Sør-Trøndelag fylkeskommune 1 BESTILLING Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune vedtok i KU-sak 31/16 å bestille forvaltningsrevisjon om tilpasset opplæring : I Plan for forvaltningsrevisjon 2016 2018 er tilpasset opplæring prioritert som nummer tre av åtte prioriterte prosjekt. I beskrivelsen av prosjektet heter det: Opplæringsloven gir alle lever rett til tilpasset opplæring ut fra egne evner og forutsetninger. Enkelte elever trenger større grad av tilpasning i form av spesialpedagogisk hjelp, særlige tilpasninger i opplæringen eller spesialundervisning. Det er stor variasjon i antall elever i undervisningsgruppene på de videregående skolene. Enkelte skoler har høy gruppestørrelse, som gir flere elever pr. lærer, og kan være en utfordring for å gjennomføre individuell tilpasning. Det er også viktig at fylkeskommunen har systemer for å ivareta elevenes behov ved overgang fra ungdomsskole til videregående, blant annet ved å sørge for å få kjennskap til og iverksette tiltak tidlig nok. Det er blant annet også viktig at tiltak og vurderinger gjennomføres av tilstrekkelig kvalifisert personale i tråd med opplæringsloven. En forvaltningsrevisjon kan vurdere om fylkeskommunene ivaretar opplæringslovens krav på en forsvarlig måte. I saksutredningen blir flere risikoområder beskrevet: skjer i større grad innenfor den ordinære undervisningen, og det er i tråd med nasjonale mål og faglige anbefalinger. Det kan medføre at det blir vanskeligere å få gjennomslag for individuell rett til spesialundervisning. Store forskjeller på gjennomsnittlig gruppestørrelse, gir grunn til spørsmålet om skolene klarer å gi tilpasset opplæring innenfor den ordinære undervisningen. Det kan være utfordringer med informasjonsutveksling ved overgangen mellom side 1 av 10
grunnskole og videregående skole. Det kan knyttes risiko til om spesialundervisning gjennomføres med tilfredsstillende og nødvendig kompetanse, Risiko for om (de ulike formene for) tilpasset opplæring skjer med tilstrekkelig faglig begrunnelse. 2 FORANALYSE Innledningsvis kan det være oppklarende å definere tilpasset opplæring. I opplæringsloven er tilpassa opplæring et av de grunnleggende føringene for opplæringen både i grunnskolen og videregående opplæring. I 1-3 heter det at: «Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten.» gjelder for alle elever, lærlinger, lærekandidater og voksne. er et virkemiddel for at alle skal oppleve økt læringsutbytte. Det er ingen individuell rett, men skal skje gjennom variasjon og tilpasninger til mangfoldet i elevgruppen innenfor fellesskapet (F.eks: organiseringen av opplæringen, pedagogiske metoder, arbeid med læringsmiljø, oppfølging av lokalt arbeid med læreplaner og vurdering). Tilpasset opplæring gjelder både for de som følger ordinær opplæring og for de som mottar spesialundervisning. I den ordinære opplæringen har ikke eleven rett til noen særskilt tilrettelegging. Spesialundervisning er derimot en individuell rett eleven har i de tilfellene han eller hun trenger ekstra tilrettelegging utover det ordinære tilbudet. Retten spesialundervisning er hjemlet i kapittel 5 i opplæringsloven 1 (Udir.no/tilpasset-opplæring). Vi har illustrert dette i kapittel 3.2, figur 3. I foranalysen har revisjonen funnet frem til utvalgt informasjon knyttet til tilpasset opplæring i og sammenlignbare fylker. Dataene er hentet fra Kvalitetsrapporten for videregående opplæring i 2015,, KOSTRA og Skoleporten (Udir). 1 side 2 av 10
2.1 TALLMESSIG UTVIKLING I kvalitetsrapporten framgår det at det pr 1. januar 2016 var fattet 253 enkeltvedtak om spesialundervisning for skoleåret 2015-2016 ved de offentlige videregående skolene i Sør-Trøndelag. Dette utgjør 2,5% av samtlige elever. Figuren nedenfor viser hvilken prosentandel av elevene som har fått vedtak om spesialundervisning på hvert av utdanningsprogrammene inneværende år. Som det framgår av figuren er det størst andel elever med spesialundervisning på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at antallet elever på de ulike utdanningsprogrammene varierer, og at tallet på elever på utdanningsprogram som naturbruk og restaurant og matfag er langt lavere enn elevtallet på f.eks. utdanningsprogram for studiespesialisering. Det innebærer at en enkelt elev utgjør en større prosentandel av hele elevgruppa enn der elevmassen er større. Likevel er det sannsynlig at omfanget av spesialundervisning er høyere på noen av yrkesfagene enn for en del andre utdanningsprogram (jf Kvalitetsrapporten). side 3 av 10
Figur 1 Andel elever med spesialundervisning i offentlige videregående skoler, Sør-Trøndelag. 2015-2016. Prosent. Kilde: Kvalitetsrapporten for videregående opplæring, 2015-2016, Sør-Trøndelag fylkeskommune. Dette er i stor grad representativt for tidligere skoleår også, men andel elever med spesialundervisning på service/samferdsel og restaurant/matfag har gått ned i perioden, det samme har andelen elever på påbygging som har enkeltvedtak om spesialundervisning. Tall fra KOSTRA viser at andelen utgifter 2 som går til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring av alle utgifter innen opplæringsområdet har gått ned siden 2012 3. Sør-Trøndelag har stort sett ligget lavere enn alle de sammenlignbare fylkene og landsgjennomsnittet. 2 Netto driftsutgifter 3 Funksjon 560 utgår fra og med regnskapsåret 2014, delt i funksjon 561 og 562. side 4 av 10
Den økonomiske belastningen 4 pr. elev til spesialundervisning, (KOSTRA funksjon 562) har økt i Sør-Trøndelag i årene 2014 og 2015. Det kan forklares med at de elevene som får spesialundervisning har til dels tunge og sammensatte behov, som krever mye ressurser. Den økonomiske belastningen pr. elev på kostrafunksjon 561, oppfølgingstjenesten og PPT har blitt redusert i samme tidsrom. Vi har ikke noen entydig forklaring på det. Driftsutgiftene 5 pr. elev har variert fra kr 12.667 i 2012 til kr 14.113,- i 2014. I 2015 var disse utgiftene kr 13.728,- pr. elev (inkluderer oppfølgingstjenesten, PPT og særskilt tilrettelagt opplæring. Hvorvidt skolene er i stand til å gi tilpasset opplæring innenfor den ordinære undervisningen, er betinget av mange, sammensatte faktorer. En faktor som kan være blant de viktigste er lærertettheten. Diagrammet nedenfor viser utvikling i antall elever pr. lærerårsverk i, sammenlignet med gjennomsnittet for fylkeskommunene ellers i landet. Det er viktig å være oppmerksom på at gruppene og lærertettheten er forskjellig på yrkesfag og studiespesialisering. På yrkesfaglige utdanningsprogram er gruppene mindre, og det er mer lærerressurser pr. elev 6. Figur 2: Antall elever i videregående skole pr. lærerårsverk i sammenlignet med landsgjennomsnittet for fylkeskommuner Kilde: Kvalitetsrapporten for videregående opplæring, 2015-2016, Sør-Trøndelag fylkeskommune. 4 Ssb.no/kostra sine begrep 5 Korrigerte brutto driftsutgifter 6 Gruppestørrelse og lærerressurser er forskjellig det klan være flere lærerressurser innenfor en gruppe. side 5 av 10
En oversikt fra Udir. (Skoleporten) viser at gjennomsnittlig antall elever pr. lærerårsverk har variert i Sør-Trøndelag, fra 8,5 i 2013 til 8,8 i 2014 for Sør- Trøndelag. Det er et forholdsvis lavt elevtall pr. lærer. De andre sammenlignbare fylkeskommunene, med unntak av Nord- Trøndelag, har et høyrere elevtall pr. lærer (gjennomgås i møtet). 2.2 RISIKOBILDET Vi viser til kontrollutvalgets sekretariats risikovurdering i saksutredningen (KU-sak 31/16). Risikovurderingen er her knyttet til forskjeller mellom skoler. Vi tar med oss denne vurderingen inn i utforming av problemstillinger og kriterier. Våre oversikter i kapittel 2.1 viser status for når det gjelder utdanningsprogram og status for sammenlignet med andre fylkeskommuner. Disse vurderingene tilsier at vi bør sørge for å gå nærmere inn på et utvalg utdanningsprogram i vår undersøkelse. Oversiktene gir ikke indikasjoner på at det er risiko for knyttet til ressursinnsats, sammenlignet med andre fylkeskommuner. Risikovurderingene og tallmaterialet som er presentert i dette kapitlet og i kapittel 1 er vurderinger knyttet til elever i skole. Vi gjør oppmerksom på at lærlinger og lærekandidater 7 skal ha samme tilgang på pedagogisk-psykologisk tjeneste som elever i videregående skole (jf. 4-2). Det er også slik at lærekandidater som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning etter kapittel 5 (med noen få unntak). 3 AVGRENSING OG PROBLEMSTILLING I dette kapittelet gjør vi rede for hvordan vi vil utforme undersøkelsen. 3.1 AVGRENSNING Revisjonens fokus er rettet mot videregående opplæring. Likevel vil det være viktig å se på hvordan dialogen er med grunnskolene i overgangen til videregående opplæring. Retten til spesialundervisning gjelder også lærekandidater. Vi må avklare med kontrollutvalget om 7 En kandidat som følger et opplæringsløp som gir et mindre omfattende kompetansebevis enn fag- eller svennebrev. side 6 av 10
disse også skal tas med i undersøkelsen. Revisor anbefaler at de holdes utenfor, med mindre det dukker opp informasjon som tilsier at det er et større risikoområde. Lærlinger har rett til samme tilgang på pedagogisk psykologisk tjeneste som elever i skole og lærekandidater. Dette må også avklares med kontrollutvalget. Vi anbefaler at det holdes utenom. En viktig avgrensing er mot tilpassa opplæring. All opplæring skal i prinsippet være tilpasset elevens forutsetninger. Vi vil holde store deler av tilpassingstemaet utenfor, men se nærmere på tilpasningen som skjer i grenselandet ordinær opplæring. 3.2 PROBLEMSTILLING For å illustrere det vi skriver i kapittel 3.1, om forholdet mellom tilpassa opplæring, vil vi illustrere det i figur 3. side 7 av 10
Figur 3 Tilpassa opplæring fokus for våre problemstillinger. På bakgrunn av det vi har omtalt ovenfor og det som er illustrert i figur 2, vil problemstillingen for forvaltningsrevisjonen bli følgende: Gir Sør-Trøndelag fylkeskommune tilfredsstillende opplæring til elever med behov for spesialundervisning og ekstra støtte (uten spesialundervisning)? kartlegging og avdekking og oppfølging av eventuelle behov kompetanse og ressurser på riktig sted dialog og informasjon videregående skoler grunnskoler PPT - fagenheten forvaltning og oppfølging av rettigheter side 8 av 10
3.3 REVISJONSKRITERIER I forvaltningsrevisjon skal revisjonens vurderinger alltid holdes opp mot revisjonskriterier. Revisjonskriterier er de krav, normer og/eller standarder som forvaltningsrevisjonsobjektet skal revideres/vurderes i forhold til. Følgende kilder til revisjonskriterier vil være aktuelle å anvende i denne forvaltningsrevisjonen: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) o Stortingsmelding nr 18 (2010-2011) Læring og fellesskap Inntaksforskriften Sør- Trøndelag Rutiner utarbeidet av Sør-Trøndelag fylkeskommune - retningslinjer for spesialpedagogisk arbeid med maler og prosedyrer 3.4 METODE I dette kapitlet beskriver vi hvordan vi systematisk vil skaffe gyldig, pålitelig og tilstrekkelig informasjon på de ulike problemstillingene. Viktige kilder for informasjon i denne forvaltningsrevisjonen vil være informasjon fra ledere, nøkkelpersoner og andre ansatte som har en viktig rolle i å avdekke og følge opp elever som kan ha behov for tilrettelagt opplæring. Denne informasjonen kan både framskaffes gjennom semistrukturerte samtaleintervju med et begrenset antall ledere og ansatte, og standardiserte spørreskjemaintervju som distribueres til et større utvalg. Valget av metode er noe vi tar stilling til når vi vet mer om behov for informasjon. Videre vil det være nødvendig å gå inn i skriftlige informasjonskilder. Planer og rapporter er selvfølgelig aktuelle, men det kan også være aktuelt å gå inn i enkeltsaker. Det er ikke enkeltsaker i seg selv som er viktig, men om det framkommer typiske avvik i saksbehandlingen og oppfølgingen. side 9 av 10
Statistiske oversikter i KOSTRA, Skoleportalen osv. vil også være viktig informasjon. Det vil bl.a. ligge til grunn for valg av utdanningsprogram og skoler som vi kommer til å se nærmere på. 4 ORGANISERING AV PROSJEKTET Utfra det beskrevne opplegget og de tre problemstillingene berammes revisjonen til 350 timer. er oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor. Ferdig rapport vi bli levert til kontrollutvalgets sekretariat innen 25.1.2017 side 10 av 10