Finanspolitikk i en oljeøkonomi - praktiseringen av handlingsregelen (NOU 15:9) CME & BI, 7. oktober 15 Øystein Thøgersen, professor ved NHH
Mandat Vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruk av oljeinntekter i lys av Veksten i pensjonsfondet Utfordringene for norsk økonomi Hensyn til framtidige generasjoner Vurdere behovet for å supplere retningslinjene med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør vektlegges Vurdere hvordan en innenfor rammene av retningslinjene i større grad kan ta hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i norsk økonomi
Sammensetning Direktør Ida Wolden Bache (Norges Bank) Professor Hilde C. Bjørnland (Handelshøyskolen BI) Seniorøkonom Knut Anton Mork (Handelsbanken) Seniorøkonom Silje Ones (Næringslivets Hovedorganisasjon) Sjeføkonom Stein Reegård (Landsorganisasjonen i Norge) Professor Kjetil Storesletten (Universitetet i Oslo) Professor Øystein Thøgersen, leder (Norges Handelshøyskole) 3
Rammeverket for finanspolitikken 199: Lov om Statens pensjonsfond - statens netto kontantstrøm overføres til fondet - uttaket fastsettes ved vedtak i Stortinget 1: Handlingsregelen som rettesnor for uttaket fra pensjonsfondet - skal jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet - oljeinntektene fases inn i økonomien om lag i takt med forventet realavkastning
Rammeverket for finanspolitikken gir langsiktighet i forvaltningen av oljeformuen Norge trekkes fram som et forbilde for land med store inntekter fra naturressurser Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen virker sammen Skiller opptjening og bruk av inntektene fra olje og gass Skjermer budsjettet fra kortsiktige svingninger i inntektene Står seg godt i forhold til faglitteraturen og internasjonale erfaringer 5
Relevant forskning Teori om «Hollandsk syke» «Spending effect» & «Resource movement effect» Teori/empiri om «Resource curse» Finanspolitikkens intergenerasjonelle fordelingseffekter Optimal finanspolitikk & «tax smoothing» Nyere politisk-økonomisk teori, strategisk budsjettpolitikk Teori om institusjoners betydning Teori om «rules versus discretion» Bidrag om lange «super-» sykler
Handlingsregelen bygger på viktige hensyn Jevn innfasing av oljeinntektene Konkurranseutsatt næringsliv og hollandsk syke Jevn utvikling offentlige tjenester Jevnt skattenivå Usikkerhet Enkel å kommunisere På lang sikt er ikke handlingsregelen noe substitutt for å gjøre velferdsstaten demografisk bærekraftig 7
Skiller opptjening og bruk av oljeinntektene Petroleumsinntekter og forventet realavkastning av SPU Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 5 15 1 Statens netto kontantstrøm Strukturelt underskudd Forventet fondsavkastning 5 15 1 5 5-5 -5 197 19 199 1 3 5
Slik er handlingsregelen fulgt opp Bruken av oljepenger som andel av trend-bnp for Fastlands-Norge: 1, pst. i 1 5, pst. i 1 Gjennomsnittlig budsjettimpuls på,3 prosentenheter (Foreslått impuls for 1:,7) Rask vekst i pensjonsfondet har nå gitt stor avstand til -prosentbanen Kilde: Finansdepartementet 9
"Impulsen" 1
Store endringer i norsk økonomi Mandatet peker på: Høy oljepris og bedret bytteforhold Sterke impulser fra norsk sokkel Høy arbeidsinnvandring God lønnsvekst og høye kostnader Rask vekst i boligpriser og gjeld Lavere vekst i produktiviteten 5 3 1 Sysselsatte personer etter bostatus Akkumulert vekst fra. kvartal hvert år. Tusen personer. Innvandrere på korttidsopphold Bosatte innvandrere Befolkningen ekskl. innvandrere 1 5 3 1 13 11
Skiftende utsikter for finanspolitikken Forventet realavkastning av SPU og strukturelt, oljekorrigert underskudd Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge Nasjonalbudsjettet 5 Nasjonalbudsjettet 7 1 1 1 1 Strukturelt underskudd %-banen Strukturelt underskudd %-banen 1 3 5 1 3 5 Nasjonalbudsjettet 1 Nasjonalbudsjettet 15 1 1 1 1 Strukturelt underskudd %-banen Strukturelt underskudd %-banen 1 3 5 1 3 5 1
og er revidert betydelig Strukturell budsjettbalanse 7 endring i anslag fra juni til i dag. Prosent av potensielt BNP. Australia Norge Sveits Canada New Zealand Tyskland Japan USA Ungarn Tsjekkia Belgia Portugal Nederland Danmark Østerrike Frankrike Sverige Finland Storbritannia Luxembourg Italia Spania Island Irland Hellas - -7 - -5 - -3 - -1 Kilde: OECD og Finansdepartementet 13
Avkastningen av pensjonsfondet kan bli lav 1 Lavere realavkastning av SPU neste 15 år, deretter pst. Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 1 Strukturelt underskudd %-banen 3 pst. pst. 1 pst. 1 3 5 1
Ikke overraskende med fluktuasjoner i avkastningen 15% Rullerende 1 års realavkastning for global portefølje med pst. aksjer og pst. obligasjoner 1% 5% % -5% -1% 199 1917 195 1933 191 199 1957 195 1973 191 199 1997 5 13 Årlig geometrisk realavkastning over rullerende 1-årsperioder Årlig geometrisk realavkastning 19-1 15
Forventet langsiktig avkastning, "ubetinget" 1
Et stort fond kan gi store svingninger 1 -prosentbanen for forventet realavkastning av SPU anslått på ulike tidspunkt Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 1 Strukturelt underskudd St.meld. nr. 9 NB5 NB NB NB3 NB7 NB NB9 NB1 NB11 NB1 NB13 NB1 NB15 RNB15 NB 1 3 5 17
Et stort fond kan gi store svingninger Verdien av Statens pensjonsfond utland Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge Avkastning av Statens pensjonsfond utland Nominell, årlig avkastning i fondets valtuakurv 5 5 3 3 15 15 1 1 1 1-1 -1 5 5 - - -3-3 Kilder: Finansdepartementet 1
Aldringen vil utfordre offentlige finanser Netto overføringer etter alder i 1 1 kroner Forsørgerbyrde Antall eldre (7 år og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder ( år). Prosent 5 5 5 Norge 5 3 3 EU- 3 3 1 1-1 -1 1 1 - - 1 3 5 7 9 1 197 199 1 3 19
Høyt nivå på offentlige utgifter Utgifter i offentlig forvaltning. Prosent av BNP 7 5 3 7 5 3 Norge 1 Fastlands-Norge OECD-området 1 1 3 5 7 9 11 13 15
Toppen for bruk av oljeinntekter er kommet nærmere Forventet realavkastning av SPU og strukturelt, oljekorrigert underskudd Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 1 1 Strukturelt underskudd % avkastning % avkastning neste 15 år St.meld. nr. 9 1 3 5 1
og kan være passert når aldringsutgiftene skyter fart Forventet realavkastning av SPU og strukturelt, oljekorrigert underskudd Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 1 1 Strukturelt underskudd % avkastning % avkastning neste 15 år Demografiforløp for strukturelt underskudd St.meld. nr. 9 1 3 5
Framover vil drahjelpen fra norsk sokkel avta Behov for omstillinger og strukturtiltak 1 Etterspørsel fra petroleumssektoren Prosent av trend-bnp Fastlands-Norge 1 Pengepolitikken første forsvarslinje lavere rente gir normalt svakere krone 1 1 1 1 Ekspansiv finanspolitikk styrker ikke konkurranseutsatt næringsliv 1 1 197 19 199 1 3 3
Memo: Dagens situasjon har gitt en svak NOK
"Super-sykel perspektiv".. Etterspørsel fra petroleumssektoren Prosent av trend-bnp Fastlands-Norge Forventet realavkastning av SPU og strukturelt, oljekorrigert underskudd. Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 1 1 Strukturelt underskudd % avkastning % avkastning neste 15 år 1 3 5 "Resource movement effect" "Spending effect" 5
Anbefaling 1: Ved avvik bør Regjeringen stake ut en kurs for å vende tilbake til -prosentbanen Handlingsregelen gir rom for skjønn og har vært praktisert fleksibelt Praktiseringen kan bli mer krevende ved store avvik fra -prosentbanen Ved avvik bør det i budsjettet stakes ut en kurs framover i tråd med hensynene som handlingsregelen skal ivareta Finanspolitikken må tilpasses konjunkturene
Anbefaling : Oljeinntektene bør framover fases mer gradvis inn enn i årene vi har bak oss Bruken er blitt høy Rask økning gir behov for innstramming om få år Vanskeligere å trappe ned enn opp 1 1 Forventet realavkastning av SPU og strukturelt, oljekorrigert underskudd Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 Stor usikkerhet Aldringen kommer Strukturelt underskudd % avkastning % avkastning neste 15 år St.meld. nr. 9 1 3 5 7
Anbefaling 3: Tilleggsregler Utvalget har identifisert to regler som kan gi god veiledning når det skal stakes ut en kurs Skjønn vil fortsatt være viktig reglene kan ikke følges mekanisk Utsiktene for finanspolitikken kan raskt endre seg
Tilleggsregel 1: Begrense uttaket fra fondet 1 Forventet realavkastning av SPU og strukturelt, oljekorrigert underskudd Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 1 Strukturelt underskudd -prosentbanen -15 % uttak fra fondet Uttak følger demografiutgifter og deretter 3% av fondet Demografiforløp for strukturelt underskudd 5 1 15 5 3 35 5 5 55 9
Tilleggsregel : Gradvis innfasing Forventet realavkastning av SPU og strukturelt, oljekorrigert underskudd Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge 1 1 1 1 Strukturelt underskudd %-banen -15 Rask innfasing (budsjettimpuls,5) Gradvis innfasing (budsjettimpuls,1) 1 3 5 3
Hva med budsjett for 1? 31
Oljeinntektene bør inngå i en helhetlig budsjettprosess Sparingen i pensjonsfondet må være reell Omgåelser kan undergrave rammeverket Inntektene bør ikke øremerkes bestemte formål Alle offentlige midler bør brukes effektivt, med vekt på resultater framfor bevilgninger Oljeinntektene bør ikke lede til at nødvendige struktur- og systemreformer utsettes. 3
Oppsidepotensiale i strukturpolitikken 33
Oppsummering Ved avvik bør det i budsjettet stakes ut en kurs for å vende tilbake til -prosentbanen som ivaretar sentrale hensyn Oljeinntektene bør framover fases mer gradvis inn enn i årene vi har bak oss Tilleggsregler kan veilede, men ikke praktiseres mekanisk 3