderinger og prioriteringer. Et sentralt kjennetegn ved det kommunale selvstyret er at det gir også rom for at tjenester kan tilpasses ulike individuelle og lokale forhold. Dette gir grunnlag for en mer effektiv og rettferdig forvaltning der det tas hensyn til at enkeltmennesker, næringsliv og lokalsamfunn har ulike utfordringer og muligheter i ulike deler av landet. Kommunalt selvstyre Når departementet nå sender et notat på høring som innebærer styrking av det kommunale selvstyret, innebærer dette i neste omgang at en også må aksepterer at i utgangspunktet «like saker» i større grad vil kunne få ulikt utfall, fordi lokal skjønnsutøvelse (vurderinger og prioriteringer) kan variere fra kommune til kommune. Dette kan kollidere med det en oppfatter som rettssikkerhet i forvaltningen. Departementet peker på at behovet for rettssikkerhetsvern vil variere fra sakstype til sakstype. Vurderingen som foretas under det frie skjønnet, handler reelt sett om hvorvidt man ønsker å gi den private part en bedre posisjon enn det parten rettslig sett har krav på. Kommunen kan ikke frata 3. part rettigheter som er gitt i lovgivningen. Rammer for det kommunale selvstyret Lov og forskrift setter rammer for den frie skjønnsutøvelsen i kommunesektoren. Det kan imidlertid også være en rekke nasjonale hensyn som skal ha gjennomslag når et vedtak treffes i kommunene. Forholdet mellom nasjonale hensyn og det kommunale selvstyret er omtalt i Meld. St. 12 (2011 2012) Stat og kommune styring og samspel s. 13. Her heter det blant annet: Staten har eit legitimt behov for å styre også på ein måte som avgrensar handlefridomen til kommunar og fylkeskommunar. Det er akseptert at når kommunane løyser viktige velferdsoppgåver på vegner av staten, må staten setje premissar for den kommunale verksemda. Nasjonale mål om rettstryggleik, likskap og likeverd, liv og helse, makroøkonomisk styring, effektiv og samordna bruk av offentlege ressursar, samfunnstryggleik, ei berekraftig utvikling og omsynet til urfolk og nasjonale minoritetar kan gje grunnlag for sterkare statleg styring etter ei særskilt vurdering. Særleg har målet om likeverdige tenester og rettstryggleik gjeve argument for at staten kan ta i bruk sterkare styringsverkemiddel. I vurderingar om bruk av statlege styringsverkemiddel må det balanserast mot omsynet til kommunal handlefridom. Nasjonale hensyn kan følgelig gjøre seg gjeldende på en rekke sektorområder. Departementet peker på barnevernområdet som ett eksempel hvor nasjonale hensyn gjør seg særlig gjeldende. Et annet eksempel er pasient- og brukerrettighetsloven som skal ivareta nasjonale hensyn ved å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på tjenester av god kvalitet ved å gi pasienter og brukere rettigheter overfor helse- og omsorgstjenesten. Denne loven skal også bidra til å fremme sosial trygghet og ivareta respekten for den enkelte pasient og brukers liv, integritet og menneskeverd. Klagebehandling gjeldende rett Kommunale vedtak kan påklages. Kommunen ferdigbehandler selv en rekke type klager, mens noen typer klager går til statlig klageinstans. I forvaltningslovens 34 annet ledd første punktum er det tatt inn generelle bestemmelser knyttet til hvilke hensyn klageinstansen skal vektlegge ved behandlingen. Dette innebærer at klageinstansen kan prøve alle sider ved en sak, herunder den skjønnsutøvelse som førsteinstansen har foretatt. Det er imidlertid i fvl. 34 andre ledd siste punktum presisert at statlig klageinstans skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn når instansen behandler klage over vedtak truffet av en kommune. Denne begrensningen i overprøvingskompetansen ble tatt inn i lovteksten i 1997. 5

I Ot.prp. nr. 51 (1995 1996) vedr denne lovendringen heter det, s. 38: «Hensynet til partenes rettssikkerhet vil i utgangspunktet være et argument for at klageinstansen kan prøve alle sider av et vedtak. Hensynet til lokalt selvstyre kan imidlertid tilsi at kommunens frie forvaltningsskjønn ikke overprøves av statlig klageorgan. Kommunens rolle som generalist medfører et ansvar for å gjennomføre en helhetlig og samordnet politisk og økonomisk styring innen sine grenser. Generelt kan det hevdes at dersom et statlig klageorgan foretar omgjøringer som medfører økte økonomiske belastninger for kommunen, vil dette forstyrre kommunens og fylkeskommunens muligheter til å stå ansvarlig for en samordnet politikk.» De forslag til styrking av det kommunale selvstyret som legges frem i høringsnotatet, vil bidra til å styrke kommunens kompetanse til å utøve fritt skjønn når vedtak fattes, også i forhold til statlig klageinstans, ved at kommunen kan bringe klageinstansens vedtak inn for domstolen. Innretningen på de lovbestemmelser som regulerer kommunens oppgaveløsning, vil imidlertid være bestemmende for omfanget av det frie skjønn som kan utøves når vedtak fattes på et saksområde. Dersom det frie skjønn etter hvert bare utgjør en begrenset del av de skjønnstemaene som skal vurderes, så reduseres også grunnlaget for kommunalt selvstyre. Departementet bruker i høringsnotatet fransk rett som et eksempel på dette. Situasjonen her er at stadig flere vedtakshjemler som tidligere ble tolket slik at de åpnet for fritt skjønn, nå tolkes slik at de fullt ut er styrt av rettsregler og dermed underkastes en normal kontroll. En slik utvikling kan en også se i Norge, jf. ovenstående punkt om rammer for det kommunale selvstyret ut fra nasjonale hensyn. Når departementet i høringsnotatet foreslår endringer som kan styrke det kommunale selvstyret, må dette ses på bakgrunn av bestemmelsene i gjeldende rett ikke i tilstrekkelig grad ivaretar dette selvstyret. I en gjennomgang som av rapporter som ser på rettspraksis i ulike land, oppsummeres dette slik: «I Norge og Danmark kan klageinstansen ved forvaltningsklage prøve hensiktsmessigheten i et vedtak fullt ut. Norsk rett har et forbehold om at hensynet til det kommunale selvstyret skal tillegges vekt, men denne begrensningen har relativt liten betydning rettslig sett.» Departementets forslag - søkemålskompetanse I forhold til dagens rett på dette området anbefaler departementet at det kommunale selvstyret styrkes ved økt vektlegging av dette i lovteksten. Forslaget innebærer at statlig klageinstans skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Departementet understreker at en slik begrensning ikke legger opp til at klageinstansens vurdering av skjønnsutøvelsen skal bli mindre grundig eller mindre detaljert enn før. Begrensningen vil imidlertid være førende for hvilken vekt de ulike hensynene skal tillegges. Denne foreslåtte presisering vil etter departementets oppfatning føre til at hensynet til det kommunale selvstyret vil veie tyngre enn i dag. Ved å understreke i loven at det skal legges stor vekt på det kommunale selvstyret når statlig klageinstans prøver den frie skjønnsutøvelsen foretatt av kommunen, innebærer dette slik departementet ser det, en skjerpelse av kravet til begrunnelse av klageinstansens vedtak i denne type saker. En slik begrunnelsesplikt kan bidra til økt bevissthet om bestemmelsen som begrenser adgangen til å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. Departementet legger opp til at forslaget skal innebære en markant begrensning i klageinstansens overprøvingskompetanse, at det skal mye til for at vedtaket oppheves eller endres. Forslaget øker terskelen for å overprøve kommunens skjønnsutøvelse sammenlignet med dagens bestemmelse. Departementet understreker at forslaget ikke vil påvirke klageinstansens adgang til å prøve rettsanvendelsen, saksbehandlingen og faktum. Rettssikkerhetshensyn taler derfor ikke mot forslaget. 6

Departementet understreker at enkelte sakstyper ikke bør bli berørt av forslaget om å redusere klageinstansens adgang til å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. Dette dreier seg om sakstyper som gjelder grunnleggende velferdstjenester til private parter. I disse tilfellene pekes det på at hensynet til en større vektlegging av det kommunale selvstyret, bør stå tilbake for hensynet til interessen som den private parten har i at kommunens skjønnsutøvelse prøves av klageinstansen. Departementet fremholder videre at for enkelte grunnleggende velferdstjenester bør en kjennelse i en tvisteløsningsmekanisme hvor et vedtak i en statlig klageinstans blir overprøvet, ikke påvirke den faktiske tildeling av tjenester til enkeltpersoner, ved at personen mister de rettigheter vedkommende er tilstått. I slike situasjoner kan kommunens motiv for å reise sak, være ønske om en rettslig prøving av de vurderinger klageinstansen har foretatt, med sikte på fremtidig praksis. Departementet foreslår derfor at det skal innføres forbud mot omgjøring av vedtak til ugunst for den private parten i saker som dreier seg om grunnleggende velferdstjenester. Departementet antar i sitt høringsnotat antar at dersom kommunen gis adgang til å reise sak med påstand om at et statlig vedtak er ugyldig, vil det også i utgangspunktet bli adgang til å kreve eventuell erstatning. Dette er gjeldende rett når det gjelder saker hvor privatpersoner reiser sak mot staten eller en kommune med påstand om at et vedtak er ugyldig. Det anføres imidlertid at et slikt erstatningskrav ikke bør kunne gjøres gjeldende for saker som omfattes av omgjøringsforbudet(jf. foregående avsnitt). Etablering av en tvisteløsningsmekanisme Det er en uttalt intensjon fra departementets side å gi kommunens tilgang til en uavhengig prøving av rettslige tvister med staten. En slik ordning vil bidra til en større grad av likeverdighet mellom stat og kommune, og samtidig bidra til å styrke kommunalt selvstyre og bidra til et levende lokaldemokrati. Dagens lovgivning innebærer at kommuner normalt ikke har adgang til å reise søksmål mot staten om gyldigheten av et vedtak i tilfeller hvor kommunen har befatning med saken i egenskap av offentlig myndighet. Departementets oppfatning er at antakeligvis kan kommunen heller ikke reise søksmål mot staten med krav om erstatning for økte kostnader som følge av et omgjøringsvedtak. Privatrettslige tvister mellom kommuner og mellom kommune og statsforvaltningen kan normalt bringes inn for domstolene, idet en avgjørelse vil ha rettsvirkninger for den saksøkende kommunes egen rettsstilling. Departementets forslag om å etablere en tvisteløsningsmekanisme mellom kommune og stat, innebærer at kommunene gis anledning til å bringe tvister med staten inn for retten, også på områder hvor kommunen opptrer som offentlig myndighetsutøver. Denne retten er avgrenset til situasjoner hvor kommunen har anledning til å utøve fritt skjønn. Departementets forslag innebærer at retten i slike saker kan prøve alle anførte ugyldighetsgrunner, dvs. saksbehandling, fakta og rettsanvendelse. Etablering av en tvisteløsningsmekanisme som departementet foreslår, der et uavhengig organ tar stilling til tvistegrunnlaget, vil bringe norsk lovgivning mer i samsvar med de ordninger som er etablert i andre i de nordiske land og Europa for øvrig. Domstolene er etablert som et uavhengig organ for tvisteløsninger. Departementets forslag er at tvister mellom kommune og stat, skal kunne bringes inn for de ordinære domstolene. Dette innebærer at det ikke etableres en egen forvaltningsdomstol. Ved å bruke de ordinære domstolene, vil partene kunne benytte seg av ankeordninger som innebærer at domsavsigelser i lavere rett kan ankes til en høyere rettsinstans. Departementet peker videre på at ved å bruke de ordinære domstolene, vil dagens lovgivning(tvisteloven og domstolloven) med enkelte tilpasninger, fungere som et rammeverk også for rettslige tvister mellom statsforvaltningen og kommunene. Tvisteløsning i innsigelsessaker I planarbeidet skal kommunen ivareta kommunale, regionale og statlige interesser. I henhold til plan- og bygningsloven kan det fremmes innsigelser mot kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Ulike 7

statlige organ på regionalt nivå fremmer ofte innsigelser mot denne type planer. De fleste innsigelsessaker løses tidlig i planprosessen. Departementet anslår at av de ca. 2000 2500 planer som vedtas hvert år, behandles bare 20 30 i departementet. I gjeldende rett har kommunen ikke søkemålskompetanse i innsigelsessaker. Departementets forslag til endringer, innebærer at kommunene gis adgang til en uavhengig prøving også av innsigelser. De hensynene som ligger til grunn for forslaget om alminnelig søksmålskompetanse, er i det vesentlige gjeldende også for innsigelser. Departementet konstaterer at kommunene har en berettiget interesse i å få innsigelser prøvd rettslig. Departementet viser til at det å etablere en adgang til å avklare rettslige uklarheter knyttet til innsigelser, vil kunne virke skjerpende for både stat og kommune. Forslaget omfatter innsigelser etter plan- og bygningsloven, men ikke innsigelser etter annen lovgivning. Departementet legger i høringsnotatet frem to alternativer. Det ene alternativet er at det innføres en begrenset prøving av innsigelser. Det andre alternativet er at alle deler av en innsigelse skal kunne prøves. Med utgangspunkt i plan og bygningslovens bestemmelser kan følgende vilkår i 5-4 og 5-5 prøves rettslig: Om organet som fremmer innsigelse er "berørt" statlig eller regionalt organ etter første ledd Om innsigelsen gjelder kommuneplanens arealdel og reguleringsplan etter første ledd. Om innsigelser er begrunnet i tråd med siste ledd. Om innsigelsen har kommet for sent i forhold til høringsfristen, jf. siste ledd. Om innsigelsen gjelder forhold som det tidligere har vært fremmet innsigelse mot, jf. første ledd første setning Om innsigelsen gjelder forhold som det kunne ha vært fremmet innsigelse mot tidligere, jf. første ledd annen setning Om retten til å fremme innsigelse har bortfalt på grunn av manglende deltakelse etter tredje ledd men også Om innsigelsen er begrunnet med "nasjonal eller vesentlig regional betydning", jf. 5-4 første ledd Om innsigelsen er begrunnet i andre grunner som er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde, jf. 5-4 første ledd Om innsigelsen fyller vilkårene i fjerde ledd, dvs. om planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan. De syv første kulepunktene beskriver hva som kan tas opp i begrenset prøving av innsigelser, mens de tre siste punktene kommer i tillegg dersom en legger til grunn en ordning der alle deler av en innsigelse skal prøves. Departementet peker videre på at en utdyping av begrunnelsesplikten i loven, har verdi i seg selv. Det vil kunne bidra til økt bevissthet om bruken av innsigelser og i større grad sikre at innsigelsene som fremmes har god faglig og rettslig forankring. Siktemålet med ovenstående gjennomgang av tema som kan prøves rettslig, er å gi en oversikt som indikerer omfanget av hva som kan prøves når innsigelser foreligger, ikke å foreta en full gjennomgang av plan- og bygningsloven på dette punkt. Andre kommuner kan fremme innsigelse til planer som er av vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller næringsutøvelse, jf. 5-4 annet ledd. Vilkårene for å fremme innsigelse er altså annerledes utformet i annet ledd enn de som gjelder for statlig og regionalt organ etter første ledd. Departementet antar en forankringsplikt for kommunene i vedtatte dokumenter og lignende ikke vil være særlig treffende, og foreslår ikke det. 8

Departementets begrunnelse for å operere med to alternativer vedr dette spørsmål, er at de tre siste punktene i ovennevnte opplisting i mindre synes egnet for en rettslig prøving. Denne begrunnelsen utdypes i liten grad. Tvisteløsningsmekanismen Departementet legger opp til at domstolen skal bli tvisteløsningsmekanisme i andre typer rettslige tvister mellom stat og kommune. Også for prøving av innsigelser legger departementet til grunn at domstolene kan være velegnet for å håndtere denne type rettslige prosesser. Dette grunngis med at domstolen allerede er etablert, og representerer en faglig kompetent og uavhengig tvisteløsningsmekanisme. Den har erfaring fra dette rettsområdet, siden søksmål fra private i plansaker behandles av de alminnelige domstolene. Denne løsningen vil kunne tre i kraft raskt, siden det ikke vil være behov for å etablere et nytt organ med egne regler osv. Departementet peker på at det bør være et mål å unngå at grunnløse saker bringes inn for tvisteløsning. Domstolene er ikke en garantist mot dette, men departementet antar at særlig prosesskostnadene og prosessrisikoen bidrar til å skape en terskel mot grunnløse søksmål. Alternativt kan det opprettes en nemnd som tvisteløsningsmekanisme i innsigelsessaker. Nemnden kan forankres i en avtale mellom staten og kommunesektoren. Det er etablert tilsvarendenemnder på ulike fagområder som f eks helse- og omsorgssektoren og barnevernssektoren. Departementet peker i sitt høringsnotat på både svakheter og styrker ved de to alternative måtene å organisere tvisteløsningsmekanismen på. Omgjøringsforbud Sentralt i departementets forslag at det skal være forbud mot å omgjøre vedtak om grunnleggende velferdstjenester til ugunst for den enkelte, selv om kommunen reiser en sak mot staten. Dette gir den enkelte trygghet for at de vil beholde viktige velferdstjenester, selv om kommunen gis en adgang til å prøve saken rettslig. Dette vil dreie seg om følgende lover; barnevernsloven, opplæringsloven, pasient og brukerrettighetsloven, helse og omsorgsloven og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Departementets forslag til omgjøringsforbud gjelder de tjenester som måtte være levert og stønader som allerede er mottatt, men også de tjenester kommunen med utgangspunkt i statlig overprøving av kommunens opprinnelige vedtak, vil måtte levere i fremtiden med utgangspunkt i statlig vedtak.. Hva skal kommunen ta stilling til? I departementets høringsnotat fremmes mange forslag til endring. Det er to kjernemomenter i forslagene: a. Tiltak som kan bidra til å styrke det kommunale selvstyret, og derved kommunenes posisjon overfor staten b. Tiltak som sikrer brukere av kommunale velferdstjenester de rettigheter som er fastsatt i lovverket. Byrådet slutter seg på generell basis til de forslag til presiseringer i lovverket som sikrer brukere av kommunale velferdstjenester de rettigheter som er fastsatt i lovverket, som følge av at det kommunale selvstyret gis en tydeligere plass i norsk lovgivning. Sett fra kommunens ståsted er det først og fremst de ulike aspekter ved forslagene som bidrar til å tydeliggjøre og styrke det kommunale selvstyret som er interessante. Det er også dette som er begrunnelsen for å fremme de aktuelle forslag til endringer. Byrådets prinsipielle standpunkt er at store kommuner besitter en kompetanse som gjør det forsvarlig å legge mer faktisk avgjørelsesmyndighet til kommunene. Dette gjelder også kompetanse til å avveie nasjonale hensyn, når vedtak fattes. Det er følgelig svært positivt at departementet foreslår en innskjerping av dagens lovgivning som tilgodeser det kommunale selvstyret. Endringen innebærer at det 9

skal legges stor vekt på det kommunale selvstyret, når statlige klageinstans prøver kommunale vedtak fattet med utgangspunkt i fri skjønnsutøvelse. Det bør velges en formulering i loven som understreker at hovedregelen skal være at staten styrer kommunene gjennom lov, ikke ved å overprøve kommunens hensiktsmessighetsskjønn(«det frie skjønnet»). Norge er ett av få land i Europa hvor det ikke er etablert en nøytral tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune, knyttet til kommunen som myndighetsutøver. Dagens løsning innebærer at den ene parten i tvisten - staten, også er gitt avgjørelsesmyndighet til å løse tvisten. En slik løsning utfordrer våre etablerte prinsipper om rettssikkerhet. Etablering av en ny tvisteløsningsmekanisme slik departementet forslår - vil bidra til å understreke at kommunen ikke er statens forlengete arm, lokalt. Og at kommunen dermed heller ikke skal være gjenstand for en løpende intervensjon fra departementer/fylkesmannens side. Det å åpne for at kommunen kan trekke staten for retten, dersom statlig forvaltning prøver det frie kommunale skjønnet uten å legge tilstrekkelig vekt i sin begrunnelse på det kommunale selvstyret, representerer et element som ytterligere kan bidra til å styrke det kommunale selvstyret, når statlig forvaltning følger opp kommunale vedtak. Et viktig oppgaveområde for fri kommunal skjønnsutøvelse er lokal myndighetsutøvelse etter plan- og bygningsloven. Dette oppgaveområdet preges tidvis av betydelig uenighet mellom kommunen og ulike instanser på lokalt og sentralt statlig forvaltningsnivå. Lokale statlige forvaltningsorgan er nødvendigvis ikke samordnet, når det fremmes innsigelser mot kommunale vedtak. Dette kan gi en uoversiktlig situasjon for kommunen, som kan stoppe prosjekter eller gi betydelige forsinkelser. Å gi kommunene søkemålskompetanse overfor staten vedr innsigelser etter plan- og bygningsloven slik departementet forslår vil ytterligere underbygge krav om at hensynet til det kommunale selvstyret skal tillegges stor vekt når statlige instanser prøver kommunale vedtak. Departementet synes å være åpen for ulike måter å organisere den tvisteløsningsmekanisme som foreslås etablert. Basert på høringsnotatet virker det som om departementet vurderer bruk av de ordinære domstolene som det foretrukne alternativ. Styrken ved en slik løsning er at en tar i bruk en velprøvd ordning for løsning av tvister. Det at ordningen allerede er etablert, gjør at tvisteløsningsmekanismen er klar til bruk så snart de nødvendige lovendringer er på plass. Ved bruk av de ordinære domstolene vil tvisteløsningsmekanismen være tilgjengelig i hele landet. Det som kan tale mot å ta i bruk de ordinære domstolene, er at det kan gi økt belastning i et system som allerede jobber under tilnærmet full kapasitet. Dette kan innebære at det kan ta lengre tid å få løst en tvist, enn dersom en hadde en egen tvisteløsningsmekanisme mellom stat og kommune. Et annet tema i høringsnotatet er hvilken erstatningsplikt staten vil kunne pålegges dersom kommunale vedtak overprøves, men kommunen vinner frem i en senere rettssak. Departementet argumenterer med at det bør være en generell erstatningsplikt også i denne type saker. Et forbehold tas imidlertid hva gjelder saker som omfattes av omgjøringsforbudet. I slike saker mener departementet at staten ikke bør pålegges erstatningsplikt. Departementet ber eksplisitt om en vurdering fra høringsinstansene i dette spørsmålet. Temaet erstatningsplikt er i begrenset grad berørt i høringsnotatet hva angår dette temaet. En rettstvist mellom stat og kommune på områder som omfattes av omgjøringsforbudet, vil i utgangspunktet ha direkte betydning for stat og kunne. Personer som er tilstått en ytelse som følge av statlig overprøving, vil etter forslaget beholde ytelsen som er levert uavhengig av hvilken dom som avsies. Et slikt prinsipp slutter Bergen kommune seg til. Departementets forslag er imidlertid mer omfattende enn dette. Det foreslås at statlig vedtak som tilkjenner personer tjenester og stønad, også i forhold til disse personer fremover i tid skal bli stående, selv om domstolen skulle kjenne den statlige instans vedtak ugyldig. En slik ordning kan Bergen kommune vanskelig slutte seg til. Dersom en domstol skulle kjenne statens vedtak for ugyldig, må det være adgang til å omgjøre vedtaket til skade for den tilgodesette med virkning fremover i tid. En slik løsning harmonerer med det som ellers gjelder i forvaltningsretten. 10

Slik byrådet vurderer det, bør staten dersom kommunen vinner frem i et søksmål, rent prinsipielt kunne dømmes til å erstatte de kostnader kommunen er påført som følge av statlige instansers overprøving av kommunens opprinnelige vedtak. Dette bør kunne skje uansett hvilket oppgaveområde den statlige overprøvingen av kommunens frie skjønnsutøvelse skjer på. I høringsnotatet legger departementet frem to alternativer hva angår tvisteløsninger i innsigelsessaker etter plan- og bygningsloven. Det ene alternativet er at det innføres en begrenset prøving av innsigelser. Det andre alternativet er at alle deler av en innsigelse skal kunne prøves. Som pekt på foran i denne utredningen, er departementets begrunnelse for en begrenset prøving av innsigelser, at er at de tre siste punktene i departementets opplisting i mindre synes egnet for en rettslig prøving. Byrådets prinsipielle standpunkt er at store kommuner besitter en kompetanse som gjør det forsvarlig å legge mer faktisk avgjørelsesmyndighet til kommunesektoren. Dette gjelder også kompetanse til å vurdere grunnlaget for å bestride innsigelser når nasjonale hensyn skal ivaretas. Byrådet imøteser med interesse implementering av nytt lovverk som kan bidra til å understreke og styrke det kommunale selvstyret. En slik styrking av selvstyret vil kunne bety mye for å stimulere og videreutvikle de lokaldemokratiske prosesser. 11