Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Merethe Baustad Ranum Arkiv: Unntatt offentlighet Arkivsaksnr.: 16/1058-1 Barn i domstolene - Status og videre arbeid Styresak Vedlegg: Vedlegg 1_Mandat, AMA Vedlegg 2_ Arbeidsformer-rapport Nasjonal veileder Vedlegg 3_ kartlegging_domstolsbehandlingen_av_foreldretvister oxford_research_2016 Direktørens sakssammendrag: På bakgrunn av samfunnets forventninger om ivaretakelse av barn, lovendringer, kritikk mot domstolenes behandling, og saksmengden i domstolene, har barn i domstolene vært et satsningsområde for Domstoladministrasjonen i de siste par årene. Det har vært et særlig fokus på barneperspektivet i foreldretvister og i barnevernssaker. Dette har blant annet resultert i at det er utarbeidet en nasjonal veileder for behandling av foreldretvister i domstolene. Oxford Research har på oppdrag fra Barne-, likestillings- og familiedepartementet evaluert domstolenes behandling av foreldretvister i domstolene. Det er videre nedsatt et offentlig utvalg som blant annet skal se nærmere på hvordan barnelov- og barnevernssakene skal behandles i tiden fremover. Utvalget skal blant annet vurdere om det skal opprettes egne særdomstoler for barne og familiesaker. Domstoladministrasjonen vil fortsette et målrettet arbeid for å bidra til at domstolenes behandling av saker som omhandler barn i domstolene forbedres, fornyes og forenkles. Bakgrunn Domstolen møter barn i mange ulike typer saker. Dette er blant annet gjennom foreldretvister etter barneloven, barnevernssaker, i straffesaker hvor barn er tiltalt eller fornærmet, eller som vitner eller der barn er involvert i skifte- og arvesaker.
Saksmengde Barnelovsakene utgjør en stor andel av tingrettenes saksportefølje. Totalt var det 2657 innkommende barnelovsaker i tingretten i 2015. I gjennomsnitt utgjør disse sakene 16 prosent av alle saker som kommer til tingrettene, og i mange tingretter utgjør barnelovsakene opp mot 50 prosent av den sivile porteføljen. Figur 1 Antall foreldretvister 2008-2013 Kilde: Domstolsadministrasjonen. 2
Saksbehandlingstid Også sakshandlingstiden har økt jevnt i perioden. Fra 2009 til 2013 økte saksbehandlingstiden med 62 prosent. Nedgangen i 2014 kan, i følge en analyse av Oxford research, omtalt nedenfor, forklares med en stor økning i antall ferdigbehandlede saker. I undersøkelsen fant man at det ikke var noen systematisk sammenheng mellom domstolstørrelse og saksbehandlingstid. Figur 2 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid 3
Utbetalinger Hva gjelder utbetalinger til ulike aktører for foreldretvister sammenholdt med andre tvister, jf Figur 3, viser figuren at utgiftene til meddommere er svært forskjellige mellom foreldretvister og andre tvister. Totale advokatutgifter i andre tvister økte kraftig i 2013. For foreldretvister er advokatutgifter stabilt like under 100 millioner i året i perioden 2011-2013, og skiller seg ut som den eneste kategorien som ikke har økt over tid. Tar man høyde for inflasjon er det en reell nedgang i advokatutgifter i foreldrevister fra 2011 til 2013. Nedgangen i advokatutgifter i foreldretvister forklarer store deler av nedgangen i gjennomsnittlige utgifter i foreldretvister. (Kilde Oxford research/proba samfunnsanalyse) Figur 3 Totale utbetalinger til ulike aktører for foreldretvister og andre tvister, 2009-2013, million Kilde: Domstolsadministrasjonen. 2014 er ikke inkludert fordi man da begynte å registrere utbetalinger på en annen måte. 4
Oppmerksomhet i media, holdningsendringer og økt satsning på barn som rettsområde Domstolens behandling av foreldretvister har den senere tid vært gjenstand for oppmerksomhet både i media og i samfunnsdebatten. Det har blant annet vært reist kritikk mot domstolenes behandling av disse sakene, og barnevernsakene har dessuten vakt internasjonal oppmerksomhet. Det har imidlertid over tid skjedd en endring i synet på ivaretakelse av barn i rettsprosessen. De seneste lovendringene har et stort fokus på barns rett til informasjon og deltagelse i saker som berører barnet, og på å beskytte barn mot forhold som skaper risiko for deres helse og utvikling. På bakgrunn av samfunnets forventninger om ivaretakelse av barn, lovendringer, kritikk mot domstolenes behahandling, og saksmengden i domstolene, har barn i domstolene vært et særlig satsningsområde i Domstoladministrasjonen (DA) de siste fire par årene. Det har vært et særlig fokus på barneperspektivet i foreldretvister og i barnevernssaker. Nedsatt arbeidsgruppe i regi av DA Det ble i juni 2015 etablert en nasjonal arbeidsgruppe med en styringsgruppe og en referansegruppe som skulle se nærmere på domstolenes arbeidsformer og saksbehandling i saker etter barnelov og barnevernlov. Det overordnede målet med arbeidet har vært å se barnets beste i et samfunnsperspektiv, og se på hvordan domstolenes arbeidsform og saksbehandling mest hensiktsmessig kan legges til rette for at barnets beste blir ivaretatt på en god måte i domstolene. Arbeidsgruppen fikk blant annet i oppgave å: - kartlegge hvordan saker etter barneloven behandles i domstolene i dag - bidra til å utvikle og bedre arbeidsmetodene og saksbehandlingen i saker etter barneloven - bidra til å utvikle støtteverktøy i form av eksempelvis anbefalte maler/ momentlister/ sjekkpunkter i saksflyten - foreslå målrettede kompetansetiltak Mandat for arbeidet følger som vedlegg 1. Arbeidet har vært ledet av tingrettsdommer Inger Bonnie Gjerde. Arbeidsgruppens øvrig medlemmer har vært sorenskriver Arnfinn Agnalt, sorenskriver Odd Arve Bartnes, tingrettsdommer Rikke Lassen, tingrettsdommer Anita Jarvoll Hekneby og seniorrådgiver i DA Karianne Pedersen. Det ble etablert en ekstern referansegruppe, hvor man har diskutert ulike problemstillinger underveis i arbeidet. I referansegruppen har det vært representanter fra Advokatforeningen, Psykologforeningen, Barneombudet og Barne- og Ungdomsdirektoratet (Bufdir). 5
Arbeidet har pågått i over ett år. Prosjektet har hatt tilgang til det materiale som er innhentet og de spørreundersøkelser som er gjennomført knyttet til et tilsvarende arbeid i Oslo tingrett. Dette har også omfattet innspill som innkom etter at det ble gjennomført avdelingsvise møter med samtlige dommere i Oslo tingrett. Det er foretatt en bred innsamling av rutinebeskrivelser og praksisnotater fra landets tingretter. Det er gjennomført spørreundersøkelser blant et utvalg av domstoler, samt undersøkelser og quest-backs blant et stort antall advokater og enkelte sakkyndige. Prosjektet har også hatt tilgang til spørreundersøkelsen som er utført i regi av "Særdomstolsutvalget", og det har vært nær dialog med Oxford Research som har evaluert domstolenes behandling av foreldretvister. I tillegg ble den nasjonale veilederen presentert på årets fem dommerseminarer. Her deltok 140 150 dommere. I løpet av disse seminarene kom det interessante spørsmål og innspill, og flere av disse førte til redigeringer i veilederen. Det har med andre ord vært en svært bred og grundig prosess, hvor utgangspunktet har vært evalueringer og forventninger fra offentlige myndigheter og det rettssøkende publikum. Videre har selve fundamentet vært innhenting av informasjon, praksis og innspill fra domstolene, hvor domstolene og et meget stort antall enkeltdommere har hatt mulighet til å bidra og påvirke prosessen. I tillegg har man i arbeidet hatt tilgang til materiale fra eksterne personer og institusjoner som også har sett på domstolenes behandling av disse sakene. Arbeidet har munnet ut i en rapport, og en Nasjonal veileder for behandling av foreldretvister. Rapporten fra prosjektet og den nasjonale veilederen følger som vedlegg 2. Andre forhold som vil ha betydning for fremtidig behandling av saker om barn i domstolene. Evaluering av domstolenes behandling av saker etter barneloven Etter oppdrag fra BLD har Oxford Research i samarbeid med Proba samfunnsanalyse analysert domstolenes behandling av foreldretvister, jf statistikk vist ovenfor. Rapporten som kom i mai. Dette er først og fremst en studie av hvordan domstolene har organisert arbeidet med barnelovsakene og hvilke saksbehandlingsrutiner de benytter. Den gir videre et innblikk i hvordan advokater og andre profesjonelle aktører oppfatter domstolsbehandlingen av denne typen saker. Gjennomgående kommer domstolene godt ut i rapporten, men det påpekes også forhold som kan bli bedre. DA vil derfor fortsette arbeidet med å forbedre, forenkle og fornye prosessene i domstolene, slik at domstolenes behandling er i tråd med brukernes og samfunnets forventninger og krav. Rapporten fra Oxford Research følger som vedlegg 3. 6
Særdomstolsutvalget En dagsaktuell diskusjon er hvorvidt det skal opprettes særdomstoler for behandling av barnelov- og barnevernssakene. Regjeringen har derfor nedsatt et offentlig utvalg som blant annet skal utrede spørsmålet om særdomstoler for barne- og familiesaker. Det er forventet at utvalget kommer med sine vurderinger og en anbefaling i februar 2017. Alternativene utvalget skal vurdere er: - Opprettelse av særdomstoler for foreldretvister og barnevernssaker - Flytting av foreldretvistene fra tingrettene til fylkesnemndene - Flytting av barnevernssakene til tingrettene, og evt. opprette egne avdelinger for barne- og familiesakene - Forbedring/styrking av eksisterende systemer, herunder vurdere spesialisering i tingrettene De ulike modellene har både positive og negative sider. Fylkesnemndene har sine styrker og tingrettene har sine. DA mener et overordnet mål må være å finne frem til en modell eller organisering som i størst mulig grad ivaretar hensynet til barnets beste. Spesialisering Barnelov- og barnevernssaker (barnesaker) har fått vesentlig økt oppmerksomhet som spesialfelt innen de fleste domstoler. Det er en økende interesse for å spesialisere domstolenes behandling av disse sakene. Av de 12 største tingrettene er det i dag bare tre som ikke praktiserer moderat spesialisering Der domstolene ikke har spesialisering, er det gjennomgående egne dedikerte dommere som sørger for å være oppdaterte på saksfeltet og har ansvar for internopplæring, samt besørger at domstolen har tett kontakt med familievernkontor, sakkyndige og advokater som arbeider på barnefeltet. Spesialisering og økt fokus på denne sakstypen i domstolene, er nok en forventning som domstolenes brukere har. Det vil derfor være nødvendig med fortsatt fokus på kompetansehevende tiltak både for dommere og saksbehandlere for å innfri disse forventningene. I rapporten fra Oxford Research er det foretatt intervjuer av både dommere, advokater og sakkyndige. Figuren hentet fra rapporten viser hvordan domstolene har organisert seg med hensyn til behandling av foreldretvistene, og siterer to av informantene i undersøkelsen. 7
Samarbeid med familievernkontor Før en foreldretvist etter barneloven kommer til domstolene, har partene vært til mekling ved et familievernkontor. DA mener det er et overordnet mål at foreldretvister løses på et lavest mulig nivå, hvor dialog og samarbeid mellom foreldrene har et særlig fokus. Gjennom et tettere samarbeid mellom tingrettene og familievernkontorene kan flere saker få sin avslutning ved familievernkontorene, og dermed bidra til redusert konflikt mellom foreldrene. DA er derfor opptatt av å oppfordre domstolene til samarbeid med lokale og regionale familievernkontor, samt støtte pågående samarbeidsprosjektene mellom tingrett og familievernkontor. Igangsatt forskningsprosjekt Det er igangsatt et forskningsprosjekt i regi av mellom Universitetet Nord, som ser nærmere på mekling i barnelovsakene. Prosjektet skjer i samarbeid med DA, Sør Trøndelag tingrett og Nord Trøndelag tingrett. Studien har som hovedmål å evaluere og beskrive mekling som metode i foreldretvistsaker brakt inn for tingretten, foreldrenes opplevelser av meklingen og 8
foreldretvistsaken, samt å undersøke barnas psykologiske fungering og deres antesipering av foreldrekonflikten. Veien videre Barn i domstolene vil være et særlig satsningsområde i tiden fremover. DA vil derfor i har fokus på: - Innarbeiding av maler og endrede arbeidsprosessene, som anbefales i den nye nasjonale veilederen for behandling av foreldretvister i domstolenes saksbehandlingssystem. Dette er i tråd med anbefalinger i rapporten fra prosjektet "Arbeidsformer og saksbehandling i saker etter barneloven og barnevernloven" - Igangsette arbeid med å se nærmere på hvordan saker etter barnevernloven behandles i domstolene, slik det er planlagt dommerseminaret 2017. Målet er å utarbeide en nasjonal veileder også for denne type saker. Dette er i tråd med anbefalinger i rapporten fra prosjektet "Arbeidsformer og saksbehandling i saker etter barneloven og barnevernloven" - Målrettede kompetansetiltak rettet mot dommere og saksbehandlere, og andre av rettens profesjonelle aktører der dette er hensiktsmessig - Igangsette et arbeid for å vurdere bruk av sakkyndige i domstolene i tråd med anbefalinger i rapporten fra prosjektet "Arbeidsformer og saksbehandling i saker etter barneloven og barnevernloven", og rapport om sakkyndige utarbeidet av DnD og Advokatforeningen - Fortsatt samarbeid og dialog med Barneombudet, BUFdir, sakkyndige og Advokatforeningen - Bidra til å støtte opp under igangsatte samarbeid mellom familievernkontor og tingretter - Sikre dialogen på overordnet plan med BUFdir og BLD - Delta i diskusjonene som kommer i kjølevannet av Særdomstolsutvalgets anbefalinger - Støtte opp under forskningsprosjektet i regi av Universitetet Nord Direktørens innstilling: Til orientering 12.09.2016 Sven Marius Urke direktør Solveig Moen avdelingsdirektør 9