Rapport forvaltningsrevisjon Vedtakskontroll Melhus kommune År 2005
Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG... 3 1.1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTET...3 1.2. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER...3 1.3. REVISORS KONKLUSJON...3 1.4. REVISORS ANBEFALING...3 2. INNLEDNING... 4 2.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET...4 2.2 HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON...4 2.3 HØRING...4 3. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER... 5 3.1 PROBLEMSTILLINGER...5 3.2 REVISJONSKRITERIER...5 4. METODE OG GJENNOMFØRING... 5 4.1 METODE...5 4.2 KILDER...5 4.3 GJENNOMFØRING...5 4.3 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET...5 5. REVISORS FUNN OG VURDERINGER... 6 5.1 PROBLEMSTILLING...6 6. REVISORS KONKLUSJON... 10 7. REVISORS ANBEFALINGER... 10 Orkanger, 04.10.05 Inge Storås Revisjonssjef Vedlegg: Rådmannens svarbrev av 15.09.05 Revisjon Midt-Norge IKS Side 2 av 10
1. SAMMENDRAG 1.1. Bakgrunn for prosjektet Formannskapet vedtok i F-sak 112/98 å innføre vedtakskontroll i Melhus kommune. Kontrollutvalget vedtok i KU-sak 05/99 at de ville følge opp om systemet virker. I sitt møte i desember 2003 gjorde kontrollutvalget et nytt vedtak, der de bad revisjonen å gjennomføre en kontroll av om systemet for vedtakskontroll i kommunen fungerer tilfredsstillende. 1.2. Problemstillinger og revisjonskriterier Følgende problemstilling for prosjektet ble satt opp: Har kommunen en vedtakskontroll som er i samsvar med F-sak 112/98? Utledet fra formannskapets vedtak ble det fastsatt fem revisjonskriterier som konkretiserer de forventninger og krav vi har i prosjektet. De fem revisjonskriteriene er: Rådmannens gjennomføring av nødvendige rutiner for vedtakskontroll Politiske organer som omfattes av ordningen med vedtakskontroll Oppfølging av uklare vedtak Kartlegging og statusvurdering av vedtak Rapportering 1.3. Revisors konklusjon Våre kontroller viser at vedtakskontroll ble gjennomført som forutsatt i formannskapets vedtak for 1998, men at det i perioden 1999-2002 kun ble gjennomført vedtakskontroll for formannskap og kommunestyre. Vedtakskontrollen i denne perioden var derfor for snever i forhold til forutsetningene i F-sak 112/98. I tillegg ble vedtakskontrollen kun framlagt for kommunestyret. Formannskapets krav om at tilbakerapportering skulle skje til respektivt utvalg, ble dermed ikke oppfylt. For 2003 ble det ikke gjennomført vedtakskontroll for noen politiske utvalg. For 2004 ble vedtakskontrollen framlagt som en del av årsmeldingen for 2004. Denne kontrollen var mer omfattende enn den som hadde vært gjennomført i perioden 1999-2002. Den var likevel ikke omfattende nok til å dekke kravene i F-sak 112/98. Denne kontrollen ble framlagt for formannskap og kommunestyre, og dekket dermed kravene til framlegging for respektivt utvalg for formannskapets og kommunestyrets saker. For de øvrige utvalgene er ikke dette kravet oppfylt. Denne formen for vedtakskontroll er videreført for 2005, og rapporteringen legges da fram som en del av tertialrapportene til kommunen. Kommunen har foreløpig ikke tatt i bruk Vedtaksoppfølgingsmodulen i saksbehandlingssystemet. Dersom modulen ble tatt i bruk ville denne lette arbeidet med gjennomføring av rapporteringen, og det ville være lettere å holde oversikt over hvilke saker som til enhver tid ikke er gjennomført. 1.4. Revisors anbefaling Vi anbefaler at kommunen tar i bruk vedtaksoppfølgingsmodulen som ligger i saksbehandlingssystemet, slik at tilbakerapporteringen kan gjennomføres så effektivt som mulig. Revisjon Midt-Norge IKS Side 3 av 10
2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet I F-sak 112/98 vedtok formannskapet å innføre vedtakskontroll i Melhus kommune. Innholdet i vedtakskontrollen ble angitt i fem punkter i vedtaket. De fem punktene var som følger: 1. Rådmannen bes gjennomføre nødvendige rutiner for kontroll av politiske vedtak. 2. Ordningen skal i første omgang omfatte Kommunestyret, Formannskap/planutvalg, Helseog sosialkomiteen, KNM-komiteen, Opplæringskomiteen, Teknisk komite, Kontrollutvalget og ADM/AMU 1. 3. Alle vedtak i de nevnte utvalg som er fattet etter 1/1-98 kartlegges og statusvurderes. Ikkeoppfylte vedtak ansvarsplasseres. Etter hvert møte framover gjennomgås alle vedtak med sikte på ansvarsplassering og tidsfesting. 4. Vedtak hvor betydningen er uklar avklares med politisk leder for det aktuelle utvalg. 5. Ikke-oppfylte vedtak med statusvurdering legges fram for respektive utvalg i møte i desember og juni. Første rapport legges fram i desember 1998. Kontrollutvalget behandlet saken i KU-sak 05/99, og vedtok at utvalget tok saken til underretning og de ville følge opp om systemet virker. Kontrollutvalget behandlet saken på nytt i KU-sak 22/03, der de gjorde følgende vedtak: Kontrollutvalget ber revisjonen vurdere i neste arbeidsplan å innarbeide kontroll av om systemet for vedtakskontroll i kommunen fungerer tilfredsstillende. Høsten 2004 ble det utført noen forundersøkelser med tanke på å starte opp prosjektet. Det ble da klart at rådmannen ville legge fram en vedtakskontroll sammen med årsmeldingen for 2004. Da det syntes lite hensiktsmessig å fullføre prosjektet på det stadiet, ble det laget en foranalyse for prosjektet. I møte 16.02.05 vedtok kontrollutvalget at prosjektet skulle videreføres når rådmannens årsmelding med vedtakskontroll forelå. 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonsarbeidet skal omfatte forvaltningsrevisjon, jfr. kommuneloven 78 nr 2 og forskrift om revisjon 6. Forvaltningsrevisjonens innhold fremgår av forskrift om revisjon 7: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Det sentrale i forvaltningsrevisjon er vurderinger av om resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon er i denne forstand resultatorientert. 2.3 Høring Foreløpig rapport ble sendt rådmannen til høring, med høringsfrist 16.09.05. Vi har mottatt svar i brev datert 15.09.05. Brevet er vedlagt rapporten i sin helhet. Rådmannens svar gir ikke grunnlag for endringer i rapporten. 1 Administrasjonsutvalget (ADM) og Arbeidsmiljøutvalget (AMU) Revisjon Midt-Norge IKS Side 4 av 10
3. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 3.1 Problemstillinger Det er formulert en problemstilling for prosjektet: Har kommunen en vedtakskontroll som er i samsvar med F-sak 112/98? 3.2 Revisjonskriterier Vi besvarer problemstillingen ved å vurdere funnene opp mot 5 revisjonskriterier som er utledet fra vedtaket i F-sak 112/98. Revisjonskriterier skal angi en standard/norm som konkretiserer de forventninger og krav vi har i prosjektet. De fem revisjonskriteriene er: rådmannens gjennomføring av nødvendige rutiner for vedtakskontroll politiske organer som omfattes av ordningene med vedtakskontroll oppfølging av uklare vedtak kartlegging og statusvurdering av vedtak rapportering 4. METODE OG GJENNOMFØRING 4.1 Metode Som metode for datainnsamling er det benyttet samtaler, og dokumentanalyse av politiske vedtak og møteprotokoller. Det er også innhentet informasjon fra brukerhjelpen hos IBM. I arbeidet har vi lagt vekt på å kartlegge dagens rutiner på området, men også hva som har skjedd i tidsrommet fra vedtaket ble fattet og fram til i dag. 4.2 Kilder Vi har gått igjennom F-sak 112/98 som omhandler innføringen av vedtakskontroll, og KUsakene 19/96, 09/98, 05/99, 22/03 og 02/05. I tillegg har vi gjennomgått møteprotokoller for ulike politiske utvalg for perioden 1999-2005, for å se om vedtakskontroll har vært lagt fram. Vi har også vurdert hvordan kontrollen har vært presentert og behandlet. I tillegg har vi benyttet beskrivelse av saksbehandlingsprinsipper fra kommunens kvalitetssystem EQS, samt informasjon fra internett vedr. saksbehandlingssystemet Kontor 2000. Vi har også innhentet informasjon fra rådmann Roy Jevard og IKT-konsulent Eva Nielsen. 4.3 Gjennomføring Prosjektet har vært utført av revisor Ann Katharine Gardner. 4.3 Avgrensninger av prosjektet Prosjektet omhandler politiske vedtak. Vedtak fattet administrativt etter delegasjonsbestemmelsene omfattes ikke av dette prosjektet. Vedtakskontroll omfatter både administrasjonens oppfølging og iverksettelse av politisk fattede vedtak, samt statusvurdering og rapportering tilbake til de politiske utvalgene. Revisjon Midt-Norge IKS Side 5 av 10
5. REVISORS FUNN OG VURDERINGER 5.1 Problemstilling Har kommunen en vedtakskontroll som er i samsvar med F-sak 112/98? 5.1.1. Etablert rutine for gjennomføring av vedtakskontroll Revisors funn: Vedtakskontroll for formannskap- og kommunestyresaker ble lagt fram for politisk behandling hvert år f.o.m 1998 og fram til 2003. For de øvrige utvalgene ble vedtakskontroll lagt fram for 1998, men ikke for de påfølgende årene. Vedtakskontrollen ble utført ved at samtlige vedtak ble kopiert inn i vanlig tekstbehandlingsprogram. Dokumentet ble deretter oversendt de som var ansvarlige for sakene, for påføring av status i den aktuelle saken. Dokumentet ble vedlagt saken når vedtakskontrollen ble lagt fram for politisk behandling. Fra våren 2004 oppgraderte Melhus kommune sitt saksbehandlingssystem Kontor 2000 til en nyere versjon. I flg. IBM brukerstøtte skal alle som har en nyere versjon av Kontor 2000 enn 5.0 ha modulen tilgjengelig som en del av standardpakken. Den versjon som benyttes i Melhus kommune i dag er versjon 5.2c. I flg. Eva Nielsen ved IKT har Melhus kommune kjøpt modulen vedtaksoppfølging. Modulen gjør det mulig å kjøre ut en rapport som viser alle saker med status vedtak ikke iverksatt eller vedtak iverksatt. Rådmannen gir uttrykk for at det er naturlig å benytte vedtaksoppfølgingsmodulen til den framtidige rapporteringen. Dette er imidlertid foreløpig ikke innarbeidet i saksbehandlingsrutinen. Våren 2003 utarbeidet styringsgruppa for administrativ organisering prinsipper for saksbehandling i kommunen. I flg. prinsippene har man fullført saksbehandling i Melhus kommune. Prinsippene angir at saker med politisk fattet vedtak skal sendes tilbake til rådmannen for iverksetting/oppfølging. Videre heter det at saksbehandler har et medansvar for bl.a. å iverksette vedtaket i organisasjonen. Høsten 2004 uttalte rådmannen at man i årsmeldingen for 2004 ville sette opp en tabell over alle behandlede saker i komite for Liv og Lære, komite for Teknikk og Miljø, formannskap og kommunestyre. Tabellen skulle inneholde en kort beskrivelse av hva saken omhandler, vedtak som er fattet, om vedtaket er gjennomført evt. ikke gjennomført. Dersom vedtaket ikke er gjennomført skulle det være angitt at saken er under arbeid. Tabellen skulle kun vise vedtakene gjort i 2004. Vedlegget Vedtakskontroll til årsmeldingen for 2004 inneholder de opplysninger som rådmannen beskrev høsten 2004. F.o.m 2005 har rådmannen sagt at vedtakskontrollen skal være en del av tertialrapportene som legges fram for formannskap og kommunestyre. Denne vedtakskontrollen skal gjennomføres over samme lest som den i årsmeldingen for 2004. Tertialrapporten for 1.tertial 2005 ble lagt fram for formannskapet 07.06.05 og kommunestyret 14.06.05, og tilsvarte vedtakskontrollen i årsmeldingen når det gjelder oppbygging og innhold. Dersom denne rapporteringsformen videreføres vil politikerne få statusoversikt på vedtatte saker flere ganger årlig. Revisors vurdering: Ved innføring av vedtakskontroll ble det innført rutiner for gjennomføringen i Melhus kommune. Rutinene var tilpasset de muligheter som datidens saksbehandlingssystem gav, og det var derfor relativt arbeidskrevende å gjennomføre kontrollen. Revisjon Midt-Norge IKS Side 6 av 10
Saksbehandlingssystemet som benyttes i Melhus kommune i dag er tilrettelagt for å gjennomføre vedtakskontroll. Dette krever imidlertid at saksbehandlingsrutinene endres slik at også vedtaksoppfølgingsmodulen i systemet tas i bruk. Prinsippene for saksbehandling i kommunen bidrar til å legge premisser for saksbehandlingsrutinene, og at ansvaret for å følge opp politisk fattede vedtak blir tydelig. Endringene for vedtakskontroll som ble innført f.o.m 2004, innebærer hovedsakelig endringer vedrørende rapporteringshyppighet og omfang. Jf. avsnitt 5.1.2 og 5.1.5. 5.1.2 Politiske organer som omfattes av vedtakskontrollen Revisors funn: I flg. formannskapets vedtak i F-sak 112/98, skulle kontrollen omfatte kommunestyre, formannskap, Helse- og sosialkomiteen, KNM-komiteen, Opplæringskomiteen, teknisk komite, Kontrollutvalget og ADM/AMU. Den første vedtakskontrollen som ble gjennomført ble lagt fram for kontrollutvalget for 1998. Det ble da lagt fram vedtakskontroll for saker vedtatt i kommunestyret, formannskapet, Helse- og sosialkomiteen, Opplæringskomiteen, Teknisk komite, KNM-komiteen, ADMutvalget og AMU. F.o.m 1999 t.o.m 2002 ble det lagt fram vedtakskontroll for alle saker vedtatt av formannskap og kommunestyre. Det ble ikke lagt fram vedtakskontroll for vedtak fattet i de øvrige utvalgene. For 2003 ble det ikke lagt fram vedtakskontroll for noen politiske utvalg. For 2004 ble det gjennomført vedtakskontroll som omfatter kommunestyre, formannskap, komite for Liv og Lære og komite for Teknikk og Miljø. Kontrollen var en del av årsmeldingen, og ble følgelig framlagt som sak for formannskapet og kommunestyret. Komite for Liv og Lære og komite for Teknikk og miljø dekker de samme fagområdene som Helse- og sosialkomite, Opplæringskomite, Teknisk komite og KNM-komiteen gjorde tidligere. ADM/AMU og kontrollutvalget ble ikke omfattet av vedtakskontrollen for 2004. I tråd med det som ble signalisert fra rådmannen høsten 2004, ble det også lagt fram vedtakskontroll ved politisk behandling av tertialrapport for 1.tertial 2005. Denne vedtakskontrollen omfattet de samme utvalgene som var med i vedtakskontrollen framlagt sammen med årsmeldingen for 2004. Revisors vurdering: Formannskapets vedtak i 1998 var klar på hvilke utvalg som skulle omfattes av vedtakskontrollen. Da man fra 1999 kun gjennomførte vedtakskontroll for formannskap og kommunestyre, ble ikke kontrollen så omfattende som formannskapets vedtak tilsa. Da det ikke er lagt fram vedtakskontroll for 2003, innebærer dette at formannskapets vedtak ikke er fulgt opp for dette året. Vedtakskontrollen som er utført for 2004 dekker de fleste utvalgene som F-sak 112/98 krevde. Da saker vedtatt av ADM/AMU og kontrollutvalget ikke er med i vedtakskontrollen, kan ikke formannskapets vedtak fra 1998 sies å være etterfulgt i sin helhet på dette punktet. Revisjon Midt-Norge IKS Side 7 av 10
5.1.3 Oppfølging av uklare vedtak Revisors funn: I flg. vedtaket fra F-sak 112/98 skulle politisk leder for det aktuelle utvalget kontaktes for å avklare innholdet. Etter det vi kjenner til har man ingen særskilt rutine for hvordan uklare vedtak skal følges opp. Vi kjenner heller ikke til at det har forekommet konkrete tilfeller der dette har vært aktuelt. Revisors vurdering: Formannskapets vedtak inneholder en beskrivelse av hvordan man skal gå fram for å få en avklaring på uklare vedtak. Etter vår mening burde dette også framgå av de skrevne saksbehandlingsprinsippene. 5.1.4 Kartlegging og statusvurdering av vedtak f.o.m 1. januar 1998 Revisors funn: Med statusrapportering menes en skriftlig rapportering over status i forhold til oppfølging av det enkelte politiske vedtak. Dette betyr at det politiske utvalg som har fattet et vedtak, skal få tilbakemelding på hva som er gjort i forhold til vedtaket og hva som eventuelt ikke er gjort. Det er gjennomført vedtakskontroll for alle vedtak fattet av kommunestyre og formannskap for perioden 1998-2002, samt for 2004. Disse sakene har dermed blitt kartlagt og statusvurdert. Saker vedtatt av formannskap og kommunestyre i 2003 har ikke vært gjenstand for slik kontroll. For de øvrige ble vedtak for 1998 kartlagt og statusvurdert. F.o.m 1999 t.o.m 2003 er ingen av disse vedtakene kontrollert på denne måten. For 2004 er komite for Liv og Lære samt komite for Teknikk og Miljø tatt med i vedtakskontrollen. Disse vedtakene er dermed kartlagt og statusvurdert. Det samme gjelder for vedtak som er tatt med i tertialrapporten for 1.tertial 2005. Revisors vurdering: Formannskaps- og kommunestyresaker har i perioden 1998-2002 og 2004 vært gjenstand for kartlegging og statusvurdering i samsvar med vedtak i F-sak 112/98. Da saker vedtatt i 2003 mangler, kan ikke formannskapets vedtak fra 1998 sies å være tilstrekkelig etterfulgt. Med unntak av oppstartsåret 1998 har det ikke blitt gjennomført kartlegging og statusvurdering av vedtak fattet av de øvrige utvalgene. Fra og med 2004 blir saker vedtatt i de fleste utvalgene kartlagt og statusvurdert. Ettersom ADM/AMU og kontrollutvalget ikke ble omfattet i kartlegging/statusvurdering for 2004, kan likevel ikke vedtaket i F-sak 112/98 sies å være oppfylt ved gjennomført vedtakskontroll på dette punktet. Da praksis fra vedtakskontrollen for 2004 også videreføres for 2005, er formannskapets vedtak fra 1998 fortsatt ikke oppfylt på dette området. 5.1.5 Rapportering to ganger årlig for respektivt utvalg Revisors funn: I flg. vedtaket i F-sak 112/98 skulle det legges fram vedtakskontroll to ganger årlig (i juni og desember), og kontrollen skulle legges fram for politisk behandling i respektivt utvalg. Det ble lagt opp til vedtakskontroll for formannskap- og kommunestyresaker to ganger f.o.m 1998 t.o.m 2002. Unntaket er 1999, da man pga omlegging til nytt saksbehandlingssystem Revisjon Midt-Norge IKS Side 8 av 10
valgte kun å ha en rapportering for det året. Rapporteringen ble imidlertid bare lagt fram for kommunestyret. For 2003 er det ikke gjennomført noen rapportering, og for 2004 er det gitt en rapportering for hele året. For 2005 har rådmannen varslet at rapporteringen vil skje i forbindelse med tertialrapportene, og dermed tre ganger i året medregnet årsmeldingen. Ved tertialrapport for 1.tertial 2005 ble rapportering gjennomført i tråd med rapporteringen for 2004. Da rapporteringen gjennomføres i forbindelse med årsmelding og tertialrapporter, blir disse kun lagt fram for formannskap og kommunestyre. Revisors vurdering: Når det gjelder hyppighet er det for kommunestyre- og formannskapssaker i hovedsak rapportert i tråd med vedtaket i F-sak 112/98 fram til og med 2002. For de fleste øvrige utvalgene er det ikke rapportert i perioden f.o.m 1999 t.o.m 2003. Formannskapets krav til rapportering i F-sak 112/98 er dermed ikke oppfylt for disse. Rapporteringen for 2004 er kun gjennomført en gang årlig, kan dermed ikke betraktes som å oppfylle kravene i formannskapets vedtak. Til gjengjeld er det da rapportert også for de fleste av de øvrige utvalgene. Når det gjelder punktet i F-sak 112/98 om at kontrollen skal framlegges for respektivt utvalg, er dette kun oppfylt for kommunestyrets saker fram til 2003. Rapporteringen for 2004 og 1.tertial 2005 dekker også dette kravet for formannskapets saker. Manglende rapportering for 2003 er utvilsomt i strid med formannskapets vedtak. Endring i rapporteringshyppighet fra to ganger årlig til rapportering hvert tertial, innebærer i første omgang en endring som forventes å bli vurdert som positiv. Endringen i rapporteringsrutine burde imidlertid vært lagt fram som sak for formannskapet, da det var her vedtaket om å innføre vedtakskontroll først ble fattet. Revisjon Midt-Norge IKS Side 9 av 10
6. REVISORS KONKLUSJON Formannskapets vedtak om innføring av vedtakskontroll, skulle sikre at politiske fattede vedtak ble fulgt opp av administrasjonen. P.g.a. at man hadde hatt noen tilfeller der vedtak ikke ble fulgt opp, ønsket man et bred tilbakerapportering på status i sakene til politisk nivå. Rapporteringen skulle dekke saker fattet i de viktigste utvalgene, og den skulle skje to ganger årlig. Slik skulle politikerne få hyppig tilbakemelding på hva som var gjort i forhold til hver enkelt sak det er fattet et vedtak i. Kommunen har foreløpig ikke tatt i bruk Vedtaksoppfølgingsmodulen i saksbehandlingssystemet. Dersom modulen ble tatt i bruk ville denne lette arbeidet med gjennomføring av rapporteringen, og det ville være lettere å holde oversikt over hvilke saker som til enhver tid ikke er gjennomført. For kommunestyrets saker er vedtakskontrollen stort sett gjennomført i tråd med formannskapets vedtak fra 1998. Unntaket er 2003, da det ikke ble gjennomført vedtakskontroll for noen politisk fattede vedtak. Formannskapets saker har også vært lagt fram for vedtakskontroll, men disse har blitt framlagt i kommunestyret og ikke i formannskapet. Endringene som ble innført for vedtakskontrollen f.o.m 2004, innebærer at denne i hovedsak gjennomføres i tråd med intensjonen i F-sak 112/98 også for formannskapets saker. Rådmannens endringer i rapporteringshyppighet, innebærer en endring i vedtakskontrollrutinen i forhold til formannskapets vedtak fra 1998. Etter vår mening innebærer den nye rutinen en bedre rapportering, da denne gir hyppigere tilbakemelding til politikerne på status i sakene. For de øvrige utvalgene kan ikke intensjonen med formannskapets vedtak i F-sak 112/98 sies å være etterfulgt. Vedtakskontroll ble gjennomført for 1998, men har ellers uteblitt helt fram til 2004. Framlagt vedtakskontroll for 2004, og 1.tertial 2005, har dermed vært en klar forbedring i forhold til tidligere praksis. Likevel omfatter denne vedtakskontrollen færre utvalg enn det formannskapet forutsatte i 1998, og det er kun formannskap og kommunestyret som får framlagt vedtakskontrollen. Dette er ikke i samsvar med formannskapets vedtak i F-sak 112/98. Etter det vi kjenner til er en slik endring heller ikke vedtatt politisk. 7. REVISORS ANBEFALINGER Vi anbefaler at kommunen tar i bruk vedtaksoppfølgingsmodulen som ligger i saksbehandlingssystemet, slik at tilbakerapporteringen kan gjennomføres så effektivt som mulig. Revisjon Midt-Norge IKS Side 10 av 10