Juridisk avdeling Utdanningsetaten i Oslo kommune Postboks 6127 Etterstad 0602 Oslo Deres ref.: Deres dato: Vår ref.: Saksbehandler: Dato: 12/01411-20 06.05.2013 2013/9198-2 FM-J Ole Hjalmar Fagerlie 22.05.2013 Oslo kommune Utdanningsetaten - Sladdet lederkontrakt med evaluering for en rektor - Klage avslag innsyn VG Sakens bakgrunn Fylkesmannen viser til oversendelse fra Oslo kommune ved Utdanningsetaten av 6. mai 2013. Verdens Gang ved Shazia Sarwar begjærte innsyn i mal for lederkontrakter med vedlegg (veiledning og kriterier). Sarwar ønsket også innsyn i en tilfeldig utvalgt og utfylt lederkontrakt for en rektor sladdet med personlige opplysninger. Utdanningsetaten avslo først begjæringen, men ga delvis innsyn etter klage. Dette vedtaket ble påklaget av Sarwar, som krever innsyn i hele dokumentet. Utdanningsetaten har gjennomgått klagen, men har ikke funnet grunnlag til å ta den til følge. Saken er derfor oversendt Fylkesmannen for endelig behandling, jf. offentleglova 32. Fylkesmannens vurdering Saken gjelder innsyn i «lederkontrakt» med evaluering for en rektor. En lederkontrakt for en rektor fylles ut etter den årlige medarbeidersamtalen en rektor skal ha med sin nærmeste leder (en områdedirektør). Det følger av offentleglova 3 første punktum at «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov». Det sentrale er om det finnes hjemmelsgrunnlag for å unnta de opplysninger som Utdanningsetaten har sladdet i dokumentet. Etaten har vist til offentleglova 13, 14 og 23 som mulige hjemmelsgrunnlag. Offentleglova 13 første ledd gjør unntak for «opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov». Slik bestemmelse finnes i forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1, som lyder: «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om: 1) noens personlige forhold,» Postadresse: Postboks 8111 Dep 0032 Oslo Besøksadresse: Tordenskiolds gt 12 Inngang sjøsiden Telefon: 22 00 35 00 Telefaks: 22 00 36 00 Internett: www.fylkesmannen.no/osloogakershus Saksbehandler: Ole Hjalmar Fagerlie Direkte telefon: 22003823 E-post: fmoapostmottak@fylkesmannen.no Org.nummer: NO 974 761 319
Spørsmålet er om det er opplysninger i dokumentet som angår rektorens «personlige forhold». Hvilke forhold som er «personlig», må avgjøres konkret med utgangspunkt i hva som vanligvis vil bli betraktet som personlig. I lovtekstens forarbeider er det uttalt at opplysninger som angår en enkeltpersons arbeidsforhold som hovedregel vil være taushetsbelagt, jf. Ot. prp. nr. 3 (1976-1977) s. 15. Forvaltningspraksis gir nærmere veiledning for hva som ligger i vilkåret «personlige forhold». I Justisdepartementets «Rettleiar til offentleglova» under punkt 6.2.3.1., uttales det blant annet følgende om hvilke momenter som inngår i den konkrete vurderingen: «I vurderinga av om opplysningar er omfatta av teieplikt eller ikkje, må ein mellom anna leggje vekt på om opplysningane åleine eller saman med andre tilgjengelege opplysningar kan skade eller utlevere ein person, om opplysningane er gitt i trumål, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltninga, slik at det blir vanskeleg å hente inn naudsynte opplysningar i framtidige saker. Vidare må ein leggje vekt på kva interesse ålmenta har i å gjere seg kjent med opplysningane.» Om offentlig ansattes tjenesteutøvelse er det særlig bemerket følgende i ovennevnte veileder under punkt 6.2.3.2: «Teieplikta for opplysningar om personlege tilhøve gjeld òg i tenestemannssaker. Men fordi offentleg tilsette skal vareta allmenne interesser, er teieplikta for opplysningar knytte til arbeid for det offentlege snevrare enn det som elles gjeld. Kor markert denne skilnaden blir, vil avhenge av kor høg stilling den aktuelle tenestemannen har, kor viktig tilliten frå ålmenta er for den aktuelle stillinga, og kor nært knytte til stillinga og arbeidet opplysningane er.» I Sivilombudsmannens sak 2011/1273 er det uttalt følgende om taushetspliktens rekkevidde for en offentlig ansatt sin tjenesteutøvelse: «Opplysninger om forhold knyttet til selve arbeidsutførelsen kan være omfattet av taushetsplikten hvis de røper noe nærmere om personlige egenskaper hos tjenestemannen. Et viktig moment i vurderingen vil være om opplysningene utleverer noe om «bakgrunnen» for tjenestemannens handlinger. Eksempel vil være der handlinger kan røpe psykiske problemer, rus, endrede familieforhold og liknende.» Med utgangspunkt i ovennevnte går Fylkesmannen nå over til den konkrete vurderingen til av om det er opplysninger i lederkontrakten som er «personlige forhold». Underordnedes leder og rektors navn er klart ikke et «personlige forhold» (punkt 1). Det samme må gjelde for opplysningene i punkt 10. Etter Fylkesmannens syn kan heller ikke offentlige tilgjengelige tall og de slutninger som baserer seg på disse, anses som «personlige forhold» (punkt 5 og «Totalvurdering av resultater/leveranser» i punkt 12). «Totalvurdering av lederatferd» i punkt 12 kommer etter Fylkesmannens syn i et mellomsjikt, men Fylkesmannen er i denne saken tilbøyelig til å anse disse som taushetsbelagt, da de i ikke like stor grad baserer seg på objektive tall. Rektors egne vurderinger i punkt 6 og 8 må også anses for å være «personlige forhold». Disse opplysningene er egnet til å si noe om rektorens 2
personlighet, blant annet over- eller undervurdering av egne egenskaper/prestasjoner. Dette fordi overordnet leder også gir en vurdering i form av tall i punkt 6 og 8. Opplysningene i punkt 9 og 11 må også anses for å være «personlige forhold». Dette er opplysninger som går på rektor som person og ikke rektors prestasjoner som rektor, herunder personlig utvikling og karriereutvikling. Kommunens sladding under punkt 6, 8,9, 11 og «Totalvurdering av lederatferd» i punkt 12 har hjemmel i forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1, jf. offentleglova 13. Forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1, jf. offentleglova 13 kan derimot ikke anvendes for å sladde opplysningene i punkt 1, 5, 10 og «Totalvurdering av resultater/leveranser» i punkt 12, da de ikke er taushetsbelagte. De taushetsbelagte opplysningene er videre allerede sladdet, slik at det ikke er behov for å sladde disse opplysningene etter forvaltningsloven 13a første ledd nr. 1. Fylkesmannen finner det imidlertid ikke tvilsomt at dokumentet faller inn under offentleglova 14 første ledd. Det dreier seg om ett og samme «organ» og det er ikke tvilsomt at det er «utarbeidd for eiga interne saksførebuing». Det vil etter dette i utgangspunktet være grunnlag for å unnta hele lederkontrakten. Det må likevel drøftes om det skal gis merinnsyn etter offentleglova 11. Bestemmelsen lyder slik: «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.» I lovforarbeidene, Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 129, er det uttalt følgende: «Utgangspunktet for meirinnsynsprinsippet er at det ligg føre eit dokument som det er høve til heilt eller delvis å nekte innsyn i. Dersom unntaket gjeld opplysningar som er underlagde teieplikt, jf. 13 i utkastet, er det ikkje aktuelt å gi meirinnsyn. Punkt 6, 8,9, 11 og «Totalvurdering av lederatferd» i punkt 12 er som nevnt taushetsbelagt, og det som skal vurderes å gi merinnsyn i er dermed opplysningene i lederkontrakten punkt 1, 5, 10 og «Totalvurdering av resultater/leveranser i punkt 12». Om den vurderingen som må foretas etter offentleglova 11, er det på side 129 lovproposisjonen uttalt følgende: «Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.» Hensynet til tillitten til det offentlig samt allmennhetens kontrollfunksjon tilsier at det gis merinnsyn i de ovennevnte opplysninger, jf. lovens 1. Det vises til stillingens karakter. Utdanningsetaten peker i sin merinnsynsvurdering på at «[d]en åpenhet og fortrolighet som ligger i dagens system vil bli borte». Dette er neppe et holdbart argument mot å gi 3
merinnsyn i de ovennevnte punktene. Taushetsbelagt informasjon er det ikke aktuelt å gi merinnsyn i. Offentliggjøring av vurderinger basert på tall vil neppe føre til de konsekvenser Utdanningsetaten skisserer. At en skole har oppnådd en dårlig eller god score på bakgrunn av offentlige tall, er noe en rektor som leder må tåle å bli knyttet til. Fylkesmannen har etter dette kommet til at hensynet til innsyn taler tyngre enn behovet for unntak i denne saken. Spørsmålet er endelig om de ovennevnte opplysningene kan unntas i medhold av offentleglova 23 første ledd. Bestemmelsen har slik ordlyd: «Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet.» Fylkesmannen vil ikke utelukke at lederkontrakten er et forhold som faller inn under «personalforvaltninga» til organet. Spørsmålet er uansett om det skal gjøres unntak for opplysninger fordi det er «påkravd» av hensynet til en forsvarlig gjennomføring av denne. I lovforarbeidene, Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 145, er det uttalt følgende om hva som ligger i «påkravd»: «Kravet som gjeld i alle tilfella om at unntak frå innsyn må vere "påkravd", er eit strengt vilkår, og inneber at det må liggje føre ein nokså konkret fare for at innsyn vil kunne skade dei interessene som føresegna skal verne, og at skaden må vere av eit visst omfang.» Utdanningsetaten har benyttet samme begrunnelse som i vurderingen av om det skal gis merinnsyn etter 11. Fylkesmannen kan ikke se at argumentet er tungtveiende nok for å konstatere en fare av et slikt omfang offentleglova 23 første ledd krever. Den kan heller ikke sies å være konkret. Fylkesmannen konkluderer med at offentleglova 23 første ledd ikke gir grunnlag for å sladde opplysningene i punkt 1, 5, 10 og «Totalvurdering av resultater/leveranser i punkt 12». Klagen har etter dette delvis ført frem. Fylkesmannen presiserer at avgjørelsen er truffet på bakgrunn av de dokumentene som ble oversendt. Det vises i denne sammenheng til at innsynsbegjæringen gjaldt en vilkårlig utfylt lederkontrakt for en rektor. Slutning Kommunens vedtak endres til at det i tillegg gis innsyn i lederkontrakten punkt 1, 5,10 og «Totalvurdering av resultater/leveranser» i punkt 12. Kommunen bes besørge at innsyn blir gitt. 4
Fylkesmannens vedtak er endelig. Med hilsen Merethe Helstad avdelingsdirektør Ann Kristin Solheim Våkråk seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Verdens Gang ved Shazia Sarwar 5