Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Helen L. Bargel 73 19 93 52 12.04.2016 2015/7527-632.1 Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. Trondheim kommune v/ kommunaldirektør oppvekst og utdanning Postboks 2300, Sluppen 7004 TRONDHEIM Endelig rapport fra tilsyn med Trondheim kommune ved Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) Fylkesmannen viser til brev datert 16.10.2015 med varsel om tilsyn med Trondheim kommune om PPTs saksbehandlingstid for utarbeiding av sakkyndig vurdering. Vedlagt følger endelig rapport fra dette tilsynet. Trondheim kommune ba i tilbakemeldingen datert 15.3.2016 om presisering av hva som inngår i den totale saksbehandlingstiden for å få enkeltvedtak om spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp. Det framgår av Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning, pkt. 6.5 Forsvarlig saksbehandlingstid: «Opplæringsloven setter ingen eksplisitte tidsfrister for PP-tjenestens behandling av saker om spesialundervisning, men vi legger til grunn at dette må skje i løpet av rimelig tid. Saksbehandlingen skal være forsvarlig. Dette må suppleres med forvaltningslovens regler. Disse gjelder for hele prosessen; fra skolen starter vurderingen av om eleven har behov for spesialundervisning og til enkeltvedtaket er fattet. PP-tjenesten er et ledd i utredningen av saken. I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at f.eks. en total saksbehandlingstid på over tre måneder kan være for lang tid.» Denne presiseringen er innarbeidet i vedlagte endelige rapport fra dette tilsynet. Fylkesmannen har mottatt tilbakemelding datert 15.3.2016 på foreløpig rapport innen oppsatt frist. Fylkesmannen ga forhåndsvarsel, i foreløpig rapport fra tilsynet, om pålegg når det gjelder saksbehandlingstiden for utarbeidelse av sakkyndig vurdering. Trondheim kommune redegjør i tilbakemeldingen om arbeidet for å ha saksbehandlingstid som er i samsvar med regelverket etter opplæringsloven. I dette arbeidet inngår forbedringer av kommunens system på området. Fylkesmannen legger til grunn kommunens redegjørelse sannsynliggjør at bruddet på regelverket er rettet opp innen oppgitt tidsfrist. Tilsynet med Trondheim kommune ved PPT om saksbehandlingstiden for utarbeidelse av sakkyndig vurdering anses derfor med dette som avsluttet. Fylkesmannen takker Trondheim kommune for tilretteleggingen ved dette tilsynet. E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
2 Med hilsen Lasse Arntsen (e.f.) utdanningsdirektør Helen L. Bargel seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Vedlegg: Endelig rapport fra tilsyn med Trondheim kommune ved Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) Kopi: Trondheim kommune, Oppvekstkontoret Postboks 2300, Sluppen 7004 TRONDHEIM
Endelig rapport fra tilsyn med Trondheim kommune om saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering hos Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) 3
4 1. Gjennomføring av tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 første ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med at kommunene oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven kapittel 1-16. Fylkesmannen som tilsynsmyndighet, har rett til innsyn i alle kommunale saksdokumenter og kan kreve at det gis opplysninger, uten hinder av taushetsplikt, som er nødvendige for at Fylkesmannen kan utføre tilsyn, jf. kommuneloven 60 c. Gangen i tilsynet Varselbrev om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon datert 16.10.2015 Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra Trondheim kommune datert 11.11.2015 Tilleggsopplysninger etterspurt fra Fylkesmannen i e-post datert 23.11.2015 Mottatt tilleggsopplysninger fra Trondheim kommune datert 1.12.2015 og mottatt her 5.01.16 Foreløpig rapport fra dette tilsynet datert 22.02.2016 Frist for tilbakemelding på foreløpig rapport datert 15.03.2016 Dokumentasjon og redegjørelse fra Trondheim kommune Fylkesmannen ba i varslingsbrevet datert 16.10.2015 om å få tilsendt oversikt for perioden 1.8.2014 1.11.2015 som viste: Antall nye henvisninger om utarbeidelse av sakkyndig vurderinger fordelt på PPT i Barne- og familietjenesten Heimdal, Lerkendal, Midtbyen, Østbyen og PPT for voksne og fordeling i henhold til opplæringsloven 5-7, 5-1 og 4a-2. Antall rehenvisninger om utarbeidelse av sakkyndig vurderinger fordelt på PPT i Barne- og familietjenesten Heimdal, Lerkendal, Midtbyen, Østbyen og PPT for voksne og fordeling i henhold til opplæringsloven 5-7, 5-1 og 4a-2. For de ovennevnte sakkyndige vurderinger, ba vi om oversikt over saksbehandlingstiden hos PPT fra henvisning er mottatt til sakkyndig vurdering er ferdigstilt. Saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering etter opplæringsloven 5-7, 5-1 og 4a-2 fordelt på PPT i Barne- og familietjenesten Heimdal, Lerkendal, Midtbyen, Østbyen og PPT for voksne med: gjennomsnittlig saksbehandlingstid minimum saksbehandlingstid maksimum saksbehandlingstid Fylkesmannen har fått tilsendt følgende dokumentasjon fra Trondheim kommune innen tidsfristen: Oversikt over antall henvisninger og saksbehandlingstid Prioriteringsnøkkel PPT 0-16 år Prioriteringsnøkkel PPT for voksne Rapport skjønnsmidler 2012-2014
5 Fylkesmannen stilte Trondheim kommune følgende tilleggsspørsmål om sakkyndig vurdering for hver PPT-enhet i e-post datert 23.11.2015: Rutine/praksis for tildeling av saksbehandler Tidspunkt for iverksetting av utredningsarbeidet Antall henvisninger innkommet før 1.8.14, fordelt på bydeler, som ikke er ferdigbehandlet. Fylkesmannen ba Trondheim kommune med bakgrunn i ovennevnte oversikter samt nevnte krav til saksbehandlingstid, å vurdere PPTs saksbehandlingstid dersom den er å anse for å være for lang. Likeledes ba vi om redegjørelse om eventuelle avbøtende tiltak. Kommunens uttalelser framgår i det følgende. 2. Tema og rettsgrunnlag for tilsynet: Saksbehandlingstiden for å få utarbeidet sakkyndig vurdering hos PPT, Trondheim kommune Varsel om tilsyn ble sendt som følge av at Fylkesmannen i forbindelse med tildeling av skjønnsmidler mottok Trondheim kommunes Rapport skjønnsmidler 2012-2014, hvor bl.a. PPTs saksbehandlingstid er behandlet. Fylkesmannen har i tillegg mottatt henvendelser om saksbehandlingstiden på å få utarbeidet sakkyndig vurdering hos PPT, Trondheim kommune. Fylkesmannen viser til opplæringsloven 5-6 annet ledd «Den pedagogisk psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det.» Fylkesmannen viser videre til forvaltningsloven 11a om saksbehandlingstid og Utdanningsdirektoratets veiledere om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning for barn før skolepliktig alder, elever og voksne med behov for spesialundervisning; «I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at f.eks. en total saksbehandlingstid på over tre måneder kan være for lang tid.» Kommunens ansvar Kommunens ansvar, jf. opplæringsloven 13-1 Plikt for kommunen til å sørge for grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp: «Kommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp etter denne lova for alle som er busette i kommunen.» Fylkesmannen har på bakgrunn av ovennevnte, valgt å føre tilsyn med saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering knyttet til opplæringsloven 5-7, 5-1 og 4a-2. Oppfyllelse av elevenes, barn før skolepliktig alder og voksnes rett til å få utredet behov for spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp skjer hos PPT ved utarbeiding av sakkyndig vurdering. Kommunen som PPT-eier er likevel øverste ansvarlige myndighet for at pliktene i 5-6 andre ledd om utarbeiding av sakkyndig vurdering, blir oppfylt. Dette innebærer at selv om tilsynet føres mot PPT så er det kommunen som er ansvarlig for oppfyllelse av elevers, barn før skolepliktig alder og voksnes rettigheter. Det er dermed Trondheim kommune som er adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med opplæringsloven 14-1.
6 Formålet med tilsynet Målet med tilsynet er således å bidra til en styrking av arbeidet med utarbeidelse av sakkyndige vurderinger i samsvar med forvaltningsmessige lovkrav. Gjennom kontroll med kommunens og PPTs overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Betydningen av å få avklart om det er behov for spesialundervisning/ spesialpedagogisk hjelp er viktig for den enkelte og for fagmiljøene som skal til rettelegge for opplæringen. Manglende eller forsinket sakkyndig vurdering vil kunne ha direkte betydning for mulighet for læringsutbytte. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av PPT-eier eller PPT. Tilsynsrapporten omhandler kun resultater for det temaet som er valgt. 3. Kontrollområder for tilsynet Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vil i det følgende foreta en vurdering av Trondheim kommunes tilsendte dokumentasjon av saksbehandlingstiden for utarbeidelse av sakkyndig vurdering etter opplæringsloven 5-1, 5-7 og 4A- 2. Deretter vurderes Trondheim kommunes ivaretakelse av lovkrav knyttet til forsvarlig saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering. Rettslige krav Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Det framgår av opplæringsloven 13-10 annet ledd at dette ansvaret bl.a. innebærer at kommunen har et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt. Likeledes skal kommunen inneha system for oppfølging av resultatene fra vurderingene. Det rettslige utgangspunktet for tilsynets kontroll med PPTs saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering er opplæringsloven 5-6 annet ledd «Den pedagogisk psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det.» Bestemmelsene i opplæringsloven 5-1 Rett til spesialundervisning, 5-7 Spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder og 4A-2 Rett til spesialundervisning på grunnskolens område krever at det utarbeides sakkyndig vurdering av PPT før det fattes enkeltvedtak om henholdsvis spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Det kan ikke fattes enkeltvedtak om spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp uten at det foreligger en aktuell sakkyndig vurdering som enten tilråder eller ikke tilråder slik hjelp. Den sakkyndige vurderingen har fire funksjoner. I tillegg til å være et sentralt saksdokument når vedtak om spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning skal vedtas, skal den sakkyndige vurderingen gi informasjon til eleven, foresatte eller den voksne om de forhold som er utredet. Den sakkyndige vurderingen har likeledes som funksjon å gi informasjon til fagpersoner som skal tilrettelegge og gi spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning. Det er klageadgang på et enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning. I denne sammenhengen er den sakkyndige vurderingen et sentralt underlagsdokument. Når det gjelder saksbehandlingstiden, viser Fylkesmannen til forvaltningsloven
7 11a om saksbehandlingstid; «Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Likeledes vises det til Utdanningsdirektoratets veiledere «Tidlig innsats» om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning; Det framgår av Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning, pkt. 6.5 Forsvarlig saksbehandlingstid «Opplæringsloven setter ingen eksplisitte tidsfrister for PP-tjenestens behandling av saker om spesialundervisning, men vi legger til grunn at dette må skje i løpet av rimelig tid. Saksbehandlingen skal være forsvarlig. Dette må suppleres med forvaltningslovens regler. Disse gjelder for hele prosessen; fra skolen starter vurderingen om eleven har behov for spesialundervisning og til enkeltvedtaket er fattet. PP-tjenesten er et ledd i utredningen av saken. I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at f.eks. en total saksbehandlingstid på over tre måneder kan være for lang tid.» Tilsvarende er nedfelt i Veilederen Spesialpedagogisk hjelp, pkt. 6.3 og Veilederen Spesialundervisning for voksne, pkt. 6.11. For lang saksbehandlingstid på sakkyndig vurdering vil medføre følgefeil ved at rett til spesialundervisning/ spesialpedagogisk hjelp ikke kan bli vedtatt innen tilrådd saksbehandlingstid. Utdanningsdirektoratets uttaler i veileder «Tidlig innsats» om spesialundervisning, pkt. 6.5: «Kravet om at saken skal behandles innen rimelig tid innebærer blant annet at PP-tjenesten eller skoleeier ikke kan innføre ventelister for utredning av en elevs behov for spesialundervisning. En venteliste strider mot elevens rett til spesialundervisning. Elevens rett til spesialundervisning skal ikke treneres på grunn av lang saksbehandlingstid hos PP-tjenesten. Økonomiske og kapasitetsmessige årsaker til at elever ikke utredes, er ikke en gyldig grunn for at det tar lang til å utarbeide en sakkyndig vurdering. Skoleeier plikter å ha et forsvarlig system for å sikre at elevens rettigheter og plikter oppfylles, jf. opplæringsloven 13-10.» Tilsvarende er nedfelt i Veilederen Spesialundervisning for voksne, pkt. 6.11. Dokumentasjon og vurdering Trondheim kommune har rapportert om antall enkeltvedtak om spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp inn til Informasjon fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI). For skoleåret 2015/2016 har Trondheim kommune 1464 elever, dvs. 7,4 % av totalt elevtall, som har enkeltvedtak om spesialundervisning. Det framgår av GSI i 2014/2015 at 261 førskolebarn i kommunen har enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. Til sammen 99 voksne i kommunen har enkeltvedtak om spesialundervisning på grunnskolens område i 2015/2016. Dette som en bakgrunnsopplysning for tema for dette tilsynet. Dokumentasjon og vurdering Det framgår av Trondheim kommunes redegjørelse datert 11.11.2015 i forbindelse med dette tilsynet, at rådmannen anser at PPT har for lang saksbehandlingstid. Kommunen viser til avbøtende arbeid over tid slik som opptrappingsplan for PPT fra 2012, opptrapping av bemanning, ny organisering av PPT med styrket fagledelse, oppdatering av håndbok for spesialpedagogisk arbeid, kompetansehevingstiltak, arbeid for at PPT skal arbeide systemrettet med læringsmiljøet, videreutvikling av knutepunktfunksjoner i barnehager og ressurssenter på skoler, opprettelse av Læringssenter og utvikling av vurder-
8 ingsverktøy for PPT Tl-PP. Kommunen viser også til mottatte skjønnsmidler fra Fylkesmannen for årene 2012-2014 som bidrag til kommunens avbøtende tiltak. Kommunens økonomiplan I kommunens økonomiplan for perioden 2015-2018 er Strategi for helhetlig læringsløp fra barnehage til videregående opplæring vedtatt. Det vises til at flere barn og unge skal få hjelp og støtte i de ordinære tilbudene, og at antall enkeltsaker hos PPT dermed skal reduseres. PPT skal bl.a. være mer tilgjengelig for skoler og barnehager med vektlegging av førhenvisningsarbeidet. Det opplyses at saksbehandlingstiden hos PPT de siste årene er redusert med henvisning til nevnte tiltak. Utredningsinstans for spesialisthelsetjenesten Kommunen anfører at det er utfordrende at PPT i stor grad blir benyttet som utredningsinstans for spesialisthelsetjenesten, og da særlig ved psykiske vansker. Det anføres videre at dette øker presset på PPTs kapasitet til å ivareta sakkyndighetsarbeidet etter opplæringsloven. Det opplyses videre at kommunen har dialog med spesialisthelsetjenesten og at den interne oppgavefordelingen mellom PPT og helsetjenesten tydeliggjøres. Antall henvisninger om sakkyndig vurdering og PPTs saksbehandlingstid av disse Tilsendt oversikt over antall henvisninger og saksbehandlingstid fra Trondheim kommune i perioden 1.8.2014 1.11.2015 fordelt på de fire bydelene Østbyen, Midtbyen, Lerkendal og Heimdal, gir oversikt over antall nye henvisninger og rehenvisninger knyttet til opplæringsloven 5-1 og 5-7. Oversikten viser videre gjennomsnittlig saksbehandlingstid samt minimum og maksimum saksbehandlingstid hos PPT. Oversikt antall henvisninger om sakkyndig vurdering Innkomne henvisninger om sakkyndige vurderinger til PPT, Trondheim i perioden 1.8.2014 1.11.2015. Oversikten omfatter antall saker; både nye henvisninger og rehenvisninger om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Enheter 5-1 5-7 Sum Ikke ferdigstilte Ikke ferdigstilte Ikke ferdigstilte Innkomne Innkomne Innkomne Heimdal 151 64 56 10 207 74 Lerkendal 173 83 59 0 232 81 Midtbyen 139 79 31 11 170 90 Østbyen 126 42 53 21 179 63 Sum 589 268 199 40 788 308 Denne oversikten har Fylkesmannen laget på bakgrunn av opplysningene Trondheim kommune har gitt i forbindelse med dette tilsynet. Kommunen opplyser om antall innkomne henvisninger til PPT i perioden 1.08.2014-1.11.2015 samtidig som det gis opplysninger om antall ferdigstilte sakkyndige vurderinger i samme tidsperiode. Ovennevnte tabell viser differansen mellom innkomne henvisninger og ferdigstilte sakkyndige vurderinger. Samlet er 480 av totalt 788
9 henvisninger om sakkyndig vurdering ferdigbehandlet mens 308 henvisninger til PPT, Trondheim om sakkyndig vurdering per 1.11.2015 ikke er ferdigbehandlet. I kommunens redegjørelse framgår det videre, at selv om antall saker hos PPT går ned, anser kommunen at det fortsatt henvises for mange barn og unge til PPT. Saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering Når det gjelder saksbehandlingstiden for de sakkyndige vurderingene som er ferdigbehandlet i perioden 1.08.2014-1.11.2015, omtaler Fylkesmannen i første omgang den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid hos PPT, Trondheim kommune, oppgitt i måneder det tar for å utarbeide sakkyndig vurdering i perioden 1.08.2014-1.11.2015. Ved utregning av gjennomsnittlig saksbehandlingstid har vi tatt antall dager og delt dette på 30 dager. Saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering - elever Enheter 5-1 Nye henvisninger 5-1 Rehenvisninger Heimdal 3 mnd. og 25 d. 4 mnd. og 4 d. Lerkendal 3 mnd. og 11 d. 4 mnd. og 19 d. Midtbyen 4 mnd. og 27 d. 3 mnd. og 7 d. Østbyen 3 mnd. og 15 d. 3 mnd. og 6 d. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering til elever alene, er å anse å være for lang, jf. Utdanningsdirektoratets tolkning. Dette fordi det i tillegg må påberegnes saksbehandlingstid på enheten for å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning enten det innvilges eller ikke innvilges spesialundervisning. I de sakene hvor det innvilges spesialundervisning må det i tillegg påberegnes tid til utarbeidelse av individuell opplæringsplan (IOP) og iverksetting av spesialundervisningen. Saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering - førskolebarn Enheter 5-7 Nye henvisninger 5-7 Rehenvisninger Heimdal 2 mnd. og 22 d. 1 mnd. og 20 d. Lerkendal 3 mnd. og 26 d. 2 mnd. og 28 d. Midtbyen 5 mnd. og 23 d. 1 mnd. og 16 d. Østbyen 3 mnd. 2 mnd. og 29 d. Oversiktene viser at det kun er for førskolebarn at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden på sakkyndig vurdering er slik at det er mulig å fatte enkeltvedtak innenfor tilrådd saksbehandlingstid slik den framkommer i veileder fra Utdanningsdirektoratet. Dette gjelder for førskolebarn som er rehenvist. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering for elever og førskolebarn ved nye henvisninger overskrider tilrådd saksbehandlingstid.
10 I Trondheim kommunes Temaplan Pedagogisk-psykologisk tjeneste 0-16 år 2013-2017, mål 3, s. 2 står følgende: «Utredning og sakkyndig vurdering skal fullføres innen 3 måneder.» Kommunen ser ut til med bakgrunn i nevnte mål å legge en annen samlet saksbehandling tid til grunn enn det Utdanningsdirektoratet som lovtolker, gjør. Kommunens angitte saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering vil dersom den etterleves, føre til at det i praksis nærmest ikke lar seg gjøre å ha en samlet saksbehandlingstid på tre måneder. Voksne Gjennomsnittlig saksbehandlingstid hos PPT, Trondheim kommune, dvs. antall mnd., for å utarbeide sakkyndig vurdering i perioden 1.08.2014-1.11.2015. Saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering - voksne Oppll. 4a-2 Nye henvisninger Rehenvisninger Antall henvisninger, Gj.snitt saksbeh. tid ferdigbehandlet og (ikke ferdigbehandlet) Behandlet Ikke behandlet 35 24 3 mnd. 25 2 1 mnd. og 20 d. Totalt antall henvisninger om sakkyndig vurdering etter 4a-2 for voksne for aktuell periode oppgis å være 86 henvisninger. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering for rehenvisninger er slik at det kan være mulig å fatte enkeltvedtak og iverksette spesialundervisningen innenfor tilrådd saksbehandlingstid. Når det gjelder gjennomsnittlig saksbehandlingstid for nye henvisninger er den oppgitt å være 3 mnd. En slik saksbehandlingstid medfører en for lang samlet saksbehandlingstid sett opp mot Utdanningsdirektoratets tilråding. Minimum og maksimum saksbehandlingstid i måneder Trondheim kommunes oppgitte minimum saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering er slik at Utdanningsdirektoratets tilrådde saksbehandlingstid kan overholdes. Det er imidlertid variasjoner; f.eks. har PPT Midtbyen minimum saksbehandlingstid for sakkyndig vurdering for elever på 70 dager mens tilsvarende for de andre bydelene er fra 3 dager til 16 dager. Når det gjelder maksimum saksbehandlingstid, opplyser kommunen i redegjørelse datert 11.11.2015 at det i noen av enkeltsakene med lengst saksbehandlingstid er inngått avtale om å avvente resultater fra f.eks. utredning hos spesialisthelsetjenesten. Denne avventingen, opplyser kommunen, økter saksbehandlingstiden hos PPT betraktelig. Saksbehandlingsrutiner Fylkesmannen fant på bakgrunn av de først tilsendte opplysningene, grunnlag for å be kommunen om ytterligere opplysninger om
11 rutiner/praksis for tildeling av saksbehandler, tidspunkt for iverksetting av utredningsarbeidet samt antall henvisninger innkommet før 1.8.14, fordelt på bydeler, som ikke er ferdigbehandlet. Dette for å få et bedre grunnlag for vurdering av PPTs saksbehandlingstid. Trondheim kommune ga nevnte opplysninger i brev datert 1.12.2015. Rutine/praksis for tildeling av saksbehandler Når det gjelder rutiner for tildeling av saksbehandler, opplyses det at 3 av bydelene fordeler innkomne henvisninger om sakkyndig vurdering når saksbehandler med relevant kompetanse har ledig kapasitet. En bydel fordeler henvisninger om sakkyndig vurdering en til to uker etter at saken er innstemplet. PPT for voksne oppgis å ha en praksis med fordeling av saker i ukentlige team-møter. Tidspunkt for iverksetting av utredningsarbeidet En bydel og PPT for voksne starter utredningsarbeidet ved tildelingen av henvisningen. En bydel påbegynner saken innen 1 uke etter tildeling av saksbehandler. En bydel starter utredningsarbeidet 1 til 3 uker etter fordelingen. En bydel starter utredningsarbeidet etter hvert som saksbehandler har kapasitet. Antall henvisninger innkommet før 1.8.14 som ikke er ferdigbehandlet Opplysninger fra kommunen viser at det tilsammen er 10 saker som ikke inngikk i den første oversikten som ble sendt til Fylkesmannen. Det framgår av kommunens begrunnelse at det i tre av sakene ventes på utredninger fra andre instanser, i tre andre saker er ikke interne rutiner fulgt for oppstart av utredning, i en sak er det utfordring med å få innhentet nødvendig informasjon, i en sak er det behov for å innhente ny informasjon etter fullført utredning, og i to saker er ikke bruker tilgjengelig. Vurderinger knyttet til informasjon gitt i brev 1.12.2015 Trondheim kommune foretar vurderinger av egne opplysninger og uttaler at spørsmålene som er stilt i forbindelse med gjeldende tilsyn, avdekker ulik forvaltningspraksis hos PPT. Rådmannen vil på denne bakgrunn foreta en gjennomgang av interne saksbehandlingsrutiner og etterlevelse av disse. Det opplyses at rådmannen på nytt vil instruere PPT om ikke å vente på utredninger fra annen instans for å fullføre sakkyndig vurdering. Hvis det skal avventes utredning fra andre instanser, skal PPT inngå avtale med partene om dette. Det opplyses videre at det som har blitt avdekket om saksbehandlingstiden ved dette tilsynet, vil bli brukt til å forbedre styringsdata for PPT. Rådmannen har allerede foretatt endringer i hvordan enhetene spørres om status for saksbehandlingstid. Rådmannen opplyser at PPT rapporterer hver måned. Fylkesmannen tar til etterretning at tilsynet alt virker å ha bidratt til videreutvikling i kommunens arbeid på feltet. Til tross for Trondheim kommunes avbøtende arbeid for å ha forsvarlig saksbehandlingstid for å få utarbeidet sakkyndig vurdering for barn, elever og voksne, må Fylkesmannen fastslå at i angitt tidsperiode for tilsynet viser det seg at det er for lang saksbehandlingstid til å kunne være i samsvar med Utdanningsdirektoratets tilråding.
12 Det framgår av kommunens Temaplan for PPT at Trondheim kommune forholder seg til en annen saksbehandlingsfrist for sakkyndig vurdering enn det Utdanningsdirektoratet har. Oversiktene over saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering indikerer at PPT tilstreber å være i samsvar med kommunens norm. Trondheim kommune redegjør i tilsendt dokumentasjon, for flere mulig tiltak slik at PPT kan bruke mer tid på kjerneoppgavene nedfelt i opplæringsloven; kompetanse- og organisasjonsutvikling i skolene og sakkyndig vurdering der loven krever det. Fylkesmannen vil understreke betydningen av at PPT ivaretar lovkrav nedfelt i opplæringsloven hvor PPT er tillagt oppgaver som ikke kan utføres av andre instanser. Dette er av stor betydning for den enkelte og dens familie, men av like stor betydning for involverte i læringsmiljøet. Bemanning av PPT i Trondheim kommune Trondheim kommunes Temaplan Pedagogisk-psykologisk tjeneste 0-16 år, 2013-2017, med evaluering datert 01.01.2015, inngår som grunnlagsdokument i dette tilsynet. Under punktet om årsverk og populasjon skriver kommunen at PPT Trondheim har et snitt på cirka 770 barn pr årsverk ansatte. Gjennomsnittet i henhold til GSI og SSB, for alle kommuner er cirka 590 barn pr årsverk ansatt i PPT. Forventet økning er 500 barn i året i aldersgruppen 0-15 i Trondheim kommune. Trondheim kommunes bemanning ligger lavere enn gjennomsnittlig antall saksbehandlere i PPT sammenlignet med nasjonalt nivå. Dette området er ikke ettergått av Fylkesmannen, men det vil antas å være en faktor som påvirker saksbehandlingstiden. Fylkesmannen vil i denne sammenheng vise til Utdanningsdirektorates uttalelse om at det ikke er adgang til å opprette ventelister for å få utarbeidet sakkyndig vurdering, jf. Veileder Tidlig innsats om spesialundervisning, pkt. 6.5. Det framgår av kommunens tilsendte dokument at det arbeides med at flere elever skal ha tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen og at behovet for spesialundervisning dermed blir redusert. En konsekvens av dette vil i så fall være at antall henvendelser om sakkyndig vurdering blir redusert. Et slikt arbeid er i samsvar med nasjonale føringer. Dette er hjemlet i opplæringsloven 5-4 første ledd: «Skolen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet med sikte på å gi eleven tilfredsstillande utbytte før det blir gjort sakkunnig vurdering.» Plikten til å prøve ut tiltak før henvisning til PP-tjenesten, gjelder ikke dersom det etter skolens vurdering er åpenbart at tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet ikke vil føre til at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. Prop. 129 L (2012-2013) og rundskriv F-04-13. Det framgår videre av forarbeidet til bestemmelsen at hensikten er å bidra til å fremme en godt fungerende allmennpedagogikk og som en følge av dette, reduksjon av behov for spesialundervisning. Målet med lovbestemmelsen er å sikre at skolene gjør en grundig vurdering av om elevene kan få et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Når den ordinære opplæringen blir vurdert med tanke på om eleven har tilfredsstillende utbytte, inngår følgende i vurderingen, jf. Veileder om spesialundervisning, Udir, pkt. 2.1 Vurdere om eleven får tilfredsstillende utbytte - steg 1: Målene for opplæringen og hvordan disse ivaretas i den ordinære opplæringen, jf. LK06.
13 Innholdet i opplæringen. Rammefaktorer; gruppens størrelse, bruk av mindre grupper i opplæringen, antall lærere, hjelpemidler som brukes. Elevenes forutsetninger og behov; tilpasset opplæring, særlige behov i elevgruppen? Hvor mye individuell hjelp eller veiledning og tilpasning gis innenfor gruppen? Arbeidsmåter; hvilke organisatoriske og pedagogiske differensieringstiltak brukes? Hvor mye oppfølging gis til den enkelte eleven? Ved at skolen foretar vurderinger og tilpasninger av opplæringen i samsvar med opplæringsloven 5-4 første ledd vil dette kunne styrke elevens utbytte av den ordinære opplæringen. Kommunens rutiner og PPT kan med henvisning til opplæringsloven 5-4 be skoler som eventuelt ikke har fulgt ovenstående og samtidig har meldt om behov for sakkyndig vurdering, å foreta nevnte vurdering. På den måten vil individsaker kunne bidra til systemisk tilnærming i skolen. PPT har i denne sammenheng en lovpålagt oppgave med å hjelpe skolene; jf. oppll. 5-6 (2) «Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov.» Det framgår av forarbeidet at årsaken til de særlige behovene ikke nødvendigvis trenger å være knyttet til eleven. Fylkesmannens erfaring tilsier at kompetanse om tilrettelegging for ulike elevers læring er viktig for at flere elever skal få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Et virkemiddel i så måte, kan være bruk av spesialpedagogisk kompetanse i den ordinære opplæringen uten at dette er å regne som spesialundervisning. Fylkesmannens konklusjon Trondheim kommune PPT har ikke en saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndige vurderinger som er i samsvar med opplæringsloven 5-6 andre ledd for barn før skolepliktig alder, jf. opplæringsloven 5-7, elever, jf. opplæringsloven 5-1 og voksne, jf. opplæringsloven 4a-2 slik saksbehandlingstiden utledes av Utdanningsdirektoratets tolkning. Trondheim kommunes internkontroll, jf. opplæringsloven 13-10, har fanget opp at PPTs saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndig vurdering er for lang. Trondheim kommune har allerede iverksatt tiltak. Disse tiltakene har ikke vært tilstrekkelig til å etablere en saksbehandlingstid hos PPT som er i samsvar med Utdanningsdirektoratets tilråding. Fylkesmannen finner dermed at det foreligger brudd på regelverket. Trondheim kommunes tilbakemelding datert 15.3.2016 på foreløpig tilsynsrapport om PPTs saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndig vurdering, godtgjør at saksbehandlingstiden nå er i samsvar med regelverket.
14 4. Retting av forhåndsvarslet pålegg Fylkesmannen konstaterte i dette tilsynets foreløpige rapportens kapittel 3 med ett brudd på regelverket. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag varslet i foreløpig rapport at følgende pålegg kan bli vedtatt: Saksbehandlingstiden for å få utarbeidet sakkyndig vurdering hos PPT, Trondheim kommune, jf. opplæringsloven 5-6, jf. opplæringsloven 13-10 andre ledd er for lang. Kravet er at Trondheim kommune, etter opplæringsloven 13-10 har et system for å ivareta kravet til saksbehandlingstid for å få utarbeidet sakkyndig vurdering. Trondheim kommune måtte i denne forbindelse se til at: PPT utarbeider sakkyndige vurderinger i henhold tilrådd saksbehandlingstid fra Utdanningsdirektoratet, jf. forvaltningsloven 11a. Trondheim kommune uttaler seg i brev datert 15. mars 2016 om forhåndsvarslet pålegg og sannsynliggjør at PPTs saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndig vurdering nå er i samsvar med regelverket. Trondheim kommune har gjort nødvendige endringer i kommunes system, jf. opplæringsloven 13-10. Tilsynet med Trondheim kommune om saksbehandlingstiden ved PPTs utarbeidelse av sakkyndig vurdering avsluttes med dette.
15 Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon Oversikt over antall henvisninger og saksbehandlingstid Prioriteringsnøkkel PPT 0-16 år Prioriteringsnøkkel PPT for voksne Rapport skjønnsmidler 2012-2014 Tilleggsopplysninger etterspurt fra Fylkesmannen i e-post datert 23.11.2015