Oppsummering fra QuestBack-undersøkelsen om partnerskapet i NAV, januar 2012 Målet med undersøkelsen har vært å innhente erfaringer med partnerskapet fra et bredt utvalg av aktører, for blant annet å identifisere utfordringer og muligheter i partnerskapet. Respondentene er delt i fire funksjoner: Fylkesdirektører Rådmenn/bydelsdirektører NAV-ledere Fylkesmenn Alle fylkesdirektører og fylkesmannsembeter har fått tilsendt undersøkelsen. Fylkesdirektørene har foreslått fire kommuner i sitt fylke; kommuner med ulik størrelse og ulik ledelsesmodell og tjenesteomfang ved NAV-kontoret. Både NAV-leder og rådmann/bydelsdirektør i de valgte kommunene har fått tilsendt undersøkelsen. I alt 191 respondenter mottok undersøkelsen per e-post. Av dem har 154 svart. Det er en svarprosent på 81 prosent. Av de 154 som har svart er 75 NAV-ledere, 47 rådmenn/bydelsdirektører, 18 fylkesdirektører og 14 fylkesmannsembeter. Den mest brukte tallskalaen i undersøkelsen er 1-6, der 1 er laveste, og 6 høyeste verdi. Det er et grep som tvinger respondenten til å svare på enten den negative (1-3) eller den positive (4-6) halvdelen av skalaen. Til en del av spørsmålene er det fritekstfelt, der respondentene kan komme med synspunkter og innspill. Spørsmål knyttet til spesifikke, lokale forhold (kommune/kontor) er kun rettet til NAV-ledere og rådmenn. Undersøkelsen har vært åpen i én måned, fra 15. desember til 16. januar. Hvordan fungerer partnerskapet? På spørsmål om hvor godt partnerskapet fungerer i kommunen eller fylket svarer sju av ti at partnerskapet fungerer fra relativt godt til svært godt. Mest fornøyd er rådmennene, med et snitt på 4,2 (på en skala fra 1-6). I alt 74,4 prosent svarer i den positive halvdelen av skalaen. Åtte av ti fylkesdirektører synes også at partnerskapet fungerer tilfredsstillende. Sammenlagt snitt for denne gruppen ligger på 4,2. Minst fornøyd er Fylkesmannen, som har et snitt på 3,6. Kommuner/kontor med minimumsløsning 1 synes partnerskapet fungerer mindre bra (3,7 i snitt) enn kommuner/kontor med tjenester utover minimumsløsning (4, 2 i snitt). Det er en liten tendens til at jo større kommune, jo mer positivt svar på dette spørsmålet. Fra fritekstfeltene: Der partnerskapet ikke fungerer så godt etterlyses mer samhandling, større likeverdighet og mer engasjement hos partene. Partnerskap som fungerer kjennetegnes, i følge respondentene, av god balanse mellom fokus på statlige og kommunale oppgaver. Partene behandler hverandre som likeverdige, har respekt for hverandre og samarbeider godt. Dialogen preges av tillit og åpenhet og begge parter engasjerer seg i NAV-kontoret. Partene ser NAV-kontoret som et felles anliggende og et gode for innbyggerne i kommunen. Partene involverer hverandre og er bevisst på å informere hverandre om alt som berører den andre parten. Det er stor vilje til å finne løsninger. Partene har felles mål og er samkjørte i sitt oppdrag til NAV-kontoret. NAV-leder har delegert myndighet og ser tjenester og oppgaver på tvers av stat og kommune. Den menneskelige faktor Mange av respondentene peker på at partnerskapets suksess i stor grad avhenger av personene som utøver det. Ofte koker det ned til god kjemi mellom de ulike aktørene. Der holdningen og viljen er god, er det enklere å finne gode løsninger i fellesskap. 1 Minimumsløsning betyr at NAV-kontoret kun har kommunale tjenester etter Lov om sosiale tjenester (opplysning, råd og veiledning, økonomisk rådgivning, økonomisk stønad, midlertidig botilbud, individuell plan, kvalifiseringsprogrammet). 1
Suksesskriterier: På spørsmål om hva som er de viktigste suksesskriteriene for partnerskapet svarer respondentene: Felles mål og resultatoppfølging Kunnskap om hverandre Sterkt brukerperspektiv Lokal handlefrihet Likeverdighet mellom partene Engasjement i NAV-kontoret, særlig fra kommunal side Forutsigbare rammebetingelser Gode samhandlingsarenaer og jevnlige møter Gode avtaler Godt samarbeid mellom fylkesdirektør og rådmann, mellom rådmann og NAV-leder, og ved todelt ledelse, mellom lederne på kontoret Gjensidig respekt og forståelse for hverandres oppdrag og utfordringer God vilje, tillit og åpenhet Gjensidig informasjon Virksomhetsforståelse Fra fritekstfelt: Kunnskap om hverandres virksomhet og forståelse for den andre partens oppdrag blir av alle respondentgruppene fremhevet som helt grunnleggende for partnerskapets suksess. Kunnskap og forståelse gir god grobunn for gjensidig respekt og interesse for hverandres mål, oppdrag og utfordringer. Stat og kommune må ha en felles forståelse av NAV-reformens intensjoner, og partene må være omforente om oppdraget og utarbeide felles mål for NAV-kontoret. Begge parter må ha en overordnet, god forståelse av hvordan tjenestetilbudet henger sammen og hvordan arbeid på statlige områder påvirker arbeidet - og utviklingen - på kommunale områder, og omvendt. Når partene ser helheten og trekker i samme retning øker det NAV-kontorets mulighet til å yte gode tjenester til innbyggerne. Flere respondenter understreker viktigheten av at stat og kommune har en felles forståelse av hva likeverdighet i partnerskapet betyr. Partene må akseptere og ha respekt for hverandres egenart. Partene må ha kunnskap om befolkningsbakgrunn og levevilkår i den enkelte kommune. Det er viktig at partnerskapet er lydhøre for utfordringene og ser bemanningssituasjonen på kontoret i forhold til målkravene. Begge parter må sikre at ansatte har kompetanse som svarer til arbeidsoppgavene, Enkelte respondenter mener direktoratet må øke sin kunnskap om den kommunale oppgaveporteføljen og vise større forståelse for at NAV-kontoret har to eiere. Tjenesteinnhold på NAV-kontoret/kontorløsning I alt 83,3 prosent av kommunene/kontorene i undersøkelsen har tjenester utover minimumsløsning. Vi har ikke spurt hvilke kommunale tjenester utover minimumsløsning som er lagt inn. Kommunestørrelsen synes i denne undersøkelsen ikke å være avgjørende for valg av løsning: 80 prosent av små kommuner (under 3000 innbyggere) har valgt å legge inn tjenester utover minimumsløsning. Det samme har 78 prosent av de mellomstore (3000-15000) og 90 prosent av de store (over 15000 innbyggere). På spørsmål om hvor godt de synes valgte løsning fungerer, ligger snittet for begge løsninger på den positive halvdelen av skalaen: 4,5. Rådmenn med tjenester utover minimumsløsning er særlig fornøyd; hele ni av ti av disse rådmennene synes løsningen fungerer. 2
På spørsmål om hvor viktig omfanget av kommunale tjenester utover minimumsløsningen er for partnerskapet, svarer halvparten av fylkesdirektørene (på en skala med tre valg) at dette er noe viktig, mens 33 prosent svarer svært viktig. NAV-lederne mener det samme. Rådmennene synes ikke tjenesteomfanget er like viktig for partnerskapet; nær 60 prosent svarer noe viktig og 25 prosent ikke viktig. Begge løsninger samarbeider godt med andre kommunale tjenester der det er behov for det, med et snitt på 4,6 for kontor med minimumsløsning og 4,8 for kontor med tjenester utover minimumsløsning. Små kommuner og mellomstore kommuner samarbeider mest, begge med et snitt på 4,9. Ledelsesmodell Åtte av ti kontor i undersøkelsen har én leder for NAV-kontoret (felles leder). Nær 90 prosent av respondentene svarer at de opplever denne modellen som hensiktsmessig, og hele 46,8 prosent opplever den som svært hensiktsmessig. I snitt ligger svaret på 5,11. Erfaringene med todelt ledelse er mer spredt; 33,3 prosent ligger på den negative halvdelen av skalaen, mens 66,6 prosent ligger på den positive. I snitt ligger svarene på om todelt ledelse oppleves som hensiktsmessig på 4,2. Flere respondenter nevner ledelsesmodellen som et suksesskriterium for partnerskapet. Ni av ti fylkesdirektører og NAV-ledere mener valg av ledelsesmodell er viktig for partnerskapet. Bare seks av ti rådmenn og fylkesmenn mener det samme. Om det er én leder eller todelt ledelse som fungerer best, avhenger av øyet som ser. I fritekstfeltet mener en del av respondentene at veien til suksess ligger i å ha én leder ved NAVkontoret og ønsker begrensede valgmuligheter på dette området, men det er også respondenter som mener todelt ledelse har et suksesskriterium for dem. Plan og virksomhetsstyring - to styringslinjer, avtaleverk og rapporteringsregimer Styring NAV-ledere i undersøkelsen klarer i relativt stor grad å samordne og integrere statlige og kommunale styringssignaler. Rundt 80 prosent av respondentene svarer på den positive halvdelen av skalaen, og snittet ligger på 4,3. NAV-ledere på kontor med én leder finner det lettere å samordne styringssignaler (4,5 i snitt) enn ledere på kontor med todelt ledelse (3,8). NAV-ledere med minimumsløsning finner det lettest å samordne styringssignalene; her ligger snittet på 4,7. NAV-ledere i undersøkelsen synes det er langt mer utfordrende å håndtere to sett personaladministrative regelverk og systemer. På en skala 1-6, der 1 er svært utfordrende og 6 helt uproblematisk, svarer 67,6 prosent på den negative halvdelen av skalaen. Snittet ligger på 3,1. Både kontor med én leder og de med todelt ledelse finner dette utfordrende, men de med todelt ledelse i noe mindre grad. NAV-ledere på kontorer med todelt ledelse finner det også noe enklere å rapportere i to linjer (3,8 i snitt) enn kollegaene ved kontor med én leder (3,2 i snitt). Målekort med kommunale indikatorer nevnes av flere som et suksesskriterium for partnerskapet. På spørsmål om i hvilken grad NAV-kontoret bruker kommunale indikatorer i målekortet er svarene svært spedt. Her har kommunestørrelsen betydning; jo større kommune, jo mer bruk av kommunale indikatorer i målekortet. Kontor med felles leder bruker også kommunale indikatorer noe mer en de med todelt ledelse. Mange mener staten styrer for mye på detaljnivå. I alle gruppene fremheves lokal handlefrihet som en suksessfaktor i partnerskapet. Flere understreker viktigheten av at ikke alt styres fra statlig hold, men at fylkesdirektør og rådmann har mulighet til å finne gode løsninger som svarer til lokale behov og utfordringer. Det er også viktig at NAV-leder får tillit og nok spillerom innenfor de gitte rammene. 3
Felles mål og samordning av styringssignaler før de treffer NAV-leder er et annet hyppig nevnt suksesskriterium for partnerskapet. En del respondenter ønsker én styringslinje inn mot NAV-kontoret. Planer På spørsmål om i hvilken grad statlige og kommunale planer, for eksempel virksomhetsplaner og kompetanseplaner, er samordnet, svarer respondentene svært spredt. Snittet ligger på 3,5. Jo større kommunen er, jo mer samordnet synes planene å være. Minst fornøyd med samordningen er rådmennene og fylkesmennene som begge har et snitt på 3,1. Når det gjelder kompetansetilbud fra Fylkesmannen og NAV Fylke mener fylkesnivået at disse i stor grad er samordnet, med et snitt på henholdsvis 4,4 og 4,5. NAV-lederne, på sin side, opplever tilbudet langt mindre samordnet; sju av ti svarer på den negative halvdelen av skalaen, med et snitt på 2,9. Heller ikke rådmennene er fornøyd med samordningen av kompetansetilbud. De har et snitt på 3,3. Samarbeid/samhandlingsarenaer/kommunikasjon Åtte av ti spurte mener partnerskapsmøtene er en svært viktig samhandlingsarena i partnerskapet. Møtene, der fylkesdirektør og rådmann, og ofte NAV-leder, deltar oppleves også som relativt godt fungerende, av alle partene. Snittet her ligger på 4,3. Rådmennene i små og store kommuner (under 3000, og over 15000 innbyggere) er noe mer fornøyd med partnerskapsmøtene enn det rådmannen i mellomstore kommuner (3000-15000 innbyggere) er. Erfaringene med den andre arenaen vi spør om, regional, likeverdig arena, der fylkesdirektøren, rådmannsutvalget, Fylkesmannen og KS deltar, er mer spredt. Ni av ti respondenter mener samhandling og samordning av signaler på fylkesnivå er noe viktig eller svært viktig. Likevel opplever bare seks av ti at den regionale, likeverdige arenaen som noe viktig. Der arenaen oppleves som ikke viktig fungerer den dårligst. Eller omvendt; der den fungerer dårligst, oppleves den som ikke viktig. Rådmennene (3,6 i snitt) er noe mindre fornøyd med regional, likeverdig arena enn det fylkesdirektører (4,0) og fylkesmenn (3,9) er. Likeverdighet På spørsmål om partnerskapet oppfattes som likeverdig er svarene spredt over hele skalaen, som går fra 1 (liten grad av likeverdighet) til 6 (stor grad av likeverdighet). Snittet ligger på 3,4. Fylkesmenn (2,2) og rådmenn (3,1) opplever minst grad av likeverdighet. Fylkesdirektører og NAV-ledere opplever større grad av likeverdighet, begge med et snitt på 3,7. Engasjement Alle grupper fremhever engasjement hos partene som et avgjørende suksesskriterium for partnerskapet. På spørsmål om viktigheten av rådmannens engasjement i NAV-kontoret, svarer alle fylkesdirektører at dette er svært viktig. Ni av ti fylkesmenn og åtte av ti NAV-ledere svarer det samme, mens bare seks av ti rådmenn mener deres engasjement er svært viktig for NAV-kontoret. Samarbeid om tjenesteområder Om lag 60 prosent av kontorene samarbeider med andre kontor om tjenesteområder i NAV (statlige oppgaver). De som har, er i overveiende grad fornøyd med samarbeidet, med et snitt på 4,3. Bare 24 prosent sier de har interkommunalt samarbeid om kommunale tjenester i NAV-kontoret. Men de som har samarbeid er fornøyd, også her ligger snittet på 4,3 Tilsyn På spørsmål om Fylkesmannens tilsyn med de kommunale tjenestene på NAV-kontoret har påvirket samarbeidet i partnerskapet svarer 20 prosent vet ikke. Bare to prosent av respondentene svarer at tilsynet har påvirket samarbeidet negativt. Resten svarer at det ikke har påvirket samarbeidet (45 prosent) eller at tilsynet har påvirket samarbeidet positivt (37 prosent). Informasjon og involvering Alle gruppene legger i fritekstfeltene stor vekt på viktigheten av god dialog og åpen kommunikasjon mellom partene. Men verken stat eller kommune er gode nok til å informere og involvere hverandre. 4
På spørsmål om i hvilken grad staten involverer kommunene i sine endringer og prioriteringer ligger snittet på 2,5. Ni av ti rådmenn svarer på den negative halvdelen av skalaen, med vekt på i liten grad og i svært liten grad og et snitt på 2,1. Når vi spør om i hvilken grad kommunen involverer staten i sine endringer og prioriteringer ligger snittet på 2,8. Både stat og kommune synes de er bedre til å involvere partneren enn det den (potensielt) involverte partneren selv synes. Alle gruppene mener det er viktig at stat og kommune involverer hverandre i det som har betydning for partneren. Når rammebetingelsene endres; ved nedtrekk i bemanningen, ved endringer i kontorets oppgaver som får betydning for økonomi og ressursfordeling. Når det innføres nye regelverk, ved endrede behov som følge av samfunnsutviklingen i kommunen og i forbindelse med langsiktige strategier, planer og nye satsingsområder. Samhandlingsreformen På spørsmål om i hvilken grad man tror Samhandlingsreformen vil få betydning for NAV-kontoret svarer 14 prosent vet ikke. Resten av svarene er spredt over hele skalaen fra 1 (i svært liten grad) til 6 (i svært stor grad), med et snitt på 3,6. De som mener Samhandlingsreformen vil få betydning, tror reformen vil føre til mer samarbeid med kommunene, særlig på rus- og psykiatriområdet. Målet med Samhandlingsreformen er å forebygge sykdom ved å sette inn ressurser tidligere. Dersom det lykkes, vil færre personer trenge omfattende oppfølging fra NAV. Reformen vil også kunne føre til mer regionalt samarbeid mellom kommunene. Avtaleverk (partnerskapsavtalen, driftsavtalen, kostnadsnøkkelen) På spørsmål om hvor viktig partnerskapsavtalen er for at partnerskapet skal fungere svarer seks av ti svært viktig. Resten av respondentene svarer noe viktig. Det samme svaret gjelder for driftsavtalen. Respondentene er i overveiende grad fornøyd med begge avtaler, med et gjennomsnitt på 4,1. Kommuner med tjenester utover minimumsløsningen er mer fornøyd, med begge avtaler, enn de med minimumsløsning. Når rådmennene svarer, er det en tendens til at jo større kommune, jo mer fornøyd med partnerskapsavtalen. Når det gjelder driftsavtalen, ligger 94 prosent av rådmennene i de store kommunene på den positive halvdelen av fornøydhetsskalaen. Partnerskapsavtalen: Respondenter som er mindre fornøyd med partnerskapsavtalen etterlyser tydeligere mål og forventninger, tydeligere ansvarsfordeling og bedre samordning mellom stat og kommune. De ønsker også at avtalen i større grad skal forankres i NAV-kontoret. De som er fornøyd med partnerskapsavtalen peker på at avtalen legger vekt på likeverdighet, felles forståelse av oppdraget, felles mål og tydelige ansvarsforhold. I tillegg gir avtalen rom for lokal tilpasning. Driftsavtalen: Sju av ti mener fordelingsnøkkelen for økonomi er svært viktig for partnerskapet. Fordelingen kommer til syne i driftsavtalen. De som er minst fornøyd med driftsavtalen etterlyser mer forutsigbarhet når det gjelder kostnadsfordelingen mellom stat og kommune. De ønsker hyppigere vurdering og eventuell justering av kostnadsnøkkelen, for å sikre at den i større grad samsvarer med den reelle situasjonen på kontoret. Forutsigbarhet, tydelighet, og det at avtalen oppleves som rettferdig, nevnes som suksesskriterier blant dem som er fornøyd med driftsavtalen. 5
Kostnadsnøkkelen for årsverk: Erfaringene med kostnadsnøkkelen er delte, og snittet ligger på 3,7 (på en skala fra 1 til 6). Rådmenn i små og store kommuner opplever kostnadsnøkkelen som mer treffsikker enn det rådmenn i mellomstore kommuner gjør. Forslagene til å gjøre fordelingsnøkkelen mer treffsikker handler i stor grad om å øke forutsigbarheten og ryddigheten. Når en av partene trekker årsverk ut av kontoret, overtar den andre mer av husleien og oppgavene. Dette har, i følge flere av respondentene, særlig rammet kommunene. En del peker på at å fordele kostnadene etter prosent, i stedet for etter årsverk, vil være mer rettferdig. Det blir også pekt på at fordelingsnøkkelen bør ta mer hensyn til det reelle befolkningstallet i kommunen. Hva kan direktoratet bidra med? Meningen om hva direktoratet bør komme med anbefalinger eller føringer for er svært delte i alle respondentgruppene. Mange mener direktoratet best kan bidra ved å fastsette rammene for partnerskapet og deretter overlate resten til lokale parter. Direktoratet må ha tillit til at det lokale partnerskapet evner å finne de beste løsningene for innbyggerne. Men det er behov for at direktoratet bidrar til gode samhandlingsarenaer og til mer samarbeid regionalt. Direktoratet bør sette en standard for hvordan regionale arenaer skal fungere. Alle gruppene ønsker at direktoratet bidrar til å understøtte partnerskapet, til å styrke kommunesiden i partnerskapet. Og at samarbeidet med KS blir videreutviklet. Det er et sterkt ønske fra flere at direktoratet bidrar til å forenkle faglige og administrative systemer. Direktoratet har også en oppgave i å formidle gode grep og eksempler på partnerskap som fungerer. En del respondenter ønsker én styringslinje, én leder og én standard for tjenesteinnhold på NAVkontoret og ber om tydelige anbefalinger fra direktoratet på enhetlig ledelse og på minimumsløsning. Andre mener dette både skal og bør avgjøres lokalt, og ber direktoratet holde fingrene unna. Fylkesdirektørene er opptatt av at direktoratet i større grad involverer kommunesiden i strategi- og planprosesser. De etterspør bedre informasjonsrutiner og ber direktoratet bidra med informasjonsmateriell, for eksempel korte presentasjoner, i forbindelse med endringer på statlig side. Direktoratet kan bidra til partnerskapet ved å: redusere antall statlige styringsdirektiver og overlate mer til de lokale partene øke sin kunnskap om partnerskapet og kommunal oppgaveløsning i NAV-kontorene og vise større forståelse for at NAV-kontoret har to eiere. legge til rette for mer samhandling mellom alle aktørene i partnerskapet og arrangere nasjonale eller regionale konferanser der partene kan møtes og dele erfaringer. sørge for bedre samordning av styringssignaler til NAV-kontorene. sørge for bedre samordning mellom avdelinger i direktoratet. gi samme signaler til Fylkesmannen og NAV Fylke gi Fylkesmannen et tydeligere mandat 6