Politisk sekretariat Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 12.03.2015 19594/2015 2015/456 033 Saksnummer Utvalg Møtedato 15/25 Bystyret 26.03.2015 Forvaltningsrevisjonsrapport: Internkontroll og kvalitetssikring NAV Forslag til vedtak: 1. Forvaltningsrevisjonsrapporten Internkontroll og kvalitetssikring NAV er forelagt bystyret og tas til etterretning. 2. Bystyret merker seg at lovkrav til saksbehandling og vedtak synes godt fulgt opp av tjenesten. 3. Bystyret ber rådmannen merke seg rapportens anbefaling. 4. Bystyret vil trekke frem følgende forhold for oppfølgning fra administrasjonen: o Tjenesten må få på plass rutiner for oppfølgning av saker med feilutbetalinger. Saksopplysninger Bakgrunn for saken: Bystyret har vedtatt følgende prioritering i plan for forvaltningsrevisjon i sak PS 12/132: 1. Kvalitet, bemanning og ressursbruk i barnevernet (gjennomført) 2. Helsesøstertjenesten (gjennomført) 3. Kvalitet innen Pedagogisk psykologisk tjeneste (gjennomført) 4. Sykefravær i barnehager 5. Kvalitet innen pleie og omsorgstjenester. 6. Styring og foretaksledelse Bodø havn KF Side589
7. Innkjøp og offentlige anskaffelser 8. Kommuneplanlegging 9. Tilsyn, oppfølgning og kontroll ved fosterhjemsplasseringer 10. Samhandlingsreformen I bystyrets vedtak fikk kontrollutvalget fullmakt til å gjøre endringer i planen ved behov. Forvaltningsrevisjonen vedrørende NAV er gjennomført utenom vedtatt Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015. Kommunens administrasjon tok i mai 2014 opp spørsmålet om forvaltningsrevisjon på dette området med revisor. Bakgrunnen for dette var bl.a budsjettunderskudd og kostnadsvekst over tid høyere enn i landet og i kommunegruppe 13. Kontrollutvalget vedtok i sak 29/14 å bestille en forvaltningsrevisjon med det formål å undersøke internkontroll og kvalitetssikring i NAV i forbindelse med saksbehandling og vedtak om økonomisk sosialhjelp. Følgende problemstilling er undersøkt i denne revisjonen: Har NAV sikret forsvarlig internkontroll i forbindelse med saksbehandling om sosialhjelp? For å belyse problemstillingene har revisor gjennomført dokumentstudier, intervjuer og gjennomgang av 20 vedtak om økonomisk sosialhjelp. Blant de intervjuede er leder NAV, enhetsledere for to avdelinger, 3 rådgivere og 2 saksbehandlere. Revisjonskriterier (krav og forventinger som kan stilles til den funksjon/aktivitet som undersøkes av revisjonen), er generelt sett bl.a forvaltningsloven, lov om sosiale tjenester og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Revisors funn og vurderinger: Problemstilling 1 Har NAV sikret forsvarlig internkontroll i forbindelse med saksbehandling om sosialhjelp? Revisjonskriterier / krav til tjenesten: Kommunen skal i henhold til lov om sosiale tjenester føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter lovens kap 4 er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kommunen skal bl.a sørge for at de ansatte har tilstrekkelig kompetanse innen sitt fagfelt, og at de ansattes medvirker med sin kunnskap og erfaring. Videre skal kommunen «utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen». Når det gjelder vedtak stiller forvaltningsloven krav om at vedtak skal være skriftlig, det skal grunngis, og nevne de faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre skal det vises til regler og paragrafer vedtaket bygger på, samt opplyse om klageadgang. Revisors funn Internkontroll: NAV har to ulike rutinehåndbøker for tjenesten. Det eldste av disse et udatert arbeidsdokument for en rutinehåndbok. Det nyeste (fra 2013) inneholde et delegasjonsreglement (ikke vedtatt), oversikt over normer og utgiftsgrenser (per 01.07.2013). Dette dokumentet fremstår mer som en samling av rutiner og føringer, «enn en bearbeidet rutinehåndbok». Etter revisjonens oppfatning har tjenesten ikke en vedtatt rutinehåndbok, og at det har vært vanskelig for tjenesten å sette av tid til arbeidet. En annen faktor i forhold til det å ferdigstille rutinehåndboken, var at staten kom med et nytt Side590
rundskriv underveis i oppdateringen. De intervjuede gir inntrykk av at rutinehåndboken brukes i liten grad (og at man ikke fremstår som kjent med dokumentene), og at det nevnte rundskrivet er det som brukes i arbeidet. Tjenesten har ikke rutiner for håndtering av feilutbetalingssaker (feilutbetaling eller svindel), selv om det er behov for dette. Når det gjelder kompetanse, opplæring, bemanning er det krav om relevant utdanning ved tilsetting. Ansatte i kommunal NAV er gjennomgående sosionomer og barnevernspedagoger, mange med etterutdanning relevant for fagområdet. Det finnes ingen egen opplæringsplan, men nye medarbeidere gis en tett oppfølgning av avdelingens rådgiver. Videre gjennomføres det kompetansehevende kurs. Revisors inntrykk er at tjenesten har nødvendig kompetanse og opplæring. I forhold til bemanning opplyses det at det er utfordrende for tjenesten å få tid til å jobbe med den enkelte bruker. Imidlertid opplyses det også at bemanningen er økt og situasjonen er bedret. En av avdelingene har hatt en særskilt utfordring med flere ansatte i langtids sykemelding. Bodø har en bemanningsfaktor for tjenesten omtrent på nivå med snittet i kommunegruppa. Det er lagt opp til arbeidstakermedvirkning i interne møter i tjenesten, og i tillegg at saker drøftes med kolleger. Revisors funn Vedtak: Rådgiverne ved de tre avdelingene skal godkjenne vedtakene tjenesten gjør, men en del erfarne saksbehandlere har fullmakt til å fatte vedtak alene. Det er ikke etablert noen kontrollrutine for disse vedtakene. I de undersøkte sakene hadde 8 av 20 vedtak signatur fra saksbehandler og rådgiver, mens da 12 av 20 vedtak var signert av kun èn ansatt. En egen besluttergruppe tar opp saker for å skape ens praksis. De 20 enkeltsakene revisor har undersøkt inneholder alle begrunnelse for vedtak og beskrivelse av de faktiske forhold. I vedtak med avslag er det i vurderingen vist til søkerens manglende overholdelse av tidligere vedtak. Særlig i saker med avslag gis det fyldig råd og veiledning til søker. Sakene har gjennomgående et forståelig språk. Revisors vurdering: Tjenesten har et svakt internkontrollsystem, og siden etableringen av NAV-kontoret har det ikke blitt ferdigstilt og vedtatt et internkontrollsystem. Det er videre en svakhet at man ikke har rutine for håndtering av feilutbetalinger. Medvirkning fra arbeidstagerne ivaretas etter revisors vurdering. I forhold til kvalitetssikring av vedtak mener revisor det ville vært en styrke om alle vedtakene var signert også av ikke bare saksbehandler, men også rådgiver / avdelingsleder. Krav til vedtak og saksbehandling er fulgt, og dette er en betydelig forbedring siden fylkesmannens tilsyn med tjenesten i 2010. Revisors anbefaling: «Vår anbefaling i forbindelse med denne rapporten er at NAV Bodø tar stilling til hvordan man ønsker å nedfelle internkontrollen sin skriftlig, og at man gjennomfører det» Rådmannens kommentar: Rådmannens kommentar er i sin helhet tatt med i rapporten. Vedlagt er også et notat med NAV sin verifisering av rapportens faktabeskrivelse. Side591
Vurdering: Salten kommunerevisjon IKS har gjennomført en undersøkelse og utarbeidet en rapport i samsvar med det oppdrag de ble gitt av kontrollutvalget. Videre er revisjonen utført i samsvar med kravene i Standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen ble bestilt i august 2014, og rapporten forelå i desember 2014. Dette er i samsvar med den tidsplan og frist som gjaldt. Revisors undersøkelser av enkeltsaker viser at lovkrav til saksbehandling og vedtak er fulgt opp, og at tjenesten ut over vedtakene også gir råd og veiledning i et forståelig språk. Overholdelse av krav til saksbehandling og vedtak bidrar til å ivareta rettssikkerheten for den enkelte som søker om hjelp. Rapporten får også frem at tjenesten har noen svakheter når det gjelder internkontroll, bl.a ved at det mangler rutiner og oppfølgning når det gjelder saker med feilutbetalinger, i tillegg til at tjenesten ikke har et fullstendig system for internkontroll / rutinehåndbok. Inndyr, 16. januar 2015 Lars Hansen Sekretær for kontrollutvalget Trykte vedlegg: 1. Salten kommunerevisjon IKS 16.12.2014: Rapport: Forvaltningsrevisjon Internkontroll og kvalitetssikring i NAV 2. Saksprotokoll kontrollutvalgets møte 26.01.2015 Side592
Utrykte vedlegg: Ingen> <Vennligst ikke slett noe etter denne linjen> Side593
Forvaltningsrevisjon Internkontroll og kvalitetssikring i NAV Rapport Desember 2014 Side594
FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 77 nr 4. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Gjennomføring av dette revisjonsprosjekt ligger ikke inne i Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015. Men det ble vedtatt gjennomført av kontrollutvalget den 25. august, sak 29/14. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av undersøkelsen har vært forvaltningsrevisor Svein Erik Moholt. Bodø, den 16.12.2014. Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2 Side595
Innhold: 0. SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 6 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER... 6 2.1 FORMÅL... 6 2.2 PROBLEMSTILLING... 6 2.3 AVGRENSNINGER... 7 3. METODE OG GJENNOMFØRING... 7 4. REVISJONSKRITERIER... 7 5. FAKTA OG VURDERINGER... 8 Har NAV sikret forsvarlig internkontroll i forbindelse med saksbehandling om sosialhjelp?... 8 5.1 REVISJONSKRITERIER... 8 5.2 FAKTA... 8 5.3 VURDERING... 13 6. KONKLUSJON... 15 7. ANBEFALING... 15 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR... 16 Vedlegg 1 Rådmannens kommentar... 17 Vedlegg 2 Faktaverifisering fra NAV... 17 Salten kommunerevisjon IKS 3 Side596
0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har i denne undersøkelsen sett nærmere på NAV- Bodø sitt arbeid med internkontroll og kvalitetssikring i forhold til søknader om økonomisk sosialhjelp. Formålet har vært å belyse hvordan plikten til internkontroll ivaretas samt om man har en forsvarlig praksis i forhold til å fatte vedtak. I undersøkelsen ligger følgende problemstilling til grunn: Har NAV sikret forsvarlig internkontroll i forbindelse med saksbehandling om sosialhjelp? Innsamlingen av data baserer seg på intervju med en rekke ansatte ved NAV- Bodø. Videre har revisjonen også sett på utkast til rutinehåndbok og skriftlig dokumentsjon. Det er gjennomført en undersøkelse av faktiske vedtak basert på en stikkprøve av vedtak fra mars måned i år. Undersøkelsen er avgrenset til å vurdere tjenestens internkontroll og vedtakspraksis. Det gjøres ikke en overprøving av faglig skjønn i saksbehandlingen. I rapporten fremgår det at fylkesmannens tilsyn i 2010 viste at det var lite som pekte mot et aktivt internkontrollsystem i tjenesten. Slik revisjonen oppfatter det, har det siden NAV- kontoret ble etablert, fortsatt ikke vært ferdigstilt og vedtatt et internkontrollsystem (rutinehåndbok). Man har et arbeidsdokument på fast basis. Rådgiverne ved de tre avdelingene har hatt ansvar for å utarbeide denne, men pga arbeidsbelastningen har de ikke klart å ferdigstille rutinehåndboken. Det fremgår også at det har vært en utfordring i dette arbeidet, at når nye styringssignaler (eks rundskriv kommer), så må man starte litt på nytt igjen. Det personellet revisjonen har snakket med gir også uttrykk for en usikkerhet om statusen til de aktuelle dokumentene. Flere sier åpent at de ikke bruker disse dokumentene i særlig grad, og at det er rundskrivet fra departementet som er tjenestens «håndbok». Slik revisjonen oppfatter det er det også en svakhet at man ikke har en rutine for håndtering av feilutbetalingssaker, og at slike saker i stor grad ikke følges opp. På statlig side derimot er dette ivaretatt. Slik revisjonen ser det, fremstår det også som et åpent spørsmål, om det er delegasjonsreglementet i gammel håndbok eller om det er delegasjonsreglementet i ikke vedtatt ny håndbok som gjelder. Salten kommunerevisjon IKS 4 Side597
For revisjonen fremstår det som at internkontroll gjennom en oppdatert skriftlig rutinehånbok, i stor grad er erstattet av (foruten rundskrivet) en ikke ubetydelig møtevirksomhet og ved løpende diskusjoner og konsultasjoner. Tjenesten har ikke en opplæringsplan, men ivaretakelse av arbeidstakernes kunnskaper og ferdigheter innen fagfeltet, skjer gjennom internopplæring og gjennom kurs eksempelvis i fylkesmannens regi. Ved rekruttering av nye medarbeidere sikres også en god grunnkompetanse ved at disse er sosionomer eller barnevernpedagoger. Medvirkning fra arbeidstakerne sikres gjennom deltakelse i møter der saker diskuteres og arbeid i team. Det foregår også en del sidemannskontroll ved at saksbehandlerne leser hverandres vedtak. I forhold til bemanning fremgår det at det er en utfordring å ha nok tid til å kunne jobbe med og bli kjent med den enkelte bruker. Selv om det har vært en styrking av bemanningen, opplyses det ved en av oppfølgingsavdelingene å ha vært en stor utfordring over tid, med langtidsfravær. Dette har konsekvenser for avdelingens evne til oppfølging av krevende brukere. I fylkesmannens rapport fra 2010 ble det pekt på at «vurderinger og begrunnelse for vedtak som hovedregel ikke skriftliggjøres, og at vedtak i stor grad sendes ut uten begrunnelser». Revisjonens gjennomgang viser at dette ikke lengre er tilfelle. Samtlige vedtak revisjonen har sett, har fulgt vedtaksmalen. Vedtak viser til lovhjemmel, de beskriver faktiske forhold, det gjøres vurderinger og opplyses om klageadgang. Enkelte vedtak har også betydelig veiledning og rådgivning i forhold til brukeren. Vedtakene er mer detaljert og utfyllende enn «beste praksis» malen i veilder til sosialtjenesteloven. Samtidig er det revisjonens oppfatning at vedtakene har et enkelt og klart språk. Salten kommunerevisjon IKS 5 Side598
1. INNLEDNING I denne rapporten går vi inn og ser på tjenestens internkontrollsystem og hvordan NAV i kommunen kvalitetssikrer saksbehandlingen om økonomisk sosialhjelp. Etter at lov om sosiale tjenester i NAV trådte i kraft 01.01.2010, har det vært et krav om internkontroll i tjenesten. Dette er videre utdypet gjennom forskrift om internkontroll for sosial- og helsetjenesten. I et eget tilsyn gjennomført av fylkesmannen våren 2010, da NAV- kontoret var relativt nyetablert, ble det påpekt både avvik og merknader i forhold til kontorets funksjon. Av tilsynsrapporten fremgår det at: «I de innsendte styringsdokumentene var det lite som pekte mot et aktivt internkontrollsystem. Det som fantes av prosedyrer var ikke oppdatert etter etablering av NAV- kontor, herunder saksbehandlingsprosedyrer». Avviket som omhandlet manglende opplysning i enkeltsaker, bygde på at «vurderinger og begrunnelse for vedtak som hovedregel ikke skriftliggjøres». Det har derfor vært litt av hensikten med denne rapporten å undersøke om tjenesten har endret denne praksisen. For det kommunale NAV- kontoret har det også vært en utfordring knyttet til betydelige budsjettoverskridelser samt kostnader som har økt mer enn andre kommuner Bodø sammenlignes med. Dette har vært gjenstand for analyse i en rapport fra KS-Konsulent, samt at det er laget en rapport i forbindelse med «Framtida vårres», der dette belyses. I den sistnevnte ser man nærmere på utviklingstrekk, årsakssammenhenger og aktuelle tiltak i denne forbindelse. Forhold det pekes på er bla antall brukere, kostnader til midlertidig bolig og andelen brukere innen statlig finansierte ordninger som arbeidsavklaringspenger. Med bakgrunn i at disse forholdene alt er belyst, gås det ikke nærmere inn på det i denne rapporten. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER 2.1 FORMÅL Formålet med denne rapporten er å undersøke internkontroll og kvalitetssikring i NAV i forbindelse med saksbehandling og vedtak om økonomisk sosialhjelp. 2.2 PROBLEMSTILLING Av formålet har vi utledet følgende problemstilling: Har NAV sikret forsvarlig internkontroll i forbindelse med saksbehandling om sosialhjelp? Salten kommunerevisjon IKS 6 Side599
2.3 AVGRENSNINGER Undersøkelsen er avgrenset til å se på hvilke rutiner og samhandling tjenesten har i forbindelse med saksbehanling om økonomisk sosialhjelp. Det gjøres i denne rapporten ikke overprøving av faglige vurderinger i forbindelse med saksbehandlingen. Det gjøres ikke en full gjennomgang i forhold til hva et internkontrollsystem kan inneholde, men vurdering av utvalgte forhold. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Innsamlingen av data baserer seg på intervju med følgende personer: - Leder NAV- Bodø - Enhetsledere mottaksavdelingen og oppfølgingsavdeling 1-2 rådgivere - 2 saksbehandlere - Rådgiver stab Revisjonen har hatt tilgang til rutinehåndbøker og en del skriftlig dokumentasjon. Det er gjort stikkprøvekontroll av 20 vedtak om økonomisk sosialhjelp. 10 fra mottaksavdelingen og 5 fra hver oppfølgingsavdeling. Det er valgt ut en sak per saksbehandler. Utvalget er et tilfeldig utvalg fra en oversikt over vedtak fra mars måned, men inneholder både innvilgelses- og avslagsvedtak. Etter revisjonens oppfatning er datainnsamlingen tilstrekkelig i forhold til å gjøre de vurderinger og trekke de konklusjoner som er gjort i denne rapporten. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utledning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen 2010 Veileder IS-1183 om internkontroll for sosial- og helsetjenesten Salten kommunerevisjon IKS 7 Side600
5. FAKTA OG VURDERINGER Har NAV sikret forsvarlig internkontroll i forbindelse med saksbehandling om sosialhjelp? 5.1 REVISJONSKRITERIER INTERNKONTROLL ( 5 i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen): Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. INNHOLDET I INTERNKONTROLLEN ( 4 i forskrift og veileder - utdrag): c) Sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll, d) sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes, g) utvikle, iverksette, kontrollere evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen, VEDTAK ( 23-27 Forvaltningsloven): Vedtaket skal: - være skriftlig - grunngis - nevne de faktiske forhold vedtaket bygger på - vise til de regler og paragrafer det bygger på - opplyse om klageadgang BESTE PRAKSIS (Veilder til sosialtjenesteloven 17) Vedtaket inneholder: - NAV Lillevik: Melding om vedtak: Søknaden gjelder, Vedtak, Begrunnelse, Klageadgang. 5.2 FAKTA Internkontroll Rutinehåndbok I et eget tilsyn gjennomført av fylkesmannen våren 2010, da NAV- kontoret var relativt nyetablert, ble det påpekt både avvik og merknader i forhold til kontorets funksjon. Av tilsynsrapporten fremgår det at: Salten kommunerevisjon IKS 8 Side601
«I de innsendte styringsdokumentene var det lite som pekte mot et aktivt internkontrollsystem. Det som fantes av prosedyrer var ikke oppdatert etter etablering av NAV- kontor, herunder saksbehandlingsprosedyrer». I brev av 28.01.2011 svarer NAV- Bodø på de påpekte avvik og merknad og den oppfølging tjenesten har hatt siden tilsynet. I forhold til avvikene sies det bl a følgende: «Man har begynt arbeidet med å oppdatere tjenestens rutinehåndbok. Det er nå utarbeidet en rutinebeskrivelse som definerer hvilke elementer et vedtak skal inneholde. Her fremgår bl a at alle vedtak hjemlet etter 18 og 19 skal inneholde rettslig grunnlag, faktiske forhold og vurdering». Revisjonen har fått tilsendt de dokumenter som er tjenestens rutinehåndbok. Dette består av to dokumenter: - NAV Bodø, Rutinehåndbok sosiale tjenester ved NAV Bodø (merket arbeidsdokument, er udatert), og - Ny rutinehåndbok for NAV Bodø, Bodø november 2013 Det første dokumentet omtales av en av rådgiverne som «det gode gamle dokumentet som vi hadde på det gamle sosialkontoret» før NAV etableringen. Dette oppgir hun at de er i gang med å revidere. Noe er gjort men man er fortsatt ikke i mål med det. En av saksbehandlerne sier at hun har det dokumentet hun fikk for 7 år siden. Man har bare hatt et arbeidsdokument over tid. Det andre dokumentet inneholder et delegasjonsreglement, oversikt over veiledende stønadsnormer og utgiftsgrenser (med virkning fra 01.07.2013), sjekkliste mottak av nyankomne brukere fra andre kommuner, samt en del andre føringer. Delegasjonsreglementet er etter det vi forstår ikke vedtatt enda. Dokumentet for øvrig fremstår mer som en løs samling av rutiner og føringer, enn en bearbeidet rutinehåndbok. Slik revisjonen oppfatter det (og som bekreftes av en av saksbehandlerne) har NAV Bodø ikke en vedtatt rutinehåndbok. Det delegasjonsreglementet som er operativt, er datert oppdatert per 23.11.2009. Det er rådgiverne ved mottaksavdelingen, de to oppfølgingsavdelingene samt rådgiver i staben som har fått ansvaret for å revidere rutinehåndboken. Det har slik revisjonen forstår vært vanskelig å sette av nok tid til å få gjennomført dette. I tillegg er det en utfordring at det kom et nytt rundskriv før man var ferdig med oppdateringen. Flere av informantene revisjonen har snakket med gir uttrykk for at rutinehåndboken er noe man ikke bruker i så stor grad, og at det er rundskrivet fra departementet som er det viktigste dokumentet i hverdagen. Revisjonen har lagt de to dokumentene fram for avdelingsledere og ned til saksbehandlere. Inntrykket er at man generelt sett ikke fremstår Salten kommunerevisjon IKS 9 Side602
som så familiær med dokumentene. Den gamle rutinehånboken omtales som «et dynamisk dokument» og som noe som til enhver tid er under utvikling. Inni dokumentet er det kapitler med rød farge og spørsmålstegn flere steder. Dokumentet er og har ikke vært ferdigstilt etter at man ble NAV- kontor. En av avdelingslederne kommenterer også at tjenesten ikke har rutiner for håndtering av feilutbetalingssaker, og at dette er noe man faktisk trenger. Det kan være saker med feilutbetaling eller ren svindel som ikke blir fulgt opp. Man er begynt å jobbe med det, men det er ikke kommet på plass. Den statlige delen av tjenesten har en egen enhet som jobber med og følger opp slike saker. I forbindelse med faktaverifiseringen av denne rapporten kommenterer NAV- leder følgende i forhold til rutinehåndbøkene: «I faktabeskrivelsen omtales det faktum at det forefinnes to rutinehåndbøker; Det er ikke to forskjellige håndbøker, men den nye utgaven er rimeligvis mer oppdatert. Rådgiverne fra våre 3 fagavdelinger har her sammenholdt de endringer vi har lagt inn i denne. I påvente av en formell godkjenning fra NAV-leder har vi således to i omløp. Det er ikke forbundet mer med dette annet enn at rundskrivets påpekninger samt PFVD2 s tiltaksliste også må innlemmes i våre rutiner. I denne fasen har det for oss vært maktpåliggende å prioritere en implementering av rundskriv samt våre PFVD2-tiltak i operativ drift. Med så vidt stort tilfang av brukere og saker på sosialområdet er arbeidspresset stort og det er nødvendig å gjøre denne typen prioritering». Kompetanse/opplæring/bemanning En av rådgiverne revisjonen har snakket med gir uttrykk for at det på kommunal side i NAV er et utdanningskrav ved tilsetting, at man skal ha treårig bransjeutdanning. På den kommunale siden er det stort sett sosionomer og barnevernspedagoger som er ansatt. Tjenesten sikrer dermed i utgangspunktet at de ansatte har en god fagkompetanse. I tillegg er det mange som har etterutdanning spesielt innen rus/psykiatri. I følge avdelingslederne revisjonen har snakket med, har ikke tjenestene en opplæringsplan, men når man får nye medarbeidere gis disse en tett oppfølging av avdelingens rådgiver. De jobber i starten som bisitter for en av de andre veilederne, og får etter hvert prøve seg på egen hånd. NAV har flere e-læringskurs som er knyttet opp mot de aktuelle ytelsene. Det kjøres også en del kurs spesielt i regi av fylkesmannen. Dette har bl a gått på endringer i sosialtjenesteloven, det nye rundskrivet for tjenesten og skjønnsutøvelse. NAV- leder understreker at man har hatt omfattende opplæring i det nye rundskrivet. Det har vært et prioritert område å sikre oppdatering i forhold til presiseringer og justeringer i dette. Salten kommunerevisjon IKS 10 Side603
Veiledere i mottaksavdelingen nevner også at man er i ferd med å gjennomgå opplæring i motiverende intervju og det har vært opplæring i økonomisk rådgivning. Det sies at man stort sett har fått delta på kurs de har meldt interesse for. Det gis generelt uttrykk for at man har den kompetansen og opplæringen som er nødvendig for å gjøre en god jobb. Rådgiver i mottaksavdelingen sier det kan være en utfordring for dem å gjennomføre kursing samtidig som man skal bemanne mottaket. I forhold til bemanning har det gjerne vært slik at det er sesongsvingninger. Men rådgiver i mottaksavdelingen sier at man ikke bare skal fatte vedtak, men ha tid til å jobbe med den enkelte. Det er da man får til endringer og får folk ut av systemet. Den tette oppfølgingen og bygging av relasjoner for å finne ut av hva som er utfordringen med brukeren, det er det i følge henne ikke nok tid til. Å finne ut hva som skal til må skje i samarbeid med brukeren, og det gjør man ikke bare med å fatte et vedtak og stille strenge vilkår. Veilederne ved avdelingen gir likevel uttrykk for at bemanningen er økt og at situasjonen er bedret. Rådgiver ved en av oppfølgingsavdelingene sier at de har en stor bemanningsmessig utfordring, og at det har vært slik siden hun begynte for to år siden. Flere er ute i langtidssykemelding og de har ikke vært fulltallig den perioden hun har jobbet her. Dette fører til at man får en for dårlig oppfølging av krevende brukere. Hvis man hadde vært fulltallig på avdelingen kunne de etter hennes oppfatning fått ned en del av de store utgiftspostene. I forhold til bemanningstall viser KOSTRA følgende: Tabell 1. Årsverk i sosialtjenesten per 1000 innbyggere i 2013 (og antall i parentes) Bodø 1,00 (49,80) Tromsø 1,29 (92,50) Asker 0,81 (47,12) Sandefjord 1,30 (58,55) KOSTRA- gruppe 13 1,10 (43,70) Landet (unntatt Oslo) 0,98 (10,31) Tallene viser at det er et visst sprik i bemanningen for kommunene i KOSTRA- gruppa, men at ligger omtrent på nivå med kommunegruppa (litt under). Arbeidstakermedvirkning De enkelte avdelingene har ukentlige saksmøter (fast møtetidspunkt) hvor saker tas opp til diskusjon. I disse møtene kan saksbehandlerne ta opp forhold i den enkelte sak man ønsker å få vurdert av kollegiet eller rådgiver. I tillegg foregår det en god del sidemannskontroll ved at saksbehandlerne diskuterer saker med sine kollegaer og leser hverandres vedtak. En av rådgiverne gir også uttrykk for å ha kollegaer i sin avdeling med vesentlig lengre fartstid enn hun selv. Hun bruker også sine medarbeidere til å få en kollegavurdering. Salten kommunerevisjon IKS 11 Side604
I avdelingene er man også inndelt i team som diskuterer aktuelle tema. Eksempelvis er det i mottaksavdelingen et eget ungdomsteam. Vedtak Kvalitetssikring Rådgiverne ved de tre avdelingene har en kontrollerfunksjon ved at de skal godkjenne (signere) vedtakene. Dette gjelder likevel ikke i alle tilfeller. Det er en del erfarne medarbeidere som har fullmakt på rådgivernivå, og som kan fatte vedtak på egen hånd. Etter det revisjonen forstår er det ikke en kontrollrutine i forhold til disse vedtakene. Saksbehandler effektuerer vedtaket på egen hånd, og det er heller ikke noe praksis på at det gjennomføres kontroller av f eks vedtak siste måned. Kvalitetssikringen for disse ligger gjennom den dialog som skjer med kollegaer og diskusjoner i avdelingsmøtet/team. En av rådgiverne sier at systemet er basert på tillit og at man har erfarne medarbeidere. Av de 20 vedtakene revisjonen har sett, hadde 8 dobbel underskrift og 12 bare underskrift av saksbehandler (hvorav 2 var av rådgiver). Avdelingsleder ved en av oppfølgingsavdelingene sier at det er etablert en besluttergruppe som består av de tre avdelingslederne med rådgivere. Denne møtes en gang i måneden og diskuterer saker som er kommet opp i avdelingsmøtene, på prinsippiell basis. Dette skal bidra til å skape en ens praksis i tjenesten. De forhold som er nevnt i avsnittet ovenfor, om Arbeidstakermedvirkning er også et viktig bidrag i forhold til kvalitetssikring av vedtak. I følge rådgiver ved mottaksavdelingen brukes den vedtaksmalen man har. De enkelte vedtak skal inneholde den aktuelle ytelsen, aktuell lovhjemmel, litt informasjon om faktiske forhold, begrunnelse, råd og veiledning, informasjon om klagerett og underskrift. Undersøkte vedtak Revisjonen har mottatt en totaloversikt over vedtak om økonomisk sosialhjelp ved NAV- Bodø gjort i mars 2014. Ut fra denne er det valgt ut vedtak gjort i de tre avdelingene. I praksis er det valgt så bredt at de fleste saksbehandlerne er med i undersøkelsen. Gjennomgangen av vedtakene viser følgende: - Vedtakene i de tre avdelingene følger en mal, hvor de er disponert etter følgende overskrifter: vedtak, melding om vilkår (ved innvilgelse), rettslig grunnlag, faktiske forhold, vurdering, råd og veiledning, informasjon, opplysning om klageadgang og underskrift. - Samtlige saker er utfyllt og har begrunnelse for vedtakene og en beskrivelse av faktiske forhold. - I avslagsvedtak vises det gjerne i vurderingen til manglende overholdelse av tidligere stilte vedtak. Salten kommunerevisjon IKS 12 Side605
- I enkeltsaker (spesielt ved avslag) gis det i flere tilfeller fyldig råd og veiledning til søker om økonomi og innretting av hverdagen. - Samtlige vedtak er underskrevet av avdelingsleder/rådgiver og saksbehandler, eller bare av saksbehandler. - Det er gjennomgående at sakene har enkelt og forståelig språk. 5.3 VURDERING Internkontroll og organisering Som vi har vist til i faktadelen fremgikk det av fylkesmannens tilsynsrapport fra 2010 at det var lite som pekte mot et aktivt internkontrollsystem i tjenesten. Gjennom de samtaler revisjonen har hatt med ansatte (avdelingsledere, rådgivere og saksbehandlere), er det revisjonens inntrykk at tjenesten fortsatt har et svakt internkontrollsystem (rutinehåndbok). Dokumentet omtales av de ansatte som «et dynamisk dokument» som det jobbes med og utvikles etter hvert som endringer i rundskriv og lov, oppstår. Slik revisjonen oppfatter det, har det siden NAV- kontoret ble etablert, fortsatt ikke vært ferdigstilt og vedtatt et internkontrollsystem (rutinehåndbok). Man har et arbeidsdokument på fast basis. Rådgiverne ved de tre avdelingene har hatt ansvar for å utarbeide denne, men pga arbeidsbelastningen har de ikke klart å ferdigstille rutinehåndboken. Det fremgår også at det har vært en utfordring i dette arbeidet, at når nye styringssignaler (eks rundskriv kommer), så må man starte litt på nytt igjen. Det personellet revisjonen har snakket med gir også uttrykk for en usikkerhet om statusen til de aktuelle dokumentene. Flere sier åpent at de ikke bruker disse dokumentene i særlig grad, og at det er rundskrivet fra departementet som er tjenestens «håndbok». Slik revisjonen oppfatter det er det også en svakhet at man ikke har en rutine for håndtering av feilutbetalingssaker, og at slike saker i stor grad ikke følges opp. På statlig side derimot er dette ivaretatt. Slik revisjonen ser det, fremstår det også som et åpent spørsmål, om det er delegasjonsreglementet i gammel håndbok eller om det er delegasjonsreglementet i ikke vedtatt ny håndbok som gjelder. For revisjonen fremstår det som at internkontroll gjennom en oppdatert skriftlig rutinehånbok, i stor grad er erstattet av (foruten rundskrivet) en ikke ubetydelig møtevirksomhet og ved løpende diskusjoner og konsultasjoner. Når det gjelder ivaretakelse av arbeidstakernes kunnskaper og ferdigheter innen fagfeltet, har ikke tjenesten en egen opplæringsplan. Ved rekruttering får man inn medarbeidere med Salten kommunerevisjon IKS 13 Side606
god fagbakgrunn, som enten er sosionomer eller barneverspedagoger. I tillegg har flere tilleggsutdanning i eksempelvis rus/psykiatri. Det gjennomføres internopplæring og personellet deltar på ulike kurs, eksempelvis i regi av fylkesmannen. Det er revisjonens inntrykk at kompetanseutvikling ivaretas, og medarbeiderne mener selv de har tilstrekkelig kompetanse til å gjøre en god jobb. Når det gjelder bemanning viser KOSTRA- tallene for 2013 at tjenesten har hatt et nivå litt i underkant av snittet i kommunegruppen. Ved mottaksavdelingen fremgår det at bemanningen er økt, men at det fortsatt er en utfordring å ha tid nok til å jobbe med den enkelte bruker. Ved en av oppfølgingsavdelingene fremgår det at det over tid har vært en stor utfordring med langtidsfravær. Dette har i følge rådgiver konsekvenser for avdelingens muligheter til å følge opp krevende brukere. I forhold til å sikre medvirkning fra arbeidstakerne, ivaretas det slik revisjonen vurderer det, for en stor del gjennom deltakelse i møter der saker diskuteres og arbeid i team. Det foregår også en del sidemannskontroll ved at saksbehandlerne leser hverandres vedtak. Vedtak Som det går frem foregår det flere aktiviteter for å kvalitetssikre vedtak. Men som vist til er det under halvparten av de vedtakene revisjonen har hatt tilgang til, som er underskrevet av to personer (avdelingsledernivået). Selv om flere av saksbehandlerne har anledning til det, ville det etter revisjonens oppfatning fremstått som en styrke om alle var signert av rådgiver/avdelingsleder. Også i forhold til den enkelte bruker, må dette antas å være en fordel. I fylkesmannens rapport fra 2010 ble det pekt på at «vurderinger og begrunnelse for vedtak som hovedregel ikke skriftliggjøres, og at vedtak i stor grad sendes ut uten begrunnelser». Revisjonens gjennomgang viser at dette ikke lengre er tilfelle. Samtlige vedtak revisjonen har sett, har fulgt vedtaksmalen. Vedtak viser til lovhjemmel, de beskriver faktiske forhold, det gjøres vurderinger og opplyses om klageadgang. Enkelte vedtak har også betydelig veiledning og rådgivning i forhold til brukeren. Vedtakene er mer detaljert og utfyllende enn «beste praksis» malen i veilder til sosialtjenesteloven. Samtidig er det revisjonens oppfatning at vedtakene har et enkelt og klart språk. Salten kommunerevisjon IKS 14 Side607
6. KONKLUSJON Vi har i denne undersøkelsen sett på følgende forhold Har NAV sikret forsvarlig internkontroll i forbindelse med saksbehandling om sosialhjelp? Som revisjonen har vist til, er situasjonen som fylkesmannen pekte på i sin rapport fra 2010, uendret i forhold til å ha en oppdatert og gyldig internkontroll i form av en rutinehåndbok. Etter revisjonens oppfatning er det kritikkverdig at man ikke har fått ferdigstilt denne. Dette modifiseres likevel i noen grad av at man har en etablert praksis med team og avdelingsmøter der saker drøftes, samt at det gjennomføres sidemannskontroller og konsultasjoner i forhold til rådgiver/avdelingsleder. Etter revisjonens oppfatning kunne sannsynligvis en aktiv rutinehånbok bidratt til å effektivisere arbeidsmåten i tjenesten. Når det gjelder de svakheter i vedtakspraksisen som fylkesmannen påpekte, er dette forhold som tjenesten har rettet opp i. En bredt anlagt stikkprøve viser at vedtak inneholder de momenter som skal være der. 7. ANBEFALING Vår anbefaling i forbindelse med denne rapporten er at NAV- Bodø tar stilling til hvordan man ønsker å nedfelle internkontrollen sin skriftlig, og at man gjennomfører det. Salten kommunerevisjon IKS 15 Side608
8. RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannes kommentar til rapporten fremgår som vedlegg 1 på neste side. Slik vi ser det endrer ikke rådmannens kommentarer på rapportens vurderinger og konklusjon vedrørende tilstanden i tjenesten. Salten kommunerevisjon IKS 16 Side609
Vedlegg 1 Rådmannens kommentar I forhold til rapporten kommenterer rådmannen følgende: Bodø, den 15. desember 2014 Rådmannen har med interesse lest rapporten slik den nå forligger. Det er også konferert med kommunaldirektør HO og økonomidirektør om saken, og en har ikke fått innspill til tilllegg eller justeringer. Rådmannen har merket seg noen innspill fra NAV i saken. Ut fra dette synes rapporten å gi et godt grunnlag for videre oppfølging av NAV-Bodø. Til orientering har Bystyret bedt rådmannen om en særskilt oppfølging av NAV i 2015, og denne revisjonsrapporten vil; sammen med kontrollutvalgets evt. merknader/ vedtak i deres behandling, gi gode innspill til denne oppfølgingen. Mvh Rolf Kåre Jensen Rådmann i Salten kommunerevisjon IKS 17 Side610
Vedlegg 2 Faktaverifisering fra NAV Til 2. Desember 2014 Salten kommunerevisjon v/ Svein Erik Moholt Verifisering av faktabeskrivelse forvaltningsrevisjonsrapport internkontroll og kvalitetssikring NAV Bodø Vi har på bakgrunn av tilsendt faktabeskrivelse og revisjonskriterier hatt en gjennomgang av dette i ledergruppa i kontoret. De mest sentrale prioriteringene og fokusområdene for vår håndtering av sosialfagområdet i kontoret er i dag knyttet til vår innsats for å sikre ens skjønnsutøvelse og en samordnet praksis på økonomisk sosialhjelp. I denne innsatsen inngår også at vi skal ha begrunnelser for vedtakene hvor vurderingene kan framgå. Dette også i tråd med påpekninger fra tidligere tilsynsbesøk fra Fylkesmannen. Dette er også sentrale føringer for å sikre en mer generell kvalitetssikring av saksbehandlingen av økonomisk sosialhjelp, hvor vårt fokus kan oppsummeres i følgende prioriterte punkter for å nå dette målet: 1. Rundskrivet har vi hatt omfattende opplæring i. Dette også med bistand fra Fylkesmannen. Det har vært et prioritert område for oss å sikre nødvendig oppdatering rundt dette da her kom flere presiseringer og justeringer i hvordan lov og forskrift skulle forstås i nytt rundskriv. Jeg kan innskyte at NAV nasjonalt også har lagt innsats i at vi alle skal utøve et «klart språk» i vår skriftlighet til bruker. Til grunn for praksis i kontoret på fagområdet ligger også vårt delegasjonsreglementet med de til enhver tid veiledende satser for økonomisk sosialhjelp. 2. Tiltakslisten i «Prosjekt Framtida Vårres del 1 & 2» (PFVD2) for NAV Bodø anviser konkrete innsparingstiltak og gir våre veiledere på sosialområdet klare føringer for skjønnsutøvelsen. I det siste halvannet året har våre konkrete tiltak bidradd til å skape det grunnlag vi har for praksis på sosialområdet; Vi skal framstå som streng men ordentlig i den forstand at alle brukere som kommer inn under lovens vilkår, skal få den bistand og de tjenester de har krav på, men hvor vår brukeroppfølging skal bære tydelig preg av retning ut mot å komme i arbeid med egenmestring og en aktiv samfunnsdeltakelse. 3. Fag-/ saksmøtene i avdelingene og i kontoret er vår arena for tema knyttet til skjønn og den praksis vi har i enkeltsak samt hvor vi drøfter mer prinsipielle avklaringer. Her Salten kommunerevisjon IKS 18 Side611
har vi også med oss rutinehåndbokens innhold og drøftinger, selv om det stemmer det informantene i intervjuene sier at rundskrivet er et viktigere dokument i hverdagen. I faktabeskrivelsen omtales det faktum at det forefinnes to rutinehåndbøker; Det er ikke to forskjellige håndbøker, men den nye utgaven er rimeligvis mer oppdatert. Rådgiverne fra våre 3 fagavdelinger har her sammenholdt de endringer vi har lagt inn i denne. I påvente av en formell godkjenning fra NAV-leder har vi således to i omløp. Det er ikke forbundet mer med dette annet enn at rundskrivets påpekninger samt PFVD2 s tiltaksliste også må innlemmes i våre rutiner. I denne fasen har det for oss vært maktpåliggende å prioritere en implementering av rundskriv samt våre PFVD2-tiltak i operativ drift. Med så vidt stort tilfang av brukere og saker på sosialområdet er arbeidspresset stort og det er nødvendig å gjøre denne typen prioritering. Kopi av mailen går til ledergruppa i kontoret samt til HO stabsjef Dag-Christer Røberg. Med vennlig hilsen Ivar Karlsen NAV-leder Telefon: 21054413/ 91169166 E-post: ivar.karlsen@nav.no Salten kommunerevisjon IKS 19 Side612
Vår dato: Jnr ark Postboks 54, 8138 Inndyr 03.03.2015 15/119 412 9.3 SAKSPROTOKOLL KONTROLLUTVALGET I BODØ Saksbehandler: Lars Hansen Saksgang Kontrollutvalget i Bodø 26.01.2015 03/15 03/15 Forvaltningsrevisjonsrapport: Internkontroll og kvalitetssikring i NAV Forslag til vedtak (innstilling til bystyret): 1. Forvaltningsrevisjonsrapporten Internkontroll og kvalitetssikring NAV er forelagt bystyret og tas til etterretning. 2. Bystyret merker seg at lovkrav til saksbehandling og vedtak synes godt fulgt opp av tjenesten. 3. Bystyret ber rådmannen merke seg rapportens anbefaling. 4. Bystyret vil trekke frem følgende forhold for oppfølgning fra administrasjonen: o Tjenesten må få på plass rutiner for oppfølgning av saker med feilutbetalinger. Omforent forslag til vedtak: 1. Forvaltningsrevisjonsrapporten Internkontroll og kvalitetssikring NAV er forelagt bystyret og tas til etterretning. 2. Bystyret merker seg at lovkrav til saksbehandling og vedtak synes godt fulgt opp av tjenesten. 3. Bystyret ber rådmannen merke seg rapportens anbefaling vedrørende innføring av internkontroll for tjenesten, herunder også vurdere å innhente ekstern bistand til dette arbeidet. 4. Bystyret vil trekke frem følgende forhold for oppfølgning fra administrasjonen: o Tjenesten må få på plass rutiner for oppfølgning av saker med feilutbetalinger. Votering: Omforent forslag til vedtak ble enstemmig vedtatt. Side613
Vedtak (innstilling til bystyret): 1. Forvaltningsrevisjonsrapporten Internkontroll og kvalitetssikring NAV er forelagt bystyret og tas til etterretning. 2. Bystyret merker seg at lovkrav til saksbehandling og vedtak synes godt fulgt opp av tjenesten. 3. Bystyret ber rådmannen merke seg rapportens anbefaling vedrørende innføring av internkontroll for tjenesten, herunder også vurdere å innhente ekstern bistand til dette arbeidet. 4. Bystyret vil trekke frem følgende forhold for oppfølgning fra administrasjonen: o Tjenesten må få på plass rutiner for oppfølgning av saker med feilutbetalinger. Rett utskrift: Dato: 3. mars 2015 Lars Hansen Sekretær for kontrollutvalget Saksprotokoll sendt:, bystyret 2 Side614