Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser?

Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? Sør-Trøndelag Fylkeskommune februar 2011

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden august 2010 - februar 2011. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 4. februar, 2011 Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Sissel Myrvoll /s/ Prosjektmedarbeider Jon Kristian Sørmo /s/ Prosjektmedarbeider - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 3

Sammendrag Revisjon Midt-Norge har, på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot bygge- og eiendomstjenesten. Bestillingen fra kontrollutvalget var å se på om bygge- og eiendomstjenesten fulgte regelverket for offentlige anskaffelser i skolebruksplanen og i mindre anskaffelser. Delproblemstillinger har vært: Er anskaffelser utsatt for konkurranse? Følges regler om protokollføring og innhenting av dokumenter? Følges regler om tilbudsåpning og journalføring? Er FT-sak 11/2008 fulgt opp i anskaffelser ved bygge- og eiendomstjenesten? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med leder bygge- og eiendomstjenesten, leder for jus- og innkjøpstjenesten, assisterende leder bygge- og eiendomstjenesten og alle forvaltere i bygge- og eiendomstjenesten. I tillegg har revisor innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for både mindre og større anskaffelser samt regnskapsdata fra fylkeskommunens regnskapssystem. Rapporten har vært på høring, og fylkesrådmannens høringsuttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 1. Videre er høringsuttalelsen kommentert i kapitel 7. I utgangspunktet er det etablert interne rutiner som legger til rette for en effektiv innkjøpsfunksjon i STFK og bygge- og eiendomstjenesten. Det er etablert innkjøpsstrategi og egen intern rettledning ved anskaffelser. En anskaffelse skal som utgangspunkt være basert på konkurranse. Kravet til konkurranse følger både av lov- og forskriftsverket 1 og av STFK egne interne retningslinjer ved anskaffelser 2. I rapporten er det avdekket flere brudd på kravet til konkurranse som kan få flere uheldige konsekvenser. Å sikre at STFK anskaffer varer og tjenester av god kvalitet til en fornuftig pris nødvendiggjør som oftest at anskaffelsen baseres på konkurranse. Det kan oppstå situasjoner hvor oppdragsgiver kan være bedre tjent med å gjøre en anskaffelse uten konkurranse, noe regelverket også tar høyde for gjennom angivelse av ulike unntaksbestemmelser. Det er tildels strenge vilkår som må være oppfylt for at en anskaffelse skal kunne foretas uten konkurranse. I flere anskaffelser som er vurdert i rapporten er unntaksbestemmelser påberopt, men uten at grunnlaget for å påberope unntaksbestemmelsen anses å være oppfylt. Det foreligger heller ikke tilstrekkelig dokumentasjon i anskaffelsesprotokollene for begrunnelsen om å foreta anskaffelsen gjennom en unntaksbestemmelse, og derigjennom foreta en anskaffelse uten konkurranse. 1 Se Lov om offentlig anskaffelser av 16. juli 1999 nr 69 samt Forskrift om offentlig anskaffeler av 7. april 2006 nr. 402. 2 Se Rettledning ved anskaffelser, utarbeidet av Jus- og innkjøpstjenesten i Sør Trøndelag fylkeskommune. Sist oppdatert januar 2010. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 4

Denne forvaltningsrevisjonen har avdekket at bygge- og eiendomstjenesten har varierende praksis på å etterleve regelverket i forhold til kravet til konkurranse. I forbindelse med gjennomføringen av en anskaffelse forutsetter regelverket at noen dokumenter skal utarbeides av oppdragsgiver, mens andre dokumenter skal innhentes fra leverandørene. Dette spørsmålet blir behandlet i rapportens delproblemstilling 2. Arbeidet med rapporten har avdekket en del mangler i forhold til å utarbeide anskaffelsesprotokoller, både i forhold til etterlevelse av regelverk i lov- og forskrift og intern rettledning ved anskaffelser. En anskaffelsesprotokoll skal blant annet sikre etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen. Blant annet skal anskaffelsesprotokollen dokumenter de vurderingene som er gjort i henhold til konkurransekravet. Hvor anskaffelsesprotokoll mangler eller er ufullstendig vil dette også få som konsekvens at oppdragsgiver vanskeligere kan bevise at vilkårene for unntak fra konkurransekravet er oppfylt. Videre er det i rapporten avdekket flere mangler på innhenting av HMS - egenerklæring og skatteattester for skatt og moms. Revisor mener det er rom for forbedring på dette området. Journalføring av alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess er svært viktig for å ivareta prinsippene om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i regelverket om offentlig anskaffelser. I tillegg er journalføring i seg selv et krav etter arkivforskriften. I fylkeskommunen er det Elark (Public 360) som er det eneste elektroniske journalsystem som er godkjent i henhold til arkivloven med forskrift. Dokumenter slik som anskaffelsesprotokoll, skatteattester for skatt og mva samt HMS egenerklæring og kunngjøring er dokumenter som skal journalføres. Det er i denne rapporten avdekket omfattende og alvorlige brudd på regelverket om journalføring. Erfaringen fra undersøkelsen trekker i retning av at praksisen hos bygge- og eiendomstjenesten er å ikke journalføre dokumenter som i henhold til arkivforskriften og offentlighetsloven og STFK egne bestemmelser, skulle ha vært journalført i Elark. Den praksis som utvises hos bygge- og eiendomstjenesten i forhold til manglende journalføring representerer derfor ikke bare brudd på arkivforskriften, men bidrar også til å vanskeliggjøre kontrollen og sikre gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen. Revisor har selv erfart store utfordringer i forbindelse med gjennomføringen av dette prosjektet, særlig i arbeidet med å innhente lovpålagt dokumentasjon som skulle ha vært journalført i Elark. Bygge- og eiendomstjenestene sine rutiner vedrørende mottak og registrering av tilbud er i tråd med regelverket etter revisors vurdering. Denne forvaltningsrevisjonen sett i sammenheng med rapport behandlet av fylkestinget i sak 11/2008 viser at det fortsatt er rom for til dels store forbedringer før praksis kommer i samsvar med gjeldende regelverk og interne retningslinjer. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 5

Med bakgrunn i funn, vurderinger og konklusjoner i rapporten har revisor følgende anbefalninger: Revisor anbefaler fylkesrådmannen å følge opp bygge- og eiendomstjenesten slik at anskaffelser skjer i tråd med regelverket for anskaffelser Revisor ber fylkesrådmannen vurderer om det er hensiktsmessig å ha egne retningslinjer ved anskaffelser når disse i mindre grad følges i praksis Revisor ber fylkesrådmannen vurdere journalsystem for STFK, slik at journalføring av saksdokumenter i bygge- og eiendomstjenesten blir i samsvar med regelverket - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 6

- Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 7

Innhold 1. Bakgrunn for undersøkelsen... 10 1.1 Bestilling... 10 1.2 Offentlige anskaffelser... 10 1.3 Organisering... 12 2. Undersøkelsesopplegg... 14 2.1 Avgrensning... 14 2.2 Problemstilling... 14 2.3 Revisjonskriterier... 15 2.4 Metode for datainnsamling og analyse... 15 2.5 Utsending av forvaltningsrevisjon på høring den 10.11.2010... 16 3. Er anskaffelsene utsatt for konkurranse?... 17 3.1 Anskaffelser mellom kr 100.000-500.000... 17 3.1.1 Revisjonskriterier... 17 3.1.2 Data... 19 3.1.3 Revisors vurdering... 22 3.2 Anskaffelser over 500.000... 27 3.2.1 Revisjonskriterier... 27 3.2.2 Data... 27 3.2.3 Revisors vurdering... 32 4. Følges regler om protokollføring og innhenting av dokumenter?... 38 4.1 Anskaffelser mellom kr 100.000-500.000... 38 4.1.1 Revisjonskriterier... 38 4.1.2 Data... 40 4.1.3 Revisors vurdering... 43 4.2 Anskaffelser over kr 500.000... 45 4.2.1 Revisjonskriterier... 45 4.2.2 Data... 45 4.2.3 Revisors vurderinger... 47 5. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring?... 50 5.1 Revisjonskriterier... 50 5.2 Data... 52 5.2.1 Praksis rundt tilbudsåpningen... 52 5.2.2 Kontroll av journalføring i Elark... 52 5.3 Revisors vurdering... 54 6. Oppfølging av FT-11/2008, forvaltningsrevisjon av anskaffelser... 57 6.1 Revisjonskriterier... 57 6.2 Data... 58 6.3 Revisors vurdering... 58 7. Høring... 59 8. Konklusjon og anbefalinger... 64 8.1 Konklusjon... 64 8.2 Anbefaling... 67 Kilder... 68 Vedlegg 1 - Fylkeskommunens høringssvar... 69 - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 8

- Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 9

1. Bakgrunn for undersøkelsen Denne rapporten er utarbeidet på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune (STFK), og handler om bygge- og eiendomstjenesten følger opp bygg- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser. I dette kapitlet presenteres bestillingen fra kontrollutvalget, og redergjør om offentlige anskaffelser i Norge og anskaffelser i bygge- og eiendomstjenesten. 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune bestilte i sak 38/2010 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. I vedtaket til saken heter det: Det overordnede målet for forvaltningsrevisjonen er å sikre at fylkeskommunen har en hensiktsmessig ordning for anskaffelser som ivaretar regelverket og virker effektivt i henhold til de strategiske målene for innkjøp. Anskaffelser er et stort og komplisert område, og å gjennomgå alle prosesser i hele organisasjonen vil være en uoverkommelig oppgave for et enkelt revisjonsprosjekt. For å ivareta fylkestingets forventninger til forvaltningsrevisjonsprosjektet anbefales det å innrette prosjektet mot to hovedområder: Byggeprosjektene i skolebruksplanen. Som fylkeskommunens største og mest omfattende prosjekter vil de naturlig stå sentralt. Mindre anskaffelser som gjennomføres med forenklede krav til konkurranse i henhold til forskriftens del I. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 09.06.2010 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt- Norge bestilling av undersøkelsen. 1.2 Offentlige anskaffelser Offentlig sektor i Norge forestår innkjøp for nesten 400 milliarder kroner årlig. 3 Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig, samtidig som de bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Regelverket skal sikre at det offentlige opptrer med stor integritet, og at publikum har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenelig måte. 4 Reglene skal sikre en effektiv ressursbruk, ved at det offentlige gjennom konkurranse foretar anskaffelser til en fornuftig pris. I forlengelsen av dette vil regelverket i ytterste konsekvens motvirke korrupsjon og kameraderi. For å sikre at disse målsettingene nås i størst mulig grad, opererer regelverket med et sett grunnleggende prinsipper, som gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 5 Formålet med de grunnleggende prinsippene er videre å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og å sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. 3 Statistisk sentralbyrå 4 Se rettleder til reglene om offentlig anskaffelser side 56. 5 Jfr. anskaffelseslovens 5 og forskrift om offentlige anskaffelser 3-1 - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 10

Gjentatte undersøkelser over flere år har påvist hyppige brudd på regelverket for offentlige anskaffelser både i statlig og i kommunal sektor. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Brudd på regelverket om offentlige anskaffelser kan få flere følger. Oppdragsgiver kan ilegges overtredelsesgebyr dersom oppdragsgiver eller den som handler på oppdragsgivers vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt foretar en ulovlig direkte anskaffelse jfr. lov om offentlig anskaffelser 7b. I forbindelse med fastsettelsen av overtredelsesgebyr vil påpekninger i revisjonsrapporter kunne få betydning for størrelsen på gebyret. I sak 2010/105 fra KOFA 6 blir betydningen av påpekninger i revisjonsrapporter trukket frem i avsnitt 45: Videre, har innklagede unnlatt å følge opp påpekninger i revisjonsrapporter. Etter nemndas syn tok innklagede således et bevisst valg om å unnlate konkurranseutsetting av anskaffelsene... KOFA legger til grunn at hvor den innklagede har fått kunnskap om tidligere brudd eller svakheter i forbindelse med håndteringen av regelverket, og hvor det er unnlatt å følge opp disse, vil et fortsatt brudd på regelverket blir ansett for å være begått med bevissthet. Videre kan oppdragsgiver måtte betale erstatning til tilbydere som er forbigått. Dette innebærer at oppdragsgiver må betale dobbelt opp, både til den valgte leverandøren og til tilbyderen som er forbigått. Som et resultat av dette kan oppdragsgiver blir påført store ekstrautgifter. Anskaffelser i bygge- og eiendomstjenesten Tabell 1: Økonomiske tall for innkjøp( på art 100-285) i bygge- og eiendomstjenesten i STFK Arter i regnskapet Regnskap1.1-31.08. 2010 Regnskap 2009 Budsjett 2010 Driftsregnskapet 19 mill 32 mill 16 mill Investeringsregnskapet 85 mill 187 mill 620,8 mill Sum art 100-285 104 mill 219 mill 636,8 mill Kilde: Bygge- og eiendomstjenestens regnskap og budsjett 2009-31.08.2010 Tabell 1 viser hva som er ført i regnskapet og budsjettet for kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon og som erstatter kommunal tjenesteproduksjon (artene 100-285) i henholdsvis driftsregnskapet og investeringsregnskapet fra 2009 t.o.m. 31.08.2010. Bygge- og eiendomstjenesten har de siste årene hatt en økning av kjøp av varer og tjenester på KOSTRA 7 - art 100-285. Fra 2010 legges det opp til en halvering av kjøp av varer og tjenester på driftssiden, mens det legges opp til en tredobling på investeringssiden i forhold til 2009- regnskapet. Kjøp av varer og tjenester kan derfor variere mye, da dette avhenger av hvilket nivå for investeringer fylkeskommunen legger seg på. 6 Klagenemnda for offentlige anskaffelser. 7 KOSTRA står for KOmmune-STat-RApportering av økonomiske tjenestedata - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 11

1.3 Organisering Sør-Trøndelag fylkeskommune eier mange bygninger, i hovedsak videregående skoler. Det er bygge- og eiendomstjenesten som ivaretar fylkeskommunens rolle som eier av disse bygningene. Eierrollen innebærer drift, vedlikehold, utvikling, kjøp/salg og inn- og utleie. Organisasjonsplanen for bygge- og eiendomstjenesten er illustrert i figur 1 nedenfor. Figur 1:Organisasjonskart bygge- og eiendomstjenesten og prosjektorganisering av skolebruksplan 3 i Sør-Trøndelag fylkeskommune Kilde: Sør-Trøndelag Fylkeskommune v/bygge- og eiendomstjenesten I oppstartsmøtet ble det redegjort for organiseringen og prosessene rundt offentlige anskaffelser i bygge- og eiendomssaker i skolebruksplan 3. Bygge- og eiendomstjenesten har i prinsippet en todelt organisering. Den ene delen består av 6 forvaltere som har ansvar for hver sine skoler. Disse forvalterne har ansvar for å forestå alle tiltak ved skolene, herunder å administrere innkjøpsprosessene, med unntak av større byggeprosjekt. Bjørn Aakre (ass. bygge- og eiendomssjef)) følger opp forvalterne i dette arbeidet. Den andre delen i avdelingen jobber med Skolebruksplan 3. På prosjektene i skolebruksplanen er prosjektlederne ansvarlige for innkjøpsprosessene, men frem til nå har leder bistått prosjektlederne både i forbindelse med anskaffelsesprosesser og i videre prosjektforløp. I oppstartsmøtet kom det videre fram at bygge- og eiendomstjenesten er medlem av FEF (Fylkeskommunalt Eiendomsforum), og deltar i to arbeidsgrupper i FEF-regi som utvikler felles verktøy for alle fylkeskommunene. Avdelingen benytter FEF s felles KS-system for byggesaker, som løpende oppdateres av Akershus fylkeskommune og KS-gruppa i FEF. Bygge- og eiendomstjenesten har etablert samarbeid med Nord-Trøndelag fylkeskommune om internopplæring og erfaringsutveksling. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 12

Bygge- og eiendomstjenesten ivaretar stort sett innkjøpsprosessene selv, i følge bygge- og eiendomssjefen. Begrunnelsen er at kravspesifikasjonene i byggesaker skiller seg såpass fra vare- og tjenestekjøp ellers, at det er mest hensiktsmessig at bygge- og eiendomstjenesten utarbeider disse i egen regi. Unntaksvis kjøpes ekstern rådgiverkompetanse/kapasitet. Jus- og innkjøpstjenesten kan bli brukt når det kommer klager eller spørsmål fra leverandøren, og blir i enkelttilfeller benyttet til å kvalitetssikre selve innkjøpsprosessen. Jus- og innkjøpstjenesten har blitt mer brukt etter at dagens leder ble ansatt som leder. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 13

2. Undersøkelsesopplegg I dette kapitlet presenteres avgrensningene, problemstillingene for prosjektet, revisjonskriterier og metode for datainnsamling og analyse. 2.1 Avgrensning Kontrollutvalget ønsket en forvaltningsrevisjon som setter søkelys på anskaffelser i forbindelse med skolebruksplan 3 og mindre anskaffelser. Bakgrunn for det førstnevnte er den omfattende utbyggingen og sammenslåingen av nye skoler i fylket, og omfanget av anskaffelser det innebærer. Det sistnevnte, etterlevelsen av de enklere reglene for mindre anskaffelser har sin bakgrunn i de manglene som ble avdekket ved forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser i STFK i 2008. 8 Rapporten ble lagt frem for fylkestinget i FT-sak 11/2008. Dette betyr at undersøkelsen er rettet inn mot både mindre og større anskaffelser som byggeog eiendomstjenesten forestår. Med andre ord anskaffelser som følger forskjellige deler av forskrift om offentlige anskaffelser. Regelverket om offentlige anskaffelser er omfattende, og vi har derfor tatt utgangspunkt i et utvalg bestemmelser. Temaer som er holdt utenfor i denne omgang er etiske og miljømessige bestemmelser om anskaffelser, og om anskaffelsen har universell utforming, eller er foretatt ved elektronisk handel 9. Undersøkelsen omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften. 10 Vi vurderer praksis for journalføring for de utvalgte anskaffelsene som er vurdert i rapporten. Det følger av delproblemstillingene under, hvilke konkrete regler vi har valgt å fokusere på. I høringssvaret fra fylkesrådmannen blir det poengtert at rapporten bare tar for seg deler av anskaffelsesprosessen for enkelte og i hovedsaklig mindre anskaffelser. Revisor viser til høringskapitel 7 hvor dette er berørt. 2.2 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om STFK følger regelverket ved anskaffelser foretatt av bygge- og eiendomstjenesten. For å svare på hovedproblemstillingen, har vi jobbet etter følgende delproblemstillinger: 1. Er anskaffelsene utsatt for konkurranse? 2. Følges regler om protokollføring og innhenting av dokumenter? 3. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring? 4. Er FT-sak 11/2008 fulgt opp i anskaffelser ved bygge- og eiendomstjenesten? 11 8 Utarbeidet av Revisjon Midt-Norge IKS 9 Elektronisk handel (ofte forkortet e-handel) er handel av produkter eller tjenester gjennom elektroniske systemer som internett og andre datanett. 10 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. 11 Rapport fra forvaltningsrevisjon, Offentlige anskaffelser følges regelverket? 2008. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 14

2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er aktuelle og autoritative normer som vi vurderer innsamlede data mot. I denne undersøkelsen er revisjonskriteriene i hovedsak hentet fra anskaffelsesregelverket, men journalføring vurderes opp mot reglene i arkivlovgivningen. I tillegg er interne retningslinjer som gjelder i STFK benyttet som revisjonskriterier. Forskrift om offentlige anskaffelser er delt inn i ulike deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi. 12 Som hovedregel behandles anskaffelser som ikke overstiger kr 500.000 eks. mva etter forskriftens del I, anskaffelser fra kr 500.000 til 1.6 mill kr. eks. mva. for vare og tjenestekontrakter og 40.5 mill kr. eks. mva. for bygge- og anleggskontrakter følger forskriftens del I og del II. Anskaffelser som overstiger 1.6 mill kr. eks. mva. for vare- og tjenestekontrakter og 40.5 mill kr. eks. mva. for bygge- og anleggskontrakter vurderes etter forskriftens del I og del III. 13 Det er imidlertid en rekke unntak fra disse hovedreglene, blant annet ved behov for hastekjøp, når det foreligger et usedvanlig fordelaktiv tilbud eller der det bare finnes én leverandør i markedet. 14 Terskelverdien som gjaldt ved beregning av anskaffelsens verdi legges til grunn i vurderingen. De aktuelle revisjonskriteriene vil bli omtalt nærmere under hver enkelt delproblemstilling i kapittel 3 og utover. I dette prosjektet er kildene for revisjonskriteriene hentet fra: lov og forskrift om offentlige anskaffelser inkludert avgjørelse fra KOFA 15. Fornyings- og administrasjonsdepartementets "Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar" Arkivforskriften og offentlighetsloven STFKs "Rettledning ved anskaffelser" Protokoll FT-sak 11/2008: Forvaltningsrevisjonsrapport: Offentlige anskaffelser følges regelverket? 2.4 Metode for datainnsamling og analyse Revisor har i prosjektet foretatt analyse av et utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2009 og frem til 31.08.2010. Utplukket knytter seg til ulike prosjektnummer, hvor det innenfor de ulike prosjektene kan være foretatt en eller flere anskaffelser. Anslått anskaffelsesverdi kan derfor variere for de ulike anskaffelsene. Utvalgte anskaffelser er kontrollert mot bestemmelser i lov og forskrift, gjennom analyse av dokumentasjon fra anskaffelsesprosessen. Fra driftsregnskapet er det foretatt utvalg av fire anskaffelser over kr 100 000 ut fra fire prosjekter. Fra investeringsregnskapet er det foretatt et utvalg anskaffelser basert på tre prosjekt med en prosjektkostnad mellom kr 100 000 - kr 500 000, tilsammen fire anskaffelser. Videre er det foretatt utvalg på tilsammen 17 anskaffelser basert på 6 prosjektet ført investeringsregnskapet med en prosjektkostnad over 500 000 kr. 12 Forskrift om offentlige anskaffelser kapittel 2 angir nærmere anvendelsesområdet for de ulike bestemmelsene i forskriften 13 Terskelverdier gjeldende fra 01.03.2010. Terskelverdien fra 01.03.2008 og frem til 01.03.2010 var 1.650 mill. kr. for vare og tjenestekontrakter og 41 mill. kr. for bygge- og anleggskontrakter. Terskelverdien fra 2007 og frem til 29.02.2008 var for vare- og tjenestekontrakter 1.700 mill. kr og for bygg- og anleggskontrakter 43,5 mill. kr. Se mer om terskelverdiene hos Fornyings- Administrasjons- og Kirkedepartementet. 14 Forskrift om offentlige anskaffelser 2-1 bokstavene a til f. 15 Uttalelser fra KOFA er rådgivende. Se mer om KOFA på www.kofa.no - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 15

Utvalget er fordelt på syv prosjektledere (forvaltere) som har vært ansvarlig for anskaffelsene. I driftsregnskapet skal alle løpende inntekter og utgifter som går til daglig drift fremgå. I investeringsregnskapet skal inntekter og utgifter knyttet til investeringsprosjekt registreres. En investering defineres som anskaffelse av eiendeler som er til eie og bruk i minst 3 år med en verdi over kr 100 000. Utover dette er utvalget av anskaffelser tilfeldig valgt. Det er i tillegg gjennomført intervju med bygge- og eiendomssjef, leder for jus- og innkjøpstjenesten i forbindelse med oppstartsmøte. Assisterende bygge- og eiendomssjef og fire forvaltere i bygge- og eiendomstjenesten er intervjuet. Alle intervjuene er verifisert. En saksbehandler i arkivtjenesten har bistått revisor for å sikre at datainnsamlingen med journalføring i Elark (Public 360) er korrekt. Revisor har sendt forespørsel til hver forvalter for å få dokumentasjon på at det hadde foregått en konkurranse på utvalgte prosjekt og anskaffelser. Det ble opplyst i intervju med forvalterne at ingen andre enn dem kan hente frem dokumentasjon som protokollføring og attester. 2.5 Utsending av forvaltningsrevisjon på høring den 10.11.2010 En foreløpig rapport ble sendt til fylkerådmannen på høring. Vi viser til kapittel 7 hvor en nærmere redegjørelse av prosessen og innholdet av høringssvaret blir gitt. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 16

3. Er anskaffelsene utsatt for konkurranse? I dette kapitlet vil vi belyse delproblemstilling 1 som omhandler konkurranse. Først presenteres kriteriene som legges til grunn for vurderingen av konkurranse, deretter følger innhenting av data fra regnskap og analyse av dokument. Til slutt følger revisors vurdering i forhold til delproblemstillingen. 3.1 Anskaffelser mellom kr 100.000-500.000 I dette kapitlet presenteres regelverk og praksis i STFK, bygge- og eiendomstjenesten for anskaffelser mellom kr 100.000-500.000. 3.1.1 Revisjonskriterier Nærmere om kravet til konkurranse og kunngjøring. Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse jfr. anskaffelseslovens 16 5 annet ledd og anskaffelsesforskriftens 17 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi jfr. "så langt det er mulig". Hovedreglen er altså at konkurranse skal avholdes. En forutsetning for at konkurranse foreligger er at mer enn èn leverandør har muligheten for å tilby leveranse. I kravet til konkurranse må det derfor innfortolkes et krav om en reell konkurranse. 18 KOFA har uttalt i sin tolkning av anskaffelsesloven 5 annet ledd at kravet til konkurranse innebærer at det må foreligge tungtveiende saklige grunner for å avskjære kvalifiserte tilbydere. 19 Dermed må anskaffelsen bekjentgjøres for aktuelle tilbydere, for at konkurranse kan finne sted. Forholdmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Det vil derfor for det første være et spørsmål om anskaffelsen i det hele tatt skal baseres på konkurranse, og hvor dette kravet foreligger, blir det et spørsmål hva oppdragsgiver må foreta seg for å oppnå reell konkurranse jfr. forholdsmessighetsprinsippet. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til èn leverandør uten konkurranse. Dette vil typisk gjelde hvor det kun er èn leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren jfr. forskriftens 2-1 (2) bokstav a og forskriftens 14-4 bokstav c. Det må foreligge objektive årsaker til at bare èn leverandør kan benyttes. Det er ikke tilstrekkelig at oppdragsgiver mener at kun èn leverandør kan benyttes til anskaffelsen. Eksempelvis kan dette gjelde hvor en leverandør er alene om å ha teknisk kompetanse til å utføre anskaffelsen, eller at kun èn leverandør fremstiller produktet som skal anskaffes. Det er i følge regelverket ikke tilstrekkelig å bevise at èn leverandør kan levere/ produsere anskaffelsen mer effektivt enn andre. Ved anskaffelser på grunn av uforutsette hendelser kan en kontrakt tildeles èn leverandør, hvis anskaffelsen ikke kan utsettes den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse jfr. forskriftens 2-1 2.ledd bokstav c. For at denne bestemmelsen kan benyttes, må 16 Se lov av 16. juli 1999 nr 69 (LOA) 17 Se forskrift av 7. april 2006 nr 402. (FOA) 18 Se avgjørelse fra KOFA 2003-23. 19 Se avgjørelse fra KOFA 2003-199. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 17

oppdragsgiver f.eks. bevise at eiendommen kan bli ødelagt, eller at liv og helse står på spill. Dette er anskaffelser som er kjent som såkalte "hastekjøp". Dersom årsaken til at det haster ligger i at oppdragsgiver burde planlagt anskaffelsen bedre, kan ikke "raskest oppstart" benyttes som begrunnelse. I forlengelsen av kravet til konkurranse er kravet til kunngjøring av konkurransen. Dette er to ulike spørsmål, men som også må sees i sammenheng. Kravet til kunngjøring gjelder ikke for enhver anskaffelse. For anskaffelser hvor anslått anskaffelsesverdi ikke overstiger 500 000 er det ingen plikt i lovverket om at oppdragsgiver skal kunngjøre anskaffelsen. Oppdragsgiver kan velge å kunngjøre anskaffelsen. Det er laget egne skjema som er tilgjengelig på Doffin 20 for kunngjøring av anskaffelser med verdi på under 500 000 kroner. Kunngjøring av slike anskaffelser bygger på en enklere fremgangsmåte, men hvor kunngjøringen vil bidra til økt konkurranse og gjennomsiktighet omkring anskaffelsen. Gjennom kunngjøringen åpnes det for større konkurranse gjennom at flere potensielle tilbydere blir gjort kjent med anskaffelsen. Jo flere tilbydere som blir kjent med anskaffelsen, jo større sannsynlighet er det for at oppdragsgiver kan oppnå en bedre pris eller bedre ytelse. Videre bidrar kravet til kunngjøring transparens om offentlig anskaffelser. Reglene om gjennomføring av kunngjøring går frem av forskriftens kapittel 9 (del II) og 18 (del III). I henhold til lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 25. sept. 1992 nr. 107 23, 2 ledd har administrasjonssjefen et ansvar for at "administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser..." Fylkestinget i Sør-Trøndelag har vedtatt en plan for styring og kontroll. Planene definerer fylkeskommunens overordnede prinsipper for ansvar for etablering av styrende dokumenter for virksomheten. 21 De styrende dokumentene deles i to kategorier hvor internt styrende dokumenter slik som reglementer, er en kategori. I STFK sin rettledning ved anskaffelser pkt. 5.4 er det anbefalt at kunngjøring skjer i lille Doffin 22 evt. dagspresse for anskaffelser over 100 000 kroner. I STFK sin rettledning ved anskaffelser pkt. 5.4 angis det at et tilstrekkelig antall tilbydere skal forespørres slik at en oppnår reell konkurranse. Det pekes i rettledningen på at søk i telefonkatalog, yrkesregister, gule sider kan benyttes for å få oversikt over aktuelle tilbydere. I rettledningens flytdiagram anbefales det at tilbud innhentes fra 3 eller flere tilbydere. Brudd på interne retningslinjer vil derfor være uheldig med tanke på å sikre betryggende intern kontroll. Derfor må interne reglementer også følges. Lov- og forskriftsverket oppstiller krav om at oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig jfr. LOA 5 tredje ledd og FOA 3-1 sjuende ledd. Kravet til slik dokumentasjon er viktig for at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. 20 Doffin - Database for offentlige innkjøp, i regi av Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD). 21 Definert i plan for styring og kontroll som fellesbetegnelse for dokumenter som setter krav til, og gir retningslinjer for planlegging, utvikling, organisering og gjennomføring av aktiviteter. 22 Hvor offentlige småkjøp offentliggjøres. - Følger bygge- og eiendomstjenesten regelverket om offentlige anskaffelser? - 18