Er opplæring og veiledning av støttekontakter og avlastere et forsømt område? Av Gry Anja Gundersborg I 2006 mottok i overkant av 25 000 mennesker støttekontakt etter lov om sosiale tjenester (SSB.no, a) og ca 9 300 omsorgsytere mottok avlastningstjenester etter samme lov (SSB.no, b). Dette gjør støttekontakt til en av de mest brukte sosiale tjenestene (Soldal, 2004). Det har vært en markert økning i bruk av støttekontakt som tjeneste de siste 10 årene som pleie og omsorgsstatistikken til Statistisk Sentralbyrå viser i figur 1. En økning med nesten 11 000 mottakere av støttekontakt på 10 år, må sies å være betydelig. I tillegg ser man at også antall mottakere av avlastningstjeneste har økt med 575 de to årene det er utarbeidet statistikk for hele landet. I boka Sosiale tjenester (Askheim m.fl., 2006) angis det at i perioden 1996 til 2002 økte antall mottakere av avlastning med nesten 40% overfor brukergruppen 0-17 år. Det er altså snakk om betydelig økning også for denne tjenesten. Figur 1: antall mottakere av støttekontakt og avlastning etter lov om sosiale tjenester i perioden 1996-2006 antall mottakere 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 støttekontakt avlastning Med en såpass omfattende økning i antall tjenestemottakere er det nærliggende å tenke at kommunene har utarbeidet styringssystem for tjenesten som sikrer at tjenesten utføres på en faglig forsvarlig måte i henhold til lovverket. Så ser ikke ut til å være tilfelle.
Helsetilsynet har i løpet av 2007 gjennomført et landsomfattende tilsyn med disse tjenestene i et utvalg norske kommuner og min oppsummering viser at 66% av de undersøkte kommunene ikke gjennomfører lovpålagt systematisk opplæring og veiledning av personene som skal utføre tjenestene i praksis (Helsetilsynet.no) Lov om sosiale tjenester angir i 2-3 at Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell. I rundskriv I-1 93\95 understrekes det at dette også gjelder støttekontakter og avlastere, som ofte ikke har en formell utdanning innen helse- og sosialfag. Dette er altså ikke et ansvar kommunene kan fraskrive seg, men tvert i mot skal det være en naturlig del av de kommunale styringssystemer, kvalitetssikring og internkontroll. Problemstillingen jeg vil belyse i artikkelen er: Opplæring og veiledning av støttekontakter og avlastere et forsømt område? Både støttekontakt og avlastning ytes i henhold til ulike lover, i denne artikkelen begrenser jeg meg til lov om sosiale tjenester, fordi det er særskilt aktuelt på grunn av Helsetilsynets landsomfattende tilsyn. Det er i stor grad mennesker med utviklingshemming, psykiatriske problemer og fysisk funksjonshemming som har støttekontakt (Soldal, 2003). Avlastningstjenestene ytes for det meste til familier med barn med ulike funksjonsnedsettelser (SSB.no). Støttekontakt ble først lovhjemlet som en sosial tjeneste i 1993, i Lov om sosiale tjenester fra samme år. Avlastning slik det forstås i dag er et relativt nytt fenomen. Tjenesten ble først lovhjemlet i Kommune-helsetjenesteloven fra 01.01.1988, før den ble overført til Lov om sosiale tjenester, fra 01.01.1993 (Skrindebakke, 1993, Bergh, 2000). For begge tjenestene betyr det at de har vært en del av nåværende sosialtjenestelov i tilnærmet 15 år, slik at kommunene ikke kan påberope seg manglende systemer for kvalitetssikring på grunn av kort tid. Ansvar for oppfølging, herunder opplæring og veiledning av tjenesteutførere Kommunen har et opplærings- og oppfølgingsansvar for å sikre tjenestens innhold, både faglig og etisk. Denne plikten er regulert gjennom lov, og ansatte er forpliktet til å delta i opplæringstiltak (Kjønstad og Syse, 2005). Man har også gjennom lovverket mulighet til å 1
innhente politiattest fra dem som skal stå for den direkte tjenesteytingen til barn og unge, dette er med å sikre kvaliteten på tjenestene. Når det gjelder innholdet i tjenesten er det forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene som særlig angir krav til innholdet i disse tjenestene som for andre sosiale tjenester. Opplæring og veiledning skiller seg fra hverandre ved at opplæring er en direkte tilegnelse av kunnskaper og ferdigheter som er viktig for det spesifikke arbeidet som skal utføres (Skrindebakke, 1993). Veiledning har læring og personlig utvikling som sitt mål (Soldal, 2003). Det er utarbeidet opplæringsmateriell både for støttekontakter og avlastere, men materiellet er ikke av ny dato. Bli støttekontakt utarbeidet av Kristin Soldal er fra 1991 og Å være avlaster utarbeidet av Nils Skrindebakke er fra 1993. Begge kursoppleggene ble utarbeidet som en del av regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1990-1993. Opplegget for støttekontakter ble tatt i bruk av to tredjedeler av alle norske kommuner i tiden 1990-1997 som er resultat av at det ble introdusert på landsdekkende konferanser som et ledd i en kampanje med tanke på opplæring av støttekontakter (Soldal, 2003). Videreutdanningen Organisering og veiledning av støttekontakter, avlastere og frivillige tilbys gjennom Høgskolen i Bergen, men er også desentralisert til Arendal og Tromsø, og er den eneste i sitt slag. Utdanningen er evaluert av Nordlandsforskning og i sin sluttrapport trekker de frem at den medfører både kompetanseheving og økt bevissthet om avlastning- og støttekontakttjenestene i kommunen ( Bliksvær og Gjertsen, 2007). Kristin Soldal sier i sin bok Støttekontakter - soveputer eller ressurs i velferdssamfunnet at det bør være opplyst i oppdragsavtalen hvem som har ansvar for å veiledning. Videre må veiledning tilbys konkret og ikke som en mulighet dersom noe oppleves vanskelig. Soldal angir omfang av veiledning for støttekontakter fra hver uke til en gang i kvartalet avhengig av oppdragets kompleksitet (Soldal, 2003). Det er ingen formelle krav til støttekontakter og avlasteres utdanningsbakgrunn. Dette er nok en av årsakene til den lave statusen disse tjenestene har. I tillegg er begge tjenestene hjelpetiltak og ikke behandling eller terapi, som er det helse- og sosialarbeidere i stor grad utdannes til å beherske, Soldal omtaler disse forholdene i sin bok. Den lave statusen er kanskje en viktig medvirkende årsak til at det ikke benyttes ressurser på opplæring og veiledning. Andre yrkesgrupper krever dette, men støttekontakter og avlastere er ikke èn gruppe. Det er mennesker med alle mulig type utdannings- og yrkesbakgrunn og derfor kommer det heller ikke organiserte krav til kommunen som arbeidsgiver. 2
Begge tjenestene som er i fokus i denne artikkelen er tjenester som oppfattes å tilhøre fritiden. I rapporten Vi vil vi vil, men får vi det til (Jacobsen, 2007) refereres en undersøkelse fra 2003 av Tøssebro og Ytterhus hvor fritiden omtales som taperen når man ser på ulike livsområder for utviklingshemmede 10 år etter ansvarsreformen. Det kommer også frem at flere har takket nei til tilbud om avlastning på grunn av for dårlig kvalitet på tjenesten. Dette har igjen sammenheng med manglende opplæring av avlastere. Når man vet at både avlastning og støttekontakt er tjenester som etter loven gis til den som er helt avhengig av hjelp og for avlastning skal omsorgsoppgaven i tillegg være særlig tyngende kan man anta at dette gir store konsekvenser for de familiene det gjelder. Metode og materiale Grunnlagsmateriale for artikkelen er tilsynsrapporter fra Helsetilsynet knyttet opp mot Landsomfattende tilsyn i 2007 og i noen mindre grad tilsyn fra 2006 og 2005. Materialet artikkelen bygger på er altså sekundærdata, data jeg ikke har samlet inn selv. Kilde materialet er institusjonelle og offentlige rapporter presentert av Helsetilsynet. Forhold som må ses på spesielt når man benytter sekundærdata er relevans, pålitelighet og representativitet. (Halvorsen, 2000) I 2007 har tilsynet vært et direkte tilsyn med avlastning og støttekontakttjenester etter lov om sosiale tjenester. I skrivende stund ( 27.10.07) er det ikke publisert noen samlerapport, men det er publisert 56 rapporter fra enkelt tilsyn, der alle fylker er representert. Det er disse 56 rapportene som er hovedgrunnlagsmateriale for denne artikkelen, både gjennomgangen og resultatene som presenteres er mine egne. Hver enkelt tilsynsrapport offentliggjøres på helsetilsynets hjemmeside. Alle rapporter følger samme mal, og det er kapittel 5 funn som er mitt fokus. Her angis om tilsynsmyndigheten har funnet grunnlag for å gi den undersøkte kommunen merknad eller avvik. Avvik gis der tilsynsmyndigheten avdekker mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring. (helsetilsynet.no) 3
Tilsynsrapporter tilfredsstiller ikke krav som stilles til reliabilitet og validitet innen forskning, men tendensene er såpass klar at de likevel kan anses å gjenspeile virkeligheten. I tillegg er alle kommuner undersøkt etter lik veileder for tilsynet av kvalifisert personell fra helsetilsynet. Men, det er forskjellige personer fra de ulike fylkesmannsembetene som foretar tilsynene og det kan føre til ulik vektlegging og ulikt fokus i tilsynene. Når det gjelder relevans mener jeg tilsynsrapportene er tilfredsstillende materiale, da tema for artikkelen er et eget tilsynsområde. I forhold til representativitet er alle fylker representert, og det er kommuner av ulik størrelse. Funn Ved min gjennomgang av tilsynsrapportene var det publisert totalt 56 rapporter. Det var gitt avvik til 27 kommuner, merknad i 10 tilfeller, og 19 undersøkte kommuner hadde ikke fått noen bemerkning på området. Legges avvik og merknad som kategori sammen og tallene gjøres om til prosent ser resultatene slik ut: Figur 3: Antall kommuner som er tildelt avvik/merknad eller ikke fått noe bemerkning, målt i %, N= 56 andel prosent 70 60 50 40 30 20 10 0 avvik + merknad intet å bemerke Det er totalt 66% av de undersøkte kommunene som gis avvik eller merknad på området opplæring og veiledning. Tallet er høyt. Det er stor spredning i innbyggertall for de undersøkte kommunen eller bydelene. De minste kommunene oppgis å ha et innbyggertall under 1000, mens de største kommunene har innbyggertall på over 40.000. Jeg valgte derfor også å se om avvik/merknader og intet bemerket fordelte seg ulikt i forhold til kommunens innbyggertall. Grunnen til at jeg også så på denne faktoren er at det ville være interessant om det var et tydelig skille i forhold til 4
kommunestørrelse. Det er i dette grunnlags materialet en tendens til at store kommuner har flere avvik og merknader enn små kommuner når man skiller på kommuner med over\under 20 000 innbyggere. Hvilke konsekvenser gir så avvik og merknader for kommunene? Når kommunen får merknad eller avvik, skal disse "lukkes" ved at tilsynsmyndighetene skal kontrollere at merknadene/avvikene er etterlevd. Og sanksjonene kan ved et uoppfylt avvik, være et direkte pålegg med en tidsfrist for å rette avvikene eller "andre sanksjoner". Hvordan stemmer funnene i 2007 med tidligere tilsyn og andre undersøkelser? I tilsynet med habiliteringstenester til barn i 2006 hvor 40 kommuner ble undersøkt, var ikke opplæring og veiledning samt støttekontakt og avlastning som tjenester et eget tema, men en del av tilsynsområdet. I Ikkje likeverdige habiliteringstenester til barn. Oppsummering av landsomfattande tilsyn med 2006 poengteres følgende: Tiltak for å sikre at personell fekk nødvendig informasjon, opplæring og oppfølging var mangelfulle i nær halvparten av kommunane. Særleg galdt det tilbod til personell i kommunale avlastingstiltak, private avlastarar og støttekontaktar. Det varierte om kommunane vurderte om private avlastarar og støttekontaktar var eigna til oppgåva, og om desse tenestetilboda blei evaluerte. I mange tilfelle var det foreldra som gav avlastarar og støttekontaktar informasjon og opplæring om tilstaden til barna. Fleire stader hadde personellet mangelfull kunnskap om kva andre deltenester kunne tilby, og om individuell plan. (Rapport fra Helsetilsynet 4/2007, s. 16). I Rapporten Et stykkevis og delt tjenestetilbud? Oppsummering av landsomfattende tilsyn 2005 med kommunale helse- og sosiale tjenester til voksne over 18 år med langvarige og sammensatte behov for tjenester, hvor 60 kommuner ble undersøkt, er følgende poengtert: Observasjoner som tilsynsmyndighetene har gjort, viser at det kan ta lang tid før støttekontakttjenesten blir iverksatt og at støttekontakttjenesten nærmest lever et eget liv utenfor det kommunale systemet for øvrig; det vil si at støttekontaktene i liten grad blir trukket inn i sammenhenger der den enkelte tjenestemottakers behov og ønsker blir drøftet, 5
eller at de ikke får systematisk veiledning og opplæring i tilknytning til hvilket ansvar og hvilke oppgaver støttekontakten har. (Rapport fra Helsetilsynet 3/2006, s.13) Bliksvær fant i sin undersøkelse i 1997 at opplæring kun ble gitt i 50% av kommunene, og av disse var det kun 29% som gav regelmessig veiledning Denne rapporten er tatt med som kilde da det er interessant å se om funnene fra 10 år tilbake avviker fra dagens funn. Hvor mange personer er det snakk om uten oppfølging? Jeg har funnet og brukt ulike kilder i denne artikkelen. Størst fokus har rapportene fra det landsomfattende tilsynet i 2007 med avlastning og støttekontakttjenestene i kommunene. For å se området i et videre perspektiv er det interessant å se bakover i tiden for å kunne se sammenhenger og utvikling. Dessverre viser denne gjennomgangen at tross en markert økning i bruk av tjenestene, så har ikke kvalitetssikringen fulgt samme utvikling. Det betyr at det i dag er mange flere som yter slike tjenester uten en systematisk opplæring og veiledning. Figur 5: Oppsummering av funn Kildemateriale Mangler ved opplæring og veiledning Antall tjenestemottakere Hentet fra ssb.no Cirka antall støttekontakter \avlastere uten opplæring/veiledning 1997 Bliksværs 50% -opplæring 16 496 ( kun st.k) 8 200 undersøkelse 71% - systematisk veiledning 2005 Tilsynsrapporter I liten grad 30939 ---- 2006 Tilsynsrapporter Nær 50% 32382 16191 2007 Tilsynsrapporter 66% 34380 22690 Rom for forbedring Resultatene presentert i denne artikkelen viser at det er rom for forbedring. En vei å gå er at det gjennomføres flere tilsyn med denne delen av helse- og sosialtjenesten. At det settes slikt fokus vil kunne være med på å høyne statusen og dermed føre til en klatring på prioriteringslisten rundt omkring. Videreføring av videreutdanningen i Bergen synes som et tiltak som bør videreutvikles, kan hende et fullt årsstudium er en vei å gå. 6
Alle involverte parter vil nyte godt av at man får til en statusheving. For å få til dette må kommunene sikre en god oppfølging av de som utfører tjenestene i praksis slik at brukeren får det de trenger. Og, da må de som sitter ansvarlig for tjenestene rundt om i kommunene bidra ved å kjempe for dette i sin arbeidshverdag. Tittelen på boken til Kristin Soldal Støttekontakter soveputer eller ressurser i velferdssamfunnet? er et spørsmål, og det kan synes som om soveputer dessverre er svaret. Når støttekontakt som tiltak er doblet på 10 år, mens andelen som mottar nødvendig opplæring og veiledning ser ut til å ha gått noe tilbake i samme tidsrom, er dette forhold som taler for en relativ ukritisk bruk av en tjenesten. At støttekontakter og avlastere ikke får opplæring og veiledning kan også gjøre at helse- og sosialsektoren mister fremtidig arbeidskraft, da de blir skremt fra å fortsette en karriere innenfor et system som lar dem stå alene med vanskelige utfordringer. Det er strategisk viktig å sørge for at alle som interesserer seg for helse- og sosialarbeid blir godt ivaretatt, på den måten legger man grunnlaget for at folk orker å stå i utfordrende arbeidsoppgaver over tid. Brukeren vil på sin side kunne oppleve god kontinuitet, og sjansen for at tjenesteyterne tilegner seg kunnskap og utvikler en reflektert holding til eget arbeid øker når de får den opplæringen og veiledningen som kreves. Dersom kommunene innfører at opplysninger om veiledningsansvarlig og omfang av veiledning i oppdragsavtalene vil dette kunne medføre at den enkelte oppdragstaker lettere tar kontakt når noe er vanskelig. Det er også med på å ansvarliggjøre kommunen som arbeidsgiver. Det er vanskelig å tenke at det ikke varierer hvordan tilsynsmyndigheten i de ulike fylkene utfører tilsyn og legger vekt på ulike tilsynsområder. Blant annet kan det være vanskelig å se forskjell på grunnlag for avvik og merknader i enkelte tilfeller. Det er også slik at det i de fleste rapportene er angitt egne avvik på området opplæring/veiledning, mens det i noen få rapporter er innbakt i et større avvik. Når resultatene likevel er såpass klare som presentert her gir det lite rom for tvil om at manglene på området er omfattende. I tilsynene fra 2005 og 2006 gis det færre avvik og merknader på området opplæring/veiledning enn i 2007. Det avdekkes som en del av tilsynene for de to første årene 7
at ca 50% av de undersøkte kommunene mangler systemer, mens denne andelen øker til 66% når det blir et eget tema i tilsynet i 2007. Dette styrker antagelsen både om at dette er et område med rom for forbedring og at det ikke er tilfeldig at det er slik. Ulik størrelse på kommunene kan ha noe å si. Tilsynsrapportene fra 2007 viser at det er en tendens til at små kommuner tildeles færre avvik og merknader enn de store. Men, det er også slik at antall tjenestemottakere i en kommune med under 2000 innbyggere er betraktelig lavere enn i en stor kommune. Det er enklere å holde oversikt over få enn mange. Det betyr ikke nødvendigvis at systemene er gode, men det relativt lave antallet tjenester gjør det greit å ha oversikt. I store kommuner har man relativt mange tjenestemottakere og de er i større grad avhengig av styringssystemer for å holde oversikt. At det ikke er noen stor forskjell i gitte avvik og merknader i forhold til kommunestørrelse styrker antagelsen om at dette på generell basis er et forsømt område i kommunene. Konklusjon Det er ingen tvil om at man kan svare et ubetinget ja på om opplæring og veiledning av avlastere og støttekontakter er et forsømt område. Årsakene til dette er nok sammensatte og er heller ikke tema i denne artikkelen, men at den lave statusen tjenestene har, at de i stor grad utføres av uprofesjonelle og at fritid utropes til taper-området er medvirkende årsaker. Gjennomgangen i artikkelen viser en tendens til at det ikke har skjedd en positiv utvikling på området siden 1997, på tross av en tilnærmet dobling av antall tjenester. At formålet med tjenestene skal nås er ikke realistisk å tro når opplæringen og veiledningen av de som i praksis skal yte tjenestene er såpass forsømt. 8
Litteraturliste Askheim, O. P., Andersen, T., Eriksen, J. (red) (2006): Sosiale tjenester. Gyldendal Norsk Forlag AS Bergh, S. (2000): Avlastning, støttekontakt og fritidsassistanse- status, behov og fornyelse. Sosial- og helsedepartementet. Bliksvær, T. (1997): Avlastning og støttekontakt. Omfang og praksis i kommunane. NFrapport nr 28\97, Nordlandsforskning. Bliksvær, T. og Gjertsen, H. (2007): Kompetanseløft for støttekontaktordningen. NF-rapport nr. 7\2007, Nordlandsforsking Halvorsen, K. (2000): Å forske på samfunnet. Bedriftsøkonomenes Forlag AS, Oslo Helsetilsynet.no: Landsomfattende tilsyn i 2007 med avlastnings- og støttekontakttjenester etter sosialtjenesteloven. http://www.helsetilsynet.no/templates/articlewithlinks 8885.aspx Jacobsen, T. (2007): Vi vil, vi vil, men får vi det til? - Levekår, tjenestetilbud og rettssikkerhet for personer med. utviklingshemning. Rapport, Sosial- og helsedirektoratet Kjønstad, A. og Syse, A. (2005): Velferdsrett I. Kapittel 4: retten til sosiale tjenester. Gyldendal akademisk Lov av 13.12.1991 nr 81 om sosiale tjenester mv Skrindebakke, N (.1993): Å være avlaster. Opplæringshefte med kursveiledning. Norsk Fjernundervisning Soldal, K. A. og Soldal, O. (2002): Bli støttekontakt 9
Soldal, K. A. (2003): Støttekontakter - soveputer eller ressurs i velferdssamfunnet. Fagbokforlaget Soldal K. A. (2004): Bruk av støttekontakter noen perspektiver og mulige konsekvenser. Paper til 1. nasjonale konferanse om forskning om funksjonshemmede Lillehammer september 2004 http://www.sell.hil.no/konferanser/funksjonshem04/papers/2a-soldal.doc SSB.no a: Mottakarar av støttekontakt, etter alder. 1996-2006, førebelse tal 2006 http://www.ssb.no/emner/03/02/pleie/tab-2007-06-28-08.html SSB.no b: Statistikkbanken 03318 Mottakere av avlastning av alder (K) http://www.statbank.ssb.no/statistikkbanken/default_fr.asp?pxsid=0&nvl=true&planguag e=0&tilside=selectvarval/define.asp&tabellid=03318 Rapport fra Helsetilsynet 3/2006: Et stykkevis og delt tjenestetilbud? Oppsummering av landsomfattende tilsyn 2005 med kommunale helse- og sosiale tjenester til voksne over 18 år med langvarige og sammensatte behov for tjenester. http://www.helsetilsynet.no/upload/publikasjoner/rapporter2006/helsetilsynetrapport3_2006. pdf Rapport fra Helsetilsynet 4/2007: Ikkje likeverdige habiliteringstenester til barn. Oppsummering av landsomfattande tilsyn med habiliteringstenester til barn 2006 http://www.helsetilsynet.no/upload/publikasjoner/rapporter2007/helsetilsynetrapport4_2007. pdf 10