Standarder for håndtering av tegn og representasjon av navn i forvaltningen. Forprosjekt 2014-04-11

Standarder for håndtering av tegn og representasjon av navn i forvaltningen Forprosjekt 2014-04-11 1

1 Sammendrag... 4 2 Innledning... 5 2.1 Bakgrunn... 5 2.2 Formål... 5 2.3 Omfang... 5 2.4 Avgrensning... 6 2.5 Metode... 6 2.6 Om Difi sitt standardiseringsarbeid... 7 3 Behov... 8 3.1 Personnavn... 8 3.1.1 Bestemmelser i norsk lovgivning... 8 3.1.2 Navneledd og navnetradisjoner... 8 3.2 Stedsnavn... 9 3.2.1 Bestemmelser i norsk lovgivning... 10 3.3 Navn på organisasjoner, entiteter og skip... 10 3.3.1 Bestemmelser i norsk lovgivning... 10 3.4 Transkribering og translitterering... 10 3.5 Det latinske, det norske og det samiske alfabetet... 11 3.5.1 Det internasjonale fonetiske alfabetet, IPA... 12 3.6 Regler for alfabetisk sortering... 12 3.7 Regler for samsøk... 13 3.8 Utvalg av tegn for bruk i forvaltningen... 13 3.9 Inndataenheter, tastatur... 13 3.10 Registrering av navn i praksis... 14 3.11 Andre funn... 15 3.12 Motstridende behov... 16 4 Aktuelle delområder... 16 4.1 Personnavn... 16 4.2 Navn på organisasjoner, entiteter og skip... 16 4.3 Stedsnavn... 17 4.4 Utvalg av tegn for bruk i forvaltningen... 17 2

4.5 Representasjon av tegn... 17 4.6 Regler for alfabetisk sortering... 17 4.7 Regler for samsøk... 17 4.8 Fonter... 17 4.9 Søk basert på lydfiler... 17 4.10 Mottak av korrespondanse på andre språk... 18 4.11 Sending av korrespondanse på andre språk... 18 4.12 Publisering av informasjon på andre språk... 18 4.13 Oversette og skrive på andre språk... 18 4.14 Standard for input av tegn i nettleserbaserte tjenester... 18 4.15 Overordnede prinsipper... 18 5 Evaluering av de ulike delområdene... 19 5.1 Personnavn... 20 5.2 Navn på organisasjoner, entiteter og skip... 21 5.3 Stedsnavn... 22 5.4 Utvalg av tegn for bruk i forvaltningen... 23 5.5 Representasjon av tegn (transkribering og translitterering)... 24 5.6 Regler for alfabetisk sortering... 26 5.7 Regler for samsøk... 27 5.8 Fonter... 28 5.9 Input av tegn i nettleserbaserte tjenester... 29 5.10 Overordnede prinsipper... 30 6 Konklusjon... 33 Vedlegg A... 34 Definisjoner... 34 3

1 Sammendrag Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har gjennomført et forprosjekt for å identifisere ulike anvendelsesområder/delområder for standardisering innen håndtering av tegn og representasjon av navn i offentlig sektor. Deretter blir viktigheten av å få på plass forvaltningsstandarder på de ulike delområdene vurdert ut i fra nytten for offentlig sektor selv og for brukere av offentlige tjenester. Området som utredes er håndtering av tegn i offentlig sektor utover det norske alfabet, som på sikt skal støttes av alle offentlige sektorer. Det er lovpålagt å støtte det samiske alfabetet også, men her synder mange offentlige virksomheter. I tillegg er det et stadig økende behov for å håndtere andre tegn, blant annet på grunn av fri flyt av arbeidskraft innen EØS. I hovedsak handler dette om representasjon av personnavn, enhetsnavn og stedsnavn og korrespondanse med utlandet på andre språk. Det er avgrenset mot oversettelse av navn på forvaltningsorgan o.l. samt andre former for identifisering utover navn, som for eksempel identitetsnummer, biometri etc. På bakgrunn av evalueringen blir følgende delområder prioritert: Prioritet Delområder Planlagt fremdrift 1 Personnavn Våren/ høst 2014 2 Utvalg av tegn for bruk i forvaltningen Høst 2014 3 Representasjon av tegn Vår 2015 4 Input av tegn i nettleserbaserte tjenester Høst 2015 5 Overordnede prinsipper Høst 2015 6 Fonter Nedprioritert i denne omgang 7 Samsøk Nedprioritert i denne omgang 8 Sortering Nedprioritert i denne omgang 9 Stedsnavn Nedprioritert i denne omgang 10 Enhetsnavn Nedprioritert i denne omgang 4

2 Innledning 2.1 Bakgrunn Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) er fagorganet som utarbeider det faglige grunnlaget for hvilke standarder som bør være anbefalte og obligatoriske standarder for elektronisk kommunikasjon med og i offentlig sektor. Difi vedtar hvilke standarder som skal være anbefalte og regjeringen vedtar hvilke standarder som skal være obligatoriske. De obligatoriske kravene reguleres i Forskrift om IT-standarder i forvaltningen og helheten, både de obligatoriske og anbefalte kravene, presenteres på Standardiseringsportalen i Referansekatalogen for anbefalte og obligatoriske IT-standarder i offentlig sektor. I 2011 ble det forskriftsfestet bruk av felles tegnsett i offentlig sektor(iso 10646 representert ved UTF-8). Det ble avgrenset til tegn i ISO 8859-1 tegnsettet, samt seks samiske tegn i små og store bokstaver presentert som en midlertidig løsning. Difi hadde som mål å komme tilbake med nærmere vurdering av utvalg av tegn som på sikt skal støttes i forvaltningen. I innføringsprosjektet av felles tegnsett i offentlig sektor har vi også registrert en del utfordringer i forhold til offentlig sektors håndtering av tegn. Utfordringene handler ikke bare om teknisk representasjon, men også om ansattes kompetanse på utenlandske uttaleregler, lydkombinasjoner og håndtering av tegn. Arbeidet er gjennomført i tråd med Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk. 2.2 Formål Standardiseringsarbeidet tar sikte på å tilrettelegge for et helhetlig offentlig tjenestetilbud til innbyggere og næringsliv, bestående av flere og bedre elektroniske tjenester som ivaretar brukernes rettssikkerhet. Samtidig skal standardene bidra til mer effektiv tjenesteproduksjon. Standardiseringsarbeidet skal bidra til bedre samhandling, økt gjenbruk, enklere tilgang til informasjon og tjenester, færre leverandørbindinger og bedre konkurranse i IT-markedet. Formålet med denne forprosjektrapporten er å identifisere ulike delområder for håndtering av tegn i forvaltningen og vurdere behovet for forvaltningsstandarder på de ulike delområdene ut i fra nytten for offentlig sektor selv og for brukere av offentlige tjenester. 2.3 Omfang Denne forprosjektrapporten handler om håndtering av tegn i offentlig sektor utover de 29 bokstavene i det norske alfabet. Det handler om samiske tegn, som offentlige virksomheter er lovpålagt å støtte, men som mange i dag ikke støtter. Det handler også om et stadig større behov for å støtte tegn i navn på personer, enheter, steder og i kommunikasjon med internasjonale samarbeidsparter. I utgangspunktet håndterer offentlig sektor tegn utover det norske alfabet og det samiske alfabet i følgende sammenhenger: 5

- Håndtering av personnavn - Håndtering av navn på entiteter, som firma, skip, funksjoner i andre land, etc. - Håndtering av stedsnavn (inkl. adresser) - Informasjon som skal oversettes til andre språk - Informasjon som skal sendes ut av landet på andre språk - Informasjon som skal publiseres på nett på andre språk - Informasjon som mottas fra andre land på andre språk 2.4 Avgrensning Rapporten omfatter ikke regler og retningslinjer for oversettelse av navn på norske forvaltningsorgan o.l. (for eksempel «Agency for Public Management and egovernment» for «Direktoratet for forvaltning og IKT»). Rapporten omfatter heller ikke identitetsnummer eller biometriske hjelpemidler til personidentifisering. Heller ikke vitenskapelig bruk av navn er omfattet av rapporten. 2.5 Metode Difi har skrevet rapporten basert på dokumentstudier og innspill fra intervju av ulike offentlige virksomheter og kompetansepersoner på området. Vi har også opprettet en arbeidsgruppe som skal holde jevnlige møter, og vi har innhentet informasjon fra denne. Difi har innhentet informasjon fra følgende virksomheter: - Språkrådet - Bank-sektoren - VPS - UiO - Standard Norge - UDI - IMDI - Brønnøysundregistrene - Politiets utlendingsenhet - Politiet - Kartverket - HELFO - Norsk Helsenett - Lånekassen - Samordna opptak - Skatteetaten (Folkeregisteret og personregisteret i Hammerfest) - Fylkeskommunen - SAK - NAV - SUA 6

- Skipsregisteret - UD - Vigo Arbeidsgruppen skal gi faglig støtte og sikre at utredningen speiler den virkelighet som er i det offentlige. Arbeidsgruppen har følgende medlemmer: 1. Jan Hoel, Språkrådet 2. Rolf Theil, UiO 3. Ronny Bertelsen, Brreg 4. Seija Saarelainen, PU 5. Juri Tomilov, UDI 6. Olav Jenssen, Kartverket 7. Marianne Christensen, Skatteetaten 8. Bente Cecilie Dahlum Anda, Skatteetaten 9. Birte Gulliksrud, Drammen kommune 10. Haakon Meland Eriksen, Drammen kommune 11. Steinar Gjøvik, Helse Sørøst 12. Daniel Engehagen, Nav Sekretariatet for arbeidet har bestått av følgende personer: 1. Kristian Bergem, Difi 2. Nina Catharina Vig, Difi 3. Ninel V. Golubeva, Difi Difi har et bredt sammensatt standardiseringsråd som rådgir Difi om hvilke delområder som bør utredes videre. Deres råd gis på bakgrunn av denne forprosjektrapporten, andres kommentarer til rapporten og innspill fra arbeidsgruppen. Difi vil deretter på bakgrunn av råd fra Standardiseringsrådets beslutte hvilke delområder som skal utredes. 2.6 Om Difi sitt standardiseringsarbeid Forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning setter krav til hvilke standarder som er obligatorisk å benytte i forvaltningen. Referansekatalog for IT-standarder i offentlig sektor inneholder ikke bare obligatoriske krav, men også anbefalte krav til bruk av standarder. Det er ofte lurt å se anbefalinger og obligatoriske krav i sammenheng når man skal lage nye løsninger, og det anbefales derfor å benytte referansekatalogen som kilde. Referansekatalogen skal også oppsummere krav om bruk av obligatoriske IT-standarder fra alle generelle lover og forskrifter, slik at offentlige virksomheter kan finne én oversikt ett sted. Foreløpig er ikke denne oversikten total, men det jobbes med å komme dit. Den beste oversikten over gjeldende krav til bruk av IT standarder, veiledning om hvordan ta dem i bruk og nye områder som vurderes standardisert finnes på Standardiseringsportalen. Difi er fagorganet som utarbeider det faglige grunnlaget for hvilke standarder som bør være anbefalte og obligatoriske i offentlig sektor. Difi vedtar hvilke standarder som skal være anbefalte og regjeringen vedtar hvilke standarder som skal være obligatoriske. Standardiseringsrådet er et bredt sammensatt råd, bestående av medlemmer fra ulike offentlige virksomheter. Rådet leverer forslag til Difi om justeringer i 7

forskrift/referansekatalog. Justeringene kan være forslag til nytt innhold eller justering av eksisterende innhold i forskrift/referansekatalog. Alle utredninger Difi gjør på standardiseringsområdet, går gjennom rådet for å sikre en faglig kvalitet, bred støtte for vurderingene og relevans i forhold til det virksomhetene har behov for. Et godt fungerende Standardiseringsråd er en forutsetning for at Difi skal kunne gjennomføre det fagansvaret de har på standardiseringsområdet. Det er Difi som etter råd fra Standardiseringsrådet leverer utredede og hørte forslag til nye versjoner av Forskrift om IT-standarder i forvaltningen til KMD, for beslutning i regjeringen. Når det gjelder forslag til revisjon av anvendelsesområder, kan de komme via forslagsskjema på nettet, som hvem som helst kan fylle ut og sende inn. I tillegg har Difi en årlig gjennomgang av eksisterende krav for å se på behovet for revisjon. På bakgrunn av revisjonsvurderingen kan mindre justeringer anbefales direkte fordi justeringene er små og uten økonomiske følger for berørte offentlige virksomheter. På noen områder kreves derimot større vurderinger igangsatt, og da blir det åpnet nye saker for vurdering av disse endringene. 3 Behov Basert på innhentet informasjon vil noen av de mest fremtredende utfordringene som gjør seg gjeldende i dagens situasjon, bli drøftet i det følgende. 3.1 Personnavn En persons navn er en vesentlig del av en persons identitet. Respektfull og korrekt håndtering av en persons navn har avgjørende betydning i all mellommenneskelig kommunikasjon. Det er viktig at personnavn håndteres korrekt, likt og forutsigbart i det offentlige, slik at personens plikter og rettigheter kan ivaretas på en tilfredsstillende måte. Personnavn er videre et vesentlig element i identifisering av personer og i gjenfinning av informasjon om personer. Navn kan bli gjengitt på flere måter: (1) i original form, (2) gjennom transkribering eller translitterering, eller (3) ved oversettelse etter ulike prinsipper. 3.1.1 Bestemmelser i norsk lovgivning Det er lovpålagt å ha fornavn og etternavn, og tillatt å ha mellomnavn. Skrivemåte og tegnsett er ikke eksplisitt lovbestemt. 3.1.2 Navneledd og navnetradisjoner I Norge er det etablert kulturspesifikke regler og forventninger til navn, spesielt til personnavn. De norske reglene og tradisjonene om fornavn, mellomnavn og etternavn er langt fra universelle. I de internasjonale reglene og standardene knyttet til identitetspapirer, pass o.l., blant annet i ISO/IEC JTC 1/SC 17, benyttes ikke disse begrepene. Det er vanlig å kreve oppgitt hele navnestrengen i en form som svarer til navnebærerens egne forventninger med 8

tilleggsinformasjon knyttet til hvilken del som skal oppfattes som «primærnavn» og «sekundærnavn». Som eksempel vil islendingen «Sigurður Jónsson» ha «Sigurður» som primærnavn og «Jónsson» som sekundærnavn, mens nordmannen «Sigurd Johnsen» vil ha «Johnsen» som primærnavn og «Sigurd» som sekundærnavn. Også andre europeiske tradisjoner innebærer avvik fra det systemet som mange oppfatter som nærmest universelt: at et personnavn normalt består av et «fornavn» fulgt av et «etternavn». Blant annet i ungarsk tradisjon er det bortimot motsatt. Den ungarske komponisten «Béla Bartók» heter i Ungarn «Bartók Béla». I begge former anses «Bartók» som primærnavn og «Béla» som sekundærnavn. Navn kan beskrives ved hjelp av et stort antall kategorier, for eksempel «døpenavn», «familienavn», «slektsnavn», «patronymikon», «kallenavn». Videre kan en navnebærer være korrekt betegnet med flere ulike navnestrenger, ofte med ulik anvendelse avhengig av sammenheng. Personnavn følger skriveregler og skriftsystem i det aktuelle språket. Transkribering og translitterering av navn følger også de samme regler og standarder som språket for øvrig. Settet av skilletegn kan avvike fra ett skriftsystem til et annet. Det er heller ikke alle skriftsystem som skiller mellom store og små bokstaver. Disse forholdene kan medføre variasjoner i gjengivelsen av personnavn. Ulike kulturer har også ulike tradisjoner for hvor «nøyaktig» et navn skal gjengis for å være «rett». Det moderne Norge forventer stor grad av nøyaktighet med hensyn til skrivemåten. Vi oppfatter nå skrivevarianter som «Olaf» og «Olav» som ulike navn, og tilsvarende «Hansen» og «Hanson», «Christian» og «Kristian», «Paal» og «Pål». I kulturer som legger mindre vekt på skriftbildet, inklusive det norske samfunnet inntil 100 150 år siden, oppfattes den talte formen av navnet som den primære. Navnet kan nedfelles i skrift på ulike måter. Dette medfører ikke minst utfordringer i forbindelse med gjenfinning av personinformasjon. Når det gjelder det vi i Norge gjerne kaller etternavn, er det både i norsk kultur og i andre kulturer stor variasjon når det gjelder arv og overføring av etternavn gjennom slektsledd, ved inngåelse av ekteskap og på andre måter. Generelt kan vel sies at det forhold at to mennesker har det samme (eller ulike) etternavn, ikke sier noe sikkert om slektskapsforhold eller sivilstand. 3.2 Stedsnavn Stedsnavn har en viktig funksjon også når det gjelder identifisering av personer, blant annet gjennom adresseinformasjon. Stedsnavn i Norge skal gjengis korrekt etter skrivereglene i henholdsvis norsk, nordsamisk, lulesamisk, sørsamisk og finsk. Enkelte stedsnavn i Norge har former på mer enn ett av disse språkene. Alle disse navneformene må kunne brukes uten tap av informasjon eller problemer i forbindelse med gjenfinning. 9

Utenlandske stedsnavn kommer med like mange skriveregler og skriftsystemer som øvrig fremmedspråklig tekst. Regler og utfordringer knyttet til tegnsett, transkribering og translitterering er de samme som øvrig tekst. Vi har i Norge en tradisjon for endonymi, at navnet gjengis som i opphavslandet, dersom det latinske alfabetet brukes på originalspråket. I sin ytterste konsekvens innebærer det at stedsnavn som București og Bacău (i Romania), Balıkesir (i Tyrkia), Għawdex (på Malta) bør gjengis i denne form også i en norsk tekst. Stedsnavn skrevet med andre skriftsystemer enn det latinske kan transkriberes eller translittereres til latinsk skrift etter de samme regler som annen tekst. Enkelte land der det brukes andre skriftsystemer, har tradisjon for selv å fastsette former for egne stedsnavn (og personnavn) med latinsk skrift. Det gjelder for eksempel i Kina, Japan, Korea, India og Thailand. Ofte bygger disse navneformene på lydlig transkribering basert på regler som passer bedre for engelskspråklige brukere enn for norskspråklige. 3.2.1 Bestemmelser i norsk lovgivning Lov om stadnamn og tilhørende forskrift knytter skrivemåte av stedsnavn opp mot gjeldende rettskrivingsprinsipper for norsk, samisk og finsk. For samisk nevnes eksplisitt de tre samiske språkene som brukes i Norge: nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. 3.3 Navn på organisasjoner, entiteter og skip Dette omfatter alle navn som ikke er personnavn eller stedsnavn. Det kan dreie seg om navn på virksomheter og organisasjoner, programmer, aktiviteter, direktiver, lover osv. Skip nevnes spesielt i overskriften fordi de er nevnt spesielt i norsk lovgivning. Navn kan bli gjengitt på flere måter: (1) i original form, (2) gjennom transkribering eller translitterering, eller (3) ved oversettelse etter ulike prinsipper. 3.3.1 Bestemmelser i norsk lovgivning Foretaksnavneloven pålegger bruk av «det norske alfabetet», mens forskrift om skips navn mv. pålegger bruk av «latinske bokstaver». 3.4 Transkribering og translitterering Definisjoner av transkribering og translitterering ligger i vedlegg A. Både transkribering og translitterering brukes til å gjengi en tekst med et annet skriftsystem enn det originale. Transkribering kan også dreie seg om skriftlig gjengivelse av tale. Mens translitterering skal være «reversibel», slik at det skal være mulig å rekonstruere den originale teksten entydig fra den translittererte, er dette ikke et krav eller en egenskap ved transkribering. Den transkriberte teksten skal være forståelig og lesbar. I størst mulig grad skal transkribert tekst gi (tilnærmet) riktig uttale, og systemene bygger på uttaleregler og rettskrivningsregler på et «målspråk». 10

Teoretisk kunne man tenke seg transkribering også innenfor et skriftsystem, der flere språk som benytter dette skriftsystemet, har ulike uttaleregler. Man kunne for eksempel ha gjengitt Dublin, Wisła og Budapest som «Døblin», «Viswa» og «Bodapesjt» i norsk tekst, da det for en norsktalende ville ha representert lokal uttale bedre enn de originale skriftformene. Dette er det ingen tradisjon for i Norge eller i Europa. Derimot er det forholdsvis utbredt å sløyfe diakritiske tegn (for eksempel «Wisla»). Grunnlaget for det internasjonale standardiseringsarbeidet på dette feltet har vært vitenskapelig registrering og arkiveringsformål. For et slikt formål kan det være hensiktsmessig å gjengi «Михаил Сергеевич Горбачёв» som «Mihail Sergeevič Gorbačëv» (i samsvar med translittereringsstandarden ISO 9). Denne statsmannens navn blir gjengitt på følgende måter i Wikipedia: engelsk «Mikhail Sergeyevich Gorbachev», norsk «Mikhail Sergejevitsj Gorbatsjov», svensk «Michail Sergejevitj Gorbatjov», dansk «Mikhail Sergejevitj Gorbatjov», finsk «Mihail Sergejevitš Gorbatšov», tysk «Michail Sergejewitsch Gorbatschow», fransk «Mikhaïl Sergueïevitch Gorbatchev», spansk «Mijaíl Serguéyevich Gorbachov». Dette representerer både styrkene og svakhetene i transkriberingssystemene. Det er en lang rekke standarder for transkribering og translitterering. I Norge har Språkrådet utviklet transkriberingsstandarder for kyrillisk, russisk og nygresk. I tillegg har UiO utviklet en transkriberingsstandard for arabisk på vegne av UDI. Enkelte land har utviklet egne transkriberingsstandarder. Disse er ofte anglifiserte, som for eksempel de kinesiske. Med det mener vi at de transkriberer fra opprinnelsesspråket til engelsk uttale. Franskbasert transkribering er også vanlig. USAs Library of Congress har utviklet usedvanlig mange transkriberingsstandarder for ulike språk. Disse er anglifiserte. I tillegg har ICAO (International Civil Aviation Organization) utviklet en svært enkel standard for representasjon av navn for maskinlesbare pass. Enkelte land transkriberer navnene i passet etter engelsk uttale. Det gjør at transkriberingen til norsk blir vanskeliggjort. Enkelte asylsøkere kommer først til et annet Schengen land før de kommer til Norge, da vil navnet deres bli transkribert til første mottaksland. Når de så kommer til Norge vil navnet være transkribert til feil språk. 3.5 Det latinske, det norske og det samiske alfabetet Unicode har omtrent 560 ulike bokstavtegn som betegnes som «latinsk», dvs. der «Latin letter» inngår i betegnelsen. Hvert enkelt språk bruker en mer eller mindre fast definert delmengde av hele det latinske alfabetet. Oppslagsord i norske rettskrivningsordbøker vil typisk inneholde a á à ã ä b c ç d e é è ê ë f g h i í ï j k l m n ñ o ó ò ô ö p q r s t u ú ü v w x y z æ ø å (og tilsvarende store bokstaver). Det foreligger imidlertid ikke noe formelt vedtak om at «det norske alfabetet» begrenser seg til disse bokstavene. Lærebøker i den norske skolen 11

benytter for eksempel et større tegnsett enn dette i gjengivelsen av stedsnavn. I norsk tekst bør man behandle de islandske bokstavene ð og þ korrekt. De samiske språkene som brukes i Norge (nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk) gjør bruk av de fleste tegnene i det «norske» alfabetet og i tillegg č đ ŋ š ŧ ž. Bokstaven đ svarer til stor bokstav Đ. Den store bokstaven som tilsvarer islandsk ð, har samme form. Likevel har Unicode ulik koding av «stor edd» og «stor d med strek». En skal også merke seg at den store bokstaven som svarer til ŋ på samisk, er Ŋ, ikke Ŋ, som enkelte vanlige fonter gjengir tegnet som (og som er korrekt gjengivelse på visse afrikanske språk). Det medfører en ugunstig begrensning med hensyn til tilgjengelige fonter når en skal skrive samisk. Unicode-konsortiet er gjort oppmerksom på dette problemet, men en løsning foreligger ikke. I praksis lærer norske elever at det norske alfabetet inneholder 29 bokstaver, og det er de bokstavene de har kompetanse til å håndtere. I tillegg vil enkelte ha tilegnet seg tilleggsinformasjon i andre sammenhenger. Nordmenn som ikke bor i samiske kommuner har ikke lært bruk av samiske tegn på skolen. 3.5.1 Det internasjonale fonetiske alfabetet, IPA Det internasjonale fonetiske alfabetet er utarbeidet av International Phonetic Association for å kunne gjengi tale på tvers av språk. Tegnene bygger på det latinske alfabetet, og hele IPA-tegnsettet er tatt inn i ISO/IEC 10646. IPA er ikke det eneste lydskriftalfabetet som er i bruk. Andre lydskriftalfabeter bygger på reglene i enkeltspråk og kan være enklere å bruke for hvert sitt språk. Styrken til IPA ligger i anvendeligheten ved nedtegning av tale på tvers av språk. «Михаи л Серге евич Горбачёв» kan gjengis i IPA som «mʲɪxɐˈil sʲɪrˈɡʲejɪvʲɪt ɕ ɡərbɐˈt ɕof». De færreste vil oppfatte det som enkelt. I norsk skole lærer man litt om det fonetiske alfabet, men langt fra nok til å kunne utnytte det på tvers av språk på denne måten. 3.6 Regler for alfabetisk sortering Reglene for alfabetisk sortering berører to forhold: (1) den innbyrdes rekkefølgen av bokstavene, og (2) behandlingen av diakritiske tegn og ikke-alfabetiske tegn. Det første forholdet er særspråklig, mens det andre forholdet i svært stor grad kan anses som språkuavhengig. Den innbyrdes rekkefølgen av bokstavene er lik for bokmål, nynorsk og dansk, men det er ikke mulig å sette opp regler som omfatter for eksempel norsk og samisk eller norsk og svensk, dersom en skal ivareta de kulturelle forventningene blant brukere av disse språkene. Det er trolig mulig å sette opp felles regler for de tre samiske språkene som brukes i Norge. Et vanlig (forenklet) regelsett for norsk (og dansk) er: 1. a z, æ, ø, å 2. ä æ, ö ø, ü y 3. ð d, þ th 12

4. øvrige diakritiske tegn ignoreres, slik at samiske bokstaver blir behandlet på denne måten ved norsk alfabetisk sortering: á a, č c, đ d, š s, ŧ t, ž z; hvordan ŋ behandles, er imidlertid ubestemt, trolig vil ŋ ng være vanlig behandling Det er imidlertid ikke mulig å finne en tilfredsstillende «automatisk» løsning for aa. Forventningene tilsier sortering av aa = å når uttalen er å (som i Haakon Aasen), og sortering av aa foran ab når uttalen er a (eventuelt lang) (som i Aachen og Aaron). I moderne norsk vil ikke aa forekomme i andre sammenhenger enn i navn (personnavn, virksomhetsnavn og stedsnavn). I andre ord (for eksempel «temaavis») er sortering aa foran ab korrekt. Mens for eksempel standardsortering med Microsoft Office i tidligere versjoner sorterte alle aa som å (når norsk var deklarert som sorteringsspråk), er sorteringen nå aa foran ab. Dette gir oftest ønsket resultat bortsett når tekstene som skal sorteres, er norske (eller danske) personnavn (eller danske stedsnavn). 3.7 Regler for samsøk Spørsmålet er om hva et søk i en database etter «Håkon Hansen» returnerer. Finner en også «Haakon Hansen», «Håkon Hansén», «Håkon Hanssen» og «Håkon Hansson»? Og vil søk etter «Vidar Kristiansen» også finne «Widar Christiansson»? I enkelte søkesystemer gir søk på «ide» tilslag både på «ide» og «idé», mens søk på «idé» kun gir tilslag på «idé» (og ikke «ide»). Ulike språk og kulturer vil ha ulike regler og forventninger knyttet til samsøk. De kulturelle forventningene på dette feltet er ikke så entydige som når det gjelder alfabetisk sortering. Forutsigbare regler i samsvar med kulturelle forventninger vil være av stor betydning for gjenfinning av personinformasjon. I forbindelse med utenlandske navn står en videre overfor dilemmaer knyttet til ulike forventninger i norsk kultur og den aktuelle utenlandske kulturen. 3.8 Utvalg av tegn for bruk i forvaltningen Det er i praksis ikke mulig å støtte alle tegn innen det latinske alfabet i alle sammenhenger. Derfor må det gjøres et utvalg over hvilke som skal støttes i norsk forvaltning. I norsk offentlig forvaltning i dag, benyttes ikke et enhetlig utvalg av tegn. 3.9 Inndataenheter, tastatur Det fins inndataenheter av mange slag, for eksempel datamaskintastaturer og små håndholdte innretninger med berøringsskjerm eller numerisk tastatur. Den tilhørende programvaren kan også ha mer eller mindre av støtte for inndata av tegn som ikke er umiddelbart tilgjengelige på tastaturet. Det tradisjonelle tastaturet inneholder begrensninger som faktisk kan forklares ved tekniske problemer med manuelle skrivemaskiner. Det er utviklet tastaturer og tilhørende programvare som løser mange av de eksisterende problemene, og som muliggjør innskriving av et svært stort tegnsett. Bruk av slike tastaturer krever imidlertid opplæring og tilvenning. Det er likevel grunn til å tro at flere tastaturløsninger vil finnes ved siden av hverandre i tida framover. 13

I tillegg er det i enkelte sammenhenger utfordringer med å representere tegn på ulike skjermer og på papir ved utskrift. Ikke alle typer skjermer har støtte for å vise alle tegn og heller ikke alle fonter har støtte for alle tegn. I mer moderne løsninger er det normalt sett støtte for det meste, hvis man baserer seg på rett valg av standarder. I praksis på dette området er det særlig eldre fagsystem, uten støtte for å legge inn tegn utover det som finnes på tastaturet som er utfordringene i tillegg til enkelte enkle skjermtyper på ulikt utstyr. 3.10 Registrering av navn i praksis Når politiet og helsepersonell er ute og håndterer situasjoner er det ikke alltid fullt navn er kjent for dem, ofte har vitner til episoder kun kjennskap til personers kallenavn. I slike situasjoner er det svært nyttig med tilgang til kallenavn i tillegg til fullt navn i ulike registre. For ytterligere søk internasjonalt kan det også være nyttig å ha registrert navn også iht. original form (f.eks. firma eller personnavn fra utlandet). Det er vanskelig for offentlig ansatte, i møte med nordmenn og andre som oppholder seg i landet, å registrere navn med tegn de ikke kjenner til. Det er et behov for at alle i norske skole lærer de tegn vi forventer at offentlige registre og system skal kunne støtte. Det er blant annet en svakhet i dag, at størstedelen av Norges befolkning ikke har kunnskap om samiske tegn, som skal støttes iht. norsk lov. Ender denne utredningen med en konklusjon om at ytterligere tegn i tillegg til de 29 bokstaver vi har i alfabetet og de samiske burde støttes i norsk offentlig forvaltning, bør også norske skolebarn få opplæring i disse. Det er viktig at offentlige ansatte i møte med de som oppholder seg i Norge har kunnskap om hvordan de skal registrere navn på personer. Stoppes en turist som kjører for fort er det avgjørende at politimannen kan registrere navnet så godt som mulig i forhold til ytterligere identifisering og kartlegging av personen (f.eks. for å sjekke om personen er etterlyst). Da er det viktig med en klar formening om hvilke tegn som skal støttes og hvordan ulike lyder skal skrives ned. Alternativt rutiner for hvordan andre identifikasjonsmidler skal tas i bruk eller hvordan man skal involvere personene selv i registrering av navnet. Samtidig er det utrolig viktig å få på plass søkemetoder som gjør det mulig å finne personer, steder og virksomheter basert på et utgangspunkt med begrenset kvalitet. Slike søk fungerer dårlig i mange løsninger. Ved registrering av personer som skal få D-nummer og andre som etter hvert også skal ha fødselsnummer er det etablert rutiner for å gjøre dette på så standardisert måte som mulig. Det tas utgangspunkt i identifikasjonspapirer (Pass), hvis det foreligger, og personnavnene blir registrert iht. hvordan det er registrert i passet. I de tilfeller der personregisteret/ folkeregisteret støtter fler tegn enn det som ligger i passets maskinlesbare form legges dette inn hos personregisteret (gjelder tegnene ü ö è ë ä é á ô Ä É È Ô Ö Ü Á). En utfordring i dag at rekvireringstjenesten er manuell og det kan være vanskelig å finne tilbake til personene man har søkt på vegne av i D-nummer lister som blir returnert. Det er bedre rutiner på 14

asylmottakene enn for asylsøkere som bor privat, derfor større utfordringer med D-nummer blant denne gruppen. I dag støtter folkeregisteret kun et fåtalls tegn utover det som ligger i den maskinlesbare delen av passene. Det er derfor håndterbart hos personregisteret å legge på de ekstra diakritiske tegnene. Ønsker norsk forvaltning i fremtiden å støtte et større sett av tegn, når folkeregisteret får støtte for felles tegnsett, og derigjennom alle mulige tegn, blir det store utfordringer knyttet til dagens praksis. I dag støtter folkeregisteret kun et fåtalls tegn utover det som ligger i den maskinlesbare delen av passene. Det er derfor håndterbart hos personregisteret å legge på de ekstra diakritiske tegnene. Ønsker norsk forvaltning i fremtiden å støtte et større sett av tegn, vil det slik representasjon i navn håndteres i dag, være fare for flere feil. Det er derimot mulig med et nytt folkeregister å ta vare på mange flere tegn og man kan flytte arbeidsprosessen med å representere navn til de som i dag rekvirerer D-nummer og fødselsnummer. Det er usikkert i hvilken grad dagens rekvirenter også vil få økt fare for feil ved en utvidelse av antall godkjente tegn. Håndtering av et stort antall tegn vil fungere forholdsvis greit for de som har pass, selv om det også for saksbehandlere er krevende å registrere tegn som er ukjente for dem. Bruk av navn som tilsvarer passopplysningene kan være til hjelp for politiet, i den grad den de kommer i kontakt med har med seg gyldige identitetspapirer. For personer som ikke er registrert med kopi av pass, blir tolking av navn overlatt til saksbehandler i rekvisisjonsvirksomheten, og i mange tilfeller til tolken som benyttes. Saksbehandleren skriver navnet på bakgrunn av det tolken sier. Tolkenes vurdering er normalt sett ikke basert på en felles standard. I noen sammenhenger har saksbehandler tilgang på transkriberingsstandarder, da blir de lagt til grunn. I tilfeller der standardene ikke blir brukt er det fare for at personer kan få tildelt flere identiteter over tid. Det er også utfordringer med kinesiske og greske pass, der de ofte har flere navn med «or» mellom. Det er en utfordring i dag at mange IT-løsninger i offentlig sektor baserer seg på ulike tegnsett. I overgangsperioden frem til alle løsninger har tilpasset seg felles tegnsett, vil det være en utfordring å representere mange tegn. Det er derfor behov for en overgangsordning, hvis forvaltningen skal benytte flere tegn i sine løsninger enn det de gjør i dag. Navn registreres i mange tilfeller i ulike lokale løsninger. Disse er i mange tilfeller knyttet opp mot folkeregisteret og feilføringer vil bli vasket. I noen tilfeller vil det få negative effekter, fordi personene ønsker å benytte et navn man er mer fortrolig med i praksis. 3.11 Andre funn Det etterlyses gode styringsmekanismer som skal sikre enhetlig bruk av standarder på området. Eksisterende standarder for transkribering og translitterering blir ikke brukt på en konsekvent måte, som gjør at man bruker ulike varianter for å representere de samme tegnene. Ulike representasjoner av tegnet «я» (uttales [ja]) medfører for eksempel at navnet Natalia 15

også kan skrives som Nataliya, Natalija og Nataliia. Manglende standardisering gir smutthull for dobbeltregistrering og skaper utfordringer for riktig gjengivelse av identitetsopplysninger, som igjen skaper hindringer for håndtering av asylsøkere og gjestearbeidere, etterlysning av kriminelle på tvers av landegrenser etc. Videre foreligger det behov for en klargjøring av hvorvidt det bør være rom for fornorskning eller vestliggjøring av utenlandske navn. Eksempelvis kan det polske navnet Henryk anses å ha felles opprinnelse med den norske versjonen Henrik. Kulturelle særheter gjør at det oppstår ulike varianter av samme navn. Dermed kan fornorsking av utenlandske navn være et tiltak for å forenkle uttalen og skrivemåten av navn. 3.12 Motstridende behov Det er i dag vanskelig å tilfredsstille alle behov, fordi man ved å tilfredsstille det ene behovet bryter med det andre. Det er behov for å støtte et stort antall tegn fordi personer ønsker å se sitt navn skrevet på originalmåten og fordi original skrivemåte gjør det lettere å søke i databaser internasjonalt. Dette er derimot vanskelig i en praktisk hverdag, fordi det krever forståelse for en rekke tegn offentlige ansatte i Norge ikke har kunnskap om og er i stand til å benytte. I tillegg har man foreløpig begrenset støtte for en rekke av disse tegnene i offentlige IT-systemer. 4 Aktuelle delområder De ulike anvendelsesområdene vil bli drøftet i det følgende. Utvalget av tegn skal være likt for alle anvendelsesområder. 4.1 Personnavn Personnavn omfatter fornavn, mellomnavn, etternavn og kallenavn. På dette delområde skal strukturen på navnestrengen vurderes. Det må vurderes hvor mange deler navnestrengen skal deles opp i, og hvordan inndelingen skal foregå. Videre skal det treffes avgjørelser knyttet til tillatt lengde av navnestrengen. Det kan også være aktuelt å diskutere hvorvidt det bør være rom for fornorskning av utenlandske navn. Det vil være hensiktsmessig å undersøke hvor mange navneversjoner forvaltningen kan ha behov for, for eksempel originalt navn, offisielt navn, hverdagsnavn og kallenavn, og kartlegge hvilke virksomheter som har behov for å støtte og bruke de ulike versjonene av navn. I tillegg er det viktig å sikre navnehistorikken helt fra en person blir førstegangsregistrert i Norge til personen er tildelt fødselsnummer. 4.2 Navn på organisasjoner, entiteter og skip Dette omfatter alle navn som ikke er personnavn eller stedsnavn. Det kan dreie seg om navn på virksomheter og organisasjoner, programmer, aktiviteter, direktiver, lover osv. Skip nevnes spesielt i overskriften fordi de er nevnt spesielt i norsk lovgivning. Mange av de overnevnte problemstillingene vil også gjøre seg gjeldende for dette delområde. Det gjelder antallet av navneversjoner som skal registreres, tillatt lengde av navnestrengen, struktur på navn og betegnelse av virksomheter. 16

4.3 Stedsnavn Stedsnavn og adresseinformasjon har en viktig betydning i forhold til sporing og gjenfinning av innbyggere og næringsliv, samt kontakt ved behov. Det vil være hensiktsmessig å fastsette rutiner for håndtering utenlandske stedsnavn i Norge. Det skal videre treffes avgjørelser knyttet til bruk av flere versjoner av stedsnavnet, for eksempel lokal og oversatt form, etablering av adressestruktur og tillatt lengde av strengen. 4.4 Utvalg av tegn for bruk i forvaltningen Det er knyttet praktiske utfordringer til å støtte alle tegn i norsk offentlig forvaltning. Det må derfor vurderes om det skal gjøres et utvalg av tegn som norsk offentlig forvaltning skal benytte. Utvalget kan for eksempel være hele ISO 10646, alle tegn i det latinske alfabet eller bare det norske og samiske alfabetet. 4.5 Representasjon av tegn I den grad offentlig sektor velger ikke å støtte alle tegn, bør det finnes noen regler for hvordan de tegn man ikke støtter skal representeres i norsk offentlig forvaltning. Dette delområdet ser på prinsipper og standarder for slik representasjon av tegn. 4.6 Regler for alfabetisk sortering Regler for alfabetisk sortering skal legge til rette for gode sorteringsrutiner, som sikrer at man alltid finner navn i den rekkefølgen man forventer. Dette vil bidra til å unngå feil og inkonsekvens i sorteringen, som er en fremtredende utfordring per i dag. Leter man i lister over for eksempel gatenavn oppdager man at her kommer ikke nødvendigvis navnene i den rekkefølgen man forventet, og sammenligner man to lister kan de operere med ulik rekkefølge. 4.7 Regler for samsøk Regler for samsøk tar sikte på å legge til rette for fornuftige søk som dekker flest mulig varianter og skrivemåter av søkeord. Søk skal tilfredsstille ulike formål, og i mange sammenhenger har man behov for å kunne finjustere søk manuelt. Formålet med en standard på dette området er å lage et sett med predefinerte søkekriterier som kan være lett å forholde seg til. 4.8 Fonter Det er ikke gitt at alle fonter har støtte for det utvalget av tegn norsk offentlig forvaltning skal støtte i fremtiden. Det bør derfor vurderes om vi skal standardisere på et begrenset sett av fonter til bruk i offentlig forvaltning. Blant annet mangler enkelte av de mest brukte fontene støtte for enkelte samiske tegn (blant annet mangler fontene Arial og Times støtte for stor eng). Det bør gjøres et valg av en egnet font for offentlig sektor, men da må man også ta høyde for behov knyttet til universell utforming og støtte i ulike kontorstøtteprogram i tillegg. 4.9 Søk basert på lydfiler I mange sammenhenger uttaler en person navnet sitt, uten at offentlig ansatt vet hvordan det skrives. Søk på lydfiler kan benyttes for å finne frem til rett måte å skrive navn. Her kan selvlærende systemer benyttes. Dette er en typisk tjeneste som er best egnet for en felleskomponent. Når det gjelder bruk av lydfiler finnes det egne standarder for dette, som er 17

identifisert i forbindelse med publisering av lyd. Difi ser ikke poenget med å gå videre med å evaluere dette delområdet. 4.10 Mottak av korrespondanse på andre språk Offentlige virksomheter mottar blant annet korrespondanse på andre språk. I disse tilfeller er det avgjørende at filen kan lagres i arkivet. Per tidspunkt håndteres dette i hovedsak i form av PDF-dokumenter eller bildeformat. PDF har støtte for et bredt tegnsett, men ved konvertering til PDF ved OCR skanning er det viktig at man velger en font som har støtte for nødvendige tegn. Dette håndteres med andre ord gjennom de filene man legger inn i arkivsystemet, når det gjelder arkivsystemet ellers håndteres dette gjennom de ulike navnetypene som er diskutert over. Difi ser ingen grunn til å inkludere dette delområde i den videre evalueringen. 4.11 Sending av korrespondanse på andre språk Offentlig sektor sender iblant brev på andre lands språk. I de tilfellene gjelder det samme som i delområdet over. Dette håndteres gjennom filformatet, og det er ingen grunn til å gå videre med dette. 4.12 Publisering av informasjon på andre språk HTML standarden har støtte for alle tegn og alle språk, det å støtte andre tegn ved publisering er således ingen utfordring, så lenge publiseringsløsningen har tilsvarende støtte. Her må det settes tekniske krav ved kjøp av publiseringsløsning. Difi ser ingen grunn til å gå videre med å evaluere dette delområdet. 4.13 Oversette og skrive på andre språk I de fleste tilfeller setter offentlige virksomheter ut oversettelsestjenester til underleverandører og vil motta oversatt dokument i PDF, og det vil bli håndtert som beskrevet over. I noen tilfeller kan offentlige virksomheter ha egne ressurser i forhold til oversetting. I de tilfellene er det viktig å ha et kontorstøtteprogram med støtte for alle tegn. De fleste kontorstøtteprogram tilgjengelig i markedet har slik støtte. Tilsvarende støtter de aller fleste PC-er ulike tastatur med støtte for alle verdens tegn. Alternativt kan det benyttes virtuelle tastatur eller «insert symbol»-funksjonalitet. Difi ser ikke noe behov for å gå videre med dette delområdet. 4.14 Standard for input av tegn i nettleserbaserte tjenester Offentlige virksomheter tilbyr nettleserbaserte tjenester. Et eksempel på en slik løsning er IDporten. I slike tilfeller bør det tilbys en form for input mulighet for tegn utover det som er tilgjengelig på brukerens tastatur. En standard for dette vil gjøre det enklere å ta i bruk offentlige tjenester. 4.15 Overordnede prinsipper Det kan være overordnede prinsipper for hvordan man skal håndtere tegn i offentlig sektor som ikke inngår i de andre delområdene. Det kan for eksempel være krav til at tegn som ikke støttes i løsningen ikke skal kunne legges inn i et skjema, eller automatisk oversettes for å vise brukeren hvordan navnet vil bli presentert i norsk offentlig forvaltning. 18

5 Evaluering av de ulike delområdene I dette kapittelet drøftes betydningen av standardisering innen de ulike anvendelsesområdene på et overordnet nivå, uten å gå inn på vurdering av enkeltstandarder. En nærmere vurdering av noen av de mest aktuelle enkeltstandarders effekt og betydning er gjort i vedlegg til denne rapporten. Forklaring til vurderingskriteriene som benyttes: 1 - Antatt effekt av å anbefale spesifikke standarder på området. Hvilken effekt en standardisering vil medføre for virksomhetene i offentlig sektor. Vurderingene baseres på om samhandling internt, mellom etater og mot brukere blir mer effektiv og sikker gjennom en harmonisering. 2 - Antatt effekt av å anbefale spesifikke standarder for brukere av offentlig sektor og samarbeidspartnere Hvilken effekt en standardisering vil ha for enkeltbrukere og eksterne parter. Vurderingen baseres på om samhandling med offentlig sektor blir enklere, sikrere og om det oppnås økt tillit til tjenestene. 3 - Standardenes modenhet Tilgjengelighet på etablerte standarder på området, og modenhet i form av i hvilken grad standarden er utprøvd over tid og utbredt i mange ulike markedsløsninger. 4 - Anslag på størrelsen av utredningsjobben En vurdering av hvor omfattende en utredning vil være innenfor et anvendelsesområde. Kriterium 1-3 vurderes på en skala fra 1-10, hvor 10 er høyest (best). Hvert tall representerer her nødvendigvis ikke en helt målbar effekt eller gevinst, men er en generell vurdering av kriteriet. Kriterium 4 vurderes ikke med tall, men i nivåene Liten Middels Stor. I denne vurderingen anslås det nødvendig antall månedsverk for 2 personer. En liten utredning vil være i størrelsesorden 1 3 måneder, en middels utredning vil tilsvare 3 6 månedsverk og en stor utredning vil være i størrelsesorden 6 måneder 1 år. I tillegg kommer en vurdering av involveringsgraden av andre offentlige virksomheter som har erfaring og kompetanse på de ulike delområdene. Noen dekkende utredning av økonomiske konsekvenser ved innføring av forvaltningsstandarder på de ulike anvendelsesområdene er ikke gjort i denne rapporten. Økonomien er imidlertid et element i de overordnede vurderingene som gjøres når de ulike kriteriene vurderes/veies. 19

5.1 Personnavn Kriterium Score Kommentar/argument Antatt effekt av å anbefale spesifikke standarder på området for offentlige virksomheter 6 Dersom man finner standarder som i større grad kan sikre lik navnestruktur, vil det kunne ha en betydelig effekt for offentlige virksomheter. Standardisering vil sikre en ryddig prosess rundt identifisering av personer og gjenfinning av informasjon om personer. Videre vil standardiseringsarbeidet redusere feilregistrering og dobbeltregistrering av personer, og dermed tette smutthull for urettmessig utstedelse av identitetsnumre og Antatt effekt av å anbefale spesifikke standarder for brukere av offentlig sektor og samarbeidspartnere misbruk av ytelser. 6 Standardisering vil gi økt rettssikkerhet for brukeren. Dersom mellomnavnet og etternavnet er byttet om eller angitt i feil rekkefølge, slik det ofte er tilfelle for russiske navn, kan brukeren i verste fall bli registrert med flere identiteter (både tilsiktet og utilsiktet). Korrekt identitet har også avgjørende betydning for tilfredsfølelse hos brukeren. Navn, på lik linje med kjønn, kan anses å være en vesentlig del av personers identitet. Standardenes modenhet på området Anslag på størrelsen av utredningsjobben 4 Det er gjort noe standardisering på området, blant annet ICAO Doc 9303 (se C.10) (også fastsatt som ISO/IEC 7501, se C.4). Disse blir benyttet og bør fortsatt benyttes i forbindelse med pass, visum og andre identitetsdokumenter. I tillegg finnes også Semic EU Core Person, som sier noe om struktur. Det kan være behov for bedre standardisering av måten ulike personnavn og navnetradisjoner knyttes opp mot de norske lovbestemte navneelementene «fornavn», «mellomnavn» og «etternavn». På sikt kan det også være hensiktsmessig å gå bort fra disse betegnelsene og heller benytte de internasjonale og mer nøytrale betegnelsene «primærnavn» og «sekundærnavn». Middels Det er ikke så mange standarder, men trolig ulike oppfatninger som krever litt prosess mellom offentlige virksomheter. 20