www.vefik.no RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2010 Offentlige anskaffelser NORDKAPP KOMMUNE
2
3
4
INNHOLD 0. SAMMENDRAG... 7 0.1 Formålet med prosjektet...7 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner...7 0.2.1 Er konkurransen kunngjort i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser?...7 0.2.2 Er anskaffelsesprosedyren som er benyttet i henhold til regelverket?...7 0.2.3 Inneholder konkurransegrunnlaget de opplysninger forskriften krever?...7 0.2.4 Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket?...7 0.2.5 Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverk?...7 0.2.6 Er tidsfristen i henhold til regelverket?...8 0.2.7 Er konkurransen avsluttet i henhold til regelverket?...8 0.2.8 Er protokollføringen i henhold til regelverket?...8 0.3 Anbefalinger...8 1. INNLEDNING... 9 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål...9 1.1.1 Bakgrunn...9 1.1.2 Formål...9 1.2 Problemstilling...9 1.3 Revisjonskriterier...9 1.3.1 Lov om offentlige anskaffelser...9 1.3.2. Forskrift om offentlig anskaffelser...10 1.3.3 Utledning av underproblemstillinger ut fra revisjonskriteriene...12 1.4 Metode...13 1.4.1 Datainnsamling...13 1.4.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet...13 1.4.3 Avgrensning...13 2. NORDKAPP KOMMUNE OG OFFENTLIGE ANSKAFFELSER... 14 2.1 Prosjektmengde...14 2.2 Retningslinjer...14 2.3 Innkjøpssirkel/felles innkjøpsordninger...14 2.4 Klagesaker...14 2.5 Utvalgte prosjekter for rapporten...15 3. UNDERSØKELSER OG VURDERINGER... 16 3.1 Flerbrukshall...16 3.1.1 Bakgrunn...16 3.1.2 Kunngjøring...16 3.1.3 Anskaffelsesprosedyrer...16 3.1.4 Konkurransegrunnlag...16 3.1.5 Kvalifikasjonskrav...17 3.1.6 Tildelingskriterier...17 3.1.7 Tidsfrister...18 3.1.8 Avslutning av konkurransen...18 3.1.9 Protokoll...18 3.2 Kunstgress...19 3.2.1 Bakgrunn...19 3.2.2 Kunngjøring...19 3.2.3 Anskaffelsesprosedyrer...19 5
3.2.4 Konkurransegrunnlag...19 3.2.5 Kvalifikasjonskrav...20 3.2.6 Tildelingskriterier...20 3.2.7 Tidsfrister...21 3.2.8 Avslutning av konkurransen...21 3.2.9 Protokoll...22 3.3 Brøyting...22 3.3.1 Bakgrunn...22 3.3.2 Kunngjøring...22 3.3.3 Anskaffelsesprosedyrer...23 3.3.4 Konkurransegrunnlag...24 3.3.5 Kvalifikasjonskrav...24 3.3.6 Tildelingskriterier...25 3.3.7 Tidsfrister...26 3.3.8 Avslutning av konkurransen...27 3.3.9 Protokoll...28 4. SAMLET VURDERING OG KONKLUSJONER... 28 4.1 Samlet vurdering...28 5. ANBEFALINGER... 30 LITTERATURLISTE... 31 VEDLEGG 1 RÅDMANNENS KOMMENTARER... 32 VEDLEGG 2 UTVALGTE BESTEMMELSER... 33 LOV OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER AV 16. JULI 1999 ( 1-5)... 33 FORSKRIFT OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER AV 15. JUNI 2001... 34 FORSKRIFT OM OFFENTLIGE ARKIV... 38 VEDLEGG 3: ANSKAFFELSESPROTOKOLL... 39 PROTOKOLL FOR ANSKAFFELSER MELLOM 100 000 OG 500 000 KRONER EKS. MVA....39 PROTOKOLL FOR ANSKAFFELSER SOM OVERSTIGER KR 500 000 EKS. MVA... 1 TABELLOVERSIKT: Tabell 1: Terskelverdier... 10 Tabell 2: Anskaffelsesverdiens betydning for kunngjøring og anskaffelsesprosedyrer... 11 Tabell 3: Underproblemstillinger utledet fra revisjonskriteriene... 12 Tabell 4: Oversikt over leverte dokumenter... 20 6
0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke om kommunens anskaffelser av varer og tjenester og tildeling av bygge- og anleggskontrakter er utført i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Denne undersøkelsen omfatter to bygg- og anleggsanskaffelser og to vare- og tjenestekjøp i løpet av 2008 og 2009. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner 0.2.1 Er konkurransen kunngjort i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser? Vi fant at de to bygge- og anleggskonkurransene (flerbrukshall og kunstgress) ble korrekt kunngjort, men at de to brøyteanbudene ikke var kunngjort i henhold til regelverket. 0.2.2 Er anskaffelsesprosedyren som er benyttet i henhold til regelverket? Valgt anskaffelsesprosedyre var i henhold til regelverket for alle anskaffelsene vi undersøkte. Det stilles ikke eksplisitte krav til anskaffelsesprosedyre når anskaffelsens verdi er under nasjonal terskelverdi, men lovens grunnleggende krav om konkurranse skal følges. 0.2.3 Inneholder konkurransegrunnlaget de opplysninger forskriften krever? Kommunen har ikke utarbeidet egne konkurransegrunnlag for de to bygge- og anleggsanskaffelsene over nasjonal terskelverdi. Dette er henhold til forskriften så lenge kunngjøringa beskriver vilkårene på en tilstrekkelig utfyllende måte. Kunngjøringa for flerbrukshallen fremstår som ufullstendig og noe uryddig, og beskriver etter vår oppfatning ikke vilkårene på en tilstrekkelig måte. For rehabilitering av kunstgressbanen innholdt kunngjøringa relevante opplysninger og var etter revisjonens oppfatning utformet i henhold til forskriften. Når det gjelder konkurransegrunnlaget for brøyteanbudene fant vi at anbudsinnbydelsen inneholdt alle relevante opplysninger. Kommunen bør likevel rydde opp i begrepsbruken og sørge for at en oppdatert versjon av anbudsinnbydelsen foreligger ved tidspunktet for anskaffelsen. 0.2.4 Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket? Kommunen har stilt krav til leverandørene i alle anbudene. For anskaffelsen av flerbrukshall oppgir kommunen i et håndskrevet notat fra anbudsåpningen at alle papirer og spesifikasjoner i følge utlysningstekst var vedlagt. På grunn av manglende dokumentasjon har vi ikke hatt mulighet til å kontrollere om dette stemmer. Når det gjelder rehabilitering av kunstgressbanen har kommunen vurdert leverandørene opp mot oppgitte kvalifikasjonskrav. Kommunen har i konkurransen om brøyteroder fastsatt krav til leverandøren i anbudsinnbydelsen, men blander her begrepene kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. Kommunen bør derfor rydde opp i begrepsbruken i anbudsinnbydelsen, og sørge for at forskjellen mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier kommer klart fram. For brøyte I har kommunen handlet i tråd med regelverket, mens manglende dokumentasjon for brøyte II gjør det vanskelig for oss å ha noen formening om kommunen har fulgt krav i forskriften. 0.2.5 Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverk? I konkurransen om oppføring av flerbrukshall fikk kommunen tilbud fra en leverandør, som i følge notatet fra anbudsåpningen hadde sendt inn alle papirer og vedlagt spesifikasjoner. Vi har ikke sett at det er gjort en vurdering av innsendt dokumentasjon opp mot tildelingskriterier. Vi har ingen merknader til bruk av tildelingskriterier i konkurransen om rehabilitering av kunstgressbane. For anbudskonkurransen om brøyte I bruker kommunen kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier om hverandre på en uheldig måte. For brøyte II-anbudet viser
dokumentasjonen at det kun kom inn ett tilbud på hver av de tre rodene. Vi kan derfor ikke si noe om bruken av tildelingskriterier i denne konkurransen. 0.2.6 Er tidsfristen i henhold til regelverket? Revisjonen har ingen merknader til tidsfristene i anskaffelsene der det er gjennomført konkurranse. Vi ønsker likevel å kommentere at kommunen bør bestrebe seg på å oppdatere dokumenter som benyttes i anbudskonkurransen. Videre kan Nordkapp kommune med fordel sette noe lengre frister med tanke på at de i flere anbudskonkurranser sitter igjen med tilbud fra bare en leverandør. 0.2.7 Er konkurransen avsluttet i henhold til regelverket? Ingen av konkurransene er avsluttet i henhold til regelverket. Kommunen kan ikke dokumentere at det er sendt meddelelsesbrev om tildeling av kontrakt i forbindelse med oppføring av flerbrukshall, rehabilitering av kunstgress eller brøyte II. For brøyte I har kommunen dokumentert at det ble sendt meddelelsesbrev, men innholdet i brevet var ikke i henhold til krav i forskriften. Det manglet blant annet begrunnelse for valg av tilbud og opplysninger om klagefrist. 0.2.8 Er protokollføringen i henhold til regelverket? Kommunen har ikke ført anskaffelsesprotokoll i henhold til regelverket i noen av de undersøkte anskaffelsene. I henhold til forskrift om offentlige anskaffelser skal det føres protokoll for alle anskaffelser over kr 100 000. Hensikten med protokollplikten er å gi økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved offentlige anskaffelser, og dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon i anskaffelsesprosesser. 0.3 Anbefalinger På bakgrunn av funnene i undersøkelsen og konklusjonene over vil revisjonen gi følgende anbefalinger: Alle anskaffelser over kr 500 000 må kunngjøres i Doffin. Enhver anskaffelse må så langt det er mulig være basert på konkurranse, og konkurransen må dokumenteres. Dersom kunngjøringa ikke beskriver vilkårene på en tilstrekkelig utfyllende måte, må det utarbeides et eget konkurransegrunnlag ved anskaffelser over kr 500 000. Det skal sendes skriftlig meddelelse til alle deltakerne i en konkurranse om hvem som skal tildeles kontrakt, med en begrunnelse for valget og opplysninger om frist for å klage. Alle saksdokument som tilhører samme anskaffelse, og har verdi som dokumentasjon, må arkiveres samlet. Det må føres anskaffelsesprotokoll etter kravene i forskriften, for å sikre at kravene om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen overholdes. Kommunen bør vurdere å utforme interne retningslinjer for anskaffelser. 8
1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Bakgrunnen for denne rapporten har vært at kommunestyret i Nordkapp kommune den 14. oktober 2008 vedtok en toårig plan for forvaltningsrevisjon (sak 93/08). Av planen framgår det at offentlige anskaffelser og anbudsprosesser skal være et av områdene for forvaltningsrevisjon. 1.1.2 Formål Formålet med prosjektet er å undersøke om kommunens anskaffelser av varer og tjenester og tildeling av bygge- og anleggskontrakter er utført i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. 1.2 Problemstilling Følger Nordkapp kommune lov og forskrift om offentlig anskaffelse ved kjøp av varer og tjenester og tildeling av bygge- og anleggskontrakter? 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet skal revideres/vurderes opp mot. I denne undersøkelsen vil revisjonskriteriene være utledet fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 (offanskl.) Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 (FOA) 1.3.1 Lov om offentlige anskaffelser Lovens formål Lov om offentlige anskaffelser 1 og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser. Videre skal regelverket sikre at offentlige anskaffelser skjer foretningsmessig og basert på prinsippet om likebehandling. Oppdragsgivere og anskaffelser som er omfattet Bestemmelsene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder alle oppdragsgivere for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer, og alle anskaffelser av varer, tjenester, og bygge- og anleggskontrakter, som foretas av nevnte oppdragsgivere (offanskl. 2 og 3) 1. Grunnleggende krav Det framgår videre av 5 i loven at en anskaffelse så langt det er mulig skal være basert på konkurranse, og at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Gjennomføring av reelle konkurranser regnes som en grunnleggende forutsetning for å kunne oppfylle lovens formål om å sikre effektiv ressursbruk i anskaffelsesvirksomheten. 1 Loven åpner også for at kommunen kan også kjøpe varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeid fra eller gjennom innkjøpssentraler, jf. 3-13. Det forutsettes at oppdragsgiver/innkjøpssentral overholder reglene i denne forskriften. Dette vil ikke bli berørt i denne undersøkelsen. 9
1.3.2. Forskrift om offentlig anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser er svært omfattende, og vi har her valgt ut åtte sentrale bestemmelser for nærmere undersøkelse. Vi vil først redegjøre kort for anvendelsesområdet for de ulike bestemmelsene i forskriften. Terskelverdier og anvendelsesområde for de ulike bestemmelsene 2 Regelverket regulerer alle offentlige anskaffelser, men det er ulike bestemmelser avhengig av type anskaffelse og kontraktsverdi (terskelverdi). Forskriftens del en gjelder alle typer anskaffelser, uansett anskaffelsens art og verdi, mens det er ulike bestemmelser for anskaffelser der den anslåtte verdien på kontrakten er henholdsvis under terskelverdi (del II) og over terskelverdien (del III). Anskaffelser over terskelverdi er regulert av bestemmelsene i WTO avtalen og EØS-direktivene for offentlige anskaffelser. 3 Terskelverdiene justeres av Nærings- og handelsdepartementet hvert annet år i forhold til EØS-direktiver fastsatt i myntenheten ECU. Når det gjelder tjenester skiller forskriften mellom prioriterte 4 og uprioriterte 5 tjenester. Det er bare prioriterte tjenester som faller inn under bestemmelsene for anskaffelser over terskelverdi. Tabell 1: Terskelverdier Forskrift om offentlige anskaffelser Terskelverdier 2007 2008/2009 Kommunale vare- og tjenestekjøp 1,7 mill. eks. mva. 1,65 mill. eks. mva. Bygge og anleggskontrakter 43,5 mill. eks. mva. 41,0 mill. eks. mva. Det er ikke tillatt å dele opp en planlagt anskaffelse med den hensikt å komme under terskelverdien. Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kommer til å betale for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. 6 1. Kunngjøring 7 For alle anskaffelser over kr 500 000 er det krav om kunngjøring i den norske databasen Doffin (Database for offentlig innkjøpsinformasjon). For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det i tillegg krav om publisering i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp i hele EØS-området. 2. Anskaffelsesprosedyrer Kommunen kan følge flere ulike prosedyrer ved anskaffelser/innkjøp. I Forskriftens del I foreligger det få eksplisitte krav til hvordan anskaffelsen skal foretas. Oppdragsgiver må imidlertid sørge for å overholde lovens grunnleggende krav til konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Forskriftens del II og del III stiller krav til oppdragsgiver med hensyn til anskaffelsesprosedyrer, og lister opp flere typer 8. I vår undersøkelse sorterer alle anskaffelser under forskriftens del II, som angir tre 9 ulike måter for 2 FOA 2-1, 2-2 3 Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen har Norge forpliktet seg internasjonalt til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse verdier. 4 Prioriterte tjenester er for eksempel vedlikehold og reparasjon, land- og lufttransport, teletjenester, finansielle tjenester, edb-tjenester, forsknings- og utviklingstjenester, regnskap og revisjon, markedsundersøkelser, rådgivningstjenester, reklametjenester, eiendomsforvaltning, kloakk og avfallstømming. 5 Med uprioriterte tjenester menes for eksempel hotell- og restaurantvirksomhet, jernbanetransport, juridiske tjenester, rekruttering av personell, etterforskning og sikkerhetstjenester, undervisning og yrkesutdannelse, helse og sosialtjenester, samt fritids-, kultur- og sportstjenester. 6 FOA 2-3, punkt 4. 7 FOA 9-1, 9-2, 18-1, 18-2, 18-3, 18-4 8 Anskaffelsesprosedyrer blir behandlet i FOA 5-1 (del II), 14-1, 14-2, 14-3, 14-4 (del III) 9 Åpen anbudskonkurranse, begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandlinger 10
offentlige anskaffelser. Vi har kun undersøkt anskaffelser som har blitt gjennomført som åpen anbudskonkurranse: Åpen anbudskonkurranse tillater alle interesserte leverandører å levere tilbud. Det skjer ingen prekvalifisering, men leverandørene må levere dokumentasjon på at de er kvalifisert samtidig som de leverer tilbudet. Det er ikke tillat å forhandle med leverandørene. Tabell 2: Anskaffelsesverdiens betydning for kunngjøring og anskaffelsesprosedyrer Anskaffelsens verdi Krav til kunngjøring Anskaffelsesprosedyre Over terskelverdi Doffin og TED Åpen eller begrenset anbudskonkurranse (forhandling ikke tillatt) Under terskelverdi Doffin Åpen eller begrenset anbudskonkurranse, eller konkurranse med forhandling. Under kr 500 000,- Ikke krav til kunngjøring. Direkte henvendelser til en eller flere leverandører er tillatt. 3. Konkurransegrunnlaget 10 Oppdragsgiver skal ved alle konkurranseformer utarbeide et konkurransegrunnlag, som skal inneholde opplysninger om hvilke betingelser som gjelder for konkurransen. Konkurransegrunnlaget skal inneholde opplysninger om hvilken ytelse som skal anskaffes og hvordan konkurransen skal gjennomføres. Det skal minst opplyse om: hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt endelig frist for mottak av tilbud (dag og klokkeslett), adressen disse skal sendes eller leveres til, samt hvordan tilbudene skal være merket vedståelsesfrist for tilbudene kriterier for tildeling av kontrakten på hvilket språk tilbudet skal være skrevet en henvisning til kunngjøringen 4. Krav til leverandøren 11 Kvalifikasjonskrav er minimumskrav som knytter seg til leverandørens egnethet til å levere den aktuelle anskaffelsen. Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørens tekniske kvalifikasjoner, og til leverandørens finansielle og økonomiske stilling. Krav til leverandørens kvalifikasjoner skal i hovedtrekk angis i kunngjøringen, og kan utdypes i eget kvalifikasjonsgrunnlag. Oppdragsgiver skal alltid kreve at leverandør leverer skatteattest og HMS-egenerklæring. Manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav skal føre til avvisning. Oppdragsgiver kan gi en kort tilleggsfrist for ettersending av dokumenter. 5. Kriterier for valg av tilbud 12 Tildelingskriterier er de kriterier leverandørens tilbud vurderes etter. Tildeling skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Dersom tildeling skjer etter andre kriterier enn laveste pris skal disse oppgis i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget. Der oppdragsgiver på forhånd har bestemt seg for prioritering eller vekting av kriteriene skal dette angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Det er ikke lov å vektlegge andre kriterier enn de om er oppgitt. 6. Tidsfrister 13 Forskriften inneholder flere bestemmelser som fastsetter bestemte minimumsfrister ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse, konkurranse med forhandling, hastetilfeller, tilbudsfrister, 10 FOA 8-1 og 17-1. 11 FOA 8-4, 8-5, 8-7, 8-8, 11-10, 17-4, 17-5, 17-14, 17-15, 20-12 12 FOA 13-2 og 22-2. 13 FOA 10-1, 10-2, 19-1, 19-2, 19-3, 19-4, 19-5, 19-6 11
vedståelsesfrist og frist for mottak av forespørsler om å delta i en konkurranse for anskaffelser over terskelverdi. For anskaffelser under terskelverdiene er det ikke satt bestemte minimumsfrister. Der må fristen vurderes i hvert enkelt tilfelle, men må settes så rommelig at alle leverandører får tilstrekkelig tid til å innhente nødvendig dokumentasjon, og foreta de nødvendige undersøkelser og beregninger. 7. Avslutning av konkurransen 14 Forskriften har flere detaljerte bestemmelser om avslutning av konkurransen, herunder bestemmelser om avlysning av konkurransen, kriterier for valg av tilbud (jf. punkt 5 over) og meddelelse om kontraktstildeling. Oppdragsgivers beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt skal meddeles alle deltakerne i rimelig tid før kontrakt inngås. Meddelelsen skal være skriftlig og gis samtidig til alle deltakere. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget, og skal angi en frist for leverandørene til å klage over beslutningen. 8. Protokollføring 15 Oppdragsgiver skal føre protokoll fra alle anskaffelser som overstiger kr 100 000. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom anskaffelsesprosessen. Protokollen skal blant annet inneholde opplysninger om hva som skal anskaffes, anslått verdi på kontrakten, hvem som har deltatt i konkurransen, begrunnelse for valg av leverandør og kontraktsverdi. Det er ulike krav til protokoll for anskaffelser under og over kr 500 000. Protokollen skal minst inneholde opplysninger som framgår av forskriftens vedlegg 3 og 4 (her vedlegg 3 anskaffelsesprotokoll). 1.3.3 Utledning av underproblemstillinger ut fra revisjonskriteriene Tabell 3: Underproblemstillinger utledet fra revisjonskriteriene Problemstilling Revisjonskriterier Underproblemstillinger Følger Nordkapp kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser ved kjøp av varer og tjenester, og ved tildeling av byggeog anleggskontrakter? FOA 9-1, 9-2, 18-1, 18-2, 18-3, 18-4 FOA 5-1, 14-1, 14-2, 14-3, 14-4 FOA 8-1 og 17-1 FOA 8-4, 8-5, 8-7, 8-8, 11-10, 17-4, 17-5, 17-14, 17-15, 20-12 FOA 13-2 og 22-2. FOA 10-1, 10-2, 19-1, 19-2, 19-3, 19-4, 19-5, 19-6 FOA 13-3 og 22-3 FOA 3-2 1. Er konkurransen kunngjort i henhold til anskaffelsesregelverket? 2. Er benyttet anskaffelsesprosedyre i henhold til regelverket? 3. Inneholder konkurransegrunnlaget de opplysninger som forskriften krever? 4. Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket? 5. Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverket? 6. Er tidsfristene i henhold til regelverket? 7. Blir anbudskonkurransen avsluttet i henhold til lov og forskrift? 8. Er protokollføringen i henhold til regelverket? 14 FOA 13-3, 22-3 15 FOA 3-2 12
1.4 Metode 1.4.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåter som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Metodene som har blitt anvendt i denne undersøkelsen har vært intervju, dokumentanalyse og data fra Doffin. Våre kontaktpersoner i kommunen har vært økonomisjef, forhenværende sjef for teknisk etat, nåværende teknisk sjef og oppsynsmann for vei og avløp. Vi har i tillegg bedt om aktuelle dokumenter fra anskaffelsene, herunder konkurransegrunnlag, protokoller, brev og kontrakter. 1.4.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene som framkommer i rapporten representerer et utvalg av virkeligheten. Vi har ikke gjennomgått alle saker, og heller ikke alle forhold ved de undersøkte sakene. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at informantene har fått anledning til å verifisere faktaopplysningene i rapporten. 1.4.3 Avgrensning Undersøkelsen er avgrenset til anskaffelser der kommunen selv har gjennomført anbudskonkurransen. Det vi si at vi har sett bort fra anbudskonkurranser som er gjennomført av Finnut Consult på vegne av Innkjøpssirkelen (jf. kap. 2.3). For å velge ut de aktuelle anskaffelsene har vi tatt utgangspunkt i kommunens leverandørreskontro, oversikter over rammeavtaler og kunngjøringer i Doffin. Tidsmessig er undersøkelsen i hovedsak avgrenset til årene 2008 og 2009. 13
2. NORDKAPP KOMMUNE OG OFFENTLIGE ANSKAFFELSER 2.1 Prosjektmengde Søk i Doffin viser at kommunen i tidsrommet 1.1.05-02.03.10 i alt hadde seks kunngjøringer, hvorav tre også var kunngjort i EØS-databasen TED. Fire kunngjøringer var relatert til byggeprosjekt og to gjaldt vare- og tjenestekjøp. Av leverandørreskontro for 2008 ser vi at det var 32 leverandører som hadde utbetalinger fra kommunen på over kr 500 000 og 124 som hadde utbetalinger på over kr 100 000. 2.2 Retningslinjer Rådmannen oppgir i samtale med revisjonen at kommunen har retningslinjer for innkjøp og offentlige anskaffelser som ble utformet på begynnelsen av 1990-tallet. Disse er ikke oppdatert eller allment kjent for ansatte i kommunen. I praksis betyr dette at Nordkapp kommune per januar 2010 ikke har et anskaffelsesreglement eller innkjøpspolitiske retningslinjer. 2.3 Innkjøpssirkel/felles innkjøpsordninger Nordkapp kommune er med i Innkjøpssirkelen, som er et innkjøpssamarbeid mellom 17 kommuner i Finnmark, koordinert av Finnut Consult AS. Som medlem av innkjøpssirkelen er kommunen knyttet til rammeavtaler om innkjøp, som er framforhandlet på vegne av flere kommuner. Kommunen bestemmer selv hvilke konkurranser den ønsker å delta i, men dersom det blir inngått avtale forplikter kommunen seg til å kjøpe de varene som inngår i avtalen med avtaleleverandøren. Når det skal lyses ut en konkurranse blir kommunen invitert til å melde seg på anskaffelsesprosessen. Finnut gjennomfører deretter konkurransen og har ansvar for at dette skjer i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Dette innebærer blant annet kunngjøring i den nasjonale databasen Doffin. Kommunen var i undersøkelsesperioden bundet til 22 rammeavtaler i regi av Innkjøpssirkelen. Av disse avtalene ble noen inngått i årene før 2008, i 2008 og 2009. Det ligger utenfor rammene til denne rapporten å undersøke om kommunens innkjøpere er lojale mot innkjøpsavtalene. 2.4 Klagesaker Et søk på avgjorte saker i databasen KOFA 16 for perioden 2004-2009 viser at kommunen har vært part i tre saker. I to av klagesakene var Nordkapp part fordi kommunen er en del av en innkjøpsordning med andre kommuner i Finnmark. Det betyr at Nordkapp kommune ikke har hatt en aktiv rolle i anbudsprosessen. I de to tilfellene fikk klager medhold i ett og i ett ble innkjøpssirkelen tilkjent medhold. I det tilfellet hvor kommunen opererte som selvstendig aktør (Nordkapp Havn KF/2004) fikk klager medhold. Klagenemnda konkluderte med brudd på regleverket. 16 Klagenemnda for offentlige anskaffelser (18.08.2008) 14
2.5 Utvalgte prosjekter for rapporten I denne rapporten har vi gjort et skjønnsmessig utplukk av tre anskaffelser gjennomført i løpet av de to siste årene. To av anskaffelsene sorterer under bygge- og anleggskontrakter og en anskaffelse tilhører vare- og tjeneste kategorien. Vi har undersøkt følgende anskaffelser: Flerbrukshall/sportshall Kunstgress Brøytetjenester I neste kapittel (3) blir de tre anskaffelsene forløpende framstilt og vurdert i forhold til de åtte bestemmelsene beskrevet under punkt 1.3.2. I kapittel fire vil vi gjøre en samlet vurdering av offentlige anskaffelser i Nordkapp kommune. Avslutningsvis legger vi fram anbefalinger basert på vurderingene. 15
3. UNDERSØKELSER OG VURDERINGER 3.1 Flerbrukshall 3.1.1 Bakgrunn Oppføring av ny flerbrukshall i Honningsvåg har vært behandlet på politiske nivå i flere runder de siste 10 årene, men det forelå ikke en politisk beslutning før 17. juni 2008. Da vedtok kommunestyret i Nordkapp en samlet utbygging av flerbrukshall og rehabilitering av eksisterende kunstgressbane. I samme vedtak står det at flerbrukshallen skulle oppføres i 2008, mens rehabiliteringa av kunstgresset ble utsatt til året etter, jf. kapittel 3.2. 3.1.2 Kunngjøring Konkurransen om oppføring av flerbrukshall i Honningsvåg ble kunngjort i den nasjonale databasen Doffin og den europeiske databasen TED den 20. juni 2008. Verdien på en anskaffelse er styrende for krav til kunngjøring, jf. tabell 2. kap. 1.3.2. For innkjøp 17 med en verdi over den nasjonale terskelverdien på 500 000 kroner og under EØSterskelverdi stilles det krav om kunngjøring i den nasjonale databasen Doffin. Oppdragsgiver må derfor i forkant av ett innkjøp gjøre et prisanslag på anskaffelsen 18. Oppføring av selve flerbrukshallen sorterer under bygg- og anleggskontrakter og prisen ble anslått til kr 5,7 millioner. 19 Anskaffelsen krever kunngjøring i Doffin. Nordkapp kommune har dermed handlet i tråd med regelverket. 3.1.3 Anskaffelsesprosedyrer Av kunngjøringa i Doffin ser vi at konkurransen har blitt gjennomført som en åpen anbudskonkurranse. Åpen anbudskonkurranse kan brukes for anskaffelser både over og under terskelverdi. Valgt anskaffelsesprosedyre var dermed i henhold til regelverket. 3.1.4 Konkurransegrunnlag Det er ikke utarbeidet et eget konkurransegrunnlag. Kunngjøringa inneholder blant annet opplysninger om valgt anskaffelsesprosedyre, hva oppdraget består i, krav til leverandøren, språkkrav, frist for innlevering av anbud, leveringsadresse og leveringssted. Vi finner at punktet for tildelingskriterier i kunngjøringa ikke er fylt ut, men det som kan oppfattes som kriterier blir listet opp i punkt II.1.5): kort beskrivelse av anskaffelsens art og omfang og i sammendraget innledningsvis. 17 Gjelder både vare- og tjenestekjøp og bygge- og anleggskontrakter. I den norske offentlige databasen for offentlige anskaffelser er det lagt et koplingsskjema for frivillig kunngjøring. 18 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser oppgir under punkt 4.4.2 (5. avsnitt) at oppdragsgiver må anslå den kommersielle verdien på anskaffelsen. Det kan for eksempel gjøres ved å se på tidligere anskaffelser av samme type, samme anskaffelser hos andre offentlige oppdragsgivere og markedsundersøkelser. 19 Summen inkluderer kun hallen. Ringmur, sprintbane og kunstgressbane kommer i tillegg, jf. saksfremlegg i sak 78/08. 16
Flerbrukshallen er en anskaffelse som reguleres av del II i forskriften. Det betyr at oppdragsgiver ikke er pålagt å utarbeide eget konkurransegrunnlag, så lenge kunngjøringene beskriver vilkårene for konkurransen på en tilstrekkelig utfyllende måte. Etter vår oppfatning har kommunen kun til dels fulgt forskriftens krav om konkurransegrunnlag. Utfyllinga av kunngjøringa er ufullstendig og noe uryddig, fordi punktet om tildelingskriterier (punkt IV.1) ikke er fylt ut. For å ivareta elementet om forutsigbarhet, må sentrale forhold som tildelingskriterier komme klarere fram, jf. 3.1.6. Når vilkårene for konkurransen er uklar eller mangelfull, svekker det punktet om forutsigbarhet. I siste omgang kan dette gjøre konkurransen mindre reell ved at færre leverandører melder sin interesse. 3.1.5 Kvalifikasjonskrav I kunngjøringen blir det oppgitt at kravene for å delta i konkurransen er innlevering av firmaattest, skatte- og momsattest og HMS-egenerklæring. Det stilles i tillegg krav til tidligere referanser for tilsvarende prosjekt og kunnskap om/levering av tekniske spesifikasjoner. Det framgår av håndskrevet notat fra anbudsåpninga at kommunen kun mottok ett pristilbud innen fristens utløp, og at leverandøren hadde lagt ved alle papirer som ble krevd i kunngjøringen. Det kommer ikke fram om det er gjort en vurdering av dokumentene leverandøren hadde sendt inn. Det er stilt krav til leverandørene for å delta i konkurransen. Revisjonen har ikke kontrollert at den etterspurte dokumentasjonen er levert, men i notatet fra anbudsåpningen står det at dokumentene leverandøren har sendt inn tilfredsstiller kravene for å delta i konkurransen. Vi har ingen kommentarer til bruken av kvalifikasjonskrav. 3.1.6 Tildelingskriterier Det er opplyst i kunngjøringen at økonomisk mest fordelaktige tilbud vil bli valgt på bakgrunn av kriterier fastsatt i konkurransegrunnlaget, men kommunen hadde ikke utarbeidet et konkurransegrunnlag for denne anskaffelsen. I kunngjøringa er tildelingskriteriene ikke oppgitt i eget punkt, men i punktet beskrivelse av anskaffelsen inneholder opplysninger som kan oppfattes som tildelingskriterier. Tildelingskriteriene er ikke vektet. Tildeling av kontrakt i en åpen anbudskonkurranse kan enten skje på bakgrunn av hvilket tilbud som har lavest pris eller som er økonomisk mest fordelaktig ut fra oppgitte kriterier. Dersom kontrakt skal tildeles leverandøren med det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, må oppdragsgiver på forhånd fastesette hvilke kriterier som vil bli vektlagt 20. I denne konkurransen hadde oppdragsgiver ikke oppgitt tildelingskriterier, men i punktet om beskrivelsen av anskaffelsen framkommer det at referanser fra tilsvarende haller, kvalitet på duk og utluftningssystem sammen med pris vil bli vektlagt. Vi kan ikke se at kommunen har foretatt en vurdering av innsendt dokumentasjon. Selv om kommunen kun mottar ett pristilbud bør det framgå av en anskaffelsesprotokoll (jf. pnkt. 3.1.9) at innsendte dokumenter har blitt vurdert. 20 Dersom tildelingskriteriene blir vektet ulikt skal oppdragsgiver oppgi den relative vektinga. 17
Vi vil understreke at dersom oppdragsgiver velger andre kriterier enn pris som grunnlag for valg av tilbud, bør disse komme tydelig fram i et konkurransegrunnlag, eventuelt i kunngjøringa. Det er viktig med hensyn til lovens grunnleggende krav om forutberegnelighet ( 5). 3.1.7 Tidsfrister Konkurransen ble kunngjort i Doffin 20. juni 2008. Fristen for å levere tilbud var satt til 2. juli 2008 klokken 12:00. Vi fant ikke at vedståelsesfristen var oppgitt i kunngjøringen. Forskriften setter ikke bestemte frister for anskaffelser under EØS-terskelverdi, men det heter at tilbudsfristen skal fastsettes slik at leverandørene får tilstrekkelig tid til å innhente nødvendig dokumentasjon, og foreta nødvendige undersøkelser og beregninger. Oppdragsgiver bør i fastsettelse av frister ta hensyn til anskaffelsens art, størrelse og kompleksitet. 21 Selv om oppføring av flerbrukshall i utgangspunktet er en relativt avgrenset og ukomplisert anskaffelse, kan fristen for å levere tilbud på knappe to uker, oppfattes som relativt kort. Om det lave antallet tilbud kan tilskrives den relativt korte fristen er vanskelig å si, men ved å sette for korte frister kan kommunen risikere å miste flere kvalifiserte leverandører. Om vedståelsesfrist heter det at den ikke skal settes lengre enn det som er nødvendig av hensyn til behandling av tilbudene. Dersom vedståelsesfristen ikke er oppgitt i kunngjøring eller konkurransegrunnlag settes den til 30 dager etter tilbudsfristens utløp. 3.1.8 Avslutning av konkurransen Et håndskrevet notat fra anbudsåpningen viser at det bare kom inn et tilbud på oppføring av flerbrukshall. Revisjonen har etterspurt meddelelsesbrev til leverandør og inngått kontrakt, men kommunen har ikke klart å framlegge dette. Meddelelse om hvem som skal tildeles kontrakt skal være skriftlig. Hovedhensikten med skriftlig meddelelse er at andre tilbydere skal få mulighet til å ta stilling til beslutningen, og vurdere eventuell klage. Det er likevel ikke gitt noe unntak for tilfeller der det bare er en tilbyder. Kontrakt er inngått når avtalen er signert av begge parter, jf. FOA 13-3. Det er kritikkverdig at kommunen ikke kan legge fram meddelelsesbrev og kontrakt. Det er brudd på forskriften 13-3 og lovens grunnleggende krav om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 3.1.9 Protokoll Kommunen har ikke ført anskaffelsesprotokoll for konkurransen, men det er foreligger et håndskrevet notat fra anbudsåpningen datert 7.7.2008 klokken 12:30. I notatet står det at all etterspurt dokumentasjon er levert. Videre blir navnet på leverandør som har levert tilbud og tilbudspris oppgitt. To ansatte deltok på anbudsåpningen. 21 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, Fornyings og administrasjonsdepartementet 2006. 18
Ved alle oppdrag som overstiger kr 100 000 skal oppdragsgiver føre protokoll, som skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen, og det er stilt minstekrav til hvilke opplysninger protokollen skal inneholde (jf. kap. 1.3.2 og vedlegg 3). Formålet med plikten til protokollføring er å gjøre det mulig i ettertid å kontrollere at konkurransen har vært gjennomført i tråd med regelverket, og at lovens krav om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet blir oppfylt. Den eneste dokumentasjonen kommunen kan fremlegge fra denne konkurransen er et håndskrevet notat fra anbudsåpningen. Det er sterkt kritikkverdig at kommunen gjennomfører en anbudskonkurranse til flere millioner, og i ettertid ikke kan legge fram bedre dokumentasjon fra konkurransen. Dette er brudd på bestemmelsen om protokollføring i forskrift om offentlige anskaffelser ( 3-2) og de grunnleggene kravene om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser 5. 3.2 Kunstgress 3.2.1 Bakgrunn Kommunestyret bestemte den 17.6.2008 at rehabilitering av eksisterende kunstgressbane skulle utføres i løpet av 2009, jf. 3.1.1. I saksframlegget til kommunestyret er kostnadsoverslaget for prosjektet anslått til nærmere kr 7,5 millioner. I prisen ligger flytting, grunnarbeid og legging av nytt kunstgress. I kunngjøringa går det fram at anleggsperioden skulle være fra 6. juli til 3. august 2009. 3.2.2 Kunngjøring Anskaffelsen av kunstgress ble publisert i Doffin den 8.5.2008. På grunnlag av kunngjøringa og e-post korrespondanse med potensiell leverandør forstår vi at kommunen ikke har utarbeidet ytterligere dokumenter i forbindelse med konkurransen. For bygge- og anleggskontrakter med verdi over den nasjonale terskelverdien kr 500 000, men under EØS-terskelverdi, skal anbudet kunngjøres i den nasjonale databasen Doffin. Nordkapp kommune har således fulgt kravet om kunngjøring i forskrift for offentlige anskaffelser. 3.2.3 Anskaffelsesprosedyrer Det framgår av kunngjøringen at konkurransen skal gjennomføres som en åpen anbudskonkurranse. Åpen anbudskonkurranse kan brukes for anskaffelser både over og under terskelverdi. Valgt anskaffelsesprosedyre var dermed i henhold til regelverket. 3.2.4 Konkurransegrunnlag Kunngjøringen inneholder opplysninger om hva som skal anskaffes, valgt anskaffelsesprosedyre, kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier, når arbeidet skal utføres, frist for innlevering av tilbud og vedståelsesfrist. 19
Ved anskaffelser etter forskriftens del II behøver ikke oppdragsgiver å utarbeide et konkurransegrunnlag dersom kunngjøringen beskriver vilkårene på en tilstrekkelig utfyllende måte. Revisjonen vurderer at betingelsene for denne konkurransen er tilstrekkelig beskrevet i kunngjøringen. 3.2.5 Kvalifikasjonskrav Kravene for å delta i anbudskonkurransen er oppgitt under punktet om kvalifikasjonskrav i kunngjøringa. Her står det at leverandøren må levere firmaattest, skatte- og momsattest og HMSegenerklæring. I tillegg stiller oppdragsgiver krav om tekniske og faglige kvalifikasjoner. Av et notat utarbeidet av kommunen (datert 30.5.2009) for å vurdere innkomne leverandører og tilbud, framkommer det at kommunen ved fristens utløp hadde mottatt tilbud fra tre leverandører. 22 En leverandør (tilbyder 3) hadde imidlertid bare levert informasjonsmateriale, og leverandørens tilbud ble derfor avvist. 23 Tabellen under viser en oversikt over levert dokumentasjon: Tabell 4: Oversikt over leverte dokumenter firmaattest skatteattest HMS erklæring serviceplan garanti referanser tekn. spes. Tilbyder 1 Ja Ja Ja Nei Ja Ja Ja Tilbyder 2 Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Tilbyder 3 Nei Nei Nei Nei Nei Nei ja Det er stilt krav til leverandørene for å delta i konkurransen. Revisjonen har ikke kontrollert at den etterspurte dokumentasjonen er levert, men det framgår av notat fra kommunen datert 30.5.2009 at to av tre anbydere tilfredsstilte kvalifikasjonskravene, mens en leverandør ble avvist. Revisjonen har ingen merknader til håndteringen av kvalifikasjonskrav. 3.2.6 Tildelingskriterier I kunngjøringa heter det at tilbudet skal vurderes etter hva som er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. I tillegg leser vi av kunngjøringa at følgende kriterier skal vektlegges i vurderinga. Kommunen har ikke foretatt en vekting mellom de ulike kriteriene (bortsett fra pris): - pris - utforming på gresstrå - referanser - service og teknisk bistand - tekniske spesifikasjoner Det framkommer videre at pris teller 20 %. Tildelingskriteriene skal oppgis i kunngjøringen og/eller konkurransegrunnlaget. Tildeling av kontrakt skal enten skje på basis av hvilket tilbud som har laveste pris eller hvilket tilbud som samlet sett er økonomisk mest fordelaktig ut fra oppgitte kriterier. I denne konkurransen ble tildelingskriteriet oppgitt å være økonomisk mest fordelaktig ut fra oppgitte kriterier. 22 En fjerde leverandør ble avvist fordi tilbudet ble mottatt i kommunen et døgn for seint (jf. e-post fra kommunen til leverandør av 10.juni 2009) 23 E-post av 30.5.2009 far kommunen til leverandøren 20
De ansvarlige for anskaffelsen fastslo ved en gjennomgang av de innsendte pristilbudene at den ene av de to leverandørene hadde basert pristilbudet på feil innfyllingsmateriale. I e-post av 3.6.2009 ble leverandøren (tilbyder 1) varslet om at tilbudet var forkastet. Dermed stod kommunen i realiteten igjen med ett tilbud. Vi har ingen merknader til bruken av tildelingskriterier. 3.2.7 Tidsfrister Konkurransen om rehabilitering av kunstgressbane ble kunngjort i Doffin den 8.5.2009, og frist for å levere tilbud var satt til 29.5.2009. Vedståelsesfristen var satt til 10.6.2009. Det er ikke satt eksplisitte tidsfrister for forespørsel om deltakelse og innlevering av tilbud ved anskaffelser under EØS-terskelverdi, men det heter at fristene skal settes slik at leverandørene får tilstrekkelig tid til å innhente nødvendig dokumentasjon, foreta nødvendige undersøkelser og gjøre beregninger. I dette tilfellet hadde leverandørene knappe tre uker til å levere tilbud. Vedståelsesfristen skal regnes fra den dato oppdragsgiver har valgt leverandør og er i følge forskriften 10-2 satt til 30 dager dersom annet ikke er oppgitt. Her er vedståelsesfristen satt til 12 dager etter tilbudsåpning 24. I løpet av denne perioden skal kommunen ha vurdert alle tilbud, meddelt de berørte og kontrakt inngått. Hovedregelen for fastsettelse av frister er at alle kalenderdager teller, med mindre annet er oppgitt 25. Ved korte frister kan kommunen med fordel ta høyde for helger og helligdager. Vi oppfatter 12 dager som svært knapp med tanke på at anbudsvinner skal gis tid til å gå gjennom og vurdere beslutningen til oppdragsgiver og de andre til å klage. I denne anbudskonkurransen mottok kommunen kun ett tilbud, men fristen ble satt før kommunen visste hvor mange tilbud som skulle vurderes, og situasjonen kunne ha sett svært annerledes med flere leverandører. 3.2.8 Avslutning av konkurransen Revisjonen har etterspurt meddelelsesbrev til leverandøren som fikk anbudet og den inngåtte kontrakten, men kommunen har ikke vært i stand til å framlegge dette. Meddelelse om hvem som skal tildeles kontrakt skal være skriftlig. Hovedhensikten med skriftlig meddelelse er at andre tilbydere skal få mulighet til å ta stilling til beslutningen, og vurdere eventuell klage. Det er ikke gitt noe unntak for tilfeller der det bare er en tilbyder. Det er ikke noe i veien for å sende meddelelse om kontraktstildeling elektronisk, men e-posten må da behandles i henhold til bestemmelsene i arkivforskriften. Dokument som blir sendt og mottatt som e-post skal arkivmessig behandles som andre dokument. 26 Det er krav om journalføring og arkivering av inngående og utgående dokumenter som tilhører en sak og har verdi som dokumentasjon. 27 Kontrakt er inngått når avtalen er signert av begge parter. Revisjonen finner det svært kritikkverdig at kommunen ikke kan legge fram meddelelsesbrev og 24 I kunngjøringa er anbudsåpninga satt til 30.06.2009. Vi regner med at riktig dato skal være 30.05.2009. 25 Jf. Forskrift 4. desember 1992 nr. 910 om gjennomføring av EØS-avtalens vedlegg XVI punkt 6 (Rfo EØF/Euraton nr. 1182/71) om fastsettelse av regler om frister, datoer og tidspunkter. 26 Forskrift om offentlige arkiv 3-2 Behandling av telefaks og elektronisk post 27 Forskrift om offentlige arkiv av 11.12.1998, 2-6 Journalføring og anna registrering 21
kontrakt. Det er brudd på forskriften 13-3 og lovens grunnleggende krav om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 3.2.9 Protokoll Det er ikke ført anskaffelsesprotokoll, men det foreligger et håndskrevet notat fra anbudsåpningen den 30.5.2009 hvor det framkommer hvilke leverandører som har levert innen fristen, 28 og prisene på de ulike tilbudene. Ved alle oppdrag som overstiger kr 100 000 skal oppdragsgiver føre protokoll, som skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen, og det er stilt minstekrav til hvilke opplysninger protokollen skal inneholde (jf. kap. 1.3.2 og vedlegg 3). Formålet med plikten til protokollføring er å gjøre det mulig i ettertid å kontrollere at konkurransen har vært gjennomført i tråd med regelverket, og at lovens krav om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet blir oppfylt. I denne konkurransen ble det ikke ført protokoll i henhold til forskriftens krav. Kommunen har lagt fram en del dokumentasjon fra konkurransen som delvis tilfredsstiller kravene til innhold i en anskaffelsesprotokoll, og delvis gjør det mulig å kontrollere konkurransen i ettertid. Det er imidlertid et absolutt krav etter forskriften 3-2 at det skal føres protokoll. Det er derfor brudd på forskriften at det ikke er ført anskaffelsesprotokoll. 3.3 Brøyting 3.3.1 Bakgrunn Vi har i rapporten lagt til grunn to brøyteanbud: 1. Brøyting av kommunale veier og plasser i Honningsvåg, Nordvågen, Kamøyvær og Sarnes for perioden 2007-2012. I rapporten blir anskaffelsen omtalt som brøyte I. 2. Brøyting av kommunale veier og plasser i Skarsvåg, Gjesvær og Repvåg for perioden 2008-2012. I rapporten blir anskaffelsen omtalt som brøyte II. 3.3.2 Kunngjøring Brøyte I: Nordkapp kommune la ut en annonse i Finnmarksposten, Finnmark Dagblad og Radio Nordkapp, hvor de ba om tilbud på inneleie av lastebiler til brøyting, rydding og annet vintervedlikehold av kommunale veier og plasser i Honningsvåg, Nordvågen, Kamøyvær og Sarnes for perioden 2008-2012. Anskaffelsens verdi er avgjørende for hvilke krav til kunngjøring som gjelder. Anskaffelser med verdi over kr 500 000 skal kunngjøres i den nasjonale databasen Doffin. Oppdragsgiver plikter derfor å gjøre et anslag over anskaffelsens verdi. For tjenestekontrakter som er ikke er begrenset i tid eller er over 48 måneder skal terskelverdien beregnes ut fra månedlig rate multiplisert med 48 (eller anbudssum per år multiplisert med fire). 29 28 I kunngjøringen er det oppgitt at tilbudsåpningen er den 30.6.2009. Sammenholdt med andre datoer skjønner vi at dette er feil, og at anbudsåpningen var den 30.5.2009 29 Jf. FOA 2-3, punkt 10 22
Vi ser av kontrakten med valgt leverandør at avtalen gjelder for fire år og fem måneder 30 og at anskaffelsens samlede verdi beløp seg til ca. kr 1,5 mill. eks.mva (jf. kap. 3.3.9). Når kommunen kun har annonsert i lokale medier har de derfor ikke handlet i tråd med kravet i forskriften. Nordkapp kommune brøt dermed forskriftens krav om kunngjøring ved å ikke kunngjøre anskaffelsen i Doffin. Brøyte II: Nordkapp kommune la i september 2008 ut en annonse i Finnmark Dagblad hvor de ba om tilbud på vintervedlikehold av kommunale veier i henholdsvis Skarsvåg, Gjesvær og Repvåg for perioden 2008-2012. Ved tidsbegrensede tjenestekontrakter med en løpetid under 48 måneder skal anskaffelsens verdi regnes ut fra kontraktens samlede løpetid. Avtalene inngått med de valgte leverandørene viser at kontraktstida er mindre enn 48 måneder 31, og at den samlede verdien for rode I og II så vidt kom over kr 500 000. Det vil si at anskaffelsene skulle vært kunngjort i Doffin. I tillegg minner vi om lovens forbud mot å dele opp anskaffelsen av en bestemt ytelse for å unngå bestemmelser etter forskriften. En oppdragsgiver må anslå verdien av det samlede beløpet oppdragsgiver må betale for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det vil si at det ikke er noe forbud mot å dele anskaffelsen opp i flere kontrakter, men anskaffelsens verdi er summen av alle kontraktene som utgjør ytelsen. I dette tilfellet fikk det imidlertid ikke noe praktisk betydning da summen av alle kontraktene ikke kom over EØS-terskelverdi. Nordkapp kommune brøt imidlertid forskriftens krav om kunngjøring ved å ikke kunngjøre anskaffelsen i Doffin. 3.3.3 Anskaffelsesprosedyrer Brøyte I Det framgår av anbudsinnbydelsen/konkurransegrunnlaget at anskaffelsen skal gjennomføres som en åpen anbudskonkurranse. I følge forskriften kan åpen anbudskonkurranse brukes for anskaffelser over og under terskelverdi. En gjennomgang av dokumentasjon viser at anskaffelsen ble gjennomført som en åpen anbudskonkurranse. Det vil si at valgt anskaffelsesprosedyre var i henhold til regelverket. Brøyte II Av kunngjøringen i Finnmark Dagblad framkommer det at kommunen ønsker anbud på vintervedlikehold av de nevnte kommunale veier, og at beskrivelse av omfang og vilkår fås ved henvendelse til kommunen. Det framkommer videre av anbudsinnbydelse/ konkurransegrunnlag for Repvåg, som på forespørsel er sendt en leverandør, at konkurransen skal gjennomføres som en åpen anbudskonkurranse. 30 1.12.2007 til 30.4.2012 = 4 år og 5 måneder 31 1.12.2008 til 30.4.2012 = 3 år og 5 måneder 23
Vi legger til grunn at det ble gjennomført en åpen anbudskonkurranse, og har ingen merknader til anskaffelsesprosedyren. 3.3.4 Konkurransegrunnlag Brøyte I Kommunen sendte ut en anbudsinnbydelse - kommunal brøyting til interesserte leverandører. Anbudsinnbydelsen inneholder blant annet opplysninger om hva som skal anskaffes, (vintervedlikehold av navngitte veier), anbudsprosedyre (åpen anbudskonkurranse), krav til anbudet (riktig utfylt skjema og dokumentasjon på oppfyllelse av kvalifikasjonskrav), vedståelsesfrist, 32 kriterier for valg av tilbud og tidspunkt og adresse for levering av anbud. Konkurransegrunnlaget/dokumentet anbudsinnbydelse - kommunal brøyting inneholder etter revisjonens mening de opplysningene som kreves for anskaffelser over nasjonal terskelverdi, men under EØS-terskelverdi. Vi merker oss at kommunen året etter har gjennomført en anbudskonkurranse for roden Sarnes, som er en del av brøyte I. Mangelfull dokumentasjon gjør det vanskelig å si noe om årsaken til endringen. Brøyte II Anbudsinnbydelsen 33 tilsvarer det som er beskrevet over for brøyte 1. Anbudsinnbydelse - kommunal brøyting inneholder etter revisjonens mening de opplysningene som kreves i forskriften. 3.3.5 Kvalifikasjonskrav Brøyte I I anbudsinnbydelsen er det oppgitt hvilke krav kommunen krever av leverandørene for at de skal kunne delta i anbudskonkurransen. Dette kommer fram under punktet krav til anbudet (B 2) der det stilles krav om riktig utfylt skjema (priser m.m.), HMS-erklæring, vurderingsskjema for lastebil/maskin og anbyders erfaring. I tillegg inneholder anbudsinnbydelsen et punkt om krav til leverandøren (D), hvor det redegjøres for krav til lastebiler/maskiner, tilgjengelighet, dokumentasjon på betalte skatter og avgifter og HMS-krav. Det framkommer videre at dersom opplysningene ikke er lagt ved tilbudet vil det automatisk føre til avvisning. Formålet med å stille kvalifikasjonskrav er å sikre at leverandøren teknisk, organisatorisk, økonomisk og finansielt har det nødvendige grunnlaget for å gjennomføre kontrakten 34, jf. veileder. Anbudsinnbydelsen viser at det ble stilt krav til leverandørene for å delta i konkurransen, og anbudene viser, så langt vi kan se, at leverandørene leverte dokumentasjon i henhold til kravene. Revisjonen har derfor ingen merknader til kommunens bruk av kvalifikasjonskrav, ut over det som framkommer under vurderinger i kap. 3.3.6. 32 Dokumentet er ikke oppdatert med korrekt årstall. Det står at vedståelsesfrist er 1.januar 2007, mens der riktige er 1.1.2008. 33 Sendt til interessert leverandør for brøyting i Repvåg 34 Jf. veileder til regler om offentlige anskaffelser, utgitt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2006. 24