Internasjonale menneskerettskonvensjoner som rettskildefaktor for norske domstoler før og etter menneskerettsloven 21. mai 1999 nr 30.

Jan E. Helgesen SENSORVEILEDNING JUR 4000 H 2011 DAG 2 Oppgave nr. 1: Internasjonale menneskerettskonvensjoner som rettskildefaktor for norske domstoler før og etter menneskerettsloven 21. mai 1999 nr 30. I. Læringskravene Oppgavens tema ligger innenfor det som det kreves god forståelse for: Det kreves god forståelse av følgende emner: Begrepene rettskilde, rettskildefaktor, argument. Hvordan man finner rettskildene / rettskildefaktorene / argumentene. Hvordan man anvender rettskildene / rettskildefaktorene / argumentene Dette omfatter prinsippene eller normene om deres gyldighet ( relevans ), om slutning fra dem ( slutningsprosessen ) og om deres vekt ( harmonisering ). Av disse tre problemstillingene er den siste den helt sentrale og må vektlegges særlig sterkt i metodestudiet. Komparative metodespørsmål, herunder særlig: 1. Forholdet mellom privatrettslige og offentligrettslige metodeproblemstillinger. 2. Sammenhengen mellom tolkningen av generelle rettsakter (normer) og individuelle rettsakter (kontrakt, testament, ektepakt, forvaltningsvedtak, dom). 3. Likheter og forskjeller mellom metodespørsmål i norsk intern rett og i folkeretten og i EF/EØS retten. II. Litteratur Oppgavens tema er behandlet i faget rettskildelære/metodelære: i hovedlitteraturen: Eckhoff, Torstein: Rettskildelære, 5.utg., ved Jan E. Helgesen, Oslo, 2001, særlig Kapitel 12. i støttelitteraturen: Arnesen, Finn og Stenvik, Are: Internasjonalisering og juridisk metode, Oslo, 1. utg. 2009. 1

Emnet er behandlet i ulike andre skriftlige fremstillinger, både i lærebøker som inngår i andre fag i 4. avd. og i litteratur utenfor pensum. Det kan ikke forventes at kandidatene har lest ut over lærebokstoffet. På forelesningene gjennomgår jeg også de utviklingstrekk som man finner hos Høyesterett fra boken kom (2001) til i dag. Det kommer jeg tilbake til senere Som nevnt, må det videre presiseres at oppgavens tema behandles også i andre fag i 4. avd. På ulike måter presenteres derfor studentene for spørsmålene om menneskerettskonvensjonenes betydning for norske domstoler. Det er naturlig at kandidatene trekker inn også stoff fra øvrige rettsområder i besvarelsen. Det perspektiv som anlegges i denne veiledningen er imidlertid skriftlig og muntlig undervisning i rettskildelære/metodelære. Oppgaven må altså sies å være sentral i 4. avd., samtidig som den er aktuell i diskusjoner som foregår i ulike fora utenfor Fakultetet. Oppgaven må sies å være middels vanskelig. Den hører ikke med til de teoretisk mest kompliserte i rettskildelæren/metodelæren. Oppgaven vil premiere de studenter som har oversikt over rettsområdet, særlig over rettspraksis. III. Om oppgaven 1. Innledning Kandidatene kan tenkes å legge opp innledningen i varierende bredde. Noen vil trolig gå rett på de internasjonale menneskerettskonvensjoner (senere: MRK) og drøfte deres status. Det beste er imidlertid å starte noe bredere. Emnet er en del av det større spørsmål om folkerettens betydning som rettskildefaktor i norsk rett. Folkerett er retten mellom statene og mellom stater og de internasjonale organisasjonene. Folkeretten den mellomnasjonale retten atskiller seg fra den overnasjonale (supranasjonale) retten (EU). Oppgaven begrenser seg bevisst til MRK s betydning som rettkildefaktor for domstolene. Oppgaven spør ikke om deres betydning for andre interne rettslige og politiske institusjoner. 2. Disposisjon a) Svært mange oppgaver i rettskildelære/metodelære kan med fordel disponeres i henhold til den aksepterte teoretiske tredelingen: om faktorens revelans, om slutningsprosessen for vedkommende faktor og om vekten av vedkommende faktor i harmoniseringsprosessen. 2

Jeg er helt klar på at det ikke vil være en vellykket angrepsvinkel for denne oppgaven. Flere av de emnene som behandles nedenfor, kan ikke la seg tvinge inn i et slikt skjematisert opplegg, hvis man ønsker å få frie drøftelser. På sensormøtet 5. desember ble jeg likevel utfordret om jeg kunne foreta en oppdeling etter denne tredelingen. Jeg ser at enkelte, sentrale, rettslige spørsmål kan fremstilles etter denne modellen. Jeg skal gjøre et forsøk. Jeg vil først ta for meg de rettskildeprinsippene som gjaldt frem til menneskerettsloven. Så skal jeg søke å identifisere endringer på dette teoretiske nivå etter loven. b) Hvilke rettskildeprinsipper eksisterte for denne rettskildefaktoren frem til 1999? (1) Relevansspørsmålet Med en relevant rettskildefaktor tenker vi få en rettskildefaktor, et argument, som kan anføres i begrunnelsen. Ofte er relevansspørsmålet nokså ukomplisert, det er de to neste problemstillingene som krever dypere drøftelser. Dette gjelder også folkeretten. Til tross for artikulert motstand mange steder i teorien, reflekterte dette seg ikke ved diskusjonen om relevans. Når det gjelder relevansspørsmålet, går det et grunnleggende skille mellom (aktiv) transformasjon og passiv transformasjon. Aktiv transformasjon kan skje på ulike måter, fra sektormonisme til en henvisning (mer senere). Hvis folkerettsregelen er transformert på aktiv måte, er den klart relevant. Hvis regelen er transformert på en passiv måte (mer senere) fant HR også regelen relevant. Felles: En folkerettsregel kan ikke anvendes i strid med legalitetsprinsippet. (2) Slutningsspørsmålet Med slutningsspørsmålet tenker vi på å fastlegge innholdet i vedkommende faktor. Dette problemet spilte ingen viktig rolle for HR frem til 1999. Men det var klart at når det dukket opp, la HR folkerettens rettskildelære til grunn, med utgangspunkt i Wienkonvensjonen om traktatretten. HR innfortolket i Bølgepapp et klarhetskrav, Rt 1994 s. 610. 3

(3) Harmoniseringsspørsmålet I denne omgangen bestemmes den innbyrdes vekt av faktorene. Hvilke rettskildeprinsipper bestemte så vekten før 1999? Selv om det var betydelig skepsis til folkerettsanvendelse, var det uomstridt at vekten av folkerettsregelen var avledet av relevansbestemmelsen, ved aktiv transformasjon. Hvis folkerettsregelen var undergitt passiv transformasjon, benyttet HR transformasjonsprinsippet og ga folkerettsregelen større vekt ved tomrom eller hvor det foreligger en norsk motstridende bestemmelse uten at det var en bevisst motstrid. Hvis HR kom til at det var en bevisst konflikt, ga HR den nasjonale regelen størst vekt. c) Hvilke endringer i rettskildeprinsippene skjedde ved menneskerettslovcn? For konvensjoner som ikke er omfattet av loven, er det ingen endring. For de konvensjoner som omfattes av loven, er det ingen viktig endring forsåvidt angår faktorens relevans. Når det gjelder slutningsprosessen har tiden etter loven ledet til et et skarpere fokus, se senere. Det er vektnormene som er endret klarest. Vekten av konvensjonene økes i prinsippet til at konvensjons-bestemmelsen får forrang. 3) Jeg vender så tilbake til den løpende fremstillingen av oppgaven Oppgaven spør etter den rettslige situasjon før og etter menneskerettsloven 1999. I denne sensorveiledningen drøfter jeg i punkt 2-8 primært situasjonen før menneskerettloven, mens punkt 9 flg drøfter situasjonen etter denne loven. 4) Utgangspunktene Tradisjonelt er forholdet mellom folkerett og nasjonal rett løst etter to modeller: dualisme og monisme. Dette er begreper som leder langt tilbake i europeisk rett, noe som det ikke er grunn til å utvikle her. Monisme innebærer at nasjonale domstoler kan anvende folkerettslige regler på samme måte som regler vedtatt av nasjonale myndigheter. Dualisme innebærer at nasjonale domstoler ikke kan anvende folkerettslige regler uten at de er omformet, transformert til nasjonal rett, gjerne ved vedtak i Parlamentet. 4

Alle de nordiske land bekjenner seg tradisjonelt til en dualistisk tradisjon. Disse begrepene er i dag, praktisk sett, mer villedende enn veiledende, selv om de fremdeles kan benyttes på et teoretisk nivå. Det er så mange henvisninger fra norsk rett til folkeretten at man kan hevde at det norske rettssystemet er på vei inn i monismen. Men formelt er Norge fremdeles dualistisk. 5. Bør norske domstoler kunne anvende MRK? Oppgaven reiser ikke eksplisitt denne problemstillingen. Det må kunne skrives en god besvarelse uten å gå inn på disse de lege ferenda drøftelsene. Denne normative drøftelsen har to sider. For det første: Hvor langt skal domstolene gå i lojalitet mot internasjonale domstoler/overvåkingskomiteer når folkerettsregelen er transformert? For det andre: Hvor langt skal domstolene gå i å anvende MRK når de ikke er transformert? Det er neppe grunn til å tro at kandidatene vil skille mellom disse to dimensjonene, hvis de tar opp denne normative drøftelsene. Den diskusjonen som foregår ute i samfunnet, blander tidvis sammen dette. På et overordnet plan diskuteres gjerne dette spørsmålet som respekt for norsk selvstyre, folkesuverenitet på den ene side mot rettsstaten på den annen. Debatten er en videreføring av den mer generelle debatten, som ble tydeliggjort særlig ved Maktutredningens sluttrapport i 2003. Den skepsis som uttrykkes mot å overføre makt fra politikere til nasjonale domstoler forsterkes når kontrollen ikke utøves av nasjonale, men internasjonale juridiske kontrollmekanismer (domstoler/komiteer). Politikere svarer for folket, dommere svarer ikke for noen andre enn seg selv. Mot dette kan hevdes at Norge er en rettsstat/menneskerettsstat, det forutsetter kontroll av uavhengige domstoler. Flertallstyre kan utarte til flertallstyranni. Om kandidatene reiser disse problemene, er det fint. På dette punkt må selvsagt ulike verdistandpunkt honoreres likt. Det er neppe tvil om at det i den offentlige debatt i dag stadig oftere uttrykkes skepsis til internasjonal kontroll av norsk etterlevelse av MRK. 6. Ulike former for omforming/transformasjon av folkerettslige forpliktelser Begrepene som benyttes ved drøftelsene av disse problemstillingene i norsk rett varierer en del. Det er ikke så viktig hvilke begrep som brukes; som ellers er realitetene det viktigste. På forelesningene legger jeg følgende oppdeling til grunn: 5

På store rettsområder har lovgiver innført det jeg kaller delmonisme eller sektormonisme. Det innebærer at man på åpner opp for å la de folkerettslige forpliktelsene anvendes på store rettsområder i norsk intern rett. Eksempler: strprl. 4, strl. (1902) 1, strl. (2005) 2, tvistel. 1-2, utlendingsl. 3. På andre rettsområder opprettholder man tesen om dualisme. Da kan de folkerettslige forpliktelsene gjennomføres ved gjengivelse; traktatbestemmelser skrives inn i den norske lovteksten inkorporeringsmetoden/henvisningsmetoden; lovbestemmelsen fastslår at en bestemt traktat eller en artikkel i en traktat skal anvendes i norsk rett passiv transformasjon; lovgiver går igjennom lovverket og endrer/opphever bestemmelser som måtte være i strid med konvensjonsforpliktelsene. Denne teknikken ble brukt for å omforme/transformere menneskerettsforpliktelsene frem til menneskerettsloven 1999. 7. Relevans og vekt hvor folkerettsregelen er transformert ved en intern rettsakt. Hvis folkerettsregelen er transformert aktivt (sektormonisme, gjengivelse, inkorporering/henvisning) er den rettslige situasjon klar: da er folkerettsregelen en relevant rettskildefaktor, med den vekt/trinnhøyde transformasjonshjemmelen har. (I læreboken s. 310 312 drøfter jeg en spesiell situasjon under denne hovedregelen, men går ikke inn på dette her.) Om forholdet til lovskravet i Grl 96, se nedenfor. I Bølgepapp-saken (Rt. 1994 s. 610) stiller HR opp en betingelse for å gi folkerettsregelen forrang: klarhetskravet. 8. Relevans og vekt hvor folkerettsregelen ikke er transformert ved en intern rettsakt. Hvis folkerettsregelen bare er transformert ved passiv tansformasjon, er det to (eller tre) sentrale prinsipper som regulerer folkerettens regel som intern rettskildefaktor. a) Legalitetsprinsippet Dette prinsippet vil lede til at folkerettsregelen ikke er en relevant rettskildefaktor. Men prinsippet vil jo bare hindre anvendelse til skade for individet, ikke til gunst. Derfor vil legalitetsprinsippet ikke hindre anvendelse av MRK. I Rt. 2010 s. 1445 (plenum) ser vi en spesiell side av legalitetsprinsippet: lovskravet i Grl 96 innebærer at ingen kan straffedømmes på grunnlag av folkeretten. Her ser vi altså at selv ved aktiv tansformasjon (sektormonisme) er folkerettsregelen ikke relevant. Dette drøfter jeg i læreboken s. 315. b) Presumsjonsprinsippet og lex superior prinsippet 6

Disse to prinsippene henger sammen på den måte at de begge er normer/prinsipper som bestemmer folkerettsregelens vekt/trinnhøyde. Dette er drøftet i læreboken s. 315 316. Det er imidlertid ikke viktig at kandidatene drøfter lex superior prinsippet i denne sammenheng, det viktige er presumsjonsprinsippet. Gjennom presumsjonsprinsippet har HR valgt en linje som har vist en stor lojalitet mot Norges folkerettslige forpliktelser. HR har valgt å tolke norsk rett slik at den er i harmoni med folkeretten, så langt mulig. Presumsjonsprinsippet kan sammenfattes slik: Hvis norsk rett ikke har en bestemmelse om forholdet, vil HR tolke norsk rett slik at den er i harmoni med folkeretten. Hvis norsk rett har en bestemmelse som er i motstrid med en folkerettslig bestemmelse, må det sondres ettersom hvorvidt motstriden er ubevisst eller bevisst. Hvis HR konstaterer at norske rettsskapere (Storting, Regjering) ikke var klar over motstriden (ubevisst motstrid), vil HR tolke norsk rett slik at den er i harmoni med folkeretten. Hvis derimot HR konstaterer at norske rettsskapere (Storting, Regjering) med åpne øyne har gitt en bestemmelse i strid med folkeretten (bevisst motstrid), er den rettslige situasjon mer uklar. Det tryggeste standpunkt er nok å si at HR i et slikt tilfelle ikke vil anvende presumsjonsprinsippet. HR vil da trolig velge å anvende norsk rett. OFS-dommen (Rt. 1997 s. 580) kan klart tolkes i den retning. Dette drøfter jeg i læreboken s. 318 322. Carsten Smith og jeg har anmeldt et noe annet syn, se læreboken s. 322-325. 9. Menneskerettsloven Loven kom etter en meget lang prosess. Det er ikke naturlig at kandidatene går inn på dette. De er tilstrekkelig å starte med lovens eksistens. 2 fastlegger lovens rekkevidde. Da loven ble gitt i 1999, omfattet den tre konvensjoner (Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, FN-konvensjonen om sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter). I dag omfatter 2 fem konvensjoner. I 1999 begrunnet regjeringen sitt standpunkt med at de tre konvensjonene var kjernekonvensjonene innen menneskerettighetsbeskyttelsen. Senere har barne- og kvinnekonvensjonen blitt inkludert i loven, som et resultat av pressgruppers aktivitet. (Det kan ikke forventes at kandidatene kjenner dette.) 3 lyder: Bestemmelser i konvensjoner og protokoller som er nevnt i 2 skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Formuleringen reiser to problemer: hva ligger det i motstrid og i gå foran? 7

Det siste problemet er ikke komplisert. Det må innebære at domstolen velger konvensjonsbestemmelsen fremfor den internrettslige regelen. Løsningen er den samme som ved EØS-loven 2. Begrepet motstrid leder til at domstolen må bestemme innholdet både i konvensjonsbestemmelsen og i den internrettslige regelen, og så foreta en sammenligning. Forsåvidt angår fastleggelsen av innholdet i konvensjonsbestemmelsen (slutningsspørsmålet) har HR fastslått prinsippene for denne prosessen, jf Rt. 2002 s. 557 og Rt. 2005 s. 833: norske domstoler skal anvende den folkerettslige rettskildelære, for eksempel slik EMD har utviklet den norske domstoler skal ikke legge inn en sikkerhetsventil, tolke dynamisk norske domstoler skal ved tvil om forståelsen av folkerettsregelen også kunne trekke norske verdier/momenter inn i tolkningen 10. Utviklingen etter år 2000 HR har foretatt viktige presiseringer etter 2000: 1) Klarhetskravet er forkastet av senere praksis, se Rt. 2000/996, Rt. 2002/557, Rt. 2003/359. 2) Menneskerettskonvensjonen må stille krav til norsk rett, det må foreligge en folkerettslig forpliktelse for at norske myndigheter er bundet av internasjonale normer. I Rt. 2008/513 drøftet Høyesterett hvorvidt en anmodning fra FN s Torturkomité om midlertidig utsettelse av uttransportering av asylsøkere til Komitéen har realitets-behandlet klagesaken, er folkerettslig bindende for Norge. Domstolen besvarte dette benektende (enstemmig). Men det uttales at slike anmodninger skal tillegges stor vekt. Rt. 2009/750 (Plenum) fastslår også at bare folkerettslige plikter binder myndighetene.. 3) Rettskildemessig vekt av uttalelser fra FN s overvåkningskomitéer. I Rt. 2008/1764 behandlet Høyesterett (Storkammer) vekten av uttalelser fra overvåkningskomitéer i FN-systemet. Det dreide seg i denne saken om en uttalelse fra Menneskerettighetskomitéen ( Human Rights Committee, som overvåker SP) i en individuell klagesak mot Norge. Storkammeret uttalte (enstemmig) at slike uttalelser har mindre vekt enn dommer fra EMD, men skal likevel ha betydelig vekt som rettskilde. Rt. 2009/1261 dreide seg om vekten av en uttalelse fra FN s Barnekomité. Denne konvensjonen åpner ikke for individuelle klager. Komitéen hadde avgitt en generell uttalelse ( General comments ) om forståelsen av en bestemmelse i konvensjonen. 8

Flertallet (4) fant at vekten av slike uttalelser må avhenge av flere konkrete momenter. En dommer ville tillegge slike uttalelser større vekt enn flertallet gjorde. 4) Norske domstolers tolkning av menneskerettskonvensjonene. Dette er behandlet i en rekke Høyesterettsavgjørelser, se særlig Rt. 2000/996, Rt. 2002/557, Rt. 2005/833. Avgjørelsene gir flere retningslinjer for tolkningen. 5) Vurdering av rekkevidden av dommer i EMD. I Rt. 2009/750 drøftet Høyesterett (Plenum) hvilken betydning en dom om juryordningen i Belgia skal ha for å vurdere det norske jurysystemet. Dommen illustrerer hvordan norske domstoler må tolke dommer fra domstolen i Strasbourg for å bedømme innholdet i Norges forpliktelser etter EMK. 11.. Hvilken rettskildemessig status har menneskerettsloven? Carsten Smith har uttrykt det standpunkt at menneskerettsloven har en semikonstitusjonell status, altså at den ligger mellom Grl og formell lov. Eivind Smith har innvendt at det ikke eksisterer noe trinn mellom Grl. og lov. Hvis kandidatene tar opp dette spørsmålet, bør begge standpunkt aksepteres på lik linje. Jeg mener at begge har rett, men at de delvis snakker forbi hverandre. Jeg utvikler ikke mitt syn her, det vil ta sensorene inn i en teoretisk drøftelse, som ikke er påkrevet for dette formål. (For de som måtte være interessert, drøfter jeg dette i Festskrift til Carsten Smith.) Atskillig mer interessant er følgende praktiske problemstilling: Hvilket standpunkt vil HR innta hvis Stortinget bevisst vedtar en lovbestemmelse som er i strid med en bestemmelse i en av konvensjonene som omfattes av 2? Vi vet ikke det riktige svaret. Mitt standpunkt, som jeg også gjennomgår på forelesningene, er dette: menneskerettsloven kan oppheves generelt som enhver annen lov. Hvis Stortinget ikke gjør det, men bare fraviker loven/konvensjonen i et konkret tilfelle, skulle lex specialis- og lex posterior-prinsippet lede til at HR velger å følge lovbestemmelsen. Jeg tror imidlertid at det ikke vil bli resultatet. Jeg tror HR vil argumentere med at menneskerettsloven generelt gir disse konvensjonene forrang, og at Stortinget må velge mellom å oppheve loven eller å følge den. Mitt standpunkt innebærer altså at jeg gir denne loven en spesiell status (altså tilnærmet semikonstitusjonell ). 12. Hvilken betydning har andre MRK som ikke omfattes av loven 2? Heller ikke her kjenner vi HR s standpunkt. Mitt standpunkt (som gjennomgås på forelesningene): 9

Spørsmålets praktiske betydning reduseres betydelig ved at mange viktige lover har innført prinsippet om sektormonisme. Hvis vi står overfor en konflikt mellom en norsk lovbestemmelse og en konvensjonsbestemmelse som ikke omfattes av 2 eller en lovbestemmelse om sektormonisme, er det formelt sett ingen forandring i rettstilstanden fra før menneskerettsloven. Det er imidlertid mulig at HR vil benytte presumsjonsprinsippet enda mer intenst, vidtgående i dag enn før menneskerettsloven, fordi epoken etter at loven kom, er preget av en sterk lojalitet mot konvensjonsvernet. Klarhetskravet, som er opphevet for konvensjonene som omfattes av 2, gjelder neppe heller for andre konvensjoner. Heller ikke dette spørsmålet er imidlertid løst av HR. - Dette utkastet er skrevet uten at jeg har lest en besvarelse. Jeg deltar ikke i sensuren. Oslo, 6. desember 2011-11 Jan E. Helgesen 10