M-438 2015 RAPPORT Klimatiltak mot 2030 - Klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter
KOLOFON Utførende institusjon Miljødirektoratet Oppdragstakers prosjektansvarlig Miljødirektoratet Kontaktperson i Miljødirektoratet Vigdis Vestreng/Are Lindegaard M-nummer År Sidetall 438 2015 82 Utgiver Miljødirektoratet Forfatter(e) Kirsten Grønvik Bråten, Ketil Flugsrud, Vilde Haarsaker, Nina Landvik, Are Lindegaard, Bente Støholen, Vigdis Vestreng, Fredrik Weidemann Tittel Klimatiltak mot 2030 - klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter Sammendrag summary Med utgangspunkt i Miljødirektoratets rapporter «Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030 Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» (M-386/2015) og «Forslag til handlingsplan for norske utslipp av kortlevde klimadrivere» (M89/2013) besvarer rapporten følgende hovedspørsmål: - Hva er klimaeffekten på kort sikt av tiltakene i lavutslippsrapporten og hvilke av disse gir de største tilleggseffektene i form av klimagevinst på kort sikt? - Hva er helseeffekten av tiltakene i lavutslippsrapporten og hvilke av tiltakene gir størst helsegevinst? - Hvilke tiltak i handlingsplanen er fortsatt viktige for å oppnå klimaeffekt på kort sikt og hvilke tiltak er mindre relevante fordi det finnes bedre lavutslippstiltak? 4 emneord Kortlevde klimadrivere, helse, tilleggsgevinster, lavutslipp Forsidefoto Foto: Jens Sølvberg/Samfoto, NTBScanpix
Innhold Sammendrag... 1 Bakgrunn... 2 Karbondioksid (CO 2 ) dominerer også på kort sikt... 3 Lavutslippstiltak gir tilleggseffekter i form av klimagevinst på kort sikt... 5 Flere av lavutslippstiltakene gir helsegevinst... 6 Samlet vurdering av tiltakene i lavutslippsrapporten... 7 Tiltakene fra lavutslippsrapporten utelukker ikke tiltakene fra handlingsplanen... 10 Usikkerhet... 12 Helhetlig analyse styrker beslutningsgrunnlaget... 13 1. Bakgrunn... 14 1.1 Mål for analysen... 14 1.2 Kortlevde klimadrivere... 15 2. Metode og forutsetninger... 18 2.1 Beregning av klimaeffekt på kort sikt... 18 2.2 Beregning av helseeffekt... 19 3. Referansebaner... 22 4. Resultater... 25 4.1 Klimaeffekt på kort sikt av lavutslippstiltakene... 25 4.2 Tiltak med størst klimaeffekt på kort sikt... 27 4.3 Klimaeffekt på kort sikt i transportsektoren... 33 4.4 Helseeffekt av tiltak... 34 4.5 Samlet vurdering av tiltakene i lavutslippsrapporten... 38 4.6 Vurdering av tiltakene i handlingsplanen for kortlevde klimadrivere... 42 5. Sensitivitetsanalyse og usikkerheter... 45 5.1 Største usikkerheter... 45 5.2 Overgang fra fossilt drivstoff til biodrivstoff... 46 5.3 Valg av verdsettingsfaktorer... 49 5.4 Oppdatert kunnskapsgrunnlag på klimaeffekten av BC og OC... 52 Referanser... 55 Vedlegg:... 57 Vedlegg 1 Norske utslipp av svart karbon (BC) og organisk karbon (OC)... 57 Vedlegg 2 Beregning av utslippsreduksjoner av SO 2, NO X og partikler... 59 Vedlegg 3 Klimatall... 62 Vedlegg 4 Nasjonale og globale vektfaktorer for beregning av klimaeffekt... 65 Vedlegg 5 Beregning av helseeffekter... 67 Vedlegg 6 - Oversikt over tiltakene fra lavutslippsrapporten og handlingsplanen... 73 i
ii Klimatiltak mot 2030 M-438 2015
Sammendrag For å begrense den globale oppvarmingen til under to grader må utslipp av CO 2 og andre langlevde klimagasser reduseres. Tiltak rettet mot utslipp av kortlevde klimadrivere vil kunne bidra til å redusere oppvarmingshastigheten. Slike tiltak kan imidlertid ikke erstatte tiltak rettet mot å redusere langlevde klimagasser. Ved å redusere utslipp av både langlevde klimagasser og kortlevde klimadrivere, vil vi kunne få en raskere klimagevinst, og dermed øke sjansen for å overholde togradersmålet. Vi har analysert klimaeffekten på kort og lang sikt av tiltakene i rapporten «Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030» (lavutslippsrapporten) og vurdert hvilke av tiltakene som gir helsegevinst. Tiltak som samlet sett kommer best ut («vinn-vinn-vinn») er: Overgang til el- og hydrogen i person- og varebiler Elektrifisere ferger og passasjerskip Reduksjon av biltrafikken i de store byene og nullvekst i resten av landet I tillegg vil innføring av landstrøm til skip i havn gi stor helsegevinst. Vi har beregnet helsegevinsten av alle lavutslippstiltakene til 900 millioner kroner per år. Om lag 90 prosent av helsegevinsten er knyttet til 10 større tiltak i transportsektoren. Det må understrekes at usikkerheten knyttet til disse beregningene er stor. De tiltakene som har størst tilleggsgevinst i form av klimaeffekt på kort sikt er: Utslippsreduksjon av HFK gjennom lekkasjekontroll og oppsamling Gjenvinning av gass og oppgradering av utstyr i petroleumssektoren Elektrifisering av ferger og passasjerskip Overgang fra kjøtt til vegetabilsk og fisk I rapporten «Forslag til handlingsplan for norske utslipp av klimadrivere» vurderte vi tiltak rettet mot kortlevde klimadrivere. Tiltak for å redusere partikkelutslipp fra vedfyring og ettermontering av dieselpartikkelfilter på anleggsmaskiner kom godt ut i denne analysen. Tiltakene ble beregnet å gi en helsegevinst på om lag en milliard kroner per år. Disse tiltakene er fortsatt aktuelle og kan eventuelt innføres i kombinasjon med lavutslippstiltakene. Beregnet klimaeffekt på kort sikt av tiltakene i lavutslippsrapporten er over dobbelt så høy som klimaeffekten av tiltakene i handlingsplanen. Det er hovedsakelig fordi klimaeffekten av tiltakene også på kort sikt domineres av store utslippsreduksjoner av CO 2. Helseeffekten av tiltakene i lavutslippsrapporten er imidlertid lavere enn helseeffekten av tiltakene i handlingsplanen hovedsakelig fordi partikkelreduksjonene er lavere. Det er viktig at lavutslippstiltakene utformes slik at de ikke gir utilsiktede negative helseeffekter. Dette gjelder for eksempel forbud mot fyringsolje dersom tiltaket implementeres på en slik måte at partikkelutslippet øker i bykjernene. Eksempelet understreker nytten av helhetlige analyser for å styrke beslutningsgrunnlaget. 1
Bakgrunn I Miljødirektoratets rapport «Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030 Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling (M-386/2015)» (heretter kalt «lavutslippsrapporten») ble det utredet potensial for reduksjoner i nasjonale klimagassutslipp av de seks Kyotogassene (CO 2, CH 4, N 2 O, HFKer, PFKer og SF 6 ) ut fra deres globale oppvarmingspotensial i et hundreårsperspektiv (GWP 100, global ). Lavutslippsrapporten er et grunnlag for videreutvikling av klimapolitikken i Norge i lys av Norges og EUs klimamål om å redusere utslippene med 40 prosent i 2030 sammenlignet med i 1990. Dette målet er satt med bakgrunn i de seks Kyotogassene vektet med GWP 100, global. Lavutslippsrapporten presenterer tre ulike tiltakspakker med tilhørende utslippsbaner fram mot 2030. I denne rapporten har vi gjort en mer helhetlig analyse der vi også vurderer de samme tiltakenes effekt på kortlevde klimadrivere 1. Vi har sett på klimaeffekten på kort sikt, samt helseeffekten av alle tiltakene i lavutslippsrapporten. I tillegg til de seks Kyotogassene har vi beregnet utslippsreduksjoner av kortlevdkomponentene BC, OC, NO X og SO 2. Klimaeffekten i et tiårsperspektiv er beregnet med GTP 10, Norge 2 i tråd med metodikken i «Forslag til handlingsplan for norske utslipp av kortlevde klimadrivere» (M89/2013) (heretter kalt «handlingsplanen»). Klimaeffekt på lang sikt er i denne rapporten definert som utslipp av de seks Kyotogassene gitt som CO 2 -ekvivalenter vektet med GWP 100, global, slik som i lavutslippsrapporten. Klimaeffekt på kort sikt er definert som utslipp av Kyotogassene og kortlevdkomponentene BC, OC, NO X og SO 2 gitt som CO 2 -ekvivalenter vektet med GTP 10, Norge. For beregning av helseeffekter har vi tatt utgangspunkt i etablerte verdsettingsfaktorer for reduserte utslipp av PM 10 og NO X målt i kroner. Analysen besvarer følgende hovedspørsmål: 1. Hva er klimaeffekten på kort sikt av tiltakene i lavutslippsrapporten og hvilke av disse gir de største tilleggseffektene i form av klimagevinst på kort sikt? 2. Hva er helseeffekten av tiltakene i lavutslippsrapporten og hvilke av tiltakene gir størst helsegevinst? 3. Hvilke tiltak i handlingsplanen er fortsatt viktige for å oppnå klimaeffekt på kort sikt og hvilke tiltak er mindre relevante fordi det finnes bedre lavutslippstiltak? 1 Kortlevde klimadrivere er i denne rapporten definert i tråd med definisjonen i FNs klimapanels (IPCCs) femte hovedrapport. Kortlevde klimadrivere er gasser og partikler som primært har innvirkning på klima de første 10 årene etter at de er sluppet ut og som har oppvarmende eller avkjølende klimaeffekt. Dette omfatter de oppvarmende komponentene metan (CH4), svart karbon (BC), troposfærisk ozon (ozon nær bakken) (O3), og noen hydrofluorkarboner (HFKer), samt avkjølende komponenter som organisk karbon (OC) og svoveldioksid (SO2). I tillegg til CH4 er NOX, CO og nmvoc forløpere for O3. Effekten av O3 er ikke inkludert i analysen fordi andel norskprodusert ozon over Norge er svært liten. Av den grunn er ikke utslippsreduksjoner av ozonforløperne CO og nmvoc omfattet av analysen. NOX er også en ozonforløper, men er inkludert i analysen fordi NOX i seg selv har helseeffekt. NOX-utslipp har en avkjølende effekt i et ti-års perspektiv. 2 GTP10, Norge står for globalt temperaturendringspotensial ti år etter at utslippet har funnet sted i Norge, se kapittel 2.1 for mer informasjon. 2
Karbondioksid (CO2) dominerer også på kort sikt For å vurdere klimaeffekten på kort sikt har vi tatt utgangspunkt i de 89 tiltakene som inngår i tiltakspakke 3 fra lavutslippsrapporten. Tiltakspakke 3 er den mest ambisiøse tiltakspakken og inneholder tiltak uavhengig av kostnader og hvor krevende de er å gjennomføre. Gjennomføring av tiltakspakke 3 er beregnet å redusere utslippene fra 71,6 millioner tonn ned til 53,7 millioner tonn CO 2e(GTP10, Norge) i 2030, det vil si om lag 18 millioner tonn CO 2e(GTP10, Norge) eller 25 prosent utslippsreduksjon i forhold til referansebanen i 2030. Transportsektoren er beregnet å bidra med 56 prosent av denne reduksjonen, etterfulgt av industri som er beregnet å bidra med 19 prosent. Figur S-1 viser klimaeffekten på kort sikt målt som gjennomsnittlig utslippsreduksjon per år i perioden 2016-2030 av tiltakene i tiltakspakke 3 fordelt på enkeltkomponenter. Den avkjølende effekten av tiltakene er vist som positive verdier, mens den oppvarmende effekten er vist som negative verdier. CO 2 -andelen utgjør 84 prosent av total klimaeffekt på kort sikt av tiltakene. Til sammenlikning utgjør CO 2 -andelen 92 prosent av klimaeffekt på lang sikt målt som CO 2e(GWP100, global). Klimaeffekten av tiltakene domineres dermed også på kort sikt av CO 2. Figur S-1 Klimaeffekt på kort sikt (gjennomsnittlige utslippsreduksjoner/år i perioden 2016-2030) av tiltakene i lavutslippsrapporten fordelt på utslippskomponenter. Enhet: Millioner tonn CO2e(GTP10, Norge). Kilde: Miljødirektoratet Av de andre kort- og langlevde komponentene bidrar metan, HFKer og BC mest til den totale klimaeffekten av tiltakene på kort sikt. Utslippsreduksjonene av NO X gir en ikke ubetydelig oppvarmende effekt. Samlet sett er gjennomsnittlig klimaeffekt på kort sikt av tiltakene i lavutslippsrapporten på om lag 10 millioner tonn CO 2e(GTP10, Norge) for perioden 2016-2030. Hovedårsaken til at gjennomsnittlig klimaeffekt av tiltakene er lavere enn klimaeffekten i 2030 er at mange av tiltakene er forutsatt å fases inn og trappes opp gjennom analyseperioden. Figur S-2 viser de 20 tiltakene som gir størst netto klimaeffekt på kort sikt i tiltakspakke 3. Tiltakenes avkjølende effekt måles til høyre for nullpunktet. Tiltakenes oppvarmende effekt 3
måles til venstre for nullpunktet. At tiltak gir oppvarmende effekt skyldes reduserte utslipp av avkjølende komponenter som NO X, OC og SO 2, eller økte utslipp av oppvarmende komponenter som BC. Netto klimaeffekt på kort sikt er vist med en svart ramme. Figur S-2 Tiltakene i lavutslippsrapporten som bidrar mest til klimaeffekten på kort sikt, samt klimaeffekten på kort sikt av de ulike komponentene tiltaket påvirker. Enhet: Tusen tonn CO2e(GTP10, Norge). Kilde: Miljødirektoratet For flere av transporttiltakene ser vi at den avkjølende effekten av reduserte BC-utslipp i noen grad motsvares av den oppvarmende effekten av reduserte NO X utslipp. Utslipp av NO X fører til skader på helse og miljø. Norge har forpliktet seg til å redusere sine NO X -utslipp i henhold til Gøteborgprotokollen. Reduksjon av NO X -utslippene må dermed kompenseres med forsterket innsats mot oppvarmende komponenter dersom man skal oppnå klimagevinst på kort sikt samtidig som våre utslippsforpliktelser i henhold til Gøteborgprotokollen skal overholdes. 4
Lavutslippstiltak gir tilleggseffekter i form av klimagevinst på kort sikt Figur S-3 viser tiltakenes klimaeffekt på kort sikt slik de er beregnet i denne analysen (yaksen), mot tiltakenes klimaeffekt på lang sikt slik de ble beregnet i lavutslippsrapporten (x-aksen). Figur S-3 Klimaeffekt på lang (x-akse) og kort (y-akse) sikt av tiltak inkludert i lavutslippsrapporten. Enhet: Tusen tonn CO2e(GWP100, global) (x-akse) og tusen tonn CO2e(GTP10, Norge) (y-akse). Kilde: Miljødirektoratet Alle tiltakene fra lavutslippsrapporten gir positiv klimaeffekt også på kort sikt. Tiltak som primært reduserer CO 2 ligger langs den sorte linja. Det er fordi klimaeffekten både på kort og lang sikt regnes i CO 2 -ekvivalenter (CO 2 =1). Selv om dette er en etablert måte å beregne klimaeffekten av ulike komponenter på, betyr det ikke at den reelle klimaeffekten av CO 2 -utslipp er den samme på kort og lang sikt. Akseverdiene på x- og y-aksen er derfor ikke sammenlignbare. I øverste høyre hjørne av figuren finner vi de tiltakene som gir størst klimaeffekt både på kort og lang sikt slik klimaeffekt er definert her. Dette er tiltakene: «overgang fra personbiler diesel til el- eller hydrogenbiler», samt «CO 2 -fangst og lagring på Norcems sementfabrikk på Brevik». Det er lagt til grunn at 100 prosent av nybilsalget er el- og hydrogenbiler i personbilsegmentet i 2025. Videre er det lagt til grunn rask implementering med fullskala CO 2 -fangst og lagring på Norcem i 2020. Tiltakenes plassering langs begge akser påvirkes av hvordan tiltakene ble skalert i tiltakspakke 3 i lavutslippsrapporten. Eksempelvis viser beregningene at reduksjonspotensialet er større for overgang til el og hydrogen for dieselbiler enn for 5
bensinbiler. Dette skyldes blant annet at det er lagt til grunn flere dieselbiler enn bensinbiler i utslippsframskrivningene mot 2030. Over den sorte linja finner vi tiltak med tilleggseffekter i form av klimagevinst på kort sikt. Dette er tiltak som reduserer utslipp av metan (eksempelvis «gjenvinning av gass og oppgradering av utstyr i petroleumssektoren», «overgang fra kjøtt til vegetabilsk og fisk», «biogass fra husdyrgjødsel», «mindre matsvinn»), tiltak som reduserer HFKer («lekkasjekontroll og oppsamling av HFK», «redusere fyllingsbehovet og benytte HFK med lav GWP»), samt tiltak som reduserer vesentlig mengder BC i forhold til avkjølende komponenter (eksempelvis «elektrifisering av ferjer og passasjerskip» og «landstrøm til skip i havn»). Under den sorte linja finner vi tiltak som ikke gir tilleggseffekter i form av klimagevinst på kort sikt. Dette er for eksempel tiltakene «økt andel trekull i ferrosilisiumindustrien», «olje til bioenergi i næringsmiddelindustrien» og «overføring av 20 % godstransport fra lastebil til jernbane og sjø». Årsaken er at tiltakene gir vesentlig økning i BC-utslipp. Tiltaket «reduserte utslipp av PFK i aluminiums-industrien» gir heller ikke tilleggseffekter i form av klimagevinst på kort sikt. Årsaken er at PFK-gassene oppholder seg veldig lenge i atmosfæren og har en sterkere klimaeffekt på lang sikt enn på kort sikt. Flere av lavutslippstiltakene gir helsegevinst Figur S-4 viser beregnet helsegevinst av tiltakene på x-aksen og klimaeffekt på kort sikt på y-aksen. Helseeffekten av NO X og PM 10 er verdsatt i kroner og differensiert etter hvor mange mennesker som antas å bli eksponert for utslippene. Tiltakene som ligger oppe til høyre i figuren er beregnet å gi størst helseeffekt og høyest klimaeffekt på kort sikt. Flere av transporttiltakene bidrar både med klimaeffekt på kort sikt og helsegevinst. Tiltaket «overgang fra personbil diesel til el- eller hydrogenbiler» er beregnet å gi både den største klimaeffekten på kort sikt og stor helsegevinst. Andre veitrafikktiltak som «overgang fra varebil diesel til el- eller hydrogenbiler», og «overgang fra personbiler bensin til el- eller hydrogenbiler» og «reduksjon og nullvekst i personbil-kilometer» er også tiltak som bidrar både med klimaeffekt på kort sikt og helsegevinst. For innenriks skipsfart ser vi at «elektrifisering av ferjer og passasjerskip» og «overgang til landstrøm på skip i havn» også er beregnet å gi positive helseeffekter og klimagevinst på kort sikt. Vi har lagt til grunn at flere mennesker blir eksponert for utslipp fra skip i havn enn for utslipp fra ferjer og passasjerskip generelt. Når «elektrifisering av ferjer og passasjerskip» likevel er beregnet å gi større helsegevinst, skyldes det at tiltaket gir større utslippsreduksjoner. Om lag 90 prosent av helsegevinsten er knyttet til 10 større tiltak i transportsektoren. Utslippsreduksjoner av CO 2, CH 4 og HFKer antas ikke å ha helseeffekt 3. Tiltak som reduserer disse komponentene ligger derfor på y-aksen. I nærheten av y-aksen ligger tiltak som reduserer NO X og/eller partikler, men der utslippsreduksjonene er små og/eller at de er antatt å finne sted i spredtbygde strøk slik at partikkelutslippene ikke antas å gi helseskader. 3 Metans indirekte helseeffekt gjennom bidrag til ozondannelse er ikke inkludert i analysen. 6
Figur S-4 Helseeffekt (x-akse) og klimaeffekt på kort sikt (y-akse) av tiltakene i lavutslippsrapporten. Helse- og klimaeffekten er beregnet for gjennomsnittlige utslippsreduksjoner i perioden 2016-2030. Enhet x-akse: Millioner kroner per år (ikke neddiskontert). Enhet y-akse: Tusen tonn CO2e(GTP10, Norge). Kilde: Miljødirektoratet. Forbrenning av energibærere basert på treprodukter gir generelt større partikkelutslipp (PM 10 ) enn forbrenning av tilsvarende energimengde fossile energibærere selv ved bruk av beste tilgengelige teknologi. Det er derfor viktig å benytte teknologier og fyringsmetoder som minimerer partikkelutslippene, og samtidig være bevisst på ikke å erstatte olje og parafin med pellets og ved i områder der det vil kunne medføre helseskader. Enkelte av tiltakene i lavutslippsrapporten innebærer overgang fra fossile energibærere til blant annet energibærere basert på treprodukter. For slike tiltak rettet mot husholdninger, næringsbygg og næringsmiddelindustri har vi forutsatt overgang til andre energibærere som elektrisitet i tett befolkede områder og bruk av beste tilgjengelige teknologi. Med disse forutsetningene gir tiltakene ikke økt helsebelastning ifølge våre beregninger. Samlet helsegevinst for alle tiltakene i lavutslippsrapporten er beregnet til å være i overkant av 900 millioner kroner i gjennomsnitt per år for perioden 2016-2030. Det må understrekes at usikkerheten knyttet til disse beregningene er stor. Samlet vurdering av tiltakene i lavutslippsrapporten Vi har gjort en samlet vurdering av tiltakene i lavutslippsrapporten med hensyn på klimaeffekt på kort og lang sikt, samt helseeffekter. Dette har synliggjort mange vinn-vinnvinn-tiltak, og enkelte mulige målkonflikter som understreker behovet for helhetlig virkemiddelbruk. Beslutningsgrunnlaget er på denne måten styrket. I lavutslippsrapporten ble tiltakene kategorisert etter gjennomførbarhet og antatt kostnadseffektivitet. Denne kategoriseringen er ikke oppdatert i lys av den kunnskapen som er fremkommet i denne analysen. Fordi reduksjoner av helseskadelige utslipp nå er vurdert for alle tiltak, er det mulig at enkelte av tiltakene ville kommet ut som mer kostnadseffektive enn de gjorde i lavutslippsrapporten. 7
Tabell S-1 gir oversikt over tiltakene i lavutslippsrapporten som er beregnet å gi størst klimaeffekt på kort sikt, samt deres klimaeffekt på lang sikt og helsegevinst. Tiltakene er sortert etter fallende klimaeffekt på kort sikt og omfatter samtidig tiltakene i lavutslippsrapporten med størst helsegevinst. Av tiltakene i lavutslippsrapporten er det fire tiltak som er beregnet å gi middels til høy klimaeffekt på kort sikt (jfr. kolonne 2) samtidig som klimaeffekten på kort sikt er stor i forhold til klimaeffekten på lang sikt (jfr. kolonne 4): «Utslippsreduksjon av HFK gjennom lekkasjekontroll og oppsamling» «Gjenvinning av gass og oppgradering av utstyr i petroleumssektoren» «Elektrifisering av ferger og passasjerskip» «Overgang fra kjøtt til vegetabilsk og fisk» HFK-tiltaket og elektrifiseringstiltaket har middels klimaeffekt på lang sikt, mens de to andre tiltakene, som primært reduserer metan, har lav klimaeffekt på lang sikt. Fire av tiltakene i lavutslippsrapporten er beregnet å gi middels til høy klimaeffekt på kort sikt (jfr. kolonne 2) og lang sikt (jfr. kolonne 3) og middels til høy helsegevinst (jfr. kolonne 5), det vil si «vinn-vinn-vinn»: «Overgang personbiler diesel til el- eller hydrogenbiler (100 % av nybilsalget i 2025)» «Elektrifisering av ferger og passasjerskip» «Overgang fra varebiler diesel til el- eller hydrogenbiler (100 % av nybilsalget i 2030)» «Dieselbiler: 10 % reduksjon i personbilkilometer i de store byene og nullvekst i resten av landet» Tre av tiltakene ovenfor retter seg mot dieseldrevne kjøretøy. I praksis vil el- og hydrogenkjøretøy kunne erstatte både bensin- og dieselbiler, avhengig av markedsmessige forhold og offentlige rammebetingelser. Overgang til el- og hydrogen fra bensinbiler vil også gi både klimagevinst på kort og lang sikt, samt helsegevinst. Ett av tiltakene innebærer reduksjon av personbilkilometer fra dieseldrevne personbiler. Reduksjon i personbilkilometer både fra diesel- og bensinbiler kan ha flere gevinster som ikke er vurdert i denne analysen. En effektiv areal- og transportpolitikk i byområdene vil kunne redusere tidsbruk i kø og trengsel, støy og ulykkeskostnader, samt redusert behov for investeringer i økt veikapasitet. Blant de 20 tiltakene i tabell S-1 gir 17 tiltak utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor. Vi viser i denne forbindelse til stortingsmeldingen Ny utslippsforpliktelse for 2030 en felles løsning med EU. (Meld. St. 13 (2014-2015)) der regjeringen skriver at den vil gå i dialog med EU om å inngå en avtale om felles oppfyllelse av klimapolitikken. EU har lagt opp til at hvert land vil få egne utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor som til sammen skal redusere utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i EU med 30 prosent innen 2030 sammenliknet med 2005. 8
Tabell S-1: Oversikt over de tiltakene i lavutslippsrapporten som gir størst klimaeffekt på kort sikt, samt deres klimaeffekt på lang sikt og helsegevinst Tiltak Overgang personbiler diesel til el- eller hydrogenbiler (100 % av nybilsalget i 2025) Klimaeffekt på kort sikt (tusen tonn CO 2eGTP10, Norge/år)* Klimaeffekt på lang sikt (tusen tonn CO 2eGWP100, global/år)* Endring i relativ betydning ved å gå fra GWP 100, global til GTP 10, Norge** Helsegevinst (mill. kr/år)*** 580 562 1,0 169 CCS Norcem Brevik 574 577 1,0 2 Utfasing av oljefyring i boliger og som grunnlast i yrkesbygg Biodrivstoff til veitransport: +40 prosentpoeng i 2030 i diesellastebiler 553 541 1,0 0 497 497 1,0 0 Elektrifisering av Hammerfest LNG 454 453 1,0 3 Utslippsreduksjon av HFK gjennom lekkasjekontroll og oppsamling Biodrivstoff til veitransport: +40 prosentpoeng i 2030 i personbiler diesel Gjenvinning av gass og oppgradering av utstyr i petroleumssektoren 452 217 2,1 0 442 442 1,0 0 401 117 3,4 0 Vegetabilsk olje i fiskeflåten 381 385 1,0 0 Elektrifisering av ferger og passasjerskip 360 281 1,3 171 Overgang fra varebiler diesel til el- eller hydrogenbiler (100 % av nybilsalget i 2030) 323 305 1,1 96 Overgang fra personbiler bensin til eleller hydrogenbiler (100 % av nybilsalget i 2025) Biodrivstoff til veitransport: +40 prosentpoeng i 2030 i lette dieselbiler Dieselbiler: 10 % red. personbilkilometer i de store byene og nullvekst i resten av landet Biodrivstoff til veitransport: +40 prosentpoeng i 2030 i personbiler bensin 306 309 1,0 31 281 281 1,0 0 271 257 1,1 85 265 263 1,0 0 CCS Yara Porsgrunn 219 220 1,0 2 Overgang fra kjøtt til vegetabilsk og fisk 216 76 2,9 0 Innblanding av 20 % biodrivstoff til andre mobile kilder i 2030 i traktorer, anleggsmaskiner m.m 194 193 1,0 0 Landstrøm til skip i havn 190 148 1,3 156 Biogass fra husdyrgjødsel 175 75 2,3 0 *Fargekoder for klimaeffekt: Høy klimaeffekt (mørk grønn) reduksjoner over 400 tusen tonn CO2e(GTP10, Norge), middels klimaeffekt (lys grønn) reduksjoner på 200-400 tusen tonn CO2e(GTP10, Norge), lav klimaeffekt (gul) reduksjoner under 200 tusen tonn CO2e(GTP10, Norge). Intervallene er de samme som i handlingsplanen. **Fargekoder for tiltakets tilleggsgevinst i form av klimaeffekt på kort sikt: Klimaeffekten på kort sikt er stor i forhold til klimaeffekten på lang sikt (mørk grønn) verdi over 1,2. Middels klimaeffekt på kort sikt i forhold til klimaeffekten på lang sikt (lys grønn) verdi mellom 0,8 og 1,2. ***Fargekoder helseeffekt: Høy helseeffekt (mørk grønn) helsegevinst over 100 mill.kr per år, middels helseeffekt (lys grønn) helsegevinst på 50-100 mill.kr per år, lav helseeffekt (gul) helsegevinst under 50 mill.kr per år. Intervallene er de samme som i handlingsplanen. 9
Tiltakene fra lavutslippsrapporten utelukker ikke tiltakene fra handlingsplanen Tiltakene i handlingsplanen var rettet mot å redusere kortlevde klimadrivere, mens tiltakene fra lavutslippsrapporten var rettet mot å redusere Kyotogassene. I handlingsplanen ble det tatt forbehold om at det kunne finnes flere og bedre tiltak for å redusere norske utslipp av kortlevde klimadrivere fordi analysen ikke omfattet typiske «CO 2 -tiltak». Selv om analysene ikke er direkte sammenlignbare, indikerer analysen at tiltakene i lavutslippsrapporten samlet sett reduserer utslippene av de kortlevde klimadriverne i langt mindre grad enn tiltakene fra handlingsplanen. Den beregnede klimaeffekten på kort sikt av tiltakene i lavutslippsutredningen er derimot over dobbelt så høy som klimaeffekten av tiltakene i handlingsplanen. Det er hovedsakelig fordi tiltakene reduserer store mengder CO 2. Vår analyse viser derfor at tiltak rettet mot å redusere norske utslipp av Kyotogassene kan ha en vel så god klimaeffekt på kort sikt som tiltak rettet mot norske utslipp av kortlevde klimadrivere. Helseeffekten av tiltakene i lavutslippsrapporten er imidlertid lavere enn for tiltakene i handlingsplanen. Årsaken er at utslipp av Kyotogassene ikke medfører direkte helseeffekter. Tabell S-2 gir en oversikt over de 18 tiltakene fra handlingsplanen. Den høyre kolonnen viser hvilke av tiltakene fra handlingsplanen som omfattes av lavutslippsrapporten. Tabell S-2: Oversikt over tiltakene fra handlingsplanen for kortlevde klimadrivere Tiltak i handlingsplanen Omfattes av tiltakene i lavutslippsrapporten? 1. Redusert spill av mat 2. Forsert utskifting til nye ovner og pelletskaminer X 3. Energieffektivisering i deler av industrien 4. Overgang fra rødt kjøtt til hvitt kjøtt 5. Bedre fyringsteknikk, ettersyn og vedlikehold X 6. Redusere fyllingsbehovet og benytte HFK med lav klimaeffekt 7. Ettermontering partikkelfilter (DPF) anleggsmaskiner X 8. Økt gjenvinning av nmvoc og metan ved råoljelasting offshore 9. Ettermontering og innfasing DPF kystskip X 10. Ettermontering og innfasing DPF fiskebåter X 11. Oppfølging av lekkasjekontroll og oppsamling av HFK 12. Innfasing og ettermontering DPF mobile rigger X 13. Ombygging til Freilandprosess i silisiumkarbid-industrien X 14. Ettermontering DPF lette kjøretøy X 15. Innfasing av biogass til buss fra husdyrgjødsel 16. Ettermontering DPF traktorer X 17. Innfasing av biogass til buss fra våtorganisk avfall X 18. Ettermontering DPF tunge kjøretøy X Tabellen viser at 7 av de 18 tiltakene i handlingsplanen er delvis de samme som i lavutslippsrapporten (grønn hake i kolonne 2). I lavutslippsrapporten ble det gjort en 10
oppdatert analyse av disse tiltakene, herunder justering mot ny referansebane, samt at enkelte av tiltakene har endret ambisjonsnivå. De øvrige tiltakene (med rødt kryss) er ikke omfattet av lavutslippsutredningen fordi majoriteten av disse tiltakene er rettet mot BC. Analysen viser at tiltakene fra lavutslippsrapporten i svært begrenset grad utelukker tiltakene fra handlingsplanen. Årsaken er at tiltakene reduserer andre utslipp enn tiltakene fra lavutslippsrapporten. Eksempelvis er ettermontering av dieselpartikkelfilter rettet mot eksisterende kjøretøy, mens elektrifisering av bilparken i lavutslippsrapporten retter seg mot nybilsalget. Videre lar det seg gjøre å kombinere høyere innblanding av biodrivstoff med ettermontering av partikkelfilter for dieselkjøretøy. Tiltakene i handlingsplanen vil dermed gi ytterligere utslippsreduksjoner dersom de implementeres i tillegg til tiltakene fra lavutslippsrapporten. Unntaket er «ettermontering og innfasing dieselpartikkelfilter kystskip» som ikke kan gjennomføres på de samme skipene som er omfattet av tiltaket «elektrifisering av ferger og passasjerskip». I handlingsplanen ble det presentert fem reduksjonsstrategier. Den strategien som inkluderte flest kriterier, nemlig middels/høy klimaeffekt på kort sikt, middels/høy helseeffekt, god kostnads- og styringseffektivitet, fremhevet følgende tre tiltak: «Forsert utskiftning til nye ovner og pelletskaminer» «Ettermontering partikkelfilter anleggsmaskiner» «Ettermontering av dieselpartikkelfilter på lette kjøretøy». Førstnevnte tiltak vurderer vi som fortsatt viktig for å oppnå klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter. Utskifting av gamle ovner og pelletskaminer kan gjennomføres uavhengig av tiltakene fra lavutslippsrapporten. Vi viser til enigheten på Stortinget (klimaforliket fra 2012, Innst. 390 S (2011-2012)) om å innføre et forbud mot fyring med fossil olje i husholdningene og som grunnlast i øvrige bygg i 2020. Dersom treprodukter kommer til erstatning for fossil olje og parafin, vil det aktualisere de to vedfyringstiltakene «forsert utskifting til nye ovner og pelletskaminer» og «bedre fyringsteknikk, ettersyn og vedlikehold». Ettermontering av partikkelfilter for anleggsmaskiner vurderes også fortsatt som viktig for å oppnå klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter. Tiltaket i lavutslippsrapporten som rettes mot anleggsmaskiner innebærer innblanding av biodrivstoff, et tiltak som kan kombineres med ettermontering av partikkelfilter. For tiltaket «ettermontering av partikkelfilter på lette kjøretøy» er tidsvinduet i ferd med å lukkes. Nye dieselbiler har fabrikkmonterte dieselpartikkelfilter og andelen av bilparken uten slike filter er avtagende. I tillegg kan tiltaket «ettermontering og innfasing dieselpartikkelfilter kystskip» få økt relevans dersom tiltaket «overføring av 20 % godstransport fra lastebil til jernbane og sjø» fra lavutslippsrapporten gjennomføres. Sistnevnte tiltak er beregnet å gi økte BC-utslipp som kan motvirkes ved hjelp av dieselpartikkelfilter. 11
Usikkerhet Usikkerhet knyttet til teknologisk modenhet, gjennomførbarhet og kostnader er vurdert i lavutslippsrapporten. De største usikkerhetene forbundet spesielt med foreliggende analyse er knyttet til beregning av utslippsreduksjoner, verdsetting av helseeffekter og til at kunnskapsgrunnlaget ennå er umodent når det gjelder å kvantifisere klimaeffekten av BC. Et resultat fra analysen er at veitransporttiltakene i lavutslippsrapporten gir begrensede utslippsreduksjoner av BC. Årsaken til det er at utslippene i referansebanen for disse utslippskomponentene faller kraftig fram mot 2030. Utslippene i referansebanen er basert på data fra standardiserte testsykler kjørt på et utvalg av kjøretøyer som benyttes i Europa. Fra disse standardmålingene hentes det ut utslippsfaktorer for ulike kombinasjoner av hastighet, akselerasjon, trafikksituasjon etc. som best beskriver den norske kjøretøyparken og norsk kjøremønster. Dersom det viser seg at partikkel- og NO X -utslippene fra dieselbiler i framtiden er høyere enn beregnet i standardmålingene, vil utslippsreduksjonene ved å erstatte dieselbiler med el- og hydrogenbiler være større enn det det som nå er beregnet. Det er vesentlig usikkerhet knyttet til hvor store utslippsreduksjoner som kan tilskrives tiltaket «utfasing av olje- og parafinfyring i boliger og som grunnlast i yrkesbygg». Dette skyldes i hovedsak usikkerhet om hva det framtidig forbruket av olje og parafin vil være uten tiltak. Alternative framskrivninger enn den vi har lagt til grunn legger til grunn at oljeog parafinfyring fases ut raskere enn hva som legges til grunn i referansebanen. Det er også usikkerhet forbundet med hvilken effekt overgang fra fyringsolje og parafin til biobrensel har på utslipp av partikler og NO X. Vi har ikke hatt grunnlag for å anslå endringer i utslipp av NO X og partikler som følge av økt innblanding av biodrivstoff i transportsektoren. Vi har derfor antatt at tiltakene som innebærer overgang til biodrivstoff ikke medfører utslippsreduksjoner av NO X, PM 10, BC, OC og SO 2. En sensitivitetsanalyse utført på de to største transporttiltakene viser at en ±20 prosent endring i utslippsfaktoren for disse komponentene ikke påvirker klimaeffekten på kort sikt i betydelig grad. Effekten på helse blir imidlertid merkbar. Det er stor usikkerhet forbundet med verdsetting av helseeffekter. Det er usikkerhet knyttet til verdsettingsfaktorene (kroner/tonn reduserte utslipp av NO X og PM 10 ) vi legger til grunn for våre beregninger. Disse er basert på estimerte skadekostnader av lokal luftforurensning, og er en forenklet framstilling av tiltakets helseeffekt. Dette er imidlertid en form for usikkerhet som er felles for mange analyser som innebærer verdsetting av helsegevinster. I denne analysen er det i tillegg knyttet usikkerhet til hvor mange mennesker som antas å bli berørt av en endring i NO X - og partikkelutslipp, ettersom den geografiske fordelingen av utslippsreduksjonene er vanskelig å anslå for flere av tiltakene. Det er av stor betydning for verdsettingen om utslippsreduksjonen hovedsakelig vil skje i byer, tettsteder eller spredtbygde strøk. En sensitivitetsanalyse indikerer at endringer i verdsettingsfaktoren har stor betydning for de estimerte helseeffektene. Det er fortsatt betydelig usikkerhet knyttet til klimaeffekt på kort sikt av BC. Vektfaktorer for BC har blitt oppdatert i tråd med nye forskningsresultater for denne analysen. En sensitivitetsanalyse indikerer imidlertid at den oppdaterte faktoren i liten grad påvirker våre resultater. 12
Helhetlig analyse styrker beslutningsgrunnlaget Vi har analysert effekten av tiltakene i lavutslippsrapporten med hensyn på både klima og luftforurensning. Klimaeffekten er vurdert både på kort og lang sikt, og både avkjølende og oppvarmende effekter av tiltakene er inkludert (netto klimaeffekt). Ved hjelp av en mer helhetlig tilnærming har vi kunnet påpeke fordeler og mulige ulemper ved en del av tiltakene som vi ellers ikke ville fanget opp på samme måte. Analysen viser at flere tiltak i transportsektoren gir positive helsegevinster. Vi ser også at enkelte tiltak med høy klimaeffekt kan ha negative helseeffekter, dersom vi legger andre forutsetninger til grunn enn vi har gjort i denne analysen. Dette gjelder eksempelvis tiltak som innebærer overgang fra fossile energibærere til blant annet energibærere basert på treprodukter. Ved å synliggjøre helseeffekten av tiltakene, ser man behovet for å utforme tiltakene på en annen måte slik at den negative helseeffekten minimeres, eller eventuelt kompenseres gjennom andre tiltak. Sist, men ikke minst, gir analysen rom for også å ta hensyn til tiltakenes klimaeffekt på kort sikt og deres bidrag til å redusere oppvarmingshastigheten i vurderingen av hvilke tiltak som skal gjennomføres og når. Analysen muliggjør utvelgelse av tiltak som er bra både for klima og helse, og optimalisering av måloppnåelse på flere områder samtidig. Vi mener derfor at beslutningsgrunnlaget for utvelgelse og implementering av tiltak er styrket. I denne analysen har vi vurdert klimaeffekten på kort sikt og helseeffekt av tiltak som er innrettet mot å redusere Norges utslipp av klimagasser. Den metodiske tilnærmingen vil kunne være overførbar til andre land. Resultatene fra analysen er derimot ikke uten videre overførbare til andre land. Andre land vil ha et annet utslippsnivå for både Kyotogasser og kortlevde klimadrivere. Helseeffekten vil i tillegg avhenge av befolkningstettheten. Videre vil vektfaktorene for kortlevde klimadrivere, og da spesielt for BC, kunne være ulik de som er lagt til grunn for norske utslipp avhengig av landenes geografisk plassering. 13
1. Bakgrunn 1.1 Mål for analysen I Miljødirektoratets rapport «Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030 Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» (Miljødirektoratet, 2015a), heretter kalt «lavutslippsrapporten», ble det utredet potensial for reduksjoner i nasjonale klimagassutslipp av de seks Kyotogassene (CO 2, CH 4, N 2 O, HFKer, PFKer og SF 6 ) ut fra deres globale oppvarmingspotensial i et hundreårsperspektiv (GWP 100, global ). Lavutslippsrapporten er et grunnlag for videreutvikling av klimapolitikken i Norge i lys av Norges og EUs klimamål om å redusere utslippene med 40 prosent i 2030 sammenlignet med i 1990. Dette målet er satt med bakgrunn i de seks Kyotogassene vektet med GWP 100, global. Lavutslippsrapporten presenterer tre ulike tiltakspakker med tilhørende utslippsbaner fram mot 2030. I denne rapporten har vi gjort en mer helhetlig analyse der vi vurderer de samme tiltakenes effekt også på kortlevde klimadrivere. Kortlevde klimadrivere er i denne rapporten definert i tråd med definisjonen i FNs klimapanels (IPCCs) femte hovedrapport (IPCC, 2013a). Kortlevde klimadrivere er gasser og partikler som primært har innvirkning på klima de første 10 årene etter at de er sluppet ut og som har oppvarmende eller avkjølende klimaeffekt. Dette omfatter de oppvarmende komponentene metan (CH 4 ), svart karbon (BC), troposfærisk ozon (ozon nær bakken, O 3 ), og noen hydrofluorkarboner (HFKer), samt avkjølende komponenter som organisk karbon (OC) og svoveldioksid (SO 2 ). I tillegg til CH 4 er nitrogenoksider (NO x =NO+NO 2 ), karbonmonoksid (CO) og flyktige organiske forbindelser med unntak av metan (nmvoc) forløpere for O 3. Effekter på klima, helse, skogog avlinger av O 3 er ikke inkludert i analysen fordi andel norskprodusert ozon over Norge er svært liten (3-5 prosent på sommerstid når andelen er som høyest). Av den grunn er ikke utslippsreduksjoner av CO og nmvoc omfattet av analysen. NO X er derimot inkludert i analysen fordi NO X i seg selv har helseeffekt. NO X -utslipp har en avkjølende effekt i et ti-års perspektiv. Vi har sett på klimaeffekten på kort sikt, samt helseeffekten av tiltakene i lavutslippsrapporten. I tillegg til de seks Kyotogassene har vi beregnet utslippsreduksjoner av kortlevdkomponentene BC, OC, NO X og SO 2. Klimaeffekten i et tiårsperspektiv er beregnet ut fra komponentenes globale temperaturendringspotensial ti år etter at utslippet har funnet sted i Norge (GTP 10, Norge ) i tråd med metodikken i «Forslag til handlingsplan for norske utslipp av kortlevde klimadrivere» (Miljødirektoratet, 2013), heretter kalt «handlingsplanen». Klimaeffekt på lang sikt er i denne rapporten definert som utslipp av de seks Kyotogassene gitt som CO 2 -ekvivalenter vektet med GWP 100, global, slik som i lavutslippsrapporten. Klimaeffekt på kort sikt er definert som utslipp av Kyotogassene og kortlevdkomponentene BC, OC, NO X og SO 2 gitt som CO 2 -ekvivalenter vektet med GTP 10, Norge. For beregning av helseeffekter har vi tatt utgangspunkt i etablerte verdsettingsfaktorer for reduserte utslipp av PM 10 og NO X målt i kroner. 14
Analysen besvarer følgende hovedspørsmål: 1. Hva er klimaeffekten på kort sikt av tiltakene i lavutslippsrapporten og hvilke av disse gir de største tilleggseffektene i form av klimagevinst på kort sikt? 2. Hva er helseeffekten av tiltakene i lavutslippsrapporten og hvilke av tiltakene gir størst helsegevinst? 3. Hvilke tiltak i handlingsplanen er fortsatt viktige for å oppnå klimaeffekt på kort sikt og hvilke tiltak er mindre relevante fordi det finnes bedre lavutslippstiltak? På grunn av mangel på data har det ikke vært mulig å beregne helseeffekten av svart og organisk karbon direkte, men vi har på samme måte som i handlingsplanen avledet helseeffektene av disse komponentene ved å bruke PM 10. I handlingsplanen ble det beregnet utslippsreduksjoner mot 2030 av 18 ulike tiltak rettet mot å redusere utslippene av kortlevde klimadrivere 4. Tiltak rettet mot reduksjoner av CO 2 og andre langlevde gasser (N 2 O, PFKer og SF 6 ) ble ikke omfattet av denne analysen. Flere av tiltakene rettet mot å redusere de kortlevde klimadriverne reduserte imidlertid også utslipp av langlevde gasser, og disse utslippsreduksjonene inngikk i beregning av klimaeffekten på kort sikt. Utslippsreduksjoner av CH 4, BC, ozonforløperne NO X, CO og nmvoc, HFKer, OC, SO 2, samt resterende Kyotogasser ble vurdert. Komponentene ble vektet sammen til CO 2 - ekvivalenter ut fra deres klimaeffekt på kort sikt når utslippene finner sted i Norge (GTP 10, Norge se kapittel 2.1). Handlingsplanene viste blant annet at klimaeffekten av CO 2 -reduksjoner kan være betydelig på kort sikt. Et spørsmål som aktualiserte seg, men som ikke ble besvart, var om typiske «CO 2 -tiltak» vil kunne ha vel så stor klimaeffekt på kort sikt som tiltak rettet mot kortlevde klimadrivere. En hovedkonklusjon fra handlingsplanen er at det er viktig å foreta helhetlige analyser for å danne et best mulig kunnskapsgrunnlag for politikkutforming. Av den grunn bør den samlede klimaeffekten av utslippsreduksjoner av både avkjølende og oppvarmende komponenter vurderes, i tillegg til tiltakenes helseeffekter. 1.2 Kortlevde klimadrivere Kortlevde klimadrivere oppholder seg kun kort tid i atmosfæren, derfor vil reduksjon av slike utslipp kunne gi en rask klimarespons. Svakere temperaturstigning forårsaket av reduserte utslipp av kortlevde klimadrivere vil imidlertid være kortvarig dersom de ikke akkompagneres av reduksjoner i CO 2 og andre langlevde gasser. En rapport fra FNs Miljøprogram viser at reduksjoner i kortlevde klimadrivere kan redusere den globale oppvarmingen med 0,5 C (UNEP/WMO, 2011) innen 2050 ved implementering av 16 utvalgte tiltak. Karakteristisk for klimaeffekten av de kortlevde klimadriverne, med unntak av metan og HFKer, er at det har betydning hvor i verden utslippet skjer. Et viktig motiv for at Norge bør redusere utslippene av svart karbon, er vår nærhet til nordområdene. 4 I handlingsplanen ble kortlevde klimadrivere definert som gasser og partikler som bidrar til oppvarming og som har en levetid fra noen dager og opp til 15 år. Handlingsplanen legger altså til grunn en mer snever definisjon enn vi gjør i denne rapporten, da vi tar utgangspunkt i IPCC sin definisjon som kom etter publiseringen av handlingsplanen. I handlingsplanen ble imidlertid også OC og SO2 som bidrar til avkjøling inkludert i analysen. 15
25. september 2015, ble verdens ledere i FN enige om en agenda for bærekraftig utvikling for 2030. Agendaene inkluderer 17 bærekraftsmål for bekjempelse av fattigdom, ulikhet og urettferdighet. Bærekraftsmålene innebærer også økt innsats for å takle klimaendringer innen 2030. 5 Reduksjon av kortlevde klimadrivere kan bidra til å oppfylle mange av FNs bærekraftsmål, herunder målene om luftkvalitet (mål 2, 3 og 11), klimaendringer og redusert sårbarhet overfor klima (mål 1, 11 og 13) og promotering av lavutslippsteknologier og fremgangsmåter (mål 7, 9 og 12). Figur 1-1 viser nivået og utviklingen i norske utslipp per komponent for kortlevde klimadrivere inkludert i denne analysen. Vi ser at trenden fra 1990 og fram til i dag er svakt fallende for flere av komponentene, med unntak av CO som har hatt en sterkt fallende trend i perioden. Utslippene av HFKer har økt kraftig i perioden 1990-2013, fordi de har kommet som erstatning for stoffer som reduserer stratosfærisk ozon (ikke synlig på figuren). Figur 1-1 Historiske utslipp av kortlevde klimadrivere (1990-2013). Enhet: Tusen tonn. Kilde: SSB og Miljødirektoratet Kortlevde klimadrivere kan ha en oppvarmende eller en avkjølende effekt på klima. Metan, HFKer, troposfærisk ozon og svart karbon har en oppvarmende effekt på atmosfæren. Oppvarmingsmekanismen kan imidlertid være ulik. For eksempel bidrar svart karbon til oppvarming ved å absorbere sollys som består av kortbølget stråling, mens metan, ozon og HFKer absorberer langbølget stråling fra jorda. Svart karbon fører også til oppvarming ved at is og snø smelter fortere når de mørke partiklene legger seg på de lyse overflatene. Avsmeltingen avdekker mørkere overflater som gjør at mindre sollys reflekteres. Dette kalles albedoeffekt. Organisk karbon, og sulfatpartikler som dannes fra svoveldioksid, har en avkjølende effekt på klima fordi disse komponentene sprer sollyset. Metan og HFKer er, i tillegg til å være kortlevde klimadrivere, klimagasser som har så lang levetid i atmosfæren at konsentrasjonen er tilnærmet lik over hele kloden. Disse gassene er 5 https://sustainabledevelopment.un.org/?menu=1300 16
regulert under Kyotoprotokollen. HFKer er en gruppe klimagasser. Noen HFKer har kort levetid i atmosfæren mens andre oppholder seg svært lenge i atmosfæren. HFKer opptrer ofte i blandinger, samt at enkelte av de langlevde HFK-ene har høyere klimaeffekt per tonn enn flere av de kortlevde HFK-ene også på kort sikt. Ensidig fokus på kortlevde HFKer ville dermed kunne gitt uønskede tiltak som erstatter kortlevde HFKer med langlevde HFKer med sterkere klimaeffekt. Tiltak kan eller bør derfor ikke rettes bare på kortlevde HFKer. BC er en bestanddel av fine partikler (PM 2,5 ), og dannes hovedsakelig ved ufullstendig forbrenning av fossile brensler, biobrensler og biomasse. BC dannes også ved slitasje av vei og dekk. Troposfærisk ozon slippes ikke ut, men dannes ved reaksjoner CH 4, nmvoc, CO og NO X. Selv om ozon ikke er omfattet av denne analysen er metan og NO X inkludert. Hvorvidt NO x utslipp medfører avkjøling eller oppvarming varierer over tid. Dette skyldes at NO X både bidrar til økt ozondannelse (oppvarmende) og til metanreduksjoner (avkjølende). Om lag fem år etter at utslipp av NO X har funnet sted i Norge er den avkjølende effekten av redusert metan i atmosfæren («metaneffekten») større enn oppvarmingseffekten av økt ozonkonsentrasjon. Å redusere NO X -utslippene vil i et ti-års perspektiv derfor gi en oppvarmende effekt på klimaet. Over tid blir "metaneffekten" redusert fordi det vil være mindre metan å bryte ned grunnet metans relativt korte levetid. På lang sikt går dermed klimaeffekten av norske NO X - utslipp mot null. Karakteristisk for klimaeffekten av de kortlevde klimadriverne, med unntak av metan og HFKer, er at det har betydning hvor i verden utslippet skjer. Norske BC-utslipp er på nivå med utslippet av BC i de andre nordiske landene, ifølge en rapport fra Arktisk råd (Arctic Council (2011)). Målt per innbygger skiller utslippene seg heller ikke fra det globale gjennomsnittet (Bond m. fl. (2013)). Fordi BC bare oppholder seg noen dager i atmosfæren, rekker den ikke å bli transportert over store avstander. Påvirkningen på klimaet, helse og miljø er derfor større i nærheten av utslippene. Et viktig incitament for at Norge bør redusere utslippene av BC er derfor vår nærhet til nordområdene. BC sluppet ut i Norge transporteres effektivt og i relativ lav høyde til Arktis. Når BC avsettes på snø og is akselererer issmeltingen og albedoeffekten øker. I handlingsplanen for kortlevde klimadrivere ble det beregnet at norske BC-utslipp har om lag 1,5 gang høyere klimaeffekt per tonn enn gjennomsnittseffekten av BC-utslipp andre steder i verden. Det skyldes albedoeffekten. NO X, SO 2 og OC som bidrar til avkjøling, slippes ofte ut fra de samme utslippskilder som de oppvarmende klimadriverne og klimagasser. Tiltak rettet mot slike kilder vil derfor kunne redusere både oppvarmende og avkjølende komponenter. Det er derfor viktig å beregne netto klimaeffekt av utslippsreduserende tiltak, spesielt dersom fokus er klimaeffekt på kort sikt. Se vedlegg 1 for mer informasjon om norske utslipp av svart karbon og organisk karbon, samt handlingsplanen for kortlevde klimadrivere (Miljødirektoratet, 2013) for mer utdyping av de ulike gassene og partiklene som inngår i analysen. 17
2. Metode og forutsetninger 2.1 Beregning av klimaeffekt på kort sikt I lavutslippsrapporten ble det beregnet utslippsreduksjoner av de seks Kyotogassene CO 2, CH 4, N 2 O, HFKer, PFKer og SF 6. For å vurdere den samlede klimaeffekten på kort sikt av tiltakene i lavutslippsrapporten, har vi i tillegg beregnet utslippsreduksjoner av BC, OC, NO X og SO 2. Det er anvendt to hovedmetoder for å inkludere disse utslippsreduksjonene i analysen: - Utslippsendringer er hentet fra tidligere prosjekter eller beregnet eksternt og lagt inn som absolutte endringer. Dette gjelder særlig NO X og SO 2 for en del industritiltak, samt BC/OC fra veislitasje. - Utslippsendringer er beregnet ut fra endring i energibruk og utslippsfaktorer for utslipp per energienhet som benyttes i det norske utslippsregnskapet (SSB, 2014). Utslippsfaktorer for BC og OC er estimert ut fra utslippsfaktorene for PM 2,5 eller totalmengden av partikler (total suspended particulates eller TSP) (SSB, 2013), se vedlegg 2 for mer informasjon. Beregningene av utslippsreduksjoner er utført med Miljødirektoratets database og beregningsverktøy for tiltaksanalyser, "Klimatall", se vedlegg 3 for mer informasjon. Beregning av klimaeffekt er gjort ved å multiplisere utslipp i tonn med en vektfaktor (på engelsk «emission metrics») som angir klimaeffekten av den aktuelle komponenten relativt til klimaeffekten av ett tonn utslipp av CO 2. Resultatet er såkalte CO 2 -ekvivalent utslipp som kan sammenlignes og summeres. En vektfaktor er bygd opp av følgende tre elementer: 1. Beregningsmetodikk (eksempelvis GWP eller GTP); 2. Tidsperioden klimaeffekten beregnes over; og 3. Regionalitet (hvor utslippet skjer) Globalt oppvarmingspotensial, (Global warming potential, GWP), indikerer summen av klimapådrivet over en valgt tidsperiode. Klimaeffekten målt ved globalt oppvarmingspotensial over en 100-årsperiode uavhengig av utslippsstedet, GWP 100, global, oftest kalt bare GWP, er ofte brukt i analyser. Denne vektfaktoren ble for eksempel valgt som vektfaktor under Klimakonvensjonens Kyotoprotokoll og er den vektfaktoren som er benyttet i lavutslippsrapporten. Vektfaktorene er basert på modellstudier. Beregning av klimaeffekt ved hjelp av vektfaktorer representerer en forenkling i forhold til å bruke modeller som eksplisitt inkluderer utslipp samt kjemiske og fysiske prosesser hver gang det skal foretas analyser og vurderinger av klimaeffekter. Det er ikke internasjonal enighet om hvilken vektfaktor som er best egnet for analyse av klimaeffekt på kort sikt. IPCC peker på at hvilken vektfaktor som er best egnet avhenger av analysens formål (IPCC, 2013b). I handlingsplanen for kortlevde klimadrivere ble vektfaktor 18