Makt og styring i ulike stater

Kapittel 12 Makt og styring i ulike stater «Demokrati oppstår når en tilstreber frihet og likhet for alle borgere,» sa den greske filosofen Aristoteles på 300-tallet f.kr. Han er kjent som den første som systematisk sammenliknet ulike politiske systemer i sin jakt på den beste styreformen. Også i vår tid sammenlikner en styreformer. Vi har tidligere omtalt grunnleggende forskjeller mellom demokratiske og autoritære stater (kapittel 4). Nedenfor skal vi legge hovedvekten på demokratiske stater og se at også de kan organiseres på mange måter. Mye er forskjellig og meningene er mange om hva som er best, det vil si mest demo kratisk, mest effektivt, legitimt osv. Dagens demokratiske stater deler kjerneprinsipper som folkesuverenitet og menneskerettigheter. De har også en eller annen form for maktfordeling, med et folkevalgt organ som avgjør statsbudsjett og lovendringer. Det folkevalgte organet i et land kalles enten parlament etter britisk mønster eller nasjonalforsamling etter fransk mønster. I tillegg har de ofte nasjonale navn, som Riksdagen, Dumaen, Folketinget, Kongressen, Knesset, Forbundsdagen eller Stortinget. Men som vi skal se, varierer det folkevalgte organets faktiske innflytelse svært mye mellom landene. 174

Kapittel 12 Makt og styring i ulike stater DEL 2 Hvorfor forskjeller? Mangfoldet blant demokratiske stater er dels et resultat av statenes ulike historie og tradisjoner og hensyn som det er lagt vekt på, kanskje gjennom flere hundre år. Politiske styreformer vokser fram og endrer seg i samspill med maktforholdene, kulturen og økonomien i et samfunn. Ofte er det nyttig å se etter hvilke historiske skillelinjer (se side 102) blant velgerne som har vært med på å forme samfunn og politikk i ulike samfunn. I noen stater er politikken fullstendig dominert av etniske og språklige forskjeller, for eksempel i Belgia. I andre stater er det motsetningene mellom industrialiserte og ikke-industrialiserte områder, som i Italia, eller by mot land, som i Norge. Viktige skiller mellom demokratiske stater Skal vi sammenlikne demokratiske lands politiske organisering, må vi velge ut noen kriterier eller kjennetegn. La oss formulere dem som spørsmål. Er staten en republikk eller et monarki? Monarki innebærer konge- eller dronningstyre. Monarken har arvet tittelen som statsleder. Dagens monarkier er stort sett konstitusjonelle. Det innebærer at en grunnlov begrenser og regulerer kongens eller dronningens makt. I en republikk er det en folkevalgt president som er statsleder. Er statslederen aktiv eller passiv? I de få gjenværende monarkiene har kongen eller dronningen en svært tilbaketrukket rolle. Slik er det både i Norge, Sverige, Danmark og Storbritannia. Også i enkelte republikker er statslederen, i dette tilfellet presidenten, uten noen viktig rolle i de politiske beslutningsprosessene. I Tyskland for eksempel har presidenten som hovedoppgave å være et nasjonalt symbol uten reell makt. Andre steder er presidenten aktivt med i politikken, kanskje til og med som leder av regjeringen. Fra Senatet i Italia. Italia har hatt over 60 regjeringer siden 2. verdenskrig fordi de har forholdstallsvalg og lav sperregrense. Bildet er fra en debatt i 2008 og temaet? Mulig regjeringskrise og nyvalg. Maktfordeling, parlamentarisme eller en kombinasjon? Ofte skiller vi mellom tre hovedtyper av demokratisk organisering: Stater som praktiserer maktfordeling. Enkelte stater holder strengt på skillet mellom statsmaktene. Her er den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt uavhengige av hverandre, og statsmaktene kontrollerer og balanserer hverandre gjennom ordninger som veto, riksrett og prøvingsrett. Eksempler er USA og delvis Russland. Stater som praktiserer parlamentarisme. Selv om maktfordelingsprinsippet ligger til grunn i alle vår tids demokratier, har de fleste innført parlamentarisme, som vi vet svekker skillet mellom det utøvende organet (regjer 175

DEL 2 KAPITTEL 12 Makt og styring i ulike stater ingen) og det lovgivende organet (nasjonalforsamlingen). Eksempler er Norge og Storbritannia. Stater som har en kombinasjon av maktfordeling og parlamentarisme. Her peker en aktiv, folkevalgt president ut regjeringen (= maktfordeling), men regjeringen kan bli felt av et mistillitsvotum i nasjonalforsamlingen (= parlamentarisme). Frankrike og Finland er eksempler på det. Kong Harald holder nyttårstale. Monarkene i Danmark, Sverige, Storbritannia og Norge har liten eller ingen reell makt i dag. Har de utøvende myndighetene oppløsningsrett? Har regjeringen mulighet til å oppløse nasjonalforsamlingen og be om nyvalg? I mange stater er det regjeringen som velger tidspunktet for valg til nasjonalforsamlingen (innenfor for eksempel en femårsperiode). En annen form for oppløsningsrett er det når regjeringen formelt har mulighet til å oppløse nasjonalforsamlingen, men sjelden tar den i bruk. Det er en vanlig oppfatning at oppløsningsrett styrker regjeringens stilling i forholdet til nasjonalforsamlingen. På den andre siden kan oppløsning og nyvalg av nasjonalforsamling oppfattes som at regjeringen ber om en «folkeavstemning» over regjeringens politikk. Det kan slå tilbake på regjeringen. Ofte er det nemlig slik at sammensetningen av nasjonalforsamlingen blir omtrent som før. Da er det regjeringen som sitter igjen med svarteper. 176

Kapittel 12 Makt og styring i ulike stater DEL 2 I parlamentet i Storbritannia er de aller fleste representantene fra to partier. Landet har flertallsvalg i enmannskretser, noe som bidrar til topartisystemet. Topartisystem eller flerpartisystem? Noe av det mest iøynefallende ved et demokratisk politisk system er om det er to jevnstore partier eller et større antall partier i ulike størrelser som dominerer politikken. I et topartisystem er det i hovedsak to partier som konkurrerer om makten. Slik er det både i USA og Storbritannia, selv om det her er flere mindre partier ved siden av de to dominerende. Flerpartisystemet, som vi finner i Norge og store deler av Europa, har mange former. Enkelte stater har mange jevnstore partier, men det er vanlig at ett eller to partier er noe større enn de andre. Graden av polarisering, det vil si hvor sterk uenigheten mellom partiene er, varierer fra stat til stat, men i flerpartisystemer der stemmene fordeles på mange mindre partier, er det vanlig at partier samarbeider for å vinne makt og posisjoner. Slik er det naturlig nok ikke i topartisystemer. Partisystemet har store følger for hvilken politisk kultur som utvikler seg. I topartisystemer utvikler det seg gjerne en praksis der majoritetspartiet utnytter flertallet sitt til å iverksette sine egne politiske mål i størst mulig grad. I flerpartisystemet er det ofte tradisjon for konsensus, det vil si enighet tuftet på samarbeid og kompromisser. 177

DEL 2 KAPITTEL 12 Makt og styring i ulike stater Forholdstallsvalg eller flertallsvalg? Partisystemet er gjerne en følge av hvilken valgordning som praktiseres. Ved alle nasjonale valg deles landet inn i valgkretser. Noen land praktiserer enmannskretser, der lokalbefolkningen bare har mulighet til å velge inn én representant (ett mandat) til nasjonalforsamlingen. Andre har flermannskretser, det vil si kretser som skal peke ut mer enn ett mandat, i praksis ofte 10 20. Innenfor valgkretsen kan en velge mellom to hovedmåter å omsette stemmetallet til mandater på. Forholdstallsvalg, som vi kjenner fra kapittel 7, kan bare gjennomføres i flermannskretser, og da fordeles mandatene mellom de partiene som fikk flest stemmer, slik at mandatfordelingen blir et speilbilde av stemmefordelingen. Ved flertallsvalg, som normalt praktiseres i enmannskretser, er det partiet som får flest stemmer, som tar kretsens ene mandat. Forholdstallsvalg legger grunnlaget for et flerpartisystem ettersom også mindre partier blir representert. Flertallsvalg fører gjerne til en form for topartisystem. Ofte står kampen om valgkretsens ene mandat mellom to dominerende partier. Mindre partier holdes derfor utenfor nasjonalforsamlingen (se også side 110). Enhetsstat eller føderasjon? Enhetsstater har sentrale styringsorganer med mye makt. De sentrale organene kan imidlertid velge å delegere noe av makten til lavere styringsnivåer, for eksempel til fylker og kommuner. Likevel er det ingen tvil om at nasjonalforsamlingen er den politiske maktens siste instans. En føderasjon, derimot, består både av nokså selvstendige delstater og noe svakere sentrale politiske fellesorganer. De sentrale styringsorganenes makt er regulert og begrenset av statsforfatningen for ikke å ramme delstatenes rett til betydelig selvstyre. USA og Tyskland er viktige eksempler på det. Føderasjon; er en statsdannelse som består av delvis selvstendige, delstater med separate regjeringer og til dels egen lovgivning 178

Kapittel 12 Makt og styring i ulike stater DEL 2 forum USA, Storbritannia, Frankrike og Norge hvor like er de? Norge, Frankrike, USA og delvis også Storbritannia bygger på tankene fra den amerikanske og den franske revolusjonen på 1700-tallet. Likevel framstår de i dag som svært forskjellige. Nedenfor ser vi nærmere på hva som skiller dem, og mulige årsaker til at de er ulike. La oss først skaffe oss et overblikk over de ulike demokratiske systemene i Storbritannia, Frankrike, USA og Norge. En sammenligning mellom styringssystemer Norge Storbritannia USA Frankrike Statsform Monarki Monarki Republikk Republikk Statsleder Konge Dronning President President Forholdet mellom statsmaktene De fire statene har utviklet ulike tradisjoner når det gjelder forholdet mellom den utøvende makt og nasjonalforsamlingen. Storbritannia har lenge være et forbilde for et system basert på parlamentarisme. I vår tid sørger parlamentarismen for å gi den britiske regjeringen betydelig makt og handlefrihet. Valgordningen sørger nemlig for at regjeringspartiet alltid har et flertall i Parlamentet i ryggen. Den utøvende makt blir dessuten styrket ved at regjeringsmedlemmene også sitter som ordinære representanter i Parlamentets under Statslederens Begrenset Begrenset Nokså mektig Mye makt makt Velger og leder Utpeker regjering, men statsminister makten begrenses og regjering av maktfordeling, Ansvarlig for som gir liten inn utenriksflytelse over politikken nasjonal- Kan oppløse forsamlingen Nasjonal- (Kongressen) forsamlingen (ikke senatet Regjeringens Statsminister Statsminister President Statsminister leder Oppløsningsrett? Nei Ja Nei Ja Parlamentarisme Parlamentarisme Parlamentarisme Full maktfordeling Kombinasjon eller maktfordeling? Partisystem Flerpartisystem Topartisystem Topartisystem Flerpartisystem (i to hovedblokker) Valgordning (til Forholdstallsvalg Flertallsvalg i Flertallsvalg i Flertallsvalg i nasjonal- i flermannskretser enmannskretser enmannskretser enmannskretser forsamling 179

DEL 2 KAPITTEL 12 Makt og styring i ulike stater hus og kan delta i debattene og avstemningene her. Oppløsningsretten styrker også regjeringen. Regjeringen må skrive ut nyvalg innenfor en femårsperiode, men kan velge et tidspunkt den mener er gunstig for partiet. Frankrike er den av de fire statene som har den mektigste og mest egenrådige utøvende myndighet. Det skyldes flere forhold. En direkte folkevalgt president er en viktig del av den utøvende makt, med viktige oppgaver og vide fullmakter, ikke minst i utenrikspolitikken. Regjeringen utgjør den øvrige utøvende makt. Dessuten har den folkevalgte nasjonalforsamlingen begrenset innflytelse over politikken som føres. Frankrike har riktignok en form for parlamentarisme som gjør at regjeringen kan felles ved mistillitsvotum. De strenge reglene for hvordan det skal gjøres, har imidlertid ført til at dette har skjedd bare én gang. Likevel bør presidenten ta hensyn til partienes styrke i nasjonalforsamlingen i forbindelse med sammensetningen av regjeringen. Presidentens rolle som øverste leder for den utøvende makt i Frankrike blir noe svekket når presidenten må peke ut en regjering fra et annet parti enn sitt eget. Blir dette en for stor belastning, og samarbeidet fungerer dårlig, kan presidenten skrive ut nyvalg. Men det kan slå tilbake på presidenten hvis velgerne sørger for at sammensetningen av partier ikke endrer seg stort. Norge er kjent for å samle mye makt hos et mangfold av partier i nasjonalforsamlingen Stortinget. Forholdet mellom Stortinget og regjeringen er basert på parlamentarisme og rester av maktfordeling. Men med 7 8 partier i Stortinget har det vist seg å være vanskelig å danne regjering. I rundt femti år har derfor mindretallsregjeringer vært regelen i norsk politikk. Mange mener det har svekket regjeringens stilling i norsk politikk. Men også før mindretallsregjeringenes tid har det vært motvilje mot for sterke, egenrådige regjeringer. Selv i perioden 1945 1961, da Arbeiderpartiet hadde rent flertall i Stortinget, utnyttet de ikke dette til å overkjøre de andre partiene. I stedet søkte de ofte kompromisser og felles forståelse. Det kan ha historiske årsaker: På 1800-tallet var regjeringsmakten forbundet med den svenske kongemakten, mens det egentlig var Stortinget som representerte norske interesser. Dessuten mener mange at vi som et lite og tynt befolket land, ikke kan tillate oss for store interne spenninger. Både internasjonal handel og rivalisering mellom stormakter gjør oss sårbare og avhengige. Konsensus blir en strategi for å overleve i en truende verden. I USA er presidenten både statsleder og statsminister, det vil si regjeringens leder. Han har som (indirekte) folkevalgt mandat direkte fra folket. Likevel er den amerikanske presidentens makt sterkt begrenset, både av maktfordelingsprinsippet og føderasjonen. Maktfordelingsprinsippet: Maktfordelingen sørger for at forholdet mellom statsmaktene er strengt regulert gjennom et system av balanse og kontroll, «checks & balances». Det innebærer at Kongressen kan stoppe regjeringens forslag og planer. De kan også iverksette etterforskning og true med riksrett om de mener presidenten går ut over sine fullmakter. Presidenten kan på sin side nekte å sanksjonere (godkjenne) vedtak i Kongressen. Dersom regjeringen, Senatet og Representantens hus i USA har samme partidominans, har regjeringen nærmest fritt spillerom. Men ofte er presidentens parti i mindretall i Kongressen. Da kan den politiske beslutningsprosessen i Washington gå i vranglås. Kanskje blir ikke budsjettforslag og lovutkast fra presidenten behandlet i Kongressen. Andre ganger stopper presidenten forslag fra de folkevalgte. Av og til har dette gått så langt at lønningene til offentlige ansatte har blitt forsinket fordi bevilgningene uteblir. Føderasjonen: Lovene som regulerer forholdet mellom de 50 delstatene og de føderale styringsorganene, begrenser både presiden 180

Kapittel 12 Makt og styring i ulike stater DEL 2 USAs president George W. Bush på besøk i Kongressen. USA har beholdt den maktfordelingen mellom regjering og parlament som den franske filosofen Montesquieu foreskrev på 1700-tallet. (Senatet og Representantenes hus) har en viktig plass i den amerikanske statsforfatningen. I alle landene vi tar for oss her, blir regjeringens handlekraft bestemt av nasjonalforsamlingens partisammensetning, riktignok på ulike måter og i ulik grad. tens og Kongressens makt. I dag har delstatene fortsatt betydelig makt, for eksempel over sosialpolitikk og straffelovgivningen. Folkevalgt mangfold eller handlekraft Vi ser at et av Norges særtrekk er vår vektlegging av Stortinget som maktsentrum og arena for forhandlinger og nasjonale kompromisser. Storbritannia og Frankrike, derimot, er stater som på ulike måter legger vekt på at de utøvende myndighetene må ha styringsevne og vise handlekraft. USA står i en mellomstilling. Her ledes den utøvende makt av en folkevalgt president og hans eller hennes regjering samtidig som de folkevalgte i Kongressen Partier og valg Valgordningen understreker Storbritannias og Frankrikes vektlegging av handlekraft og styringsevne. Ordningen med flertallsvalg i enmannskretser sørger for at to store partier dominerer nasjonalforsamlingen. Andre partier blir sterkt underrepresentert hvis de overhodet får mandater. Dette får følger for partisystemet. Stater med flertallsvalg får gjerne en form for topartisystem eller toblokksystem. Det er alltid gitt at partiet eller blokken som har flertall, inntar maktposisjonene. Dermed blir det blir få tidkrevende og opprivende konflikter i nasjonalforsamlingen. 181

DEL 2 KAPITTEL 12 Makt og styring i ulike stater tenk over Er USA mer demokratisk enn Norge? Bør alle flerkulturelle samfunn organiseres som føderasjoner? I Storbritannia konkurrerer Labour og de konservative om regjeringsmakten, mens liberaldemokratene sliter med å vinne mandater til tross for stor oppslutning. I Frankrike finner vi to hovedblokker med to partier i hver: på venstresiden sosialistpartiet og kommunistene, på sentrum-/høyresiden gaullistene og giscardistene. I USA sørger valgordningen for spennende dueller mellom demokratene og republikanerne om å vinne flertallet, både i presidentvalgene og i valgene til Kongressen. I Norge sørger forholdstallsvalg i flermannskretser for at mange mindre partier blir representert i nasjonalforsamlingen. Historiske linjer USA er den staten som har holdt seg til hovedprinsippet fra 1700-tallets revolusjoner, nemlig full maktbalanse og maktfordeling. Den historiske bakgrunnen er at immigrantene som kom til den nye verden fra 1600-tallet og utover, gjerne flyktet fra eneveldig kongemakt og religiøs forfølgelse i Europa. For dem ble det viktig å unngå at for mye makt ble samlet i ett styringsorgan. Borgerkrigen i 1860-årene handlet i stor grad om ulike syn på maktfordelingen mellom delstatsnivået og det føderale nivået, i praksis de statlige organene i Washington. Nordstatenes ønske om å overlate betydelig makt til de føderale organene vant fram etter fire års blodig oppgjør. Mye av den amerikanske politiske debatten kan fortsatt knyttes til spenningene mellom delstatene og det føderale nivået. Det gjelder blant annet debatten om valgordningen ved presidentvalg, der delstatene spiller en stor rolle for stor, mener noen. Både Storbritannia og Frankrike har tidligere vært mektige kolonimakter med interesser over hele verden. Det er kanskje noe av grunnen til at de har lagt så stor vekt på en sterk utøvende makt. Frankrikes tradisjon med en sterk og pågående folkevalgt president bygger på arven etter Charles de Gaulle, som var president i 1959 1969. Den andre verdenskrigen hadde splittet og svekket Frankrike, blant annet som kolonimakt. De Gaulle bygde opp en sterk presidentmakt for å samle samfunnet og forsøke å gjenvinne Frankrikes internasjonale posisjon. I Storbritannia er forholdet mellom statslederen og regjeringen annerledes og har andre historiske røtter. Helt siden middelalderen har Parlamentet fungert som en motvekt til monarkens makt, og her er en sterk regjering uttrykk for at en ønsker å holde statslederen, det vil si monarken, i tømme. Ulik historie, ulike prioriteringer Vi kan kanskje slå fast at organiseringen av demokratiet er nær knyttet til nasjonale, historiske særtrekk, som sammensetningen av befolkningen og historiske konfliktlinjer og tradisjoner og kanskje også geografi. Det politiske systemet har dessuten ulike hensyn og mål i ulike samfunn. En stormakt har andre krav til effektivitet enn mindre stater. Mindre stater prioriterer gjerne enighet. Og sammensatte multikulturelle samfunn med store historiske spenninger legger ofte vekt på representativitet og maktbalanse mellom politiske organer og nivåer. 182

Kapittel 12 Makt og styring i ulike stater DEL 2 Repetisjonsoppgaver 1 Hvordan er historiske skillelinjer med på å skape ulikheter mellom demokratiske stater? 2 Hva er forskjellen på republikk og monarki? 3 Hva er ulikhetene mellom et system basert på parlamentarisme og et basert på maktfordeling? 4 Gi eksempler på systemer som har klare innslag både av parlamentarisme og maktfordeling. 5 Hva er oppløsningsrett? 6 Hva er forskjellen på topartisystem og flerpartisystem? 7 Hvilken betydning har skillet mellom en valgordning basert på forholdstallsvalg og en basert på flertallsvalg? 8 Hva er forskjellen mellom en enhetsstat og en føderasjon? 9 Pek på noen viktige forskjeller når det gjelder styreformen i Norge og i USA. 10 Både USA og Frankrike har presidenter som statsledere, men styreformene er likevel svært forskjellige. På hvilken måte? 11 Hvordan kan den konsekvente maktfordelingen i USA i enkelte tilfeller lamme den politiske styringskjeden? 12 Hvordan ser vi at ulike stater vektlegger henholdsvis mangfold eller handlekraft? 13 Hvor viktig er historiske forhold for å forklare ulikheter i styreform? 14 Hva er den historiske årsaken til at USA er delt opp i delstater med betydelig selvstyre? Arbeidsoppgaver 1 I USA har de et demokratisk system basert på sterk maktfordeling, med separate valg til nasjonalforsamling (Kongressen) og regjeringssjef (presidenten). Pek på fordeler og ulemper ved denne ordningen. 2 Hva kan gjøre det vanskeligere å være regjeringssjef i en føderasjon enn i en enhetsstat? 3 Forklar sammenhengen mellom valgordning (flertallsvalg/forholdstallsvalg) og partisystem (ettpartisystem/flerpartisystem). 4 Sammenlikn den britiske og den franske formen for parlamentarisme. Hvilken stat framstår som mest demokratisk, slik du ser det? Begrunn svaret ditt. 5 Diskuter påstanden: «Norge har mye å lære av styreformen i andre demokratiske stater.» 6 Skriv et innlegg med tittelen «Oppløsningsrett fordeler og ulemper». 7 Diskuter påstanden: «Den franske presidenten har en mektigere stilling i styringsapparatet enn den amerikanske.» 8 Mange fattige land, for eksempel Afghanistan, er basert på klaner og etniske allianser, og er dermed helt annerledes sammensatt enn vestlige land. Diskuter om vi kan kreve at også disse landene skal bli demokratiske etter vestlig mønster. Og hvis ikke: Hvilke av kriteriene for demokrati bør de likevel leve opp til? 183