Smådriftsulemper og sammenslåingsnøytralitet betydningen av nytt gradert basistilskudd Strategikonferanse Telemark 10.2.2016 Trond Erik Lunder 1
Foreløpige innspill om strukturkriteriet Strukturkriteriet gir store omfordelingseffekter De største kommunene tjener mye på omleggingen Mange små kommuner tjener også Det er de mellomstore som taper, særlig de med 10-20000 innbyggere Strukturkriteriet gir ikke insentiver til sammenslåing blant de minste kommunene. Med grenseverdi på 13,3 km er det kun 14 % av kommunene med færre enn 5000 innbyggere som trekkes i basistilskuddet. Hos mellomstore og store kommuner måler strukturkriteriet først og fremst reiseavstander innenfor kommunegrensene Hvorfor berøres i det hele tatt kommuner som ikke har smådriftsulemper?
Temaer 1. Basistilskuddet Bakgrunn Fordelingseffekter 2. Strukturkriteriet Bakgrunn Fordelingseffekter Alternative modeller? 3. Relasjonen til andre elementer i inntektssystemet Småkommunetilskudd, storbytilskudd
Hvorfor har vi et basistilskudd? Standarden er at rammetilskudd fordeles per innbygger Over en viss størrelse krever en dobbelt så stor kommune omtrent dobbelt så stort budsjett Klare smådriftsulemper i administrasjon og enkelte tjenester Basiskriteriet = 1/innbyggertall. Dette gir et likt beløp per kommune, og dermed mer per innbygger i de minste kommunene Tilskuddet er utformet på en måte som fanger opp en fast kostnad som følger med det å være en kommune. 4
1000 kr Bakgrunn for basiskriteriet? 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Kostnader per innbygger, administrasjon Kostnad = F + V*Innbyggere Kostnad per innbygger = Fast /innb + V 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 Innbyggere
Kommuner bør ikke kompenseres for frivillige smådriftsulemper på kommunenivå. Det skal gis full kompensasjon for smådriftsulemper på tjenestenivå 6
Smådriftsulemper på kommunenivå og tjenestenivå Basiskriteriet måler kommunestørrelse (antall innbyggere) og fanger dermed opp smådriftsulemper på kommunenivå. Bosettingskriteriene måler smådriftsulemper som følge av spredt befolkning. Dette er ikke knyttet til kommunestørrelse og defineres derfor som smådriftsulemper på tjenestenivå. Kommunestørrelse kan endres, bosettingsstruktur er i praksis gitt Basiskriteriet inngår i enkelte tjenestesektorer Defineres likevel som smådriftsulemper på kommunenivå Kan skyldes mindre fleksibilitet i organiseringen av de aller minste kommunene 7
Kroner per innbygger Fordelingseffekter av basistilskuddet 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 Innbyggere Basistilskudd 2016, kroner per innbygger Finansiering av basistilskuddet, 1092 kroner per innbygger i 2016 8
1000 kroner Basistilskudd per kommune 800 000 700 000 707 260 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 13 180 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 Innbyggere Basistilskudd 2016 Finansiering av basistilskudd 2016 9
Alternativer til basistilskuddet? Hovedformålet med tilskuddet er å kompensere for smådriftsulemper. Det kunne vært utformet annerledes, for eksempel bare vært tildelt små kommuner 10
Hvorfor et strukturkriterium? 1. Skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper Kommunestørrelse er frivillig (til en viss grad), Smådriftsulempene kan dermed velges bort, og systemet skal ikke kompensere kostnader som skyldes kommunenes egne valg 2. Økt grad av sammenslåingsnøytralitet (sammenslåing vs. samarbeid) Kompensasjon for smådriftsulemper gir svake insentiver til sammenslåing 3. Ønske om robuste kommuner Strukturkriteriet er et forsøk på å skille mellom kommuner som kan velge å slå seg sammen med andre og kommuner som det er uhensiktsmessig å slå sammen Strukturkriteriet er nevnt og utredet i Borge-utvalgets NOU (2005:18) 11
Kommune Innbyggere 1.1.15 Gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 5000 innb. (km) Samlet omfordeling strukturkriteriet (1000 kr) Grenseverdi lik 13,3 km Grenseverdi lik 16,5 km Grenseverdi lik 25,4 km Porsgrunn 35 755 2,0-165 1 682 6 128 Skien 53 745 2,2 6 043 8 986 15 915 Notodden 12 599 4,3-5 392-5 494-5 023 Siljan 2 361 9,7-3 055-4 920-7 520 Bamble 14 140 4,7-4 519-4 593-4 006 Kragerø 10 636 4,9-5 473-5 811-5 779 Drangedal 4 111 22,2 1 368 1 628 418 Nome 6 630 8,6-2 808-4 174-5 839 Bø 5 977 4,5-7 402-7 962-8 482 Sauherad 4 346 8,3-3 903-5 350-7 243 Tinn 5 913 15,1 1 967 1 131-2 594 Hjartdal 1 594 19,7 530 631-2 311 Seljord 3 002 16,8 999 1 189-3 219 Kviteseid 2 466 18,8 821 977-2 379 Nissedal 1 439 33,8 479 570 774 Fyresdal 1 298 39,4 432 514 698 Tokke 2 252 24,8 749 892 864 Vinje 3 689 27,6 1 227 1 461 1 983 Telemark 17 1953 14,9-18 099-18 640-27 617 Hele landet 5 165 802 20,1 0 0 0 12
Fordelingseffekter av strukturkriteriet (KS) 25,4 km Kommuner som kommer ut i pluss Kommuner som kommer ut i minus Netto Antall komm Antall innb Mill kr Per innb Antall komm Antall innb Mill kr Per innb Mill kr <3000 106 162 666 85 521 52 111 785-161 -1 441-76 3000-5000 15 57 348 23 410 52 206 585-239 -1 157-215 5000-10000 2 12 174 3,4 279 87 599 767-493 -822-489 10000-20000 0 0 0 59 834 363-234 -281-234 20000-50000 33 1 019 949 138 135 7 152 286-5,8-38 132 >50000 14 1 361 203 549 403 0 0 0 0 545 Oslo 1 647 676 335 517 335 Sum 171 3,3 mill 1133 347 257 1,9 mill -1133-595 0 13
Tap og tilbakeføring per kommune 30 000 25 000 538 kroner 20 000 15 000 10 000 5 000 0 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000-5 000 Tap ved grenseverdi 25,4 km Tilbakeføring ved grenseverdi 25,4 km 14
Finnes det alternativer?
Problematiske sider ved strukturkriteriet? Store omfordelingseffekter til fordel for store kommuner Mellomstore kommuner taper Kommuner uten smådriftsulemper påvirkes av omleggingen - de påvirkes ulikt og til dels med store beløp Hvorfor skal reiseavstander innad i kommunen ha betydning? Hvor frivillig er kommunestørrelse? Avhengig av nabokommunene. Svake sammenslåingsinsentiver for små kommuner Grenseverdi Kommuner med 5000 innbyggere og reiseavstand over grenseverdi Antall Andel 13,3 km 194 86 % 16,5 km 168 75 % 25,4 km 107 48 % 16
Omfordelingseffekter: Alternativ til tilbakeføring per innbygger? Tildeling per innbygger er standard Det mest nærliggende alternativet er ingen tilbakeføring Når frivillige smådriftsulemper ikke lenger skal kompenseres, tilsier det prinsipielt at finansieringsbehovet reduseres. Men i praksis er det ingen fast binding mellom kommunenes utgiftsbehov og totalramme fra staten. Lignende effekt når kommuner slår seg sammen sum basistilskudd reduseres og finansieringskostnaden reduseres Resultatet er at innbyggertilskuddet øker (etter at inndelingstilskuddet er faset ut) Drøyt 2 kroner per innbygger i landet for hvert basistilskudd som forsvinner 17
1000 kroner Basistilskudd per kommune, 2017 900 000 800 000 763 610 700 000 600 000 500 000 400 000 415 419 300 000 200 000 100 000 0 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 Innbyggere 579 Basistilskudd 2017, strukturkriterium opp til 25,5 km reisavstand Finansiering av fullt basistilskudd 2017 (428 kommuner) Finansiering minus tilbakeføring 18
Smådriftsulemper opp til 5000 innbyggere? 12000 10000 8000 6000 4000 [Y-VERDI] 2000 659 0 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 Basistilskudd 2016, kroner per innbygger Finansiering av basistilskuddet, 1092 kroner per innbygger i 2016 19
Alternativer til strukturkriteriet? Borge-utvalget har strukturkriteriet som sin anbefaling blant tre alternativer: 1. En normert kommunestruktur Kommuner som burde være sammenslått får ett basistilskudd på deling, uavhengig av om de faktisk slår seg sammen 2. Basistilskuddet reduseres sjablonmessig for eksempel 50 % Innebærer at smådriftsulemper ikke kompenseres fullt ut, og skiller ikke mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper 3. Strukturkriteriet 20
Alternativer til strukturkriteriet? Fire alternativer (som ikke er utredet) a) Direkte kompensasjon av ufrivillige smådriftsulemper: Ikke smådriftsulemper over 5000 innbyggere, midlene fordeles per innbygger Unntak for de minste kommunene som ikke har mulighet til å slå seg sammen med andre. 21
Alternativer til strukturkriteriet? Fire alternativer (som ikke er utredet) a) Direkte kompensasjon av ufrivillige smådriftsulemper: Ikke smådriftsulemper over 5000 innbyggere, midlene fordeles per innbygger Unntak for de minste kommunene som ikke har mulighet til å slå seg sammen med andre. 22
Alternativer til strukturkriteriet? Fire alternativer (som ikke er utredet) a) Direkte kompensasjon av ufrivillige smådriftsulemper: Ikke smådriftsulemper over 5000 innbyggere, midlene fordeles per innbygger Unntak for de minste kommunene som ikke har mulighet til å slå seg sammen med andre. b) KS-forslag: Alle kommuner får 14 mill. hver. De minste kommunene bør bli større og får redusert tilskudd hvis reiseavstanden til nabokommuner er kort. c) Justering av grenseverdien på 5000 innbyggere. d) Måle reiseavstand til nabokommuner (Oppdal) 23
Oppdal (5,5 km) og Trysil (17,7 km) 24
Relasjonen til andre tilskudd Småkommunetilskudd Skal ikke kompensere for smådriftsulemper Knyttes nærmere opp mot distriktspolitikken Kunne alternativt ha vært brukt for å gi sammenslåingsinsentiver Storbytilskuddet Er begrunnet med særlige kostnader, 371 kroner per innbygger Storbyene tjener på omlegging av basistilskudd (Tilbakeføring på henholdsvis 333, 396 eller 538 kroner per innbygger) Fjerning av storbytilskuddet vil dempe omfordelingseffektene ved at finansieringskostnaden på 89 kroner per innbygger faller bort. Skjønnstilskudd 25
Oppsummering Enten bommer basiskriteriet eller så bommer strukturkriteriet. Uansett vil kombinasjonen ikke være perfekt. Hvor går grensen for smådriftsulemper? Alternative modeller kan tenkes, men det er liten tid til utredninger. Det er naturlig å se omfordelingseffektene i sammenheng med de mer politiske elementene i inntektssystemet. 26