SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Rådmann Arkiv: 026 Arkivsaksnr.: 12/1476-1 KOSTNADSFORDELING INTERKOMMUNALT SAMARBEID I ORKDALSREGIONEN Ferdigbehandles i: Kommunestyret Saksdokumenter: Rapport kostnadsfordeling, datert 01.02.2012 (12/198-17) Saksopplysninger: Saksframlegget er utarbeidet av rådmann i Agdenes kommune og er felles for alle 9 kommunene som deltar i utredning av interkommunalt samarbeid i Orkdalsregionen: Hemne Snillfjord Meldal Hitra Frøya Agdenes Orkdal Rindal Skaun Rådmannen har gjort mindre endringer i saksframlegget og tilpasset det til Hemne. Uansett hvem som har laget saksframlegget er det rådmannen i den enkelte kommune som står ansvarlig for sitt kommunestyre. Styringsgruppas innstilling om tjenestesamarbeid som ble tilrådd i møte i Rindal 30.06.2011 (og som ble vedtatt i kommunestyrene i august/september 2011), legger slike føringer for arbeidet med økonomi/kostnadsfordeling (kap. 7): Det er ikke uten videre gitt at kommunene på kort sikt vil oppnå reduserte kostnader med å gå inn i omfattende samarbeid. Gevinsten vil trolig heller komme i form av økt kvalitet på tjenestene og tiltak for å unngå merkostnad som kommunene hver for seg ville kunne få om de ikke samarbeider. Fordeling av felles kostnader er en uendelig kilde til løpende diskusjon i de fleste kommunesamarbeid. Med godt forarbeid vil det likevel trolig være mulig å bli enige om prinsippene og dermed redusere behovet for løpende diskusjoner seinere. Det vanlige er å fordele kostnader med en viss andel fast per kommune og en viss andel ut fra folketall. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å fordele noe etter tallet på transaksjoner eller enheter.
Det må fra starten avklares hvilke kostnader det er legitimt å ta inn i beregningsgrunnlaget ved fordeling mellom kommunene. Ett viktig hensyn å ta er at det bør være en rimelig inngangsbillett og dermed overkommelig økonomisk for alle å gå inn i et samarbeid. Dessuten er det svært viktig at alle kommuner viser betydelig raushet både i etablerings- og driftsfasen for at samarbeidet skal komme i stand og seinere fungere godt. Rådmannskollegiet ønsker høsten 2011 sjøl å ta hand om et arbeid med å utvikle prinsipper for kostnadsfordeling for det kommende samarbeidet. Det kan være aktuelt å knytte til seg eksterne rådgivere i dette arbeidet. Rådmannskollegiet oppnevnte i møte den 15.08.2011 et utredningsutvalg for økonomi og kostnadsfordeling. Etter at utvalget ble SiO komplettert i møte den 08.09.2011 ble sammensetningen slik: John Ola Selbekk (rådmann Agdenes), leder Svein Henry Berdal (ass. rådmann Orkdal) Edel Myhren (ass. rådmann Hitra) Katrine Lereggen (rådmann Skaun) Peter Ardon (rådmann Halsa) Alf Petter Tenfjord (direktør Fylkesmannen) Svein Jarle Midtøy (prosjektleder SiO) Sivert Dombu (prosjektleder tjenestesamarb.) Utvalgets mandat (gitt i møte i rådmannskollegiet 08.09.2011): Innhente erfaringer fra andre regioner på en organisert måte Innhente data (regnskapstall) fra kommunene for de aktuelle tjenestene Utarbeide forslag til fordelingsnøkler for kostnader for de aktuelle tjenestene Utarbeide forslag til framtidige budsjettrutiner Frist for innstilling fra utredningsutvalget ble satt til 01.02.2012 av Styringsgruppa for tjenestesamarbeidet i møte den 17.11.2011. Kostnadsfordelingsmodeller i andre regioner: Utvalget har innhentet informasjon fra andre regionsamarbeid i Midt-Norge, med sikte på å få svar på - hvilke kostnadsfordelingsmodeller/finansiering som brukes i tjenestesamarbeid - hva som er grunnlaget for valgte modeller/finansiering - hvilke erfaringer som er gjort. Det som er sporet opp av kostnadsfordelingsmodeller fra andre regionsamarbeid i Midt-Norge er basert på følgende prinsipper: Fordeling med en fast (andel deles likt mellom deltakerkommunen) og variabel andel - Den fast andelen varierer (10-60 %) - Som variabel andel brukes: Innbyggertallet (mest vanlig) Transaksjoner (bilag/medgått tid) Fordeling etter innbyggertallet
Fordeling med basis i antall brukere/tjenestemottakere pr kommune (fordeling basert på kommunespesifikke kostnader). Den mest brukte modellen er den hvor en viss andel fordeles med samme beløp pr kommune og resten ut fra innbyggertall. Som vedlegg til vedlagte rapport følger dokumenter som beskriver fordelingsnøkler mellom deltakerkommunene i Værnesregionen, Midtre Namdal Samkommune og Fosen Regionråd. Når det gjelder kostnadsfordeling i samarbeid relatert til samhandlingsreformen er det foreløpig naturlig nok lite erfaringsinformasjon å hente fra andre. I Midtre Namdal Samkommune overfører deltakerkommunene det statlige tilskuddet som er bevilget til samhandlingsreformen (i statsbudsjettet) til samkommunen. DMS Inntrøndelag fordeler sine kostnader med en fast andel på 10 % (fordeles likt) og 90 % etter folketallet i kommunene. De regionsamarbeidene utredningsutvalget har vært i kontakt med har ikke klart å redegjøre i særlig grad for grunnlaget/de underliggende forutsetningene for de kostnadsfordelingsnøkler de selv bruker. Utvalget har kommet fram til at viktige trekk ved det som finnes av fordelingsnøkler «i markedet» kan sammenfattes slik: Det er i liten grad noen klar logikk/«filosofi» Det er ingen faglig basis/grunnlag Det spriker «i alle retninger» Det avtales for hver enkelt tjeneste Ny kostnadsfordelingsmodell Agdenesmodellen: Idéen til en ny kostnadsfordelingsmodell ble unnfanget og utviklet på rådhuset i Agdenes kommune (derav navnet Agdenesmodellen). Til grunn for denne fordelingsmodellen ligger disse hovedpoeng: Det tas utgangspunkt i kommunenes inntektsgrunnlag. Med inntektsgrunnlag menes de sentrale myndigheters overføringsinntekter til kommunene, - skatteinntekter og rammetilskudd (de såkalte frie inntektene). I kostnadsfordelingen mellom kommunene oppnås utjevning ( kompensasjon relatert til inntektsforskjeller mellom kommunene). Kostnadsfordelingen i denne modellen er m.a.o. basert på kommunenes frie inntekter, som brukes som grunnlag når kostnadene skal fordeles. Den enkelte kommunes andel av kostnadene som skal fordeles beregnes ved bruk av følgende to formler: Utjevningsfaktor = Kommunens frie inntekter pr innbygger Snitt frie inntekter pr innbygger i regionen Fordeling = (kommunens andel) Kostnader til fordeling * Utjevningsfaktor * Innbyggertallet i kommunen Innbyggere i regionen
For ytterligere opplysninger med eksempel på kostnadsfordeling basert på Agdenesmodellen - jfr vedlagte rapport pkt 5.1. Agdenesmodellens fortrinn kan sammenfattes slik: De frie inntektene finansierer «alt» (et naturlig utgangspunkt for kostnadsfordeling) Det oppnås utjevning (i kostnadsfordelingen) med basis i de frie inntektene Det betales etter inntekt (pr innbygger) Basert på generelle kriterier Nøytral/(objektiv) Dynamisk Enkel, forståelig, rettferdig Robust Kan brukes til «alt» (basis for kostnadsfordeling) Dagens kostnader vs kostnadsfordeling etter aktuelle nøkler I utredningsutvalgets mandat inngår innhenting av data (regnskapstall) fra kommunene for de tjenestene som utredes for evt. samarbeid. Hovedhensikten med dette er å kunne sammenligne dagens kostnader med kostnadene fordelt etter aktuelle nøkler. Kostnadsoversikten (regnskapstall 2010) er synliggjort i vedlagte rapport pkt 3. Det vises for øvrig til rapportens pkt 5.1 for sammenligning med kostnadsfordeling etter Agdenesmodellen. Det konkluderes med at det ikke er store forskjeller i sum pr kommune. Utvalget påpeker at det ikke kan legges for stor vekt på slik sammenligning, fordi regnskapstallene er basert på noe ulik utgiftsføring i kommunene. Kommunene prioriterer også forskjellig. Dimensjoneringen av tilbudet i et tjenestesamarbeid vil være avgjørende for kostnadene. Samhandlingsreformen i Orkdalsregionen (SiO) - kostnadsfordeling I statsbudsjettet tildeles hver enkelt kommune et beløp til medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og utskrivningsklare pasienter. Til å fastsette beløpet for hver enkelt kommune er det utarbeidet kostnadsnøkkel bygd på - hvor stor andel av kommunens befolkning som hører til i ulike aldersgrupper - hvor store helsekostnader som på nasjonalt nivå kan henføres til hver av disse aldersgruppene (hentet fra helseforetakene). Til fordeling av kostnadene i SiO Samhandlingsenhet innstilles på å benytte Agdenesmodellen med basis i overførte tilskudd til reformen i statsbudsjettet. Sengeposten for øyeblikkelig hjelp forutsettes fullfinansiert gjennom eksterne midler (helseforetakene/staten). For bruk av tjenester ved sengeposten til andre formål enn øyeblikkelig hjelp dekker pasientens hjemkommune kostnader etter stk-pris. Eksempel på fordeling av kostnadene for SiO Samhandlingsenhet - se vedlagte rapport pkt 5.2.1. Legevakten i Orkdalsregionen (LiO) ble etablert i 2007, - med kostnadsfordeling basert på utgiftene hver enkelt deltakerkommune hadde til legevakt (før LiO-etableringen). Fra og med 2011 har
fordelingsnøkkelen vært 60/40, dvs at 60 % av utgiftene fordeles likt mellom kommunene og 40% etter innbyggertallet i den enkelte kommune. LiO-samarbeidet er siden etableringen blitt utvidet fra 7 til 11 medlemskommuner. Ny kostnadsfordeling for LiO samarbeidet er aktualisert med bakgrunn i pågående prosess med å få stablet på beina en basis kostnadsfordelingsmodell for tjenestesamarbeid i regionen. Enkelte av deltakerkommunene vil dessuten hevde at gjeldende kostnadsfordeling uansett er moden for revidering/utskifting. Det innstilles på at Agdenesmodellen - basismodellen basert på de frie inntektene - tas i bruk til fordeling av kostnadene i LiO. En evt. ny fordelingsmodell for LiO kan tidligst komme til anvendelse fra og med budsjett-/driftsåret 2013. En oversikt over kostnadsfordeling for LiO etter Agdenesmodellen og gjeldene 60/40 fordeling er tatt inn i vedlagte rapport pkt 5.2.2. Kommunespesifikke utgifter I et basisopplegg for kostnadsfordeling/finansiering av samarbeid om tjenesteproduksjon bør det være åpning for at direkte henførebare utgifter - kommunespesifikke utgifter - kan belastes den enkelte kommune. Det samme gjelder kjøp av tjenester basert på eget ressursbruk. Det må i slik sammenheng forutsettes at det ikke etableres et for omfattende (og kostbart) byråkrati. Kommunespesifikke utgifter må m.a.o. være lette å identifisere. Som eksempel på kommunespesifikke utgifter kan nevnes tiltak i og utenfor familien i barnevernstjenesten. Et annet eksempel: Fordeling av utgifter i samarbeid om skatteinnfordring kan baseres på kommunespesifikke data avgitt av det it-baserte innfordringssystemet. Vurdering: Omforent enighet om hvordan kostnadene skal fordeles mellom deltakerkommunene er avgjørende for å få etablert tjenestesamarbeid. Å oppnå enighet i slik sammenheng - med så mange deltakerkommuner som her - er i utgangspunktet utvilsomt en vanskelig øvelse. Kostnadsfordeling/finansiering av et tjenestesamarbeid vil i utgangspunktet måtte baseres på disse to hovedprinsipp (hver for seg eller i kombinasjon): Kostnadsfordeling mellom kommunene etter en omforent nøkkel. Kommunespesifikke utgifter (lett identifiserbare) honoreres av den enkelte kommune. Det er lite å hente fra andre regionsamarbeid i Midt-Norge, - kostnadsfordelingsmodellene som finnes i markedet anses ikke å inneha de nødvendige kvaliteter som trengs for å oppnå godkjenning i Orkdalsregionen. I mangelen av en basismodell er kostnadsfordelingen basert på en nøkkel for hver enkelt tjeneste, og fordelingsmodellene synes heller ikke å være særlig fundert hverken logisk eller faglig. Agdenesmodellen dukket opp nærmest som bestilt i utredningsarbeidet, og utpekte seg snart som det mest aktuelle fordelingsalternativet. Modellens idégrunnlag - kostnadsfordeling
med basis kommunenes inntektsgrunnlag/system og med utjevnende virkning i forhold til inntektsforskjeller mellom kommunene - gir en robust forankring. Modellen har også andre positive trekk, - den er dynamisk, basert på objektive kriterier, enkel og forståelig. Den kan til og med hevdes å være rettferdig. Det konkluderes med og innstilles på at Agdenesmodellen kan brukes som basis kostnadsfordelingsmodell for tjenestesamarbeid i regionen. Rådmannens tilråding: 1. Basis-/grunnprinsipp for kostnadsfordeling/finansiering i tjenestesamarbeid: Påløpte utgifter til drift, nyetablering og investeringer inndekkes av deltakerkommunene basert på slik kostnadsfordeling/finansiering (hver for seg eller i kombinasjon): Agdenesmodellen. Kommunespesifikke utgifter (der slike utgifter er lett å identifisere) honoreres av den enkelte kommune (kan også omfatte kjøp av tjenester basert på eget ressursbruk). Det legges til grunn at det ikke etableres et for omfattende (og kostbart) byråkrati relatert til kostnadsfordeling. 2. Kostnadsfordeling/finansiering SiO (Samhandlingsreformen i Orkdalsregionen) For SiO Samhandlingsenhet Agdenesmodellen med basis i overførte tilskudd til reformen i statsbudsjettet. Annen bruk av ø-hjelp sengepost (når kostnadene ikke dekkes fullt ut av ekstern finansiering) dekkes av pasientens hjemkommune etter stk-pris. For LiO (Legevakten i Orkdalsregionen): Agdenesmodellen med basis i de frie inntektene. Særavtaler hensyntas. Saken skal opp i Formannskapet samme dag og behandlingen blir ettersendt umiddelbart.