Arbeidsnotat 2013:1007 Partiell beregning av statlig utgiftsutjamning med og uten ny Langsundforbindelse i Karlsøy kommune i Troms Inge Berg Nilssen
Innhold Bakgrunn... 1 Konklusjon... 2 Modellene for beregning av kompensasjon for merutgifter som følge av bosettingsmønsteret... 2 Reiseavstandsberegningene... 2 Utgiftsutjamning i innbyggertilskuddet... 3 Beregningsresultater Karlsøy kommune med og uten Langsundforbindelse... 4 Generelle utviklingstrekk for bosettingskriteriene for Karlsøy kommune.... 4 Personreiseavstander forutsatt at Langsundforbindelsen var åpnet... 4 Dempingsmekanismer i inntektssystemet... 5 Forbehold... 5 Litteratur... 5 Vedlegg: Detaljert beregning... 6
1 Bakgrunn I forbindelse med planleggingen av en fremtidig Langsundforbindelse på fv. 863 i Karlsøy kommune i Troms, har Karlsøy kommune engasjert Norut Alta for å estimere hvilken virkning denne vegutløsningen vil gi for de deler av rammeoverføringene fra staten til kommunen som omfattes av utgiftsutjamningen i innbyggertilskuddet, nærmere bestemt i reisetidskriteriene. Langsundforbindelsen er en fast vegforbindelse med undersjøisk tunnel mellom Ringvassøya og Reinøya. Realisering av Langsundforbindelsen betyr at dagens fergeforbindelse mellom Ringvassøya, Vannøya, Reinøya og Karlsøya faller bort. Den framtidige fergetrafikken blir et kortere 3 kant samband mellom Reinøya, Vannøya og Karlsøya med nytt ferjeleie nord på Reinøya. Reguleringsplanen omfatter også utbedring og omlegging av vegen på Reinøya mellom undersjøisk tunnel og nytt ferjeleie. Prosjektet er nærmere omtalt på kommunens hjemmesider 1 og Statens vegvesens vegprosjektoversikt 2 Planområde for Langsundforbindelsen. Figur fra reguleringsplanen Beregningene av reisetidskriterier før og etter Langsundsforbindelsen er gjennomført av Statistisk sentralbyrå på oppdrag av oss i en spesialberegning. Beregningene av de økonomiske konsekvensene for rammeoverføringer fra staten til Karlsøy kommune er gjennomført av Norut Alta og disse og konklusjonene er vårt ansvar alene. 1 http://www.karlsoy.kommune.no/langsundforbindelsen.125136.no.html 2 http://www.vegvesen.no/fylkesveg/langsundforbindelsen
2 Konklusjon Ved en realisering av Langsundforbindelsen vil Karlsøy kommune sannsynligvis ikke miste vesentlige deler av den partielle kompensasjonen som den får i dag som følge av «ufrivillige» merutgifter ved spredt bosetting og lange reisetider, slik dette er definert i Kommunal og regionaldepartementets modell for utgiftsutjamning i inntektssystemet for kommuner. Dette utgjør i 2014 partielt 12,8 millioner kroner av innbyggertilskuddet. Beregningene i vårt notat legger til grunn følgende forutsetninger: 1. Bosettingsmønsteret i kommunen og kommunens andel av folketallet i landet forutsettes ikke å endres vesentlig som følge av realisering av Langsundsforbindelsen. 2. Beregningene er baserte på Statistisk sentralbyrås modell for personreisetid for kommunene og vekter og kriterier i Kommunal og regionaldepartementets modell for utgiftsutjamning i inntektssystemet for kommuner slik disse er utformet i dag. 3. Tunnellinnslagene, ny veitrase og fergeleie forutsettes å bli lagt slik de er tegnet i eksisterende planer. Den detaljerte beregningen viser derimot at kommunen med disse forutsetningene og dagnes regnemodell vil kunne få en økt kompensasjon på i størrelsesorden 800 000 kroner, i hovedsak som følge av nytt beregnet reisemønster som gir økt beregnet personreiselengde til sonesenter. Norut Alta tolker dette slik at dette indikerer at dagens beregningsmodell til en viss grad underkompenserer for personreiselengde ved lange fergereiser. Modellene for beregning av kompensasjon for merutgifter som følge av bosettingsmønsteret Reiseavstandsberegningene To bosettingskriterier inngår i dagens kostnadsnøkkel i utgiftsutjamningen i inntektssystemet for kommunene, sonekriteriet og nabokriteriet. Statistisk sentralbyrå har ansvar for beregning av kriteriene for Kommunal og regionaldepartementet. Sonekriteriet baserer seg på at den enkelte kommune inndeles i soner med minst 2000 innbyggere og reiseavstand til sentraene i disse sonene fra områder (befolkningstyngdepunktene i grunnkretsene) innenfor hver sone beregnes og multipliseres med folketallet i de respektive områdene (personreisemeter). Sonesentraene er definerte som den av grunnkretsene i den enkelte sone som har høyest folketall. Karlsøy kommune har et innbyggertall på 2 355 og blir etter denne definisjonen inndelt i en sone med grunnkretsen Hansnes som sonesenter. Befolkningstyngdepunktet i hver grunnkrets koordinatfestes etter definerte prosedyrer. Internreiseavstanden i sentergrunnkretsen inngår ikke i beregningen. Nabokriteriet er et mål på personreisetid mellom befolkningstyngdepunktene i nærmest tilgrensede grunnkretser, nabogrunnkretser, summert opp til kommunenivå. Beregningsmetodikken er nærmere beskrevet i (Reid 2002).
3 Figur: Illustrasjon på sonekriteriet og nabokriteriet. Kartgrunnlag grunnkretser i Karlsøy kommune fra Statistisk sentralbyrå Utgiftsutjamning i innbyggertilskuddet Utgiftsutjamningen i innbyggertilskuddet har som intensjon å kompensere kommuner som har «ufrivillige» utgifter over landsgjennomsnittet ved trekk i tilskuddet til kommuner som har «ufrivillige» utgifter lavere enn landsgjennomsnittet. Modellen er en ren omfordelingsmodell, det som blir delt ut til noen kommuner blir trukket inn fra andre. Utjamningsmodellen er basert på et teoretisk beregnet samlet utgiftsbehov for kommunene og en fordeling av dette samlede utgiftsbehovet gjennom en kostnadsnøkkel med vektede kriterier som skal reflektere disse utgiftsforskjellene. Modellen kan betraktes som bestående av en del der utgiftsbehovet til den enkelte kommune beregnes, og en del bestående av hver enkelt kommunes «finansieringsdel» for hver av kriteriene i kostnadsnøkkelen. Disse finansieringsdelene er proporsjonale med kommunens andel av folketallet i landet. Kostnadsnøkkelen for 2014 består av 28 vektede kriterier, der kriteriene for ulikheter i alderssammensetningen kommunene imellom veier over 70 prosent og de to bosettingskriteriene (sone og nabokriteriet) samlet veier 2,6 prosent. Utgiftsutjamningen er nærmere beskrevet i (Grønt hefte 2014).
4 Beregningsresultater Karlsøy kommune med og uten Langsundforbindelse Generelle utviklingstrekk for bosettingskriteriene for Karlsøy kommune. De beregnede personreiseavstandene i Karlsøy, slik de er gjengitt i grønt hefte for 2012 og 2013 viser at beregnet personreiseavstand til sonesenter i kommunen per innbygger er redusert med 1,7 prosent fra 2011 til 2012 og 1,5 prosent fra 2012 til 2013. Dette reflekterer høyst sannsynlig i hovedsak en kommuneintern sentraliseringsprosess, der en større andel av kommunens innbyggere bosetter seg i sonesenter grunnkretsen Hansnes (496 innbyggere i 2013 mot 478 i 2011). Samtidig har samlet personreiseavstand til sonesentra i alle kommuner i landet økt med 1,3 prosent i 2012 og 1,2 prosent i 2013 som følge av den generelle befolkningsveksten. Dersom dette blir et mønster som videreføres, vil Karlsøy kommunes andel av utgiftsutjamningen basert på sonekriteriet avta over tid, både som følge av at kommunens andel av det samlede folketallet avtar og kommuneintern sentralisering. For nabokrets kriteriet er utslagene mindre, men tendensen den samme. Beregnet personreiseavstand mellom nabokretser avtok med 1 prosent i Karlsøy og økte med 1 prosent på landsbasis i 2012, mens økningen på landsbasis var på 1,4 prosent og bortimot uforandret i Karlsøy i 2013. Personreiseavstander forutsatt at Langsundforbindelsen var åpnet Statistisk sentralbyrå har på oppdrag av Norut Alta gjennomført en spesialberegning for Karlsøy kommune basert på grunnkretsbosetningen i 2013, men med kommuneinterne reiseavstander slik de vil bli etter at Langsundforbindelsen er etablert. Spesialberegningen viser at den beregnede personreiseavstanden mellom nabokretser med dagens bosettingsmønster og folketall i kommunen, men med reiseavstander som etter Langsundforbindelsen, vil bli redusert med rundt 3,6 prosent 3. Beregnet personreiseavstand til sonesenter vil derimot øke med hele 9,2 prosent 4. Dette som følge av endret beregnet reisemønster i modellen. Vi har her ikke gjort noen vurdering av hvorvidt den nye veiforbindelsen vil påvirke fremtidig bosettingsmønster i kommunen, og har som beregningsforutsetning at bosettingsmønsteret forblir uforandret. I modellen baseres avstandsberegningen for de lenkene av veitraseer som følger ferge på en formel der reisemeterne beregnes som 3 ganger reell avstand med ferge og med et påslag på 1500 meter per strekning (Reid 2002, side 13). Modellen tar ikke med i betraktning de begrensninger i tilgjengelighet på ulike tider av døgnet som fergeforbindelser medfører 5. Vi tolker den økte beregnede personreiseavstanden til sonesenter som en indikasjon på at avstandsberegningen for fergestrekninger i modellen muligens undervurderer merutgiftsbehovet ved reisestrekninger med ferge relativt til veg. Det er bare kommuneinterne fergeforbindelser som inngår i beregningsmodellen. 3 fra 15 830 815 personreisemeter til 15 260 550 personreisemeter 4 fra 69 022 914 personreisemeter til 75 359 313 personreisemeter 5 Og som har vært et viktig motiv for å få realisert den nye tunnelforbindelsen, jf reguleringsplanen.
5 Dempingsmekanismer i inntektssystemet Det er innebygget ulike dempingsmekanismer i inntektssystemet for kommunene, slik at ikke overføringene skal svinge for mye fra år til år ved større endringer i de enkelte kriterieverdiene. Blant annet beregnes utgiftsbehovet knyttet til reiseavstand med utgangspunkt i gjennomsnittet over tre år for bosettingskriteriene, noe som innebærer en gradvis overgang fra før situasjon til ettersituasjon ved nye vegutløsninger. Forbehold Et viktig forbehold er at vi ikke har gjort noen betraktinger om at ny vegforbindelse sannsynligvis vil påvirke framtidig bosettingsmønster, og derved beregnet utgiftsbehov, når ny vegforbindelse eventuelt er realisert. Selv om modellstrukturen har ligget fast, foregår det også jevnlige endringer i kriterievekter i utgiftsutjamningsdelen i inntektssystemet for kommunene som vil kunne gi andre resultater enn det vi har beregnet her. Litteratur H 2275 Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2014. Grønt hefte http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/kampanjer/gronthefte/gront hefte.html?id=547024 Reid, Svein: Bosettingskriteriene i inntektssystemet til kommunene. Statistisk sentralbyrå, Notat 2002/33 http://www.ssb.no/emner/02/90/notat_200233/notat_200233.pdf
6 Vedlegg: Detaljert beregning Beregnet utgiftsbehov, bosettingskriteriene Landet Grønt hefte 2014 Samlet beregnet utgiftsbehov, alle kommuner A Per innbygger 46609 B Innbyggertall 1.7.2013 5 077 585 C=AxB Totalt 236,7 milliarder kr Beregnet utg.behov, reise, alle kommuner Sone Nabo D Kriterievekt i kostnadsnøkkelen 0,0128 0,0128 E=CxD Beregnet utgiftsbehov, bosettingskriteriene 3,0 3,0 milliarder kr Sum 6,1 milliarder kr Karlsøys andel i dag Sone Nabo F Reiseavstander Karlsøy (ikke gjennomsnitt) 69 023 15 831 pers.km G Reiseavstander Landet, personkm 20 265 821 9 144 293 pers.km H=F/G Karlsøys andel 0,341 % 0,173 % I=HxE Beregnet utgiftsbehov, reiseavstand, Karlsøy 10,3 5,2 millioner kr Sum 15,6 millioner kr Karlsøys finansieringsdel av samlet utgiftsbehov: J Karlsøys innbyggertall per 1.7.2013 2 343 K=J/B Karlsøys andel av innbyggerne i landet 0,046 % Sone Nabo L=KxE Karlsøys finansieringsdel: 1,4 1,4 millioner kr M=I L Kompensasjon til Karlsøy, reiseavstandsulempe 8,9 3,8 millioner kr Sum kompensasjon til Karlsøy, reiseavstandsulempe 12,8 millioner kr Karlsøys andel dersom Langsund var utbygd Sone Nabo F 1 Nye reiseavstander Karlsøy (beregnet av SSB) 75 359 15 261 pers.km G 1 Reiseavstander Landet, km 20 272 157 9 143 723 pers.km H 1 =F 1 /G 1 Karlsøys andel 0,372 % 0,167 % I 1 =H 1 xe 1 Beregnet utgiftsbehov, reiseavstand, Karlsøy 11,3 5,1 millioner kr Sum 16,3 millioner kr Sone Nabo L Karlsøys finansieringsdel: 1,4 1,4 millioner kr M 1 =I 1 L Kompensasjon til Karlsøy, reiseavstandsulempe 9,9 3,7 millioner kr Sum kompensasjon til Karlsøy, reiseavstandsulempe 13,5 millioner kr M 1 M Merkompensasjon til Karlsøy 0,8 millioner kr
Postboks 1463 9506 Alta Besøksadr. Kunnskapsparken, Markedsgata 3 Internett: www.finnmark.norut.no E-post: post@finnmark.norut.no Telefon +47 78 45 71 00 Telefaks +47 78 45 71 01 Foretaksnummer NO 983 551 661 MVA Norut Alta er et forskningsinstitutt i forskningskonsernet Norut