Årsrapport 2008 Program for velferdsforskning/vefo (2004-2008) Året 2008 Ambisjonene og aktivitetene og i Program for velferdsforskning ble i 2008 oppsummert i sluttrapporten fra programmet. Forskningsrådet besluttet at den videre forskningssatsningen på velferdsfeltet skulle videreføres i det nye programmet for Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM) fra 2009. Dette blir den største samfunnsvitenskapelige satsningen i Norge. Det ble i 2008 utarbeidet et forskningsgrunnlag Forskning og framtid på temaet velferd, sykefravær, arbeidsliv og migrasjon. I forskningsgrunnlaget sees velferdsforskningen i sammenheng med arbeidslivs- og migrasjonsforskningen og det er spesielt skjæringsflatene mellom programmene som belyses. Program for velferdsforskning har redusert antallet prosjekter fra foregående programperiode og har finansiert større forskningsprosjekter og innenfor flere disipliner enn tidligere. Det forskes på en rekke temaer med relevans for politikkutvikling. Program for velferdsforskning har lagt vekt på å fokusere på bruken og relevansen av forskningen. Forskningsrådet har i den forbindelse prøvd ut to nye tiltak for å få det til: Det ene har vært å tilby brukerkurs for ansatte i forvaltningen og seminar for stipendiater med fokus på formidling. I tillegg har Forskningsrådet tatt initiativ til et prosjekt som har studert norsk velferdsforskning de siste ti år med et kritisk blikk. Resultatet har blitt boken Hjernen er alene Institusjonalisering, kvalitet og relevans i norsk velferdsforskning. Boken lanseres og danner rammen for programmets avslutningskonferanse i januar 2009. Konferansen har fått overskriften Velferdsforskningen hva nå? Programmets mål Forskningsrådets mål med programmet er blant annet å fornye forskningen på velferdsområdet, få mer overgripende og samlende kunnskaper og øke relevansen for brukere og det offentlige ordskiftet. Ambisjonene for programmet kan oppsummeres i tre punkter: Betingelser for en bærekraftig nordisk samfunnsmodell Bidra bedre til en samlet kunnskapsoppbygging Større politikkrelevans gjennom større perspektiver Programmet har prioritert to temaer for forskningen: 1. Forholdet mellom velferdsordninger, sosiale institusjoner, familien og arbeidsmarkedet. 2. Betingelser for en effektiv og treffsikker tjenesteyting. Intensjonen har vært å belyse temaene fra tre innfallsvinkler: a) I et makroperspektiv bør det søkes etter hvilke overgripende prosesser som setter rammer for utøvelsen av en demokratisk velferdspolitikk i et land som Norge b) I et institusjonelt perspektiv bør det spørres hvordan de historisk nedarvede velferdsinstitusjonene, herunder familie- og kjønnsrollemønstre og andre sosiale arenaer, former det ideologiske, politiske og organisatoriske rom for reformer, aktør- og interessemønstre. Videre hvordan dette påvirker graden av konflikt og samarbeid i velferdspolitikken. c) I et individ- og brukerperspektiv bør det søkes etter å forstå sammenhengene mellom velferdsordningers utforming og mottakernes levekår, livskvalitet og oppfatninger om ordningenes faktiske virkemåter.
Målene er søkt oppnådd gjennom: Mobilisering av vitenskapelige miljøer som til nå i liten grad har vært representert i den anvendte velferdsforskningen (jus, historie, økonomi, statsvitenskap) og miljøer som tradisjonelt har vært sentrale på feltet. Bruk av komparative metoder hvor dagens forhold analyseres på tvers av geografiske, historiske og kulturelle dimensjoner. Store forskningsprosjekter, hvor forskere med ulik fagbakgrunn og nasjonalitet samarbeider, og hvor det gis rom for rekruttering og oppbygging av kompetanse i fagmiljøer der dette anses nødvendig, og da særlig innenfor juridiske og humanistiske fagområder. Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i 2008: 71,8 millioner kroner Forbruk i 2008: 41,5 millioner kroner Programmets finansieringskilder i 2008: JD: 1,5 millioner kroner AID: 32,8 millioner kroner BLD: 11,3 millioner kroner HOD: 6,31 millioner kroner Antall og type prosjekter i 2008: Forskerprosjekter: 44 stk á 48,3 millioner kroner; Personlige stipend: 3 stk á 1,1 millioner kroner; Støtte til tidsskrifter: 3 stk á 0,8 millioner kroner; Nettverk og seminarer: 6 stk á 0,6 millioner kroner Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Forskningsrådet har lagt vekt på å få fram bred og relevant kunnskap om velferdssamfunnet og programmet har bidratt til forskning på områder som er sentrale for velferdssamfunnets videre utvikling. Programmet har bidratt til fornyelse av velferdsforskningen, først og fremst ved at særlig samfunnsøkonomiske og statsvitenskapelige perspektiver og miljøer har kommet sterkere med enn tidligere. Likevel har ikke programmet lykkes helt i å utvikle forskningsprosjekter som ligger tettere på internasjonal forskningsfront og politikkens dagsorden I 2008 var programmet i en avslutningsfase og det foreligger etter hvert forskningsresultater som vil være til nytte for beslutningstakere. Programmet har innfridd flere av ambisjonene beskrevet i programplanen av 2004. I regi av programmet er det rekruttert nye forskere til større og tverrfaglige prosjekter, og programmet har bidratt til å utvikle større databaser. Ved å støtte en stor kunnskapsdatabase om Livsløp, alder og kjønn, har programmet bidratt til kunnskap om langsiktige, demografiske endringer i nasjonal og europeisk sammenheng. Programmet har også støttet forskning om skatte- og stønadspolitikken, og virkninger av nye familiemønstre og hvilke nye samfunnsutfordringer det reiser. Gjennom forskningsprosjektet Velferdssamfunnets utfordringer har programstyret oppnådd å få en syntetiserende kunnskapsstatus over det norske velferdssamfunnet. I regi av programmet inngår også en femårig satsing på forskning om funksjonshemming igangsatt fra 2005 og en tiårig satsing på aldersforskning igangsatt fra 2002. For å øke de juridiske miljøenes deltakelse på forskningsområdet er det også bevilget midler til ett større forskningsprosjekt innenfor trygderett. Ambisjonen for velferdsforskningen er å få fram et faglig solid kunnskapsgrunnlag som skal være relevant både for sentrale beslutningstakere og for den offentlige debatten. For å få svar på dette har Forskningsrådet tatt initiativ til forskningsprosjektet Et kritisk blikk på norsk velferdsforskning, som analyserer sentrale sider ved norsk velferdsforskning i perioden 1999-2008. Prosjektet har blant annet hatt som mål å studere i hvilken grad kunnskapsproduksjonen 2
oppfattes som relevant og nyttig av de departementer som finansierer forskningen. Prosjektet har resultert i en bok med tittelen Hjernen er alene. Institusjonalisering, kvalitet og relevans i norsk velferdsforskning. I boken kommer det blant annet fram at departementenes bruk av velferdsprogrammets forskning er mindre systematisk og mer tilfeldig enn forventet. Programforskningen står i en spesielt krevende stilling, ettersom den skal bygge bro mellom akademia på den ene siden og politikk og forvaltning på den andre. I disse to verdenene hersker ulike logikker. I sluttrapporten fra programmet framgår det at norsk velferdsforskning trenger større og mer tverrfaglige prosjekter, og at det bør prioriteres forskning som tar i bruk databanker for nasjonale og tverrnasjonale studier. Et større innslag av humaniora og jus i forskningsprosjektene, vil tilføre viktige perspektiver i velferdsforskningen. Velferdsforskningen vil ha behov for prosjekter som belyser temaer om den nordiske velferdsmodellen og «flexicurity», inkluderende arbeidsliv og reformer velferdstjenestene. Det er viktig å videreføre og fornye forskningen på velferdsområdet i takt med samfunnsendringene. Arbeidet med å samordne forskningssatsingen resulterte i at Forskningsrådet oppnevnte et planutvalg for å utarbeide et kunnskapsgrunnlag for en ny samordnet satsing. Utvalget leverte sin rapport september 2008 som gjorde rede for et felles kunnskapsgrunnlag for velferds, arbeids- og migrasjonsområdet. Forskningsgrunnlaget ble sendt på høring til forskningsmiljøer og brukere, og Forskningsrådet mottok 38 høringssvar. De fleste var gode, vel forberedte og konstruktive. Høringssvarene støttet i hovedsak de faglige perspektivene og tematiske områdene prioritert i kunnskapsgrunnlaget. Mange påpekte imidlertid at det er behov for en nærmere utdyping av profil og utforming av perspektiver. Flere presenterer begrunnede forslag til konkretiseringer av temaer og utvidelse av perspektiver. I mange svar kommenteres spesielt kunnskapsgrunnlagets håndtering av migrasjon, og disse gir i så måte viktige og konstruktive bidrag til videre programarbeid. Nøkkeltall, 2008 Antall prosjekter: 56, hvorav 8 nye i 2008 Dr.gradsstipendiater: 27 årsverk, totalt 39 stipendiater, hvorav 25 kvinner Postdoktorstipendiater: 1,9 årsverk, totalt 4 stipendiater, hvorav 2 kvinner Resultatindikatorer, 2008 Avlagte doktorgrader: 5, hvorav 1 kvinne Vitenskapelige artikler med referee: 68 Vitenskapelige artikler uten referee: 45 Annen publisering/kommunikasjon: Bøker (mongr., mv red.): 61 Brukerrettede formidlingstiltak: 88 Allmennrettede formidlingstiltak: 43 Publ. foredrag fra int.møter: 52 Andre rapporter, foredrag mv: 252 Oppslag i massemedia: 166 3
Viktigste aktiviteter i 2008 Hovedaktiviteten for 2008 har vært arbeidet med programmets sluttrapport, seminar for stipendiater, planleggingen av programmets avslutningskonferanse og å følge opp forskningsprosjektene. Programstyret har hatt fem møter. Det er blant annet gitt støtte til 44 forskningsprosjekter, fire nasjonale databaser og tre tidsskrifter. Prioriteringene for satsingene følger av målene for programmet og av aktiviteter som er beskrevet for å nå dem. I programplanen konkretiseres dette i ambisjoner om å: rekruttere forskere særlig fra jusfagene, historie, økonomi og statsvitenskap støtte prosjekter med komparativt perspektiv/design og tverrnasjonale data, støtte store forskerprosjekter med konsentrasjon om færre miljøer og færre temaområder bygge opp datamessig infrastruktur få fram en syntetiserende kunnskapsstatus over det norske velferdssamfunnet bidra til relevans og vitenskapelig kvalitet i forskningen Programmets prosjektportefølje oppfyller allerede mange av disse ambisjonene. Programstyret har bevilget midler til færre og større prosjekter. Gjennomsnittsstørrelsen på forskerprosjektene som har fått bevilgning er 4,7 millioner kroner, og dette er en økning i forhold til tidligere med 1,2 millioner kroner. Antall forskningsprosjekter har blitt færre, 44 mot 179 i forrige programperiode (sammenligningen er ikke vektet i forhold til ulike budsjettrammer). Det er lagt stor vekt på rekruttering, og alle store forskerprosjekter har minst en stipendiat. Mens det tidligere var et fåtall prosjekter med komparativt design, har minst 20 av de pågående prosjektene større eller mindre komparative elementer i forskningsdesignet. De juridiske, økonomiske og statsvitenskaplige miljøene er mobilisert gjennom tre juridiske prosjekter, åtte økonomiprosjekter og fire statsvitenskapelige prosjekter. I mindre grad har en lyktes med å få i gang forskerprosjekter med forankring i humanistiske miljøer. Programmet har fått liten respons på temaområde 2 Betingelser for en effektiv og treffsikker tjenesteyting som programstyret prioriterte i den første store utlysningen av forskningsmidler. I sluttrapporten fra programperioden framkommer det at velferdssamfunnets fenomener, problemer og utfordringer belyses i dag med et bredere tilfang av samfunnsvitenskapelige disipliner enn før, særlig ved at statsvitenskap og samfunnsøkonomiske miljøer er mer til stede. Et stort antall personer er under forskerutdanning, og det legges datagrunnlag med stort potensiale for forskningen til å belyse velferdssamfunnet i årene som kommer. Det er satset betydelig på oppbygging og videreføring av databaser, og nesten 20 millioner kroner har gått til dette formålet. Forskningsprosjektene som har fått støtte fra programmet har, i mindre grad enn ambisjonen var, brukt databanker for tverrnasjonale studier. I sluttrapporten, i likhet med kunnskapsgrunnlaget, blir det påpekt at Norge har databanker i verdensklasse, men at potensialet for bruk er uutnyttet. I sluttrapporten blir det påpekt at det fortsatt mangler en god komparativ belysning av norsk velferdsordninger- og politikk som kan gi mer makroorienterte problemstillinger. Det vil være behov for studier med fokus på den norske samfunnsmodellen ved å studere koblingen mellom offentlig velferdspolitikk, arbeidsmarked, sivilsamfunn og familie. Noen temaer er som nevnt bedre dekket enn andre og mange av prosjektene har grenseflater til arbeidslivsforskningen, sykefraværsforskningen og i noen grad til IMER forskningen. Programmet har i programperioden hatt utlysninger spesielt innenfor temaområdene alder, funksjonshemming, sosial kapital, barnevern og trygderett. Satsingen innen aldersforskning er et samarbeid mellom Program for velferdsforskning og Program for helse- og omsorgstjenester. Seks nye aldersforskningsprosjekter fikk støtte i 2008, hvorav tre av dem med 4
samfunnsvitenskapelig tilnærming. For å styrke den juridiske kompetansen i lys av de store endringene i velferdsorganiseringen, f.eks NAV, og pensjonskommisjonens forslag om en "Modernisert folketrygd" tok Forskningsrådet et særskilt initiativ overfor jusmiljøene i Norge. Det resulterte i et forskningsprosjekt som gjennomfører en rettsvitenskapelig analyse av reformene i trygdesystemet. Det ble bevilget 400 000 kroner til fem arrangementer hhv i 2007 og 2008. Programmet har også støttet forskerinitierte nettverk og seminarer som Trygdeforskningsseminaret, Velferdsforum i Bergen og to seminarer om funksjonshemming. Formidling av forskningen har vært en prioritert oppgave og ulike tiltak er gjennomført i hele programperioden. Programmets hjemmeside er en hovedkanal i dette arbeidet. Som et ledd i ambisjonen om å heve kompetansen i å formidle og anvende forskningen er det i programperioden gjennomført brukerkurs for ansatte i departementene og for NAV, Shdir, BUFdir, IMDI og UDI. Målet med brukerkursene var å styrke kompetansen i å ta i bruk forskningsbasert kunnskap i politikkutvikling. Brukerne i forvaltningen fikk gjennom kurset møte forskere og drøftet sin egen bestillerpraksis og bruk av forskning. Tidlig i 2008 ble det arrangert et seminar over tre dager for doktorgradsstipendiater. Temaet for seminaret var forskningsformidling med fokus på forholdet mellom vitenskapelige idealer og brukerforventninger og forholdet mellom allmenn- og brukerrettet formidling og formidling til fagfeller og vitenskapelig publisering. Både brukerkursene og stipendiatkurset var et samarbeid med programmene Arbeidsliv og IMER. I løpet av 2008 utarbeidet Forskningsrådet et felles forskningsgrunnlag innen velferdsarbeidslivs- og IMER forskningen. Et planutvalg leverte rapporten Forskning og framtid. Et kunnskapsgrunnlag for forskning om arbeid, velferd og migrasjon i september 2008. Det resulterte i en beslutning om å organisere programmene i ett felles, stort program. Videreføringen av velferdsforskningen vil med andre ord inngå i en felles satsning med Arbeidslivsog IMER-programmene. En ny utlysning innenfor denne nye rammen ble publisert tidlig i desember 2008, med søknadsfrist 11. februar 2009. 5
Høydepunkter og funn Programstyrets sluttrapport 2004-2008 Sluttrapporten for programmet ble godkjent av divisjonsstyret for store satsinger 23. oktober 2008. Avslutningskonferanse for programmet. Programmet for avslutningskonferansen 28. januar 2009 skal ha som utgangspunkt boken Hjernen er alene. Institusjonalisering, kvalitet og relevans i norsk velferdsforskning. Boken er et resultat av prosjektet Et kritisk blikk på norsk velferdsforskning. Ny programsatsning med VAM: Beslutning om videreføring av velferdsforskningen innenfor en ny programstruktur. En levedyktig velferdsstat? Frischsenteret Hvilken betydning har holdninger og normer for opprettholdelsen av velferdsstaten? Mye tyder på at vi er inne i en spiral som truer velferdsstaten slik vi kjenner den i dag. Velferdsstaten støtter seg på en implisitt kontrakt mellom staten og dens borgere. Dersom ordningene benyttes for mye, blir kontrakten underminert, og velferdsstaten kan ikke opprettholdes på sikt. Holdninger er i så måte en forutsetning for en levedyktig velferdsstat Økningen i sykefravær og uføretrygd kan tyde på at folks holdninger er i endring. Tallmateriale fra 1990-tallet og fram til i dag viser at fraværet øker - i likhet med velferdsstatens utgifter. Det samme tallmaterialet tyder også på at fraværet blant unge øker. Denne spesifikke tendensen har mediene visst å slå stort opp. Overskrifter som "Unge arbeidstakere er fraværs-verstinger" og "Tror terskelen for å ta fri er lavest blant unge" kan i seg selv bidra til svakere lojalitet til velferdsstaten. The politics of welfare policy. NOVA Prosjektet har bl.a. resultert i boken Når velferd blir politikk. Partier, opinion og organisasjoner I et kapittel i boken studeres norske avisers dekning av fattigdom. Bare en liten del av befolkningen er berørt av fattigdom og svært få velgere sier fattigdom er viktig for deres stemmegivning. Hvorfor får fattigdom slik oppmerksomhet i norsk politikk? Studien konkluderer med at mediedekningen av fattigdom bygger opp under en oppfatning om det offentliges ansvar. Norske medier fokuserer i liten grad på de fattiges skyld og ansvar. Debatten handler om offentlige virkemidler for å bekjempe fattigdommen. I den grad det framkommer kritikk, dreier denne seg i hovedsak om svakheter ved politikken og de offentlige ordningene. Den aktuelle offentlige diskursen nører ikke opp under negative holdninger til fattige og er i komparativt perspektiv svært lite opptatt av misbruk av velferdsordninger. Analyse av fordelings- og effektivitetsvirkningene av skatte- og stønadspolitikken. SSB I en artikkel fra prosjektet studeres effekten av å ta hensyn til verdien av kommunale tjenester og geografiske levekostnadsforskjeller i målingen av fattigdom. Ved å ta hensyn til geografiske levekostnadsforskjeller så øker fattigdommen betydelig i urbane strøk, der boligprisene er relativt høye. Av samme grunn reduserer fattigdommen i rurale områder. Dessuten finner man at fattigdommen halveres om man tar hensyn til verdien av kommunale tjenester. Den offentlige eldreomsorgens betydning for yrkesaktivitet blant våre eldste arbeidstakere. FAFO Over halvparten av yrkesaktive med omsorgsforpliktelser for gamle foreldre synes det er vanskelig å kombinere omsorgen med jobb. Arbeidstakere bruker stadig oftere sykefraværsordningen for å mestre den nye livsfaseklemma. Noen av de mest interessante funnene fra studien handler om hvordan sykefraværsordningen brukes for å mestre jobb og foreldreomsorg, selv om det ikke er i tråd med regelverket. I tillegg viser det seg at en god del arbeidstakere 6
bruker både feriedager og permisjon for å hjelpe foreldrene. Rundt halvparten av alle i aldersgruppen 45 til 65 år har per i dag én eller begge foreldrene i live. I følge spørreundersøkelsen var sytti prosent av disse yrkesaktive samtidig som de ga hjelp og/eller pleie til foreldrene. 57 prosent av denne gruppen oppga at de hadde opplevd situasjoner det siste året der det hadde vært vanskelig å kombinere omsorg for foreldrene med jobb. Mange forteller at situasjonen fører til en uregelmessig tilstedeværelse på jobben, konsentrasjonsproblemer og at de blir forhindret i å delta i sosiale og karrierefremmende aktiviteter. Undersøkelsen viser at de fleste ønsker en mer fleksibel arbeidstid med mulighet til å redusere eller forskyve arbeidstiden eller jobbe hjemmefra Skjønn, tillit og likebehandling. UiO Velferdsstatens legitimitet er truet av vilkårlig bruk av skjønn blant frontlinjebyråkrater. Å opprette sosialdomstoler kan være en måte å kvalitetssikre skjønnet på. Forskergruppen har studert legers og sosionomers bruk av skjønn i beslutninger om innvilgelse av uføretrygd og sosialstønad. I en undersøkelse ble leger presentert for identiske fiktive saker der pasienter med diffuse plager krevde uføretrygd og den viste at det er store variasjoner blant legenes vurderinger. Mens noen mente man måtte ha tillit til pasientens egen vurdering av arbeidsevne, mente andre leger at så lenge plagene ikke kunne bevises, var det heller ikke grunnlag til å gi uføretrygd. Hvor tar de kunnskapen fra, når den går ut over det en finner vitenskapelig dokumentert eller rettsregulert? Det er helt klart at personlig moral og oppfatning har betydning og profesjonene opptrer som om de er politikere. Jo større spillerom for skjønn, desto større spillerom for manipulasjon, vilkårlighet, uforutsigbarhet og integritetskrenkinger. Samtidig er et velferdssamfunn avhengig av at de profesjonelle bruker sin dømmekraft når de skal løse problemer. Skjønnet er viktig, men det finnes ingen måter å kvalitetssikre skjønnet på. Løsningen kan være å innføre f eks en sosialdomstol der berørte og kompetente parter bringes sammen og må finne løsninger gjennom gjensidig argumentasjonsutveksling. Det utvider premissgrunnlaget utover det rettslige ved at den ikke bare består av jurister, men også av andre fagfolk som leger, psykologer og sosialarbeidere. Når flere ser på avgjørelsen, blir beslutningstakerne også ansvarliggjort. Sakene bør avgjøres av en gruppe på tre personer under ledelse av en erfaren jurist. Nye familiemønstre nye utfordringer for velferdspolitikken. SSB Barnløsheten i Norge øker mer blant menn enn kvinner, ifølge et forskningsprosjekt om nye familiemønstre. Selv om de nordiske landene har et relativt høyt fruktbarhetsnivå i forhold til andre europeiske land, står vi overfor betydelige utfordringer i den demografiske utviklingen. Utviklingen av fødselsmønsteret i dagens yngre generasjoner er preget av såkalt "likestillingsunderskudd". Barnløshet øker klart mest for menn. Tradisjonelt har barnløsheten vært høyest blant menn med lav utdanning og inntekt, men nå er det også en høy andel menn med lang utdanning som er uten barn ved 40-årsalderen. Dessuten øker også barnløsheten for kvinner med lang utdanning. Den nordiske familiepolitiske modellen står overfor betydelige utfordringer, mener SSB-forskerne. Økningen i barnløsheten viser at familiepolitikken har begrenset rekkevidde i sin påvirkning av familiedannelsen. Ulikheter i fruktbarhetsmønster mellom arbeidstakere i ulike deler av arbeidsmarkedet gir også grunn til bekymring. Menn og arbeidsgivere i privat sektor må motiveres til større oppslutning om familiepolitiske ordninger som støtter likestilt foreldreskap 7