Ombudsmannssak 2011/711 Klage på boplikt Seniorrådgiver Jon Jamtli Fylkesmannens landbruksavdeling 1
Fylkesmannen kommenterte klagers anførsler om den etablerte praksisen: «Advokat Jonny Holen viser til flere saker som menes å underbygge praksis. Det er bla. vist til en sak avgjort av Stor- Elvdal kommune, tre saker avgjort av Trysil kommune og en sak avgjort av Åmot kommune. Det er vanskelig for fylkesmannen å ha noen klar mening om hvilke presedensvirkninger vedtakene i disse sakene vil ha. Utgangspunktet er at saker, som saklig sett er like, skal behandles likt. Det er bare forbud mot å forskjellsbehandle søkere dersom forskjellsbehandlingen ikke kan gis en saklig begrunnelse. 2
Det at kommunene kommer til forskjellig resultat innenfor rammene av sin myndighet (skjønnet) vil i utgangspunktet ikke være usaklig forskjellsbehandling. Bakgrunnen for kommunereformen innebærer at kommunene får spillerom for ulikheter i resultatet. Etter at kommunene fikk avgjørelsesmyndighet på dette området etter 1. januar 2004 kan en ikke se at det er særlig relevant å sammenligne med saker avgjort i andre kommuner.» 3
Fylkesmannen kommenterte deretter en rekke enkeltsaker. Om den såkalte «Rauken skog» - saken viste fylkesmannen til omtalen som ble gitt i forbindelse med klagebehandlingen 19. juni 2009, der fylkeslandbruksstyret la til grunn at avgjørelsen måtte «betraktes som ikke å være i samsvar med praksis. Sett i ettertid er det uheldig at Åsnes-saken fikk det utfallet den fikk. Om «Øvre Juvberget» -saken, som ble avgjort av fylkeslandbruksstyret 3. februar 2006 skrev fylkesmannen: 4
«Saken gjaldt erverv av en ren skogeiendom på totalt ca. 3.602 dekar, hvorav ca. 3.357 dekar produktiv skog. Eiendommen var bebygd med en maskinlaftet hytte. Eiendommen var kjøpt som tilleggsareal. Siden kommunen vedtok å nekte konsesjon forelå det ingen vurdering frå kommunens side på om det skulle settes vilkår dersom det ble gitt konsesjon. Kommunen frarådde at det skulle gis konsesjon. Dette er en sak som en mener er sammenlignbar med Rauken skog-saken og viser til kommentarene knyttet til denne.» 5
Fylkesmannen viste deretter til to saker som ble endelig avgjort av Landbruksdepartementet henholdsvis i 1998 og 1999, som støtte for sitt syn på at boplikt kan kreves. Fylkesmannen mente at disse to sakene bidro til å nyansere det bildet som advokat Holen presenterte i sin klage. Det ble videre uttalt at «avgjørelsene tross alt er eksempler på hvilken praksis som ble tilstrebet ved behandlingen av denne type saker». Det ble også vist til to saker fra Rendalen og Stor-Elvdal kommune, avgjort av Fylkesmannen i Hedmark henholdsvis 15. og 16. januar 2004. I begge sakene som gjaldt erverv av tilleggsjord, ble det satt vilkår om at søker måtte fortsette å bebo og drive driftsenheten landbruksmessig forsvarlig i minst 5 år i sammenheng. 6
Avslutningsvis oppsummerte fylkesmannen praksis slik: «Med den variasjon som forekommer når det gjelder denne typen saker mener en at det er utilstrekkelig å påvise ulik behandling i noen tilfeller og anføre dette som grunnlag for usaklig forskjellsbehandling. For at det skal foreligge usaklig forskjellsbehandling som medfører ugyldighet, må det kunne dokumenteres at en rekke avgjørelser i helt like saker har gått i motsatt retning. Selv om det skal erkjennes at det kan pekes på at noenlunde like saker har fått forskjellig utfall, mener en at det ikke er tilstrekkelig til å fastslå at det foreligger usaklig 7
forskjellsbehandling. Som vist til i klagebehandlingen i Herud-saken (19. juni 2009) mener en at noe av forklaringen på at utfallet er blitt forskjellig er at de sakene som har sluppet igjennom uten at det er stilt vilkår om boplikt representerer et avvik i forhold til det som har vært praksis. En kan etter dette ikke se at de sakene som det er vist til som avvik fra advokat Jonny Holen gir uttrykk for en festnet praksis som skulle tilsi at avgjørelsen i Herud-saken innebærer usaklig forskjellsbehandling.» 8
Advokat Holen kommenterte fylkesmannens svar i brev 19. november 2010, og listet opp ytterligere fem saker avgjort av Fylkeslandbruksstyret og Statens landbruksforvaltning i 2003 og 2005 som eksempler på konsesjoner som ble gitt uten vilkår om boplikt. Fylkesmannen kom tilbake til saken i brev 16. desember 2010, og klagerne i brev 2. februar 2011. 9
Jeg ser slik på saken Klagen hit er begrenset til en anførsel om at opprettholdelse av vilkåret om boplikt representerer usaklig forskjellsbehandling av ektefellene Herud, og undersøkelsene herfra har vært begrenset på tilsvarende måte. 1. Forholdet til «Øvre Juvberget»- saken Jeg forstår fylkesmannens brev 20. september 2010 slik at momentet om at det var Heruds intensjon på søknadstidspunktet å bosette seg på eiendommen kun ble gitt som en bakgrunnsinformasjon i møtet 19. juni 2009, og at denne informasjonen ikke ble vektlagt i behandlingen av søknaden om endring av konsesjonsvilkåret. 10
Det fremgår ikke klart av fylkesmannens svar 20. september 2010 om fylkesmannen mener Heruds sak og «Øvre Juvberget» -saken er sammenliknbare. Imidlertid skriver fylkesmannen at «Øvre Juvberget» -saken er «sammenlignbar med Rauken skog- saken». Om saken Rauken skog» i Åsnes uttalte fylkeslandbruksstyret som nevnt i møte 19. juni 2009 at denne måtte «betraktes som ikke å være i samsvar med praksis. Sett i ettertid er det uheldig at Åsnes-saken fikk det utfallet den fikk.» Fylkesmannen synes altså å mene at både «øvre Juvberget» saken og «Rauken skog» - saken skiller seg ut ved ikke å være i samsvar med praksis. 11
2. Vurdering av praksis Det er ikke bestridt av klagerne at myndighetene i utgangspunktet hadde hjemmel til å stille vilkår om boplikt ved innvilgelse av konsesjon på erverv av ubebygd tilleggsareal. Spørsmålet har vært om fylkeslandbruksstyret likevel var avskåret fra å opprettholde dette vilkåret ved behandlingen om søknaden om endring av konsesjonsvilkårene, som følge av den praksis som forelå. Jeg viser til klagernes brev 2. februar 2011 der det står: 12
«Det er neppe uenighet om at landbruksforvaltningen både iflg. konsesjonsloven og også efter den tidligere konsesjonslov (1. 31. mai 1974 nr. 19) har og hadde hjemmel til å stille vilkår om boplikt ved innvilgelse av konsesjon på erverv av ubebygd tilleggsareal. Dette er imidlertid ikke poenget i klagen, men derimot at det, i hvert fall i Hedmark fylke, har vært meget uvanlig å stille vilkår om boplikt ved tilkjøp av ubebygd tilleggsareal.» 13
Utgangspunktet er altså at forvaltningen har lovhjemmel til å stille vilkår om boplikt for konsesjonen, innenfor den rammen som de alminnelige krav til saklighet og forholdsmessighet setter. Det skal da mye til for at den myndigheten og det skjønnsrommet loven legger opp til, gjennom praksis kan anses snevret inn på en slik måte at adgangen til å stille vilkår om boplikt må anses bortfalt. Dette vil i så fall være en praksis i strid med lovens ordlyd og intensjon. 14
Fylkesmannen synes å ha lagt til grunn et riktig rettslig utgangspunkt når han skriver i brevet hit 20. september 2010: «Utgangspunktet er at saker, som saklig sett er like, skal behandles likt. Det er bare forbud mot å forskjellsbehandle søkere dersom forskjellsbehandlingen ikke kan gis en saklig begrunnelse. Det at kommunene kommer til forskjellig resultat innenfor rammene av sin myndighet (skjønnet) vil i utgangspunktet ikke være usaklig forskjellsbehandling.» 15
Og videre: «Med den variasjon som forekommer når det gjelder denne typen saker mener en at det er utilstrekkelig å påvise ulik behandling i noen tilfeller og anføre dette som grunnlag for usaklig forskjellsbehandling. For at det skal foreligge usaklig forskjellsbehandling som medfører ugyldighet, må det kunne dokumenteres at en rekke avgjørelser i helt like saker har gått i motsatt retning. Selv om det skal erkjennes at det kan pekes på at noenlunde like saker har fått forskjellig utfall, mener en at det ikke er tilstrekkelig til å fastslå at det foreligger usaklig forskjellsbehandling.» 16
Hensynet til likebehandling innebærer med andre ord ikke at en søker har krav på at saken får samme utfall som en hvilken som helst sammenliknbar sak. Dersom konsesjon uten vilkår har blitt innvilget på sviktende grunnlag, er ikke dette tilstrekkelig til å fastslå usaklig forskjellsbehandling i en senere sak der det stilles slikt vilkår. Det må være tale om avvik fra en fast praksis. I denne saken synes både fylkesmannen og klagerne å kunne vise til flere tilsynelatende relevante referansesaker, med forskjellige resultater. Slik saken er fremstilt, er det vanskelig å se at det foreligger en slik entydig praksis at det er tilstrekkelig grunnlag til å fastslå at det foreligger brudd på saklighetsnormen å pålegge boplikt. Jeg finner etter dette å kunne la saken bero med de forklaringer fylkesmannen har gitt. 17