TILSYN MED OS KOMMUNE

FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen TILSYN MED OS KOMMUNE TIDSROM: 24.5.2013 18.11.2013 KOMMUNENS ADRESSE: FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Rytrøa 14, 2550 OS Guri Hustad, revisor Anita Sæthre Goplen, revisjonsleder KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Regelverk: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager og senere endringer, sist endret 1. januar 2011 - Forskrifter til barnehageloven Tema: Kommunen som barnehagemyndighet Tilsynet omhandlet følgende emner: - Kommunens ansvar, jf. barnehageloven 8 - Kommunens tilsyn med barnehagene jf. barnehageloven 16 - Kommunens godkjenninger av barnehager, jf. barnehageloven 10, jf. barnehageloven 1 og 2. - Kommunens håndtering av regelverket om styrer og pedagogisk bemanning jf. barnehageloven 17 og 18 med forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1

Fylkesmannen avdekket ett avvik under tilsynet: Avvik 1: Os kommune foretar ikke godkjenning av barnehager i samsvar med krav i barnehagelov og forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling. Fylkesmannen avdekket to merknader under tilsynet: Merknad 1: Os kommune bør gjennomgå sitt delegeringsreglement og sine rutiner og praksis for å klargjøre hvem som er delegert de ulike myndighetsoppgavene. Herunder sikre at delegert myndighet til å gi pålegg om retting og stenging er i samsvar med rutiner og praksis for tilsyn. Merknad 2: Os kommune bør gjennomgå rutinene for saksbehandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere for å sikre at bestemmelsene i barnehageloven, forskrifter og forvaltningslov følges. Hamar 18.11.2013 Guri Hustad revisor Anita Sæthre Goplen revisjonsleder 2

Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Merknader 5. Gjennomføring 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Os kommune. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet er å vurdere om Os kommune som barnehagemyndighet godkjenner og påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, herunder fører tilsyn med barnehagene slik kommunen som barnehagemyndighet skal etter lov om barnehager. Fylkesmannen skal gjennom sitt tilsyn blant annet undersøke om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Tilsynet er utført ved gjennomgang av dokumenter, ved intervju av sentralt plasserte personer på barnehageområdet i kommunen, intervju av rådmann, personalsjef, virksomhetsleder og nestleder. Og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten viser eventuelle avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er et forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensial. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager med senere endringer, sist endret 1. januar 2011 - Forskrift om pedagogisk bemanning - Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, lov av 10.02.1967 3

- Informasjon innhentet våren 2012 og 2013 om kommunen som barnehagemyndighet m dokumenter - Dokumentasjon oversendt 19.08.13 - Årsmelding og budsjett for Os kommune 3. Avvik Fylkesmannen har avdekket ett avvik under tilsynet Avvik 1: Os kommune foretar ikke godkjenning av barnehager i samsvar med krav i barnehagelov og forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling. Barnehageloven 10 Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1,1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 8, 1. ledd Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Lovkommentar: Kommunen skal med hjemmel i barnehageloven 10 avgjøre søknad om godkjenning av barnehager. Kommunen skal ved godkjenningen foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet for å sikre at barnehagen er i stand til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold, jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Kommunen må vurdere om barnehagens fysiske forhold, det vil si om lokaler og uteområdet er egnet for den type barnehagedrift det er søkt om. Videre må det på bakgrunn av planer for bemanning, drift og pedagogisk innhold vurderes om driften blir forsvarlig, og om barnehagetilbudet vil oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. I forbindelse med godkjenning har andre myndigheter et selvstendig ansvar, og skal vurdere og godkjenne virksomheten etter det lovverket som gjelder for sitt område. Før godkjenning etter barnehageloven gis, må kommunen som barnehagemyndighet påse at virksomheten er godkjent av andre myndigheter og klargjøre hvilke eventuelle vilkår disse har stilt. Dette innebærer at uttalelser og godkjenninger fra lokale myndigheter, slik som plan- og bygningsmyndighet, branntilsyn og helsemyndighet, må foreligge før kommunen som barnehagemyndighet fatter vedtak om godkjenning med hjemmel i barnehageloven. Formålet er blant annet å sikre at saken er tilstrekkelig utredet før godkjenning gis, jf. forvaltningsloven 17. 4

Barnehagemyndigheten har et overordnet ansvar for barnehagene og må legge opp til et nært samarbeid med aktuelle instanser i godkjenningsprosessen, og ved behov å gjøre søker kjent med hvilke krav andre myndigheter har stilt til virksomheten. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Godkjenning av barnehage er et enkeltvedtak jf. forvaltningslovens bestemmelser. Dette setter krav til saksbehandlingen jf. forvaltningsloven 2 og kap. IV-VI. Observasjoner: Det er ikke fremlagt dokumentasjon som viser at godkjenning av barnehager gjennomføres i tråd med barnehagelovens bestemmelser. Det nyeste foreliggende godkjenningsdokumentet er godkjenning av Sundmoen barnehage av 22.10.2007. Saken består av godkjenningsskjema F-4198 B, samt behandling i arbeidstilsynet. Foreliggende dokumentasjon viser ikke tilfredsstillende saksbehandling når det gjelder klargjøring av vilkår gitt av andre myndigheter, vurdering, lovhjemling, og vedtak. Ved en slik praksis dokumenterer ikke Os kommune som barnehagemyndighet sine vurderinger i forbindelse med godkjenning av barnehager, det gjennomføres ikke en fullstendig saksbehandlingsprosess som grunnlag for vedtak og vilkår for godkjenning av barnehager. Det fremkom i intervjuene at godkjenninger gjennomføres etter helselovgivningen, men ikke etter kravene i barnehageloven. Det ble også uttalt i intervjuene at arbeid med godkjenninger ikke var på plass i forhold til barnehagelovens krav og at dette området skal prioriteres. 4. Merknader Fylkesmannen har to merknader etter tilsynet: Merknad 1: Os kommune bør gjennomgå sitt delegeringsreglement og sine rutiner og praksis for å klargjøre hvem som er delegert de ulike myndighetsoppgavene. Herunder sikre at delegert myndighet til å gi pålegg om retting og stenging er i samsvar med rutiner og praksis for tilsyn. Barnehageloven 8 Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16 Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengings- 5

vedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen Lovkommentar: Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette tilsynet skal legges til, og det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar tilsynsoppgaven og hvem som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Observasjoner merknad 1: Kommunestyrets myndighet til å føre tilsyn med barnehager og gi pålegg om nødvendig utbedring i saker av ikke-prinsipiell art er delegert til rådmannen slik det fremkommer av kommunens delegeringsreglement jf. pkt. 9.11. Delegasjonsreglementet omhandler ikke godkjenning av barnehager eller kommunens veiledningsansvar. Det foreligger ikke dokument som viser videredelegering på dette området. Det fremkom under intervjuene at kommunestyret har delegert barnehagemyndighet til rådmannen. Rådmannen har videredelegert ulike myndighetsoppgaver til virksomhetsleder, nestleder og personalsjef. Personalsjefen er delegert myndighet i dispensasjonssaker og nestleder er delegert ansvar i forbindelse med barnehageopptak. Det er ikke formalisert videredelegering fra rådmannen til andre medarbeidere i administrasjonen eller organisasjonen hvor lovområder, oppgaver og ansvar er spesifisert. Det er ikke utarbeidet oversikt over videredelegering. Virksomhetsleder har styreransvar for to barnehager og har ansvar for myndighetsoppgaver på barnehageområdet. Virksomhetsleder omtales som barnehagemyndighet. Gjennom intervjuene fremkom uttalelser som tyder på at forholdet mellom eier- og myndighetsroller og oppgaver er uklare. I plan for tilsyn som omhandler interkommunalt samarbeid med kommunene Tolga og Tynset er det fastsatt at tilsynsførerne utarbeider rapport etter hvert tilsynsbesøk. Denne legges frem for rådmannen som gir melding om eventuelle avvik og gir pålegg om retting av eventuelle uforsvarlige eller ulovlige forhold. Rapport fra tilsyn skal refereres i formannskapet. Under intervjuene fremkom at praksis i forbindelse med tilsyn avviker fra tilsynsplanen ved at tilsynsrapporten sendes direkte til barnehagen fra tilsynsførerne. Det fremkom også uklarhet om hvem som innehar myndighet til å gi pålegg om retting og å stenge barnehager. Merknad 2: Os kommune bør gjennomgå rutinene for saksbehandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere for å sikre at bestemmelsene i barnehageloven, forskrifter og forvaltningslov følges. 6

Merknad ut fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18 første og fjerde ledd med forskrifter. Barnehagelovens 18: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Dispensasjoner er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens bestemmelser. Lovkommentar: Personalet har det daglige ansvaret for barna, bistår foreldrene i oppdragelsen, gir råd og veiledning og kan samarbeid med og henvise til hjelpeinstanser der det er nødvendig. Pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning. Personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Denne kompetansen er også en nøkkelfaktor for barn med spesielle behov. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barn, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen. Pedagogen har ansvar for samarbeidet med foreldre, og har veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utviklingen av barnehagen som pedagogisk virksomhet. Rent unntaksvis kan det være behov for å gi dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogiske ledere, men bare i tilfeller og for perioder som er absolutt nødvendig. Det er en forutsetning at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. En dispensasjon skal være knyttet til den personen det søkes for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Det skal foretas en vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, og det kan stilles vilkår ved dispensasjon. Kommunen har myndighet til å behandle søknadene om dispensasjon mens Fylkesmannen er klageinstans for klager på vedtak. Dispensasjon er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens bestemmelser. Særlov går foran forvaltningsloven, og der barnehageloven med forskrifter har bestemmelser om saksbehandling går disse foran forvaltningsloven. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette betyr at forvaltningsorganet skal bringe på det rene de faktiske forhold i saken. Plikten kan også kreve aktiv innhenting av opplysninger som er viktige når saken skal avgjøres. Observasjoner: Os kommune har 4 dispensasjoner fra utdanningskrav som førskolelærer. I 2013 er det søkt om dispensasjon fra utdanningskrav for pedagogisk leder i 20 % st., 50 % st., 80% st. og 100% st. 7

fordelt på avdelingene Dalsbygda, Sundmoen, Skogstjerna og Tytingen. Dispensasjon er gitt i et samlet vedtak for alle søknadene. Os kommunes saksutredning av midlertidige dispensasjoner inneholder ingen vurdering av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Det er heller ikke dokumentert en konkret vurdering av kompetansen til den det blir søkt dispensasjon for. Det er opplyst om klagerett innen 3 uker til Os kommune. Det er imidlertid ikke opplyst om at det er Fylkesmannen som er klageinstans jfr. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 4. 5. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Brev med varsel om tilsyn sendt: 24.05.2013 Åpningsmøte: 11.09.2013 Intervjuer: 11.09.2013 Sluttmøte: 25.10.2013 Endelig tilsynsrapport: 18.11.2013 8

VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for fylkesmannens tilsyn: Skjema innhenting av informasjon våren 2012 og 2013 kommunen som barnehagemyndighet med vedlegg Organisasjonskart for Os kommune Politisk delegeringsdokument av 21.juni 2012 Intern delegering delegering av avgjørelsesmyndighet fra rådmannen til seksjonslederne av 9.1.2002 Stikkordsmessig beskrivelse av ivaretagelsen av barnehagemyndigheten dat. 7.8.2013 Vedtekter fra 1. mars 2012 Kopi av dokumenter vedr. godkjenning av barnehage: Sundmoen barnehage, Dalsbygda barnehage og Tufsingdalen barnehage Kopi av vedtak i saker vedr. dispensasjon fra utdanningskrav Plan for tilsyn med barnehager, Os, Tolga og Tynset kommune, revidert 2011 Tilsynsrapport fra Os barnehage av 13.5.2013 og Dalsbygda barnehage av 23.11.2012 Årsmeldinger/Kostraskjema 16 pr. 15.12.10 VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer fra kommunen som var direkte involvert i tilsynet, hvem som deltok under åpningsmøte og sluttmøte, og hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervjuer Sluttmøte 11.09 11.09 25.10 Lene Westvold Eggen Virksomhetsleder x x x Birte Djernæs Nestleder x x Nina K. Dalløkken Personalsjef x x x Arne Svendsen Rådmann x x x Anita Sæthre Goplen Revisjonsleder x x x Guri Hustad Revisor x x x 9