Emerald Network: Begrunnelse for og kommentarer til forslag om Norges innmelding i fase I

Notat Fra: Direktoratet for Naturforvaltning Til: Miljøverndepartementet Dato: 16. januar 2013 Emerald Network: Begrunnelse for og kommentarer til forslag om Norges innmelding i fase I Krav til Emerald-områder Emerald network skal bestå av utvalgte områder med spesielle verneinteresser. I tidligere resolusjoner fra Bernkonvensjonen er slike områder opprinnelig omtalt som «Areas of Special Conservation Interest» (ASCI). De senere år er imidlertid begrepet «Emerald-sites» brukt synonymt med «ASCI». I dette notatet brukes det norske utrykket «Emerald-område» for begge formene. Et Emerald-område må oppfylle minst ett av følgende krav: 1. Bidra vesentlig til overlevelsen av truete og endemiske arter, arter listet i vedlegg I (planter) og II (dyr) under Bernkonvensjonen. 2. Bidra med signifikant antall av arter i et område med høyt artsmangfold, eller opprettholde viktige populasjoner av en eller flere arter. 3. Inneholde en viktig og/eller et representativt eksempel på en truet naturtype. 4. Inneholde et fremragende eksempel av en særskilt naturtype eller en mosaikk av ulike typer. 5. Representere et viktig område for en eller flere trekkende arter. 6. Bidra ellers til vesentlig oppnåelse av konvensjonen mål. Det stilles også en rekke krav til forvaltningsregimet i de enkelte land. Disse ble opprinnelig formulert gjennom Recommendation No. 16 (1989). På det 32 møte til Komitéen i Bernkonvensjonen ble rammene knyttet til forvaltning og oppfølging vedtatt gjennom Resolution No. 8 (2012). Dette omfatter krav til nasjonalt lovverk og reguleringer (National designation), forvalting (Management), overvåking (Monitoring) og rapportering (Reporting). For detaljer vises det til vedtak fra nevnte møte i T-PVS (2012) Misc 1+2, side 24. Faglig grunnlag for de foreslåtte Emerald-områder Arbeidet startet med å utrede hvilke arter og naturtyper på Bernkonvensjonens lister som er relevante for Norge. Dette var et svært omfattende arbeid og resultatene framgår av rapporten «Emerald Network i Norge» (DN-rapport 1-2007). Siden 2007 har DN jobbet gradvis med å utrede et sett med forslag til norske Emeraldområder. Arbeidet tok kun utgangspunkt i etablerte eller foreslåtte verneområder. Begrunnelsen var at DN mente verneområder ga det beste utgangspunkt for å kunne oppnå et Opprettet: 16.01.2013 Sist lagret: 17.01.2013 Navn: Side 1 av 8

tilstrekkelig beskyttelsesregime. I tillegg gir verneområdene et godt grunnlag for en langsiktig oppfølging av Emerald-områder. Utredningen har primært bestått i å dokumentere hvilke Emerald-relevante arter og naturtyper som finnes i verneområdene. Den er i hovedsak utført av innleide konsulenter og basert på årlige kontrakter med disse (Biofokus og Ecofact). Fylkesmennene har skaffet til veie tilgjengelig bakgrunnsmateriale for utredningen. Naturbase og Artsobservasjoner er også benyttet som kilde i utredningen. Totalt er om lag 1000 verneområder eller verneforslag utredet. Resultatene er samlet i en intern database - Vernedatabasen. Denne basen er tilpasset det leveringsformat som Bernkonvensjonen krever for å kunne evaluere de foreslåtte Emerald-områder (fase II). Formatet til databasen kalles Standard Data Format (SDF), og er i all hovedsak samme format som benyttes i EU ved etablering av Natura 2000 områder, jf. referanseportalen for Natura 2000. For å kunne foreslå et konkret område til nettverket, er det et krav om at det må forekomme minst en Emerald-relevant art eller naturtype i området. For relativt små områder, kan dette gi et riktig og relevant bilde av situasjonen. Men få arter og naturtyper kan også skyldes at kunnskapsgrunnlaget er begrenset. Dokumentasjonen av arter og naturtyper i de vurderte områdene varierer med kvaliteten på bakgrunnsmaterialet. Der materialet er godt er det normalt god dokumentasjon på flere arter eller naturtyper, og motsatt der materialet er dårlig. Når minimumskravet om forekomst av en art eller naturtype er oppfylt, har DN i hovedsak valgt å foreslå det som et Emerald-område. Det videre arbeid under evaluering (fase II) vil trolig kunne dokumentere flere arter eller naturtyper i mange områder. I så fall vil området bli oppdatert med nye opplysninger underveis. Utviklingen av nettverkskonseptet med viktige områder for det biologiske mangfoldet, har pågått parallelt i EU og i Bernkonvensjonen. EU var likevel tidligst ute med å definere hvilke arter og naturtyper som skulle omfattes, gjennom Fugle- og Habitatdirektivet. Listene over de arter og naturtyper som omfattes av Emerald Network ble bestemt i henholdsvis 1998 og 1996. Separate prosesser og vedtak har dessverre ført til noen avvik mellom listene for arter og naturtyper i de to nettverkene. Dette har skapt utfordringer når resultatene skal tolkes og samordnes. I tillegg har revisjon av taksonomi for arter og klassifikasjonssystem for naturtyper medført behov for å revidere arts- og naturtypelistene. I 2011 godkjente Bernkonvensjonen en revidert artsliste (Resolution 6-1998). I den norske utredningen har det ikke vært særlige utfordringer knyttet til tolkning av artslistene. I 2010 fikk Bernkonvensjonen forelagt et forslag til revisjon av naturtypelisten (Resolusjon 4-1996) om truede naturtyper. Hensikten med revisjonen var følgende: Harmonisering med tilsvarende lister bestemt av EU i habitatdirektivet Oversette naturtypene fra det Palearktiske klassifikasjonssystemet til det felles europeiske klassifikasjonssystemet - EUNIS (European Nature Information System).

Naturtypelisten er fortsatt under revisjon, men det er lagt opp til endelig godkjenning i 2013. På grunn av gjenstående arbeid med revisjonen har DN valgt å levere det norske faggrunnlaget basert på naturtypene oppgitt i den opprinnelige Resolusjon 4 1996. For Norge er det vesentlig større utfordringer knyttet til å melde inn naturtyper enn arter. Norske naturtyper er hovedsakelig dokumentert etter klassifikasjon i håndbøkene for kartlegging av naturtyper (DN-håndbok 13), og marint biologisk mangfold (DN-håndbok 19). For flere av de norske naturtypene er det derimot vanskelig å finne et entydig samsvar med klassene definert i Resolusjon 4 1996. Naturtyper i Norge (NiN) er et heldekkende klassifikasjonssystem, som øker muligheten for å kunne definere alle de listede naturtypene i nevnte resolusjon. I tillegg foregår den nye basiskartleggingen av naturtyper i verneområder etter NiN. Derfor blir NiN stadig mer sentral ved forvaltning og oppfølging av verneområder, og dette gjelder uansett om de får status som Emerald-områder eller ikke. Men foreløpig er få verneområder eller andre lokaliteter kartlagt etter NiN - systemet. Det norske forslaget i fase I leveres derfor med utgangspunkt i oversetting fra naturtyper etter DN-håndbok 13 og 19. DN understreker at det norske faggrunnlaget for naturtyper i Emerald-områder foreløpig bærer preg av vesentlig usikkerhet. Det er svært krevende å forholde seg til alle klassifikasjonssystemene for naturtyper på europeisk og nasjonalt nivå samtidig. Til tross for utfordringen nevnt over, mener likevel DN at det er mest hensiktsmessig å løse dem under evalueringen i fase II. Da kan relevant fagkompetanse både nasjonalt og fra Europa, samles for å drøfte problemene og sammen foreslå hensiktsmessige løsninger. Omfang av leveransen i fase I Flere av verneområdene omkranser eller ligger inntil hverandre. Dette gjelder særlig nasjonalparker og de store landskapsvernområdene, med tilgrensende og mindre verneområder. Ved vurdering av utbredelsen til arter og naturtyper, er det ofte mest hensiktsmessig å gjøre dette samlet for en større gruppe verneområder. Derfor er noen verneområder slått sammen til ett Emerald-område. Eksempelvis består forslaget om et Emerald-område for Dovre, av både Dovre nasjonalpark, Vesle Hjerkinn landskapsvernområde og de to naturreservatene Kattuglehøi og Veslehjerkinntjønnin. Som en følge av denne type gruppering er antall Emerald-områder noe lavere enn antall verneområder i forslaget: Antall verneområder: 886 Antall Emerald-områder: 636 DN foreslår Emerald-områder i alle fylker, jf. Figur 1. Når et område ligger på begge sider av en fylkesgrense er det likevel bare regnet som ett område. Da er det normalt telt med på det fylket som har størst andel av arealet. For eksempel er forslaget om Emerald-område for Hardangervidda med tilliggende landskapsvernområder ført opp på Hordaland fylke, selv om flere av verneområdene som inngår i denne gruppen ligger helt eller delvis i andre fylker. DN understreker derfor at antall områder per fylke bare en indikasjon på fordelingen, og at den ikke må oppfattes som et nøyaktig tall.

120 Emerald network: Antall foreslåtte områder i hvert fylke 100 80 60 Emerald-områder Verneområder 40 20 0 Figur 1 Fylkesvis fordeling av forslag til Emerald-områder og verneområder DN vil beregne hvor mye land- og sjøareal som inngår i forslaget før det oversendes til Bernkonvensjonen. Siden de fleste nasjonalparkene og de store landskapsvernområdene er med på listen, utgjør forslaget samlet store arealer. Et foreløpig anslag er at landarealet utgjør om lag 40.000 km 2, mens sjøarealet utgjør drøyt 2000 km 2. Dette er anslagsvis 2/3 av alt vernet areal, både på land og i sjø. Det er foreløpig ikke beregnet hvordan forslagen fordeler seg på hovednaturtyper eller naturtyper. Slike beregninger vil bli utført senere, og som ledd i evalueringen i fase II. Arter og naturtyper som i liten grad fanges opp av foreslåtte Emeraldområder Det faglige grunnlaget viser at flere arter trolig er for dårlig representert. Slike eksempler vil finnes i alle artsgruppene. Det er også manglende kunnskap om utbredelsen til flere naturtyper. Dette skyldes dels at de ikke er kartlagt i tilstrekkelig grad innenfor verneområdene, og dels problemer med å finne rett klassifikasjon på tvers av de norske og europeiske klassifiseringssystemene. Her forventer DN at det trolig må brukes noe mer innsats på å dokumentere slike arter og naturtyper i de foreslåtte områdene, eventuelt finne andre egnede Emerald-områder. Omfanget av disse utfordringene vil bli klarere under evalueringen i fase II. Noen listede arter har særlig store leveområder. Da er det en utfordring å utpeke noe bestemt og spesielt viktig område for arten. Problemstillingen berører i særlig grad de store rovdyra, dvs. brunbjørn, ulv, jerv og gaupe. DN vil ha dialog med Bernkonvensjonen om denne problemstillingen i fase II. Det må undersøkes om dagens svært omfattende forvaltnings- og overvåkingssystem for disse artene, kan aksepteres som en tilstrekkelig beskyttelse, uten å utpeke særskilte områder for beskyttelse gjennom Emerald Network. Kunnskapsgrunnlaget for de nevnte artene er meget godt, og DN mener dette er et viktig moment i saken.

Bernkonvensjonen gjelder kun for det norske fastland, og dermed ikke Svalbard og Jan Mayen. DNs tilrådning omfatter derfor bare verneområder på fastlandet. Ved ratifisering av konvensjonen ga likevel Norge uttrykk for en politisk intensjon om at man akter å fremme en nasjonal naturvernpolitikk som er i samsvar med Bernkonvensjonens bestemmelser om vern og forvaltning av ville dyr og planter og deres leveområder, også for Svalbard og Jan Mayen. Hvorvidt Norge skal prioritere å utrede Emerald Network for Svalbard og Jan Mayen må avklares nærmere i etterkant. DN understreker likevel at flere Emerald-arter med leveområder på Svalbard ikke kan beskyttes under nettverket fra norsk side, uten å inkludere areal på Svalbard. Eksempler på dette er blant annet isbjørn og hvalross. Flere eksempler er vist i vedlegg 3 i DNs brev til MD. Grunnlag for beskyttelse og oppfølging av Emerald-områder gjennom nasjonalt lovverk og verneforskrifter Ved vurdering av aktuelle områder, har DN til nå bare utredet områder som er vedtatt vernet etter naturmangfoldloven (Kap V), eventuelt den tidligere naturvernloven. Begrunnelsen er at verneforskriften som hovedregel har nødvendige bestemmelser for å sikre beskyttelse av de listede artene og naturtypene. I nasjonalparker er verneformålet knyttet til intakte økosystemer, det helhetlige landskapet med planter og dyr m.m. I naturreservat er verneformålet som hovedregel å ivareta helhetlige økosystemer, med alt naturlig plante- og dyreliv, og alle naturlige økologiske prosesser. I biotopvernområder rettes verneformålet normalt mot bestemte arter og deres funksjonsområder. Verneformålet vil derfor i svært mange tilfeller direkte eller indirekte, favne de arter og naturtyper som skal beskyttes gjennom Emerald Network. I landskapsvernområder er formålet rettet mot å ivareta natur- eller kulturlandskap av økologisk, kulturell eller opplevelsesmessig verdi. Noen ganger er det primært rettet mot å ta vare på kulturlandskap i aktiv bruk. Slike områder kjennetegnes av utstrakt landbruksvirksomhet i vesentlige deler, for eksempel stølsdrift og beitebruk. I andre områder er formålet mer rettet mot å bevare store intakte naturlandskap med rikt biologisk mangfold. Mange av de listede naturtypene i Emerald Network er knyttet til eng og beite. Disse er klart kulturbetinga og forutsetter skjøtsel for å kunne bevares. Derfor vil en også i landskapsvernområder kunne finne et godt samsvar mellom verneformålet og de arter og naturtyper som skal beskyttes i Emerald Network. De fleste verneforskrifter har en generell vernebestemmelse ( 3) med forbud mot en lang rekke inngrep og aktiviteter. DN viser til at dette normalt vil gi en god beskyttelse mot vesentlig omdisponering av arealet. For mange arter og naturtyper kan dette innebærer en tilstrekkelig beskyttelse. DN viser til at disse generelle vurderingene må suppleres med mer konkret vurdering av lovgrunnlaget for å beskytte aktuelle arter og naturtyper i hvert enkelt verneområde. Det er likevel mer hensiktsmessig å gjøre dette når det er etablert mer faglig enighet om hvilke arter og naturtyper som skal danne grunnlag for å nominere et konkret verneområde til nettverket. Dette vil skje i faglige diskusjoner og drøftinger i fase II. Hvis det viser seg at verneforskriften til et verneområde ikke sikrer nødvendig beskyttelse eller oppfølging av bestemte arter eller naturtyper, har man to muligheter. Verneområdet kan trekkes fra listen

over Emerald-områder; alternativt kan man velge å supplere det eksisterende vernevedtaket, slik at nødvendig beskyttelse og oppfølging blir ivaretatt. Sistnevnte løsning er i så fall en del av nasjonal gjennomføring i fase III. Når Bernkonvensjonen har vedtatt et sett med områder for Emerald Network, trer de nasjonale forpliktelsene i kraft. Den nasjonale gjennomføringen er knyttet til forvalting, overvåking og rapportering, jf. omtale over om «Krav til Emerald-områder». DN viser til at alle verneområder har en forskrift som regulerer hvordan verneverdiene skal ivaretas. Verneforskriftene er tilpasset det enkelte verneområde. De fanger både opp naturkvaliteter der det er behov for å la området forblir mest mulig urørt, og der det er behov for menneskelig påvirkning. For eksempel vil det i områder vernet for å ta vare på verdifulle kulturlandskap være bestemmelser som skal bidra til nødvendig bruk, vedlikehold og skjøtsel for å opprettholde dette kulturlandskapet. Videre er alle verneområder også knyttet til et overordna system for oppfølging, der de sentrale elementene består av planlegging, tiltak, overvåking og rapportering, jf. figur 2. I dette ligger også den betydelige kapasitet og kompetanse for aktiv forvaltning som etableres gjennom Statens naturoppsyn. Figur 2 Forvaltningshjulet for oppfølging av verneområder DN mener at lokale verneforskrifter og det overordna forvaltningsregimet for verneområder er godt egnet til å kunne oppfylle forpliktelsene knyttet til Emerald Network. Dersom det likevel er behov for tilpasninger knyttet til å oppfylle forpliktelsene, er det en viss tid til å få dette på plass. For eksempel er fristen for å rapportere om status for arter og naturtyper seks år etter vedtak. Dersom hele eller deler av nettverket vedtas i 2014, vil fristen for å rapportere status på dette være i 2020. Det kan hende man ikke finner tilstrekkelig med egnede områder for å beskytte Emerald arter og naturtyper blant verneområdene. I så fall må det vurderes om det kan være aktuelt å ta i bruk andre beskyttelsesregimer enn vern etter naturmangfoldloven kap V. DN tilrår likevel at man gjennom evalueringen (fase II) først ser an hvordan dette løser seg ved å benytte etablerte verneområder.

Videre prosess i fase II Det er satt av to år til å gjennomføre fase II. Den skal foregå fra og med 2013 og fullføres innen utgangen av 2014. Evalueringen skal avgjøre hvorvidt de foreslåtte Emerald-områdene utgjør en tilstrekkelig beskyttelse for å sikre overlevelse av de listede artene og naturtypene på lang sikt. Evalueringen utføres av eksperter. Arbeidet er et nasjonalt ansvar, men sekretariatet for Bernkonvensjonen vil bidra vesentlig. Det europeiske temasenteret for biodiversitet (European Topic Center on Biological Diversity/ETC-BD) har også en sentral oppgave med å tilrettelegge grunnlaget for evalueringen. Temasenteret er en internasjonal sammenslutning av fagmiljø, som gjør oppdrag på vegne av det Europeiske miljøbyrået (EEA). Evalueringen utføres for hver art og naturtype som er relevant for Norge, jf. vedlegg 3 og 4 i DNs brev til MD. Ut fra listen med foreslåtte Emerald-områder og tilhørende database, lager ETC-BD et faglig materiale for evalueringen. Ekspertene får dette tilsendt og møtes deretter for å drøfte og konkludere på nasjonale seminar. Det er normalt nødvendig å avholde minst to seminarer. Disse seminarene kalles «biogeografiske seminar», fordi evalueringen utføres separat for hver av de biogeografiske regionene som dekker landet. Norge har fire biogeografiske regioner; Arktis, Alpin, Boreal og Atlantisk, jf. Figur 2. Figur 3 Biogeografiske regioner i Europa, 2011

Resultatene fra evalueringen noteres i en Referanseliste med alle aktuelle arter og naturtyper for Norge. Her oppsummeres diverse fakta om det faglige grunnlaget for innmelding, og kommentarer til dette. I tillegg oppgis den faglige konklusjonen på om arten eller naturtypen regnes for å være tilstrekkelig beskyttet gjennom de foreslåtte Emerald-områdene. Det benyttes standardiserte koder for å angi disse konklusjonene: SUF: OK - unødvendig å utpeke ytterligere Emerald-områder. IN MAJ: Ingen Emerald-områder er foreslått. IN MOD: Behov for nye Emerald-områder, eller å utvide et som allerede er foreslått. IN MIN: En art/naturtype kan tilføyes til et foreslått Emerald-område. DN understreker at evalueringen i fase II er en faglig diskusjon, der det etableres ny kunnskap og oppfatninger underveis. Derfor vil det normalt oppstå behov for å foreta endringer både i listen med foreslåtte Emerald-områder og i faggrunnlaget (databasen) for hvert område. De vanligste endringene vil være følgende: Ny kunnskap fører til at arter/naturtyper fjernes fra, eller tilføyes et foreslått Emeraldområde. Et foreslått Emerald-område trekkes fra listen, fordi det ikke kvalifiserer for innmelding. Nye Emerald-områder tilføyes til listen, for å oppnå tilstrekkelig beskyttelse. De Emerald-områder DN nå foreslår, må med andre ord betraktes som en bruttoliste for evalueringen i fase II. Etter evalueringen vil MD bli forelagt en revidert liste med Emeraldområder, og tilhørende revidert database med faglig innhold for hvert enkelt område. Dette må godkjennes av MD og deretter oversendes på nytt til Bernkonvensjonen. Vedtak om godkjenning av Emerald-områder gjøres deretter av den faste komitéen for Bernkonvensjonen. Medvirkning Den faglige vurderingen av hva som er tilstrekkelig beskyttelse for en art eller naturtype, krever konsensus mellom ETC-BD, Bern-konvensjonen og nasjonale myndigheter. I tillegg skal frivillige organisasjoner delta i de faglige diskusjonene under evalueringen, og slik få mulighet til å komme med sitt syn. Dette håndteres videre av DN. Evalueringen som nå skal gjennomføres har mye til felles med prosessen for rødlisting av arter og naturtyper, slik Artsdatabanken har ansvaret for. DN ønsker derfor et nært samarbeid med Artsdatabanken i fase II, og vil ta initiativ for å etablere et samarbeid så raskt som mulig. Fylkesmennene har som nevnt bidratt med å hente inn faglig grunnlag for utredningen i fase I. Generelt har de vært relativt lite involvert i utredningsarbeidet. I fase II vil DN legge til rette for økt medvirkning fra fylkesmennene.