Plattform for å styrke forskningsmiljøer, kompetanse og kunnskapsbase på områdene internasjonal migrasjon og innvandringen til Norge innenfor forskningsprogrammet Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM) Formål Å bygge opp og styrke forskningskompetanse og -miljøer i Norge på området internasjonal migrasjon og innvandringen til Norge. Satsingen skal bidra til å levere forskningsbasert og relevant kunnskap til bruk i politikkutvikling, forvaltning og organisasjoner innenfor migrasjons- og innvandringsområdet, herunder relevante deler av integrerings- og utviklingsområdene. Bakgrunn Den mer langsiktige forskningen for politikkutvikling på migrasjonsfeltet, som Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) og tidligere sektoransvarlige departementer har finansiert gjennom Forskningsrådet, har i hovedsak dreid seg om ulike sider ved etniske relasjoner og integrering i Norge. Selv om det har vært unntak fra dette, bl.a. har vi sett et økende fokus på transnasjonale relasjoner og (i de helt siste årene) den nye arbeidsmigrasjonen, har Forskningsrådets forskning på IMER-feltet 1 i liten grad omhandlet nettopp den internasjonale migrasjonen og de store migrasjons- og asylstrømmene internasjonalt/globalt, så vel som migrantene og migrasjonen til Norge. Tilsvarende har det vært lite forskning på utlendingsforvaltning, regelverk, flyktning- og asylproblematikk, innvandringsregulering og lignende, ei heller på de effektene som migrasjonen har i såkalte avsenderland og drivkreftene bak migrasjon. Justisdepartementets Innvandringsavdeling (INN) opplever store kunnskapsbehov på sitt felt (innvandringen til Norge, i bred forstand) og ønsker å bidra finansielt til en satsing på langsiktig forskning på de underutforskede delene av det brede feltet internasjonal migrasjon beskrevet ovenfor. Det er stor samfunnsmessig oppmerksomhet rettet mot dette feltet, og det er behov for en forsknings- og kunnskapsbasert politikk og forvaltning når det gjelder migrasjon og innvandringsområdet, både forhold i Norge, og forhold i avsenderlandene. Studier av migrasjon innebærer også klare og helt nødvendige koblinger til integrerings- og utviklingsfeltet. Dette notatet gir en bakgrunn for satsingen og foreslår en tematisk og organisatorisk innretning. Kunnskapsgjennomgang og kunnskapsbehov INN tok våren 2009 initiativ til en gjennomgang av kunnskapen på innvandrings- og flyktningfeltet i Norge. En foreløpig rapport ble presentert i AID 5.11.09. Rapporten skiller ut migrasjons- og innvandringsområdet som et avgrenset forskningsfelt, samtidig som forfatterne gjør et poeng av de nære båndene til andre overlappende felt som integrering og arbeidsmigrasjon. Gjennomgangen gir mange viktige innspill til en satsing i Forskningsrådets/VAMs regi, med tanke på identifisering av eksisterende kunnskap, kompetanse og kunnskapshull (jf. Temaer og perspektiver nedenfor). Kunnskapsgjennomgangen tar imidlertid i noe mindre grad for seg de internasjonale migrasjonsstrømmene og sammenhenger mellom migrasjon og utvikling o.a. enn det legges opp til i den nye satsingen som skisseres her. 1 IMER: Internasjonal migrasjon og etniske relasjoner. Mindre forskningsprogrammer i Forskningsrådet siden 1993, også betegnelse på forskningsfeltet internasjonalt og nasjonalt. 1
Det viktigste kunnskapsbehovet som gjennomgangen peker ut er studier og analyser av sammenhenger mellom migrasjon og integrering, i tillegg til migrasjon og utvikling. Også politisk og opinionsmessig sees migrasjon og integrering som to sider av samme sak selv om endringer i departementsstrukturene høsten 2009 skiller de to områdene. Andre kunnskapsbehov som gjennomgangen peker på er i stikkords form: - Komparative studier, rettsvitenskapelige studier og koblinger og samarbeid mellom rettsvitenskap og andre faglige tilnærminger - Et mer internasjonalt fokus - Irregulære migranter - Helhetlig blikk på familieinnvandring, jf. integreringsdimensjonen ved innvandring - Utdanningsmigrasjon - Retur av irregulære migranter, tilbakevending eller sirkulær migrasjon for flyktninger og andre migranter - Flyktningstudier - Utlendingsforvaltningen Mange av kunnskapshullene på feltet kan dekkes av de foreslåtte hovedtemaene for denne satsingen i tillegg til at de også har klar sammenheng med VAMs forskningsområder, slik disse er beskrevet i programplanen. INNs FoU-strategi INN trekker i sin FoU-strategi 2010 2013 opp mange problemstillinger og spørsmål som de ønsker kunnskap om. Flere av disse er mindre egnet som del av en forskningssatsing via Forskningsrådet. Det gjelder for eksempel kunnskap for effektiv utlendingsforvaltning, som vel så godt kan vinnes gjennom ulike former for evalueringer og kartlegging og andre mer kortsiktige FoU-tiltak i departementets egen regi. Flere av de overordnede områdene som INN skisserer, overlapper med hva NORAD/UD trekker fram som kunnskapsbehov, jf. nedenfor. Andre er mer knyttet til behov i utlendingsforvaltningen og er ikke like felles, selv om også de vil kunne ha en plass i VAM. Dialog Forskningsrådet AID/JD-INN Forskningsrådet har i 2009 vært i dialog med INN om en ny forskningsinnsats som kan styrke miljø, kompetanse, kapasitet og kvalitet på kunnskapssiden og gi et bedre kunnskapsgrunnlag for politikk- og forvaltningsutvikling, jf. FoU-strategien. Å kanalisere en slik langsiktig satsing via Forskningsrådet er også i tråd med den allmenne forskningspolitikken. Partene så raskt at man burde samarbeide også med UD og NORAD, jf. koblingen mellom migrasjon og utvikling og tidligere samarbeid mellom UD og AID om nettopp dette. Forskningsrådet mottok 19.10.09 et notat fra NORADs avdelinger for Utdanning og forskning, Helse og aids, og Fred, likestilling og demokrati, samt UD v/seksjon for globale initiativ og likestilling, hvor de stiller seg positive til satsingen. Også for bistandspolitikk og -forvaltning vil slik forskning kunne gi et viktig kunnskapsgrunnlag. Tema og innhold i satsingen var bl.a. tema på samrådsmøte mellom Forskningsrådet og NORAD 17.12.09. Migrasjon utvikling integrering Internasjonalt og globalt er migrasjon av svært stor økonomisk og annen betydning for de fleste land i verden, både fattige avsenderland i sør og øst og rike mottakerland i nord og vest. 2
Selv om den største delen av migrasjonen foregår innenfor et og samme land og har nærmest århundrelange tradisjoner, er det på verdensbasis likevel over 200 mill migranter som krysser landegrenser av mange ulike årsaker; fra krig, forfølgelse og undertrykking til ønsket om arbeid og utkomme og et bedre og mer verdig liv for seg og sine. I dette store bildet henger Migrasjon utvikling integrering nøye sammen. For eksempel: Små muligheter med manglende inkludering/integrering i arbeidsmarkedene i opprinnelseslandene (push-perspektivet) og større muligheter med behov for arbeidskraft/større inkluderingsmuligheter i arbeidsmarkedene i mottakerlandene ( pull -perspektivet), er viktige inntak til å forstå de store migrasjonsstrømmene. Videre, overføringer (remittances) fra migranter som arbeider utenlands til sine respektive hjemland om lag fire ganger den totale utviklingsbistanden kan ha effekt på utvikling i avsenderlandene. Migranter som returnerer med mer erfaring, kompetanse og kapital kan også virke som konstruktive entreprenører i sitt hjemland. Likeledes vil slike migranter kunne tappe de fattige landene for viktige ressurser hvis de ikke returnerer (brain drain). UNDPs siste Human Development Report peker generelt på migrasjon som en svært viktig faktor for utvikling og økt velferd, både i fattigere avsenderland og i rikere mottakerland. Også for utviklingen av vårt eget samfunn er det viktig med mer kunnskap om migrasjonens drivkrefter i de land hvor migranter til Norge kommer fra, og de føringer, betingelser og transnasjonale relasjoner disse migrantene inngår i, både før, underveis og etter at de har ankommet Europa og Norge. De internasjonale aspektene ved immigrasjonen til Norge, og de lover og regler og konvensjoner som er med på å styre og regulere denne, gir slik sett en kompletterende og viktig innsikt når det gjelder VAM-programmets overordnede fokus på velferdssamfunnets bærekraft. I tillegg til flyktninger som migrerer pga. krig og konflikt, innenlands eller mellom stater, er det i forbindelse med virkningene av globale klimaendringer antatt at det i økende grad vil komme klimaflyktninger fra de mest utsatte og fattige delene av verden. Dette vil kunne få store effekter både på avsender- og mottakerland. Det er begrenset forskning på slike problemstillinger i Norge, jf. ny rapport fra Flyktninghjelpen; Climate Changed: People Displaced. Også kunnskap om nye migrasjonsstrømmer på grunn av klimaendringer kan komme gjennom denne satsingen på migrasjon. Satsing innenfor VAM: Kobling til integrerings- og velferdsforskningen Som nevnt tidligere vil det være relevant og aktuelt å se en satsing på migrasjon i sammenheng med relevante og viktige deler av integreringsfeltet og derigjennom den bredere velferdsforskningen innenfor Forskningsrådets VAM-program 2009 2018. VAMs brede programplan åpner allerede for studier av internasjonale migrasjonsstrømmer, forholdene i relevante avsenderland, transnasjonale relasjoner og nasjonale innvandringspolitikker og internasjonale konvensjoner på området. Satsingen som her beskrives vil bidra til å styrke slike forskningsfelt innenfor VAM som på tross av et stort budsjett ikke automatisk vil kunne sikre forskning på alle ønskelige områder. Migrasjons- og innvandringsforskningen bør videre kobles opp mot utvikling og også miljø, i forbindelse med spørsmålet om klimaflyktninger. Migrasjon, utvikling og integrering hører sammen, kunnskapsmessig og politisk, og en slik perspektivutvidelse som ser områdene i sammenheng vil kunne styrke forskningens kvalitet og relevans. Alle disse områdene innvirker på hverandre. Ved å kanalisere satsingen via Forskningsrådet og VAM kan man oppnå viktige synergieffekter, bl.a. med tanke på utnyttelse av kapasitet og gjenbruk av kompetanse. 3
Temaer og perspektiver Satsingen skal bidra til å oppnå VAM-programmets mål om å gi ny kunnskap av høy vitenskapelig kvalitet om velferdssamfunnets grunnlag, virkemåter og prosesser. Satsingen skal også bidra til langsiktig kunnskapsoppbygging for politikkutvikling og forvaltning. Innvandringen til riket er en svært viktig faktor når det gjelder velferdssamfunnets bærekraft, og innvandring og integrering har som nevnt viktige inter- og transnasjonale dimensjoner. Å bygge opp og få mer kunnskap om forholdene i avsenderland og de internasjonale migrasjonsstrømmene, som på ulike vis berører visse utviklingsspørsmål, faller slik sett godt innenfor VAMs brede virkeområde. I programplanen refereres det eksplisitt til slike problemstillinger i kapittel 4.2.10, Internasjonal migrasjon. Nedenfor presenteres temaer og områder med klare kunnskapsbehov og/eller hvor det er viktig å styrke og bygge kompetanse i norske forskningsmiljøer. Flere av temaene er overlappende. Hovedtemaer for forskning og kunnskapsoppbygging Migrasjon utvikling integrasjon Dette har bl.a. med studier av migrasjonens drivkrefter å gjøre, herunder inkluderings- og ekskluderingsperspektiver både i avsender- og mottakerland. Videre dekker dette temaet samarbeid med og studier av avsenderland, retur av migranter uten lovlig opphold, private pengeoverføringer, koblingen til utviklingstiltak og norsk bistand, virkninger av migrasjon i avsenderland, arbeidsmigrasjon og utvikling i Norge og andre mottakerland, o.a. Migrasjonsstrømmenes retning og omfang Internasjonalt og globalt i den utstrekning dette er relevant for Norge og våre naboland hvem kommer hit og hvorfor. Det handler om den enkeltes motiver og årsaker til å emigrere, og peker slik både mot forhold der ute og nasjonale praksiser, lover og regler for innvandring. Stikkord som familieinnvandring, illegal innvandring, internasjonale konvensjoner og regelverk, miljø- og klimaendringers innvirkning på migrasjon, velferdsytelser til asylsøkere og andre migranter, kan studeres innenfor dette hovedtemaet. Også velferdsmigrasjon og annen norsk utvandring er et tema her, og som i likhet med mange av de øvrige har klare overlapp med en bred velferdsforskning i VAM. Forskjellige gruppers drivkrefter og grunner for å migrere kan gi opphav til forskjellig tilpasning i de land de kommer til og som på sin side kan ha ulike praksiser for mottak og integrering av innvandrere. Kobling mellom immigranter i Norge og avsenderlandene Familieinnvandring, kjedemigrasjon, menneskesmugling, diasporaer, transnasjonale relasjoner og flyt av mennesker, tjenester, varer og kultur mellom emigrantland og ulike immigrantland. Sirkelmigrasjon, doble og triple tilhørigheter, o.a. Under dette temaet hører også typisk utviklingsrelevante spørsmål i forbindelse med til remittances, bistand fra diasporaer til opprinnelsesland osv. Kunnskap for utvikling av politikk, forvaltning, lov og regelverk på utlendingsfeltet Det er store behov for kunnskap om insentiver og virkemidler i innvandringspolitikken, muligheter for å styre innvandringen, internasjonale konvensjoner samarbeid og regelverk, særlig i forhold til EUs politikk og migrasjon knyttet til utviklings- og bistandspolitikk. Dette gjelder bl.a. rettsvitenskapelig kunnskap om utlendingsforvaltningen og lovverk og praksiser knyttet til innvandringsregulering. En viktig problemstilling, som krysser flere 4
av de andre hovedtemaene, er hvilke samfunnsmessige virkninger reguleringen av innvandringen til Norge har, bl.a. for integreringsprosesser. VAM er et handlingsrettet program, og det er et poeng at også migrasjonssatsingen skal gi viktig kunnskap til bruk for politikkutvikling og forvaltning, så vel som for andre brukere og offentligheten. I den forstand er det også sentralt at forskning og kunnskapsoppbygging innenfor denne satsingen må rettes mot temaer og områder som har en klar relevans for det norske samfunnet, institusjoner og organisasjoner. Fagområder For å oppnå god og relevant kunnskap på migrasjonsfeltet i bredt trengs studier og bidrag fra mange fag. Det vil særlig være behov for rettsvitenskapelige studier, bl.a. når det gjelder innvandrings- og asylproblematikk og forholdet til internasjonale konvensjoner o.l. Men også andre samfunnsvitenskapelige fag vil være helt nødvendige bidragsytere, ikke minst i et tverrfaglig samarbeid med jus og rettssosiologi, i tillegg til humanistiske perspektiver. Miljø- og kompetanseoppbygging Et hovedmål med denne satsingen er å styrke norsk forskningskompetanse og -miljøer på dette feltet som spenner vidt. Forskning med relevans til utvikling foregår ved mange institusjoner i instituttsektoren, men også på flere universitetsinstitutter, bl.a. innenfor økonomi, geografi, statsvitenskap og antropologi. På dette området er det mao. en solid kompetanse, samtidig som færre har fokusert migrasjonsaspektene i dette. Som nevnt er det et klart behov for å styrke rettsvitenskapelig kompetanse på migrasjons- og integreringsfeltene og å koble denne til mer allmenne samfunnsvitenskapelige perspektiver, enten det gjelder innvandring og innvandringskontroll eller de internasjonale migrasjonsstrømmene, internasjonale forpliktelser, o.a. Å bygge opp og styrke bred, solid og bærekraftig kompetanse, og tilsvarende mest mulig robuste forskningsmiljøer, er nødvendig for at politikk, forvaltning og NGO er kan høste av denne når det gjelder mer avgrensete temafelt og kunnskapsbehov. Internasjonalt samarbeid På et så internasjonalisert tematisk felt som migrasjon er komparative studier og internasjonalt forskningssamarbeid særlig viktig, både for å heve kvaliteten og for å gjøre forskningen anvendelig. Det bør vurderes om man skal åpne for forskningssamarbeid mellom forskere fra norske institusjoner og institusjoner i land i sør, gitt at også migrasjonens drivkrefter og migrasjonseffekter på avsenderlandene skal være en del av forskningsområdene. Dette vil bygge nødvendig forskningskapasitet i land i sør på dette feltet samtidig som man på norsk side får tilført andre elementer i forskningen på disse feltene. Slik forskningssamarbeid kan dessuten finansieres med såkalte 03-midler. Virkemidler: Stort prosjekt med klare krav til innhold og organisasjon INN er opptatt av miljøstøtte og har i dialogen med Forskningsrådet skissert et (virtuelt) senter som ut over konkret forskning på feltet skal ha nettverks- og formidlingsfunksjoner, bl.a. mht. nettressurser. Dette legges til et eksisterende forskningsmiljø i samarbeid med andre institusjoner og miljøer. Rekruttering, bl.a. innenfor rettsvitenskap, er videre en helt sentral oppgave innenfor en slik satsing, jf. behovet for langsiktig kompetansebygging. Forskningsrådet er av den oppfatning at virkemidlene må egne seg til å fremme målet med satsingen. Mange av de funksjonene som INN etterlyser kan ivaretas ved å lyse ut midler til et 5
stort forskningsprosjekt (evt. to) med fem års varighet og av en viss størrelse (4-5 mill kr pr år). Det er avgjørende at utlysningen og følgelig prosjektet har klare krav til innhold ut over det/de konkrete forskningsprosjektet/er, for eksempel: - fagkompetanse (både rettsvitenskapelig og annen) - formidling og dialog med forvaltning og andre, herunder nettportal/nettressurser, eksempelvis etablering og drift av internettportal for migrasjonsforskning med hovedfokus slik det er definert i plattformen 2 - kompetansebygging og rekruttering - vertsinstitusjon med forpliktende samarbeid med andre institusjoner og forskere - kobling til og samarbeid med tilgrensende forskning med annen finansiering i Forskningsrådet og annetsteds fra - nettverksbygging og nettverksfunksjoner - internasjonalt samarbeid - seminarserier - evt. andre kriterier og krav Alternativt kan midlene lyses ut som et Institusjonsforankret strategisk prosjekt (ISP 3 ), hvor de samme kriteriene og hensynene bakes inn i utlysningen. Avhengig av finansieringen, kan man se for seg to større prosjekter eller moduler på ulike institusjoner, i nært samarbeid. Samtidig er det viktig ikke å stykke det for mye opp, eksempelvis at koblingen mellom rettsvitenskap og samfunnsvitenskap og andre fagområder holdes intakt. Uansett hva man kaller satsingen, det primære er oppgavene og funksjonene til prosjektet og satsingen. Med en evt. styrket finansiering av satsingen etter hvert, kan også nye prosjekter kobles til, slik at flest mulig av hovedtemaene ovenfor kan dekkes av forskning og kunnskapsoppbygging. Behandlingen av en slik utlysning vil skje på vanlig måte, med endelig beslutning som tas av VAMs programstyre etter forutgående faglig vurdering av fageksperter. Det kan være nyttig å koble NORGLOBALs styre eller fagekspertise inn på ulike måter, som en støtte for VAMs programstyre og for å sikre utviklingssiden og de globale perspektivene. Omfang og budsjett Bredden i satsingen vil avhenge av finansieringen, både mht. størrelse og føringer på denne. Ikke minst gjelder dette omfanget av forskning som kan relateres til utviklingssiden. Pt. ligger finansiering kun fra JD inne. En måte kan være å starte satsingen med en utlysning som i noe mindre grad fokuserer utviklingsaspektene og studier i avsenderland, selv om for eksempel migrasjonens drivkrefter og migrasjonsstrømmenes (til Norge og naboland) retning og omfang uansett hører med. Senere kan man utvide bredden tematisk og på annen måte etter hvert som finansierings- og andre brikker faller på plass, ved at for eksempel NORAD/UD bidrar til satsningen etter noe tid. Evt. midler fra NORAD kan evt. fordeles slik visse midler innenfor NORGLOBAL er fordelt til andre programmer (jf. GLOBMEK o.a.). Dette var bl.a. spørsmål som Forskningsrådet tok opp med NORAD i det ordinære samrådsmøtet 17.12.09. 2 Man bør her se på eksisterende nettportaler og informasjonstjenere, eksempelvis VAMs hjemmesider og prosjektkataloger (www.forskningsradet.no/vam) og Norsk nettverk for migrasjonsforskning (www.migrasjonsforskning.no/) og se på evt. samarbeid med/styrking av disse. Eller, man kan f.eks. etablere egen nettportal i regi av hovedprosjektet med fokus på den internasjonale migrasjonen og innvandringen til Norge, og i mindre grad integreringsforskningen og den bredere velferdsforskningen. 3 ISP: Bidra til at forskningsmiljøer holder høy kvalitet innenfor sine ansvarsområder eller bygge opp nye miljøer på områder av strategisk betydning, (TLLs kursivering) gjennom grunnleggende forskning, anvendt forskning eller kompetanseoppbygging. Prosjektet må være forankret i søkerinstitusjonens strategiske planer og/eller aktuelle fagevalueringer og fagplaner og/eller beskrivelser av kompetanseområder gitt i utlysningen. 6
Gitt behovene, ser Forskningsrådet for seg en femårig satsing, med start i 2010. JD/INN finansierer 3 mill kr for 2010, i tillegg til 0,5 mill kr som er bevilget for 2009. Forskningsrådet kalkulerer med 3 mill pr år som nullvekst for årene 2011 2014, men for å oppnå det som ønskes med en slik satsing bør den ha et volum på minst 5 mill kr pr år i fem-årsperioden. Her er økte bevilgninger fra JD/INN viktig, men ikke minst også en finansiering fra NORAD/UDsiden. Dette siste vil også bidra til at de globale aspektene trer tydeligere fram. Med minimum 25 mill kr over 5 år vil man kunne få til et nødvendig omfang på satsingen og en ønsket kompetansebygging på migrasjonsfeltet, som kan spenne fra avsenderlandenes situasjon til utlendingsforvaltningen, i tillegg til ny og nødvendig kunnskap. Samtidig, og det er et poeng i seg selv for å legge satsingen inn i Forskningsrådets VAM-program, vil satsingen på ulike vis kunne høste av forskning på de mange nærliggende og relevante områdene innenfor VAM. Tidsplan Det er ønskelig at det handles raskt. Forskningsrådet ser for seg en utlysning til søknadsfristen 21.4.2010 som det tidligste, alternativt 2.6. Det betyr at aktiviteten kan starte høsten 2010. Det er viktig at miljøene får god tid til å forberede seg, ikke minst mht. å kunne samarbeide på tvers av fag og institusjoner. Det er viktig at mest mulig rundt de finansielle rammene og derigjennom også visse sider ved den tematiske bredden av satsingen avklares nokså raskt, slik at dette kan komme fram i den kommende utlysningen. * * * Programstyrets behandling VAMs programstyre behandlet satsingen på migrasjon i programstyremøte 28.1.10. Til møtet forelå også et oppdragsbrev fra JD som vektla hovedtema 2 og 4 (Migrasjonsstrømmenes retning og omfang og Kunnskap for utvikling av politikk, forvaltning, lov og regelverk på utlendingsfeltet) i oppstartfasen av satsingen. Programstyret ga sin tilslutning til det faglige grunnlaget og vedtok å lyse ut midler til satsingen våren 2010, med søknadsfrist 2. juni. 7